2 As 134/2022- 59 - text
2 As 134/2022 - 65
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Evy Šonkové a soudkyň JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Sylvy Šiškeové v právní věci žalobce: P. N., zastoupený JUDr. Lucií Madleňákovou, Ph.D., advokátkou se sídlem Nádražní 381/9, Mohelnice, proti žalované: Vězeňská služba České republiky – Věznice Mírov, se sídlem Mírov 27, ve věci ochrany před nezákonnými zásahy žalované, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 10. 5. 2022, č. j. 60 A 46/2022-5,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
IV. Ustanovené zástupkyni žalobce JUDr. Lucii Madleňákové, PhD., advokátce, se přiznává odměna za zastupování a náhrada hotových výdajů v řízení o kasační stížnosti ve výši 8 228 Kč, která jí bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.
[1] Žalobce se žalobou domáhal ochrany proti jednání žalované spočívajícím v nemožnosti ohřát si vodu, nezabezpečení hygieny, nemožnosti dodržet pitný režim a v nepříznivých podmínkách v cele, do níž byl umístěn.
[2] Krajský soud v Ostravě – pobočka v Olomouci (dále jen „krajský soud“) v záhlaví uvedeným usnesením žalobu odmítl. Krajský soud posoudil žalobcovo podání jako zápůrčí zásahovou žalobu, pro jejíž přípustnost je však podle § 85 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), podmínkou předchozí vyčerpání jiných prostředků ochrany práv.
[3] Krajský soud dospěl k závěru, že žalobce tuto podmínku před podáním žaloby nesplnil. Žalobce se obrátil na příslušné krajské státní zastupitelství dne 1. 5. 2022, avšak již dne 4. 5. 2022 podal žalobu, aniž vyčkal, jakým způsobem krajské státní zastupitelství jeho stížnost vyřídí. Na nejblíže vyšší státní zastupitelství se s žádostí o přezkoumání vyřízení podání také neobrátil. Krajský soud nerozhodoval o návrhu na osvobození od soudních poplatků ani o návrhu na ustanovení zástupce, neboť nesplnění podmínek řízení bylo z návrhu zjevné.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované
[4] Proti usnesení krajského soudu podal žalobce (dále jen „napadené usnesení“ a „stěžovatel“) kasační stížnost z důvodu podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tj. pro nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu.
[5] Stěžovatel namítá, že rozpoznání, o který typ zásahu se jedná (trvající, jednorázový s trvajícími následky apod.), je pro právního laika velmi obtížné, a proto měl krajský soud nejprve rozhodnout o osvobození od soudních poplatků a ustanovení advokáta, a poté vyzvat stěžovatele k doplnění žaloby. Sám podání k soudu koncipoval jako deklaratorní žalobu.
[6] Dále stěžovatel přidává úvahy o nezpůsobilosti stížnosti ke státnímu zástupci jako prostředku ochrany práv, neboť ten musí být schopen nápravu či ochranu poskytnout. Krajské státní zastupitelství podle stěžovatele vyhovělo za posledních 10 let pouze něco přes čtyřem procentům stížností. Tento nástroj ochrany práv navíc nesplňuje požadavky na něj kladené např. rozsudkem rozšířeného senátu ze dne 5. 12. 2017, č. j. 1 Afs 58/2017-42, třeba také kvůli tomu, že k použití takového prostředku není stanovena žádná lhůta. Stěžovatel k této problematice odkázal také na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (rozsudek Melnitis proti Lotyšsku, č. 30779/05).
[7] Stížnost ke státnímu zástupci rovněž podle stěžovatele nemůže být nikdy efektivním nástrojem ochrany práv vězněné osoby v situaci, kdy státní zástupce je stranou trestního řízení stranící veřejnému zájmu na potrestání pachatele trestného činu. Státní zástupce pak nemůže být objektivním orgánem schopným nestranně posoudit nároky odsouzeného ve výkonu trestu. Konkrétně v případě stěžovatele je dozorovou státní zástupkyní pro věznici Mírov JUDr. A. O., která vyřizovala jeho tři trestní věci, v nichž byl obviněný či podezřelý, a tak nemá důvěru, že by objektivně a aktivně mohla přispět k ochraně jeho práv.
[7] Stížnost ke státnímu zástupci rovněž podle stěžovatele nemůže být nikdy efektivním nástrojem ochrany práv vězněné osoby v situaci, kdy státní zástupce je stranou trestního řízení stranící veřejnému zájmu na potrestání pachatele trestného činu. Státní zástupce pak nemůže být objektivním orgánem schopným nestranně posoudit nároky odsouzeného ve výkonu trestu. Konkrétně v případě stěžovatele je dozorovou státní zástupkyní pro věznici Mírov JUDr. A. O., která vyřizovala jeho tři trestní věci, v nichž byl obviněný či podezřelý, a tak nemá důvěru, že by objektivně a aktivně mohla přispět k ochraně jeho práv.
[8] Stěžovatel v kasační stížnosti také odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 26. 8. 2021, sp. zn. IV. ÚS 3523/20. V něm Ústavní soud konstatoval, že „je třeba upřednostnit ústavně konformní výklad § 79 odst. 1 s. ř. s. spočívající v tom, že překážka věcného projednání nečinnostní žaloby v podobě absence bezvýsledného vyčerpání prostředku ochrany proti nečinnosti před správním orgánem je překážkou odstranitelnou.“ Stěžovatel má za to, že je možné tento závěr analogicky použít i na výklad nutnosti vyčerpání prostředků ochrany v případě zásahové žaloby, a tedy že byla jeho žaloba nezákonně odmítnuta.
[9] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že se ztotožňuje s napadeným usnesením. Názor stěžovatele o přiléhavosti nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 3523/20 na nyní projednávaný případ nesdílí.
[10] Kasační stížnost podle žalované nepřináší žádné nové skutečnosti. Stěžovatel pouze polemizuje a spekuluje ohledně právní ochrany poskytované státním zastupitelstvím, pro nezákonnost napadeného usnesení však argumenty nedokládá.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná, stěžovatel je zastoupen advokátkou. Poté přezkoumal důvodnost kasační stížnosti dle § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle § 109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[12] Kasační stížnost není důvodná.
[13] Stěžovatel podřadil své námitky pod § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., což odpovídá ustálené judikatuře, podle níž lze usnesení o odmítnutí žaloby napadnout pouze z důvodů podřaditelných pod výše uvedené ustanovení. Nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí žaloby ve smyslu § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. může obecně spočívat v nesprávném posouzení právní otázky soudem (např. aplikuje-li soud výluku ze soudního přezkumu, která na věc nedopadá), nebo v nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost či nedostatek důvodů, zejména skutkových (např. odmítne-li podání pro opožděnost, ačkoliv rozhodné skutečnosti nezjistil), popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek, že došlo k odmítnutí návrhu a tím i odmítnutí soudní ochrany, ač pro takový postup nebyly splněny podmínky (rozsudek NSS ze dne 17. 2. 2016, č. j. 6 As 2/2015-128).
[14] Nejvyšší správní soud se případem týchž účastníků s obdobnou kasační argumentací žalobce již zabýval v rozsudku ze dne 26. 5. 2023, č. j. 4 As 16/2023-39. V nyní projednávané věci neshledal důvod odchýlit se od závěrů, k nimž v tomto rozsudku dospěl, a odkazuje v plném rozsahu na jeho odůvodnění.
[15] Jak již bylo v úvodu shrnuto, stěžovatel se žalobou domáhal ochrany proti jednání žalované, které mělo spočívat v mučení a nelidském a ponižujícím zacházení. Z textu žaloby plyne, že uvedené jednání nebylo ukončeno (nepříznivé podmínky v cele, nemožnost si ohřát vodu atd.). Jedná se tedy o trvající zásahy.
[16] Stěžovatel sice nyní v kasační stížnosti tvrdí, že žalobu zamýšlel jako deklaratorní, což ovšem z jejího textu neplyne. Tam totiž konstatoval, že má požadavek na vyčerpání neúčinného prostředku nápravy za nesmyslný (i když stížnost podal). Také nikde neuvedl, že se domáhá pouze určení nezákonnosti zásahu. Krajský soud z ničeho nemohl usuzovat, že by se nemělo jednat o zápůrčí žalobu. Stěžovatelovo tvrzení tak Nejvyšší správní soud vnímá pouze jako snahu ex post dosáhnout přípustnosti žaloby.
[16] Stěžovatel sice nyní v kasační stížnosti tvrdí, že žalobu zamýšlel jako deklaratorní, což ovšem z jejího textu neplyne. Tam totiž konstatoval, že má požadavek na vyčerpání neúčinného prostředku nápravy za nesmyslný (i když stížnost podal). Také nikde neuvedl, že se domáhá pouze určení nezákonnosti zásahu. Krajský soud z ničeho nemohl usuzovat, že by se nemělo jednat o zápůrčí žalobu. Stěžovatelovo tvrzení tak Nejvyšší správní soud vnímá pouze jako snahu ex post dosáhnout přípustnosti žaloby.
[17] Podstatné je, že žalobce nemá možnost volby, zda podá žalobu čistě určovací, či naopak zápůrčí. Jestliže zásah trvá (popř. trvají jeho důsledky či hrozí jeho opakování), lze podat pouze zápůrčí zásahovou žalobu. Žalobce nemůže v takové situaci podat žalobu čistě určovací (a tím obejít příkaz zákona uplatnit nejprve jiné právní prostředky ochrany ve smyslu § 85 s. ř. s.; k tomu srov. rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019-39, bod 109, č. 4178/2021 Sb. NSS). Z § 87 odst. 2 s. ř. s. se totiž podává, že čistě deklaratorní zásahová žaloba nemá místo v případech, kdy zásah stále trvá nebo trvají jeho účinky, případně hrozí opakování zásahu. V takovém případě je zapotřebí domáhat se ochrany tzv. zápůrčí zásahovou žalobou. Z toho plyne, že jestliže se stěžovatel domáhal ochrany proti trvajícím důsledkům zásahu, byl povinen vyčerpat prostředky nápravy před správními orgány dle § 85 s. ř. s.
[18] Postup navrhovaný stěžovatelem s přednostním ustanovením zástupce a osvobozením od soudních poplatků je v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního soudu. Podle rozsudku ze dne 30. 9. 2008, č. j. 5 Ans 6/2008 - 48, totiž pokud nejsou splněny podmínky řízení o podaném návrhu a je zcela zjevné, že tento nedostatek podmínek řízení je neodstranitelný, není úkolem soudu v řízení pokračovat a rozhodovat o jiných žádostech navrhovatele. Soud má naopak v této situaci řízení bez dalšího ukončit.
[19] Stěžovatel zpochybňuje, že prostředky upravené § 16a odst. 5 a 7 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství (dále jen „zákon o státním zastupitelství“) splňují kvalitativní požadavky kladené na jiné právní prostředky ochrany nebo nápravy ve smyslu § 85 s. ř. s. Touto otázkou se zabýval Nejvyšší správní soud opakovaně (viz rozsudky ze dne 24. 3. 2021, č. j. 10 As 350/2020
36, ze dne 29. 7. 2021, č. j. 9 As 90/2021-42, ze dne 1. 10. 2021, č. j. 8 As 36/2021-53, ze dne 29. 7. 2022, č. j. 8 As 117/2021-26, ze dne 9. 1. 2023, č. j. 5 As 159/2021-45, ze dne 26. 1. 2023, č. j. 4 As 180/2022-50, ze dne 16. 2. 2023, č. j. 4 As 179/2022-40, a ze dne 15. 3. 2023, č. j. 3 As 366/2021-26).
[20] Judikatura Nejvyššího správního soudu konstantně za podmínku přípustnosti zápůrčí zásahové žaloby podané podle § 82 s. ř. s. osobou vykonávající trest odnětí svobody ve věci související s výkonem tohoto trestu považuje bezúspěšné vyčerpání podnětu k výkonu dozorové pravomoci státního zastupitelství dle § 16a zákona o státním zastupitelství, včetně žádosti o přezkoumání způsobu vyřízení jejího podání u nejbližšího vyššího státního zastupitelství dle § 16a odst. 7 téhož zákona.
[20] Judikatura Nejvyššího správního soudu konstantně za podmínku přípustnosti zápůrčí zásahové žaloby podané podle § 82 s. ř. s. osobou vykonávající trest odnětí svobody ve věci související s výkonem tohoto trestu považuje bezúspěšné vyčerpání podnětu k výkonu dozorové pravomoci státního zastupitelství dle § 16a zákona o státním zastupitelství, včetně žádosti o přezkoumání způsobu vyřízení jejího podání u nejbližšího vyššího státního zastupitelství dle § 16a odst. 7 téhož zákona.
[21] K názoru stěžovatele, že prostředek právní ochrany podle § 85 s. ř. s. musí reálně vést k možné ochraně či nápravě tvrzeného zásahu do práv dané osoby, což podnět podle § 16a zákona o státním zastupitelství nesplňuje, Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 3. 2021, č. j. 10 As 350/2020-36, uvedl, že „jako garant zákonnosti dokáže státní zástupce nejrychleji a nejúčinněji poskytnout osobě ve výkonu trestu odnětí svobody ochranu před jí tvrzenou nezákonností. Jeho dozor má být systematický a žádoucím způsobem má ovlivňovat postupy Vězeňské služby. Státní zástupce je povinen přezkoumat důvodnost podání dle § 16a zákona o státním zastupitelství, obsahuje-li potřebné náležitosti a spadá-li do jeho působnosti. Pokud státní zástupce zjistí porušení právních předpisů, je povinen přijmout příslušná opatření ke zjednání nápravy a také podatele ve stanovené lhůtě vyrozumět o způsobu vyřízení jeho podání. Naopak správní soudnictví skýtá až subsidiární ochranu (§ 5 s. ř. s.). „Do vztahu mezi osobou ve výkonu trestu odnětí svobody a konkrétní věznicí může správní soud vstoupit až poté, co tato osoba bezúspěšně požádala příslušného státního zástupce o dozor (§ 16a odst. 5 zákona o státním zastupitelství) a s žádostí o přezkoumání způsobu vyřízení jejího podání neuspěla ani u nejbližšího vyššího státního zastupitelství (§ 16a odst. 7 téhož zákona), který ve věci vykonává instanční dohled […]. Nejvyšší správní soud nepochybuje, že právě popsaná dozorová pravomoc státního zástupce (v kombinaci s dohledem nadřízeného státního zastupitelství) je plnohodnotným prostředkem nápravy v oblasti zásahů Vězeňské služby do práv osob ve výkonu trestu odnětí svobody.“
[21] K názoru stěžovatele, že prostředek právní ochrany podle § 85 s. ř. s. musí reálně vést k možné ochraně či nápravě tvrzeného zásahu do práv dané osoby, což podnět podle § 16a zákona o státním zastupitelství nesplňuje, Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 3. 2021, č. j. 10 As 350/2020-36, uvedl, že „jako garant zákonnosti dokáže státní zástupce nejrychleji a nejúčinněji poskytnout osobě ve výkonu trestu odnětí svobody ochranu před jí tvrzenou nezákonností. Jeho dozor má být systematický a žádoucím způsobem má ovlivňovat postupy Vězeňské služby. Státní zástupce je povinen přezkoumat důvodnost podání dle § 16a zákona o státním zastupitelství, obsahuje-li potřebné náležitosti a spadá-li do jeho působnosti. Pokud státní zástupce zjistí porušení právních předpisů, je povinen přijmout příslušná opatření ke zjednání nápravy a také podatele ve stanovené lhůtě vyrozumět o způsobu vyřízení jeho podání. Naopak správní soudnictví skýtá až subsidiární ochranu (§ 5 s. ř. s.). „Do vztahu mezi osobou ve výkonu trestu odnětí svobody a konkrétní věznicí může správní soud vstoupit až poté, co tato osoba bezúspěšně požádala příslušného státního zástupce o dozor (§ 16a odst. 5 zákona o státním zastupitelství) a s žádostí o přezkoumání způsobu vyřízení jejího podání neuspěla ani u nejbližšího vyššího státního zastupitelství (§ 16a odst. 7 téhož zákona), který ve věci vykonává instanční dohled […]. Nejvyšší správní soud nepochybuje, že právě popsaná dozorová pravomoc státního zástupce (v kombinaci s dohledem nadřízeného státního zastupitelství) je plnohodnotným prostředkem nápravy v oblasti zásahů Vězeňské služby do práv osob ve výkonu trestu odnětí svobody.“
[22] Na právě uvedených závěrech nic nemění ani skutečnost, že zákonná úprava dozorčí pravomoci státního zástupce se v mnohém zdánlivě podobá institutu stížnosti dle § 175 správního řádu či § 261 daňového řádu. Žádnou z těchto stížností přitom rozšířený senát neuznal jako prostředek ochrany ve smyslu § 85 s. ř. s. (viz rozsudek rozšířeného senátu č. j. 1 Afs 58/2017-42). Mechanické přenášení závěrů rozšířeného senátu NSS ve věci sp. zn. 1 Afs 58/2017 na věc nynější by však bylo chybné. Závěry judikatury nelze přenášet bezmyšlenkovitě, aniž by soud zvážil, nakolik tyto závěry obstojí s ohledem na odlišný skutkový a právní rámec rozhodovaných případů. Věc sp. zn. 1 Afs 58/2017 se týkala obvyklé situace, kdy tvrzené důvody nezákonnosti údajného zásahu spočívaly v působení žalovaného správního orgánu (šlo konkrétně o nevydání určitého dokumentu správcem daně). Stížnost lze v takovém případě uplatnit buď přímo u původce zásahu, či v instanční hierarchii, s níž je původce zásahu svázán. V případech zásahových žalob proti Vězeňské službě jde o jinou situaci. Dozor totiž nevykonává správní orgán, který podle žalobce do jeho práv sám zasáhl. Zde dozor vykonává třetí osoba – státní zástupce, který jako širší součást trestní justice bdí nad právy osob ve výkonu trestu odnětí svobody.
[22] Na právě uvedených závěrech nic nemění ani skutečnost, že zákonná úprava dozorčí pravomoci státního zástupce se v mnohém zdánlivě podobá institutu stížnosti dle § 175 správního řádu či § 261 daňového řádu. Žádnou z těchto stížností přitom rozšířený senát neuznal jako prostředek ochrany ve smyslu § 85 s. ř. s. (viz rozsudek rozšířeného senátu č. j. 1 Afs 58/2017-42). Mechanické přenášení závěrů rozšířeného senátu NSS ve věci sp. zn. 1 Afs 58/2017 na věc nynější by však bylo chybné. Závěry judikatury nelze přenášet bezmyšlenkovitě, aniž by soud zvážil, nakolik tyto závěry obstojí s ohledem na odlišný skutkový a právní rámec rozhodovaných případů. Věc sp. zn. 1 Afs 58/2017 se týkala obvyklé situace, kdy tvrzené důvody nezákonnosti údajného zásahu spočívaly v působení žalovaného správního orgánu (šlo konkrétně o nevydání určitého dokumentu správcem daně). Stížnost lze v takovém případě uplatnit buď přímo u původce zásahu, či v instanční hierarchii, s níž je původce zásahu svázán. V případech zásahových žalob proti Vězeňské službě jde o jinou situaci. Dozor totiž nevykonává správní orgán, který podle žalobce do jeho práv sám zasáhl. Zde dozor vykonává třetí osoba – státní zástupce, který jako širší součást trestní justice bdí nad právy osob ve výkonu trestu odnětí svobody.
[23] Citované závěry plně dopadají také na posuzovanou věc. Ačkoliv nepochybně podnět podle § 16a zákona o státním zastupitelství nemusí vždy vést k nápravě naplňující představy odsouzeného, z tohoto důvodu má odsouzený následně možnost využít žalobu podle § 82 s. ř. s. Výsledek vyřízení podnětu stěžovatele v tomto případě nelze předjímat a činit a priori úsudek o jeho neúčinnosti. Statistické údaje, na které poukazuje stěžovatel, nemají samy o sobě žádnou vypovídací hodnotu, neboť z nich nelze zjistit, v jakých věcech byla podání učiněna, zda státní zastupitelství při jejich prověřování pochybilo atd. Nízké procento úspěšnosti podání nelze jednoznačně interpretovat jako důkaz neefektivity tohoto prostředku nápravy, neboť stejně dobře ho lze vyložit tak, že se na státní zastupitelství obrací jednotlivci ve velkém počtu případů zcela nedůvodně.
[24] Pokud nakonec stěžovatel odkazuje v kasační stížnosti na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Melnitis proti Lotyšsku ohledně rozumného předpokladu úspěchu v případě využití daného právního prostředku, je třeba konstatovat, že uvedené rozhodnutí se sice zabývá otázkou vyčerpání opravných prostředků ve vztahu k přístupu k soudu, nicméně se jedná specificky o otázku vyčerpání vnitrostátních opravných prostředků zakládající přípustnost stížnosti k Evropskému soudu pro lidská práva. Nejedná se tedy o závěry přímo směrodatné pro posuzovanou věc.
[25] Stěžovatel dále namítá, že krajský soud po zjištění, že stěžovatel nevyčkal před podáním žaloby na vyřízení stížnosti dle § 16a odst. 5 a 7 zákona o státním zastupitelství, neměl žalobu bez dalšího odmítnout, nýbrž vyčkat, zda bude či nebude tento prostředek ochrany bezvýsledně vyčerpán.
[25] Stěžovatel dále namítá, že krajský soud po zjištění, že stěžovatel nevyčkal před podáním žaloby na vyřízení stížnosti dle § 16a odst. 5 a 7 zákona o státním zastupitelství, neměl žalobu bez dalšího odmítnout, nýbrž vyčkat, zda bude či nebude tento prostředek ochrany bezvýsledně vyčerpán.
[26] Judikatura Nejvyššího správního soudu byla ustálena v názoru, že prostředky nápravy ve smyslu § 85 s. ř. s. je třeba bezúspěšně vyčerpat před podáním žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, jinak je žaloba nepřípustná (viz např. usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 2 Afs 144/2004-110, rozsudek NSS ze dne 1. 12. 2004, č. j. 3 As 52/2003-278, či rozsudky rozšířeného senátu NSS č. j. 1 Afs 58/2017-42 a č. j. 6 As 108/2019-39). Vychází z výslovné právní úpravy obsažené v § 85 s. ř. s. a § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., stejně jako z principu subsidiarity, na němž je správní soudnictví postaveno (§ 5 s. ř. s.).
[27] Rozšířený senát NSS dlouhodobě ve své judikatuře zdůrazňuje význam subsidiarity soudní ochrany (viz usnesení ze dne 20. 5. 2014, č. j. 8 Ans 2/2012-278, ze dne 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015-48, a rozsudek ze dne 23. 2. 2022, č. j. 4 As 65/2018-85).
[28] Krajský soud posoudil danou otázku v souladu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu, kterou má však stěžovatel za překonanou nálezem Ústavního soudu ze dne 24. 8. 2021, sp. zn. IV. ÚS 3523/20. Stěžovatel uznává, že tento nález se zabýval otázkou nevyčerpání prostředků před podáním žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, jeho závěry jsou však podle něj plně použitelné i na žalobu na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu.
[29] Ústavní soud se v nálezu sp. zn. IV. ÚS 3523/20 zabýval ústavní souladností výkladu § 79 odst. 1 s. ř. s., který zaujal rozšířený senát NSS v usnesení ze dne 25. 5. 2016, č. j. 5 As 9/2015-59. V něm dospěl k závěru, že podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředku, který procesní předpis platný pro řízení před správním orgánem stanoví k ochraně žalobce proti nečinnosti, musí být splněna ke dni podání žaloby, přičemž k případnému dodatečnému splnění této podmínky v průběhu řízení před krajským soudem nelze přihlížet. Shodně vykládá podmínku subsidiarity žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu stávající judikatura Nejvyššího správního soudu.
[30] Ústavní soud shrnul, že aby výklad rozšířeného senátu, podle nějž nelze poskytnout ochranu právům žalobce již na základě první žaloby (při jejímž podání nebyla splněna podmínka bezvýslednosti vyčerpání prostředků ochrany před správními orgány), obstál v testu ústavnosti, musel by být podložen zásadními argumenty. Oponenturou argumentů rozšířeného senátu Ústavní soud shledal, že takový zásadní argument nebyl předložen. Za určující označil, že překážka věcného projednání žaloby v podobě absence bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. může v průběhu řízení odpadnout.
[30] Ústavní soud shrnul, že aby výklad rozšířeného senátu, podle nějž nelze poskytnout ochranu právům žalobce již na základě první žaloby (při jejímž podání nebyla splněna podmínka bezvýslednosti vyčerpání prostředků ochrany před správními orgány), obstál v testu ústavnosti, musel by být podložen zásadními argumenty. Oponenturou argumentů rozšířeného senátu Ústavní soud shledal, že takový zásadní argument nebyl předložen. Za určující označil, že překážka věcného projednání žaloby v podobě absence bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. může v průběhu řízení odpadnout.
[31] Ústavní soud dále poukázal na to, že výklad § 79 odst. 1 s. ř. s. zastávaný rozšířeným senátem může v kombinaci s roční objektivní lhůtou pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu ztížit či přímo znemožnit dosáhnout meritorního posouzení nečinnostní žaloby (viz odst. 53 a 54 nálezu). Dodal, že pokud se žalobci nabízí prostředek ochrany ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s., který doposud nebyl podán, je krajský soud povinen žalobce na tuto skutečnost upozornit, poskytnout mu lhůtu k podání takového prostředku a pokud žalobce v této lhůtě soudu doloží, že prostředek podal, musí krajský soud vyčkat, zda bude, či nebude bezvýsledně vyčerpán.
[32] Závěry Ústavního soudu reflektoval rozšířený senát NSS v rozsudku ze dne 2. 2. 2023, č. j. 2 As 21/2020-34. Uvedl, že Ústavním soudem podaný výklad § 79 odst. 1 s. ř. s. brání nanejvýš „zbytečnému“ meritornímu posuzování žaloby tam, kde ještě může dojít k nápravě v rámci veřejné správy. Smysl požadavku na bezvýsledné vyčerpání prostředků ochrany v rámci veřejné správy je tudíž třeba spatřovat především v tom, aby veřejná správa dostala šanci sama napravit nezákonnou nečinnost a nebyla vystavena zásahu soudní moci. Jde tedy o projev hlavního účelu, který zásada subsidiarity sleduje, jímž je respektování dělby moci.
[32] Závěry Ústavního soudu reflektoval rozšířený senát NSS v rozsudku ze dne 2. 2. 2023, č. j. 2 As 21/2020-34. Uvedl, že Ústavním soudem podaný výklad § 79 odst. 1 s. ř. s. brání nanejvýš „zbytečnému“ meritornímu posuzování žaloby tam, kde ještě může dojít k nápravě v rámci veřejné správy. Smysl požadavku na bezvýsledné vyčerpání prostředků ochrany v rámci veřejné správy je tudíž třeba spatřovat především v tom, aby veřejná správa dostala šanci sama napravit nezákonnou nečinnost a nebyla vystavena zásahu soudní moci. Jde tedy o projev hlavního účelu, který zásada subsidiarity sleduje, jímž je respektování dělby moci.
[33] Je potřeba zdůraznit, že Ústavní soud v nálezu sp. zn. IV. ÚS 3523/20, stejně jako rozšířený senát NSS v rozsudku č. j. 2 As 21/2020-34 se zabývaly výlučně výkladem § 79 odst. 1 s. ř. s. a požadavkem na bezvýsledné vyčerpání prostředků ochrany před správními orgány v souvislosti s žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Plénum Ústavního soudu se v nálezu ze dne 14. 7. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 25/19, vymezilo proti tomu, aby závěry učiněné senátem Ústavního soudu týkající se výkladu ustanovení upravujícího určitý aspekt jednoho žalobního typu ve správním soudnictví byly automaticky vztahovány i na výklad obsahově obdobného ustanovení, jež upravuje stejný aspekt jiného žalobního typu. Ze zásady bezrozpornosti právního řádu neplyne požadavek dokonalé harmonie právních předpisů. Upravují-li zákony určité, byť obdobné otázky rozdílně, neznamená to, že je upravují rozporně. Z toho vyplývá, že zmíněný nález ani na něj navazující rozsudek rozšířeného senátu č. j. 2 As 21/2020-34 nelze považovat za překonání dosavadní dlouhodobé, jednotné a ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu týkající se výkladu § 85 s. ř. s., podle níž je třeba vyčerpat právní prostředky ochrany či nápravy před podáním zápůrčí zásahové žaloby. Neplyne z nich totiž přímo, ale ani nepřímo, že by se jejich závěry učiněné na půdorysu žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu měly vztahovat i na odlišný žalobní typ. Tomu nasvědčuje i rozhodovací činnost Nejvyššího správního soudu následující po vydání nálezu Ústavního soudu.
[33] Je potřeba zdůraznit, že Ústavní soud v nálezu sp. zn. IV. ÚS 3523/20, stejně jako rozšířený senát NSS v rozsudku č. j. 2 As 21/2020-34 se zabývaly výlučně výkladem § 79 odst. 1 s. ř. s. a požadavkem na bezvýsledné vyčerpání prostředků ochrany před správními orgány v souvislosti s žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Plénum Ústavního soudu se v nálezu ze dne 14. 7. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 25/19, vymezilo proti tomu, aby závěry učiněné senátem Ústavního soudu týkající se výkladu ustanovení upravujícího určitý aspekt jednoho žalobního typu ve správním soudnictví byly automaticky vztahovány i na výklad obsahově obdobného ustanovení, jež upravuje stejný aspekt jiného žalobního typu. Ze zásady bezrozpornosti právního řádu neplyne požadavek dokonalé harmonie právních předpisů. Upravují-li zákony určité, byť obdobné otázky rozdílně, neznamená to, že je upravují rozporně. Z toho vyplývá, že zmíněný nález ani na něj navazující rozsudek rozšířeného senátu č. j. 2 As 21/2020-34 nelze považovat za překonání dosavadní dlouhodobé, jednotné a ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu týkající se výkladu § 85 s. ř. s., podle níž je třeba vyčerpat právní prostředky ochrany či nápravy před podáním zápůrčí zásahové žaloby. Neplyne z nich totiž přímo, ale ani nepřímo, že by se jejich závěry učiněné na půdorysu žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu měly vztahovat i na odlišný žalobní typ. Tomu nasvědčuje i rozhodovací činnost Nejvyššího správního soudu následující po vydání nálezu Ústavního soudu.
[34] Nejvyšší správní soud ve své rozhodovací činnosti po vydání nálezu sp. zn. IV. ÚS 3523/20 dovodil, že závěry Ústavního soudu, pokud jde o možnost přihlédnout k marnému vyčerpání prostředků ochrany před správními orgány po podání žaloby, lze uplatnit i ve vztahu k žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, jenž spočívá v jeho nečinnosti. Zdůraznil nicméně, že se jedná o zcela specifický případ nezákonného zásahu spočívajícího v nečinnosti žalovaného, v němž bylo třeba posoudit, zda žalobce před podáním žaloby na ochranu před tímto specifickým nezákonným zásahem vyčerpal procesní prostředky, které mu procesní předpis stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu (viz rozsudek ze dne 22. 3. 2022, č. j. 4 As 343/2021-31). O takový případ se v nyní posuzované věci nejedná, neboť zásah žalované nespočívá v tom, že by o určité věci nerozhodla, nýbrž v jejím jednání. Rovněž tak právní prostředky ochrany nebo nápravy dle § 16a odst. 5 a 7 zákona o státním zastupitelství, které měly být před podáním zápůrčí zásahové žaloby vyčerpány, nejsou prostředkem ochrany proti nečinnosti.
[34] Nejvyšší správní soud ve své rozhodovací činnosti po vydání nálezu sp. zn. IV. ÚS 3523/20 dovodil, že závěry Ústavního soudu, pokud jde o možnost přihlédnout k marnému vyčerpání prostředků ochrany před správními orgány po podání žaloby, lze uplatnit i ve vztahu k žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, jenž spočívá v jeho nečinnosti. Zdůraznil nicméně, že se jedná o zcela specifický případ nezákonného zásahu spočívajícího v nečinnosti žalovaného, v němž bylo třeba posoudit, zda žalobce před podáním žaloby na ochranu před tímto specifickým nezákonným zásahem vyčerpal procesní prostředky, které mu procesní předpis stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu (viz rozsudek ze dne 22. 3. 2022, č. j. 4 As 343/2021-31). O takový případ se v nyní posuzované věci nejedná, neboť zásah žalované nespočívá v tom, že by o určité věci nerozhodla, nýbrž v jejím jednání. Rovněž tak právní prostředky ochrany nebo nápravy dle § 16a odst. 5 a 7 zákona o státním zastupitelství, které měly být před podáním zápůrčí zásahové žaloby vyčerpány, nejsou prostředkem ochrany proti nečinnosti.
[35] V rozsudku ze dne 9. 1. 2023, č. j. 5 As 159/2021-45, jímž Nejvyšší správní soud zrušil usnesení krajského soudu z jiného důvodu, pouze poukázal na právní názor Ústavního soudu ve věci sp. zn. IV. ÚS 3523/20 a uložil krajskému soudu, aby se v novém rozhodnutí vypořádal i s tím, zda je tento názor přenositelný na zápůrčí zásahovou žalobu. Dále bylo vydáno několik rozsudků potvrzujících postup krajského soudu, jenž zápůrčí zásahovou žalobu odmítl, neboť žalobce nevyčerpal prostředky ochrany nebo nápravy dle § 85 s. ř. s. před podáním žaloby (viz rozsudky č. j. 8 As 36/2021-53, č. j. 4 As 179/2022-40, č. j. 4 As 180/2022-50 a č. j. 3 As 366/2021-26). Aktuální rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu tedy nedokládá, že by nálezu Ústavního soudu, jehož závěry jsou již zcela běžně aplikovány v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, byly přisuzovány takové účinky, které by znamenaly překonání dosavadní judikatury k § 85 s. ř. s.
[36] Nejvyšší správní soud tedy přistoupil k prověření své stávající judikatury týkající se výkladu § 85 s. ř. s., která vyžaduje vyčerpání prostředků ochrany nebo nápravy před podáním žaloby, pomocí jednotlivých argumentů uvedených v nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 3523/20, tedy zda obstojí v testu ústavnosti.
[36] Nejvyšší správní soud tedy přistoupil k prověření své stávající judikatury týkající se výkladu § 85 s. ř. s., která vyžaduje vyčerpání prostředků ochrany nebo nápravy před podáním žaloby, pomocí jednotlivých argumentů uvedených v nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 3523/20, tedy zda obstojí v testu ústavnosti.
[37] Nejvyšší správní soud přitom vychází z ustálené judikatury Ústavního soudu, podle níž Listina základních práv a svobod v čl. 36 odst. 1 zaručuje každému možnost domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného soudu (případně u jiného orgánu). Podmínkou ovšem je, že se tak musí stát „stanoveným postupem“. Součástí tohoto postupu jsou veškeré zákonem stanovené požadavky kladené na účastníka řízení, jež musí být z jeho strany splněny, aby soud mohl rozhodnout v jeho věci a aby při tom mohl zohlednit jím předestřená tvrzení a důkazy. Jednotlivě ani ve svém celku nesmí představovat takové omezení přístupu k soudu, které by se práva na soudní ochranu dotýkalo v samotné jeho podstatě, a fakticky by tak znemožňovalo jeho uplatnění [srov. nález ze dne 25. 8. 2005, sp. zn. IV. ÚS 281/04 (N 165/38 SbNU 319)].
[38] Podmínka subsidiarity soudní ochrany je v § 85 s. ř. s. slovně vyjádřena jinak než v § 79 odst. 1 s. ř. s. Zcela jednoznačně z ní vyplývá, že není přípustné, aby se žalobce obracel na soud s žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, jestliže má k dispozici jiné prostředky ochrany nebo nápravy. Na rozdíl od § 79 odst. 1 s. ř. s. ustanovení § 85 s. ř. s. výslovně stanoví, že zápůrčí zásahová žaloba není v situaci, kdy zde existují jiné právní prostředky ochrany nebo nápravy, přípustná. Z povahy věci se přípustnost žaloby posuzuje v okamžiku zahájení soudního řízení.
[39] Nedostatek spočívající v nevyčerpání právních prostředků ochrany nebo nápravy před správními orgány je „technicky“ vzato odstranitelný i po podání žaloby, tedy za předpokladu, že by byl opuštěn procesualistický požadavek na posuzování přípustnosti žaloby podle stavu ke dni zahájení řízení, a tedy bylo akceptováno, že nepřípustná žaloba se může stát v průběhu soudního řízení přípustnou. Již zde je nicméně třeba poukázat na to, že vyčerpání právních prostředků ochrany nebo nápravy před správními orgány může mít za určitých okolností za následek, že se lze soudní ochrany domáhat jiným žalobním typem, nikoliv zásahovou žalobou (požadavek tzv. zprocesnění zásahu – viz níže). Pokud by tedy bylo možné odstranit nedostatek zakládající nepřípustnost žaloby v průběhu soudního řízení, nezřídka by to mělo za následek i proměnu žalobního typu, což je okolnost, která odlišuje zásahovou žalobu od žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu.
[39] Nedostatek spočívající v nevyčerpání právních prostředků ochrany nebo nápravy před správními orgány je „technicky“ vzato odstranitelný i po podání žaloby, tedy za předpokladu, že by byl opuštěn procesualistický požadavek na posuzování přípustnosti žaloby podle stavu ke dni zahájení řízení, a tedy bylo akceptováno, že nepřípustná žaloba se může stát v průběhu soudního řízení přípustnou. Již zde je nicméně třeba poukázat na to, že vyčerpání právních prostředků ochrany nebo nápravy před správními orgány může mít za určitých okolností za následek, že se lze soudní ochrany domáhat jiným žalobním typem, nikoliv zásahovou žalobou (požadavek tzv. zprocesnění zásahu – viz níže). Pokud by tedy bylo možné odstranit nedostatek zakládající nepřípustnost žaloby v průběhu soudního řízení, nezřídka by to mělo za následek i proměnu žalobního typu, což je okolnost, která odlišuje zásahovou žalobu od žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu.
[40] Výklad § 85 s. ř. s. zastávaný dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu sleduje především důsledné prosazení principu subsidiarity, a to jak v rovině dělby moci, tak v rovině ochrany správních soudů před zbytečným zatěžováním spory v případech, kdy mohou být odstraněny právními prostředky před správními orgány. Nález Ústavního soudu se snaží obě východiska teleologického výkladu § 79 odst. 1 s. ř. s., která se uplatní též ve vztahu k § 85 s. ř. s., vyvrátit. Pokud jde o první rovinu subsidiarity soudní ochrany, která spočívá v dělbě moci, lze s ohledem na nález Ústavního soudu i ve vztahu k zápůrčí zásahové žalobě dovodit, že dokud o ní není věcně rozhodnuto, nemůže tím být zasaženo do zájmu na dělbě moci. Tento argument tedy sám o sobě nevyžaduje, aby právní prostředky ochrany nebo nápravy před správními orgány byly vyčerpány před podáním zápůrčí zásahové žaloby.
[40] Výklad § 85 s. ř. s. zastávaný dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu sleduje především důsledné prosazení principu subsidiarity, a to jak v rovině dělby moci, tak v rovině ochrany správních soudů před zbytečným zatěžováním spory v případech, kdy mohou být odstraněny právními prostředky před správními orgány. Nález Ústavního soudu se snaží obě východiska teleologického výkladu § 79 odst. 1 s. ř. s., která se uplatní též ve vztahu k § 85 s. ř. s., vyvrátit. Pokud jde o první rovinu subsidiarity soudní ochrany, která spočívá v dělbě moci, lze s ohledem na nález Ústavního soudu i ve vztahu k zápůrčí zásahové žalobě dovodit, že dokud o ní není věcně rozhodnuto, nemůže tím být zasaženo do zájmu na dělbě moci. Tento argument tedy sám o sobě nevyžaduje, aby právní prostředky ochrany nebo nápravy před správními orgány byly vyčerpány před podáním zápůrčí zásahové žaloby.
[41] Pokud jde o druhou rovinu principu subsidiarity, jíž je „otevřít“ prostor pro soudní ochranu až v okamžiku, kdy se žalobce nedomohl ochrany žádným z dostupných právních prostředků před správními orgány, nelze mít (v návaznosti na argumentaci Ústavního soudu uplatněnou v nálezu) za to, že by naopak stávající výklad § 85 s. ř. s. vedl k většímu zatížení soudní soustavy spory o ochranu před nezákonnými zásahy. V tomto ohledu je třeba zdůraznit význam dlouhodobé a vnitřně jednotné judikatury, která jasně vymezuje okamžik, v němž se může žalobce domáhat soudní ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu. Judikaturu Nejvyššího správního soudu v dané otázce lze považovat za ustálenou (dlouhodobou a vnitřně jednotnou, opakovaně byly její závěry potvrzeny v rozhodnutích rozšířeného senátu). Stěžovatel tak mohl v době, kdy žalobu podával, vědět, že právní prostředky dle § 16a odst. 5 a 7 zákona o státním zastupitelství jsou právními prostředky ochrany nebo nápravy proti žalovanému zásahu ve smyslu § 85 s. ř. s., které je třeba vyčerpat před podáním žaloby. Pokud žalobci jednají v souladu s ustálenou judikaturou, pak podávají žalobu k soudu (a tedy generují náklady na provoz soudů financované ze státního rozpočtu a zatěžují jejich personální kapacity) až v okamžiku, kdy nemohly dosáhnout ochrany před trvajícím nezákonným zásahem (resp. ukončeným zásahem s trvajícími účinky) před správními orgány. V tomto ohledu tedy nedochází ke „zbytečnému“ zatěžování soudního systému, ba právě naopak.
[41] Pokud jde o druhou rovinu principu subsidiarity, jíž je „otevřít“ prostor pro soudní ochranu až v okamžiku, kdy se žalobce nedomohl ochrany žádným z dostupných právních prostředků před správními orgány, nelze mít (v návaznosti na argumentaci Ústavního soudu uplatněnou v nálezu) za to, že by naopak stávající výklad § 85 s. ř. s. vedl k většímu zatížení soudní soustavy spory o ochranu před nezákonnými zásahy. V tomto ohledu je třeba zdůraznit význam dlouhodobé a vnitřně jednotné judikatury, která jasně vymezuje okamžik, v němž se může žalobce domáhat soudní ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu. Judikaturu Nejvyššího správního soudu v dané otázce lze považovat za ustálenou (dlouhodobou a vnitřně jednotnou, opakovaně byly její závěry potvrzeny v rozhodnutích rozšířeného senátu). Stěžovatel tak mohl v době, kdy žalobu podával, vědět, že právní prostředky dle § 16a odst. 5 a 7 zákona o státním zastupitelství jsou právními prostředky ochrany nebo nápravy proti žalovanému zásahu ve smyslu § 85 s. ř. s., které je třeba vyčerpat před podáním žaloby. Pokud žalobci jednají v souladu s ustálenou judikaturou, pak podávají žalobu k soudu (a tedy generují náklady na provoz soudů financované ze státního rozpočtu a zatěžují jejich personální kapacity) až v okamžiku, kdy nemohly dosáhnout ochrany před trvajícím nezákonným zásahem (resp. ukončeným zásahem s trvajícími účinky) před správními orgány. V tomto ohledu tedy nedochází ke „zbytečnému“ zatěžování soudního systému, ba právě naopak.
[42] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že zásahovou žalobou se lze domáhat soudní ochrany i v případě, kdy již zásah netrvá, netrvají jeho následky ani nehrozí jeho opakování (deklaratorní zásahová žaloba). Motivace žalobců iniciovat soudní spor se však v tomto ohledu zajisté různí. Některým žalobcům jde pouze o ukončení nezákonného zásahu či jeho následků, přičemž nemají zájem vést soudní řízení pouze pro určení, zda zásah byl nezákonný, nebo nebyl. Jiní se soudí tzv. pro princip a mají zájem pokračovat v soudním řízení i poté, co nezákonný zásah byl ukončen a jeho následky odstraněny. Možnost domoct se soudní ochrany i jen cestou deklarování nezákonnosti zásahu, což je specifikum zásahové žaloby, nemění nic na tom, že (alespoň ve vztahu k určité části) nezákonných zásahů má dosavadní výklad § 85 s. ř. s. za následek odbřemenění soudů. Změna výkladu, která by připustila vyčerpání právních prostředků před správními orgány až po podání žaloby, by naopak vedla k tomu, že by se zvýšil počet zásahových žalob podaných ke správním soudům, a to ačkoliv řada z nich by byla následně vyřešena v rámci právních prostředků ochrany nebo nápravy před správními orgány. Nicméně příprava i těchto „předčasně“ podaných žalob k projednání (odstraňování vad žaloby, odstraňování nedostatků podmínek řízení, výzva k zaplacení soudního poplatku, rozhodování o návrzích na osvobození od soudních poplatků a ustanovení zástupce, vyžadování informací od žalovaného apod.) zatíží omezené personální a finanční kapacity, což by ve svém důsledku mohlo vést k prodloužení délky všech řízení vedených správními soudy.
[42] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že zásahovou žalobou se lze domáhat soudní ochrany i v případě, kdy již zásah netrvá, netrvají jeho následky ani nehrozí jeho opakování (deklaratorní zásahová žaloba). Motivace žalobců iniciovat soudní spor se však v tomto ohledu zajisté různí. Některým žalobcům jde pouze o ukončení nezákonného zásahu či jeho následků, přičemž nemají zájem vést soudní řízení pouze pro určení, zda zásah byl nezákonný, nebo nebyl. Jiní se soudí tzv. pro princip a mají zájem pokračovat v soudním řízení i poté, co nezákonný zásah byl ukončen a jeho následky odstraněny. Možnost domoct se soudní ochrany i jen cestou deklarování nezákonnosti zásahu, což je specifikum zásahové žaloby, nemění nic na tom, že (alespoň ve vztahu k určité části) nezákonných zásahů má dosavadní výklad § 85 s. ř. s. za následek odbřemenění soudů. Změna výkladu, která by připustila vyčerpání právních prostředků před správními orgány až po podání žaloby, by naopak vedla k tomu, že by se zvýšil počet zásahových žalob podaných ke správním soudům, a to ačkoliv řada z nich by byla následně vyřešena v rámci právních prostředků ochrany nebo nápravy před správními orgány. Nicméně příprava i těchto „předčasně“ podaných žalob k projednání (odstraňování vad žaloby, odstraňování nedostatků podmínek řízení, výzva k zaplacení soudního poplatku, rozhodování o návrzích na osvobození od soudních poplatků a ustanovení zástupce, vyžadování informací od žalovaného apod.) zatíží omezené personální a finanční kapacity, což by ve svém důsledku mohlo vést k prodloužení délky všech řízení vedených správními soudy.
[43] Dále je třeba zdůraznit, že požadavek vyčerpat před podáním žaloby právní prostředky ochrany nebo nápravy má ve vztahu k zásahové žalobě ještě jeden podstatný význam, jenž souvisí s jiným aspektem subsidiarity této žaloby. Ve vztahu k ní se totiž uplatňuje subsidiarita nejen vůči právním prostředkům ochrany v režii správních orgánů (viz výše rozebrané dvě roviny subsidiarity), ale též vůči ostatním žalobním typům. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2 Aps 3/2004-42, č. 720/2005 Sb. NSS, uvedl, že institut žaloby proti nezákonnému zásahu „[n]emůže být vykládán jako jakási náhražka žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, a není proto ani v procesní dispozici účastníka řízení volit, kterou z těchto žalob bude pro sebe považovat za výhodnější a které řízení tedy bude iniciovat. Určujícím kritériem pro podání této žaloby totiž není jakási procesní taktika žalobce, nýbrž povaha napadeného úkonu. Přitom platí, že žaloba proti rozhodnutí správního orgánu má před žalobou proti nezákonnému zásahu přednost v tom smyslu, že lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky, je tak účastník řízení povinen učinit a teprve po vyčerpání těchto prostředků si zároveň otevírá procesní prostor pro případné podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Přímo žalovat nezákonný zásah je proto možno jen tehdy, pakliže ochrana jinými právními prostředky není možná. Vztah obou zmíněných žalobních typů tak lze označit za primát žaloby proti rozhodnutí, kdy sekundární možnost podání úspěšné žaloby proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu, a to ani po ‚zprocesnění‘ zásahu jinými právními prostředky ve smyslu § 85 s. ř. s.“ (zvýraznění doplněno).
[43] Dále je třeba zdůraznit, že požadavek vyčerpat před podáním žaloby právní prostředky ochrany nebo nápravy má ve vztahu k zásahové žalobě ještě jeden podstatný význam, jenž souvisí s jiným aspektem subsidiarity této žaloby. Ve vztahu k ní se totiž uplatňuje subsidiarita nejen vůči právním prostředkům ochrany v režii správních orgánů (viz výše rozebrané dvě roviny subsidiarity), ale též vůči ostatním žalobním typům. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2 Aps 3/2004-42, č. 720/2005 Sb. NSS, uvedl, že institut žaloby proti nezákonnému zásahu „[n]emůže být vykládán jako jakási náhražka žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, a není proto ani v procesní dispozici účastníka řízení volit, kterou z těchto žalob bude pro sebe považovat za výhodnější a které řízení tedy bude iniciovat. Určujícím kritériem pro podání této žaloby totiž není jakási procesní taktika žalobce, nýbrž povaha napadeného úkonu. Přitom platí, že žaloba proti rozhodnutí správního orgánu má před žalobou proti nezákonnému zásahu přednost v tom smyslu, že lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky, je tak účastník řízení povinen učinit a teprve po vyčerpání těchto prostředků si zároveň otevírá procesní prostor pro případné podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Přímo žalovat nezákonný zásah je proto možno jen tehdy, pakliže ochrana jinými právními prostředky není možná. Vztah obou zmíněných žalobních typů tak lze označit za primát žaloby proti rozhodnutí, kdy sekundární možnost podání úspěšné žaloby proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu, a to ani po ‚zprocesnění‘ zásahu jinými právními prostředky ve smyslu § 85 s. ř. s.“ (zvýraznění doplněno).
[44] Judikatura vytvořila koncept „zprocesnění“ zásahu. Ten vychází z toho, že určité jednání veřejné správy nevykazuje natolik formalizované znaky, aby jej bylo možné považovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. V důsledku toho by bylo možné se proti němu bránit zásahovou žalobou (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 10. 7. 2018, č. j. 9 As 79/2016-41). Využití právních prostředků ochrany nebo nápravy může nicméně v některých případech vést k tomu, že výsledkem je vydání rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Právě prostřednictvím těchto právních prostředků ochrany nebo nápravy dochází ke „zprocesnění“ zásahu, jehož výsledkem je vydání správního rozhodnutí. „Zprocesnění“ zásahu pak má vliv na volbu žalobního typu, jímž se lze bránit proti danému zásahu v širokém slova smyslu (viz rozsudek NSS ze dne 25. 6. 2021, č. j. 5 Afs 347/2020-43).
[44] Judikatura vytvořila koncept „zprocesnění“ zásahu. Ten vychází z toho, že určité jednání veřejné správy nevykazuje natolik formalizované znaky, aby jej bylo možné považovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. V důsledku toho by bylo možné se proti němu bránit zásahovou žalobou (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 10. 7. 2018, č. j. 9 As 79/2016-41). Využití právních prostředků ochrany nebo nápravy může nicméně v některých případech vést k tomu, že výsledkem je vydání rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Právě prostřednictvím těchto právních prostředků ochrany nebo nápravy dochází ke „zprocesnění“ zásahu, jehož výsledkem je vydání správního rozhodnutí. „Zprocesnění“ zásahu pak má vliv na volbu žalobního typu, jímž se lze bránit proti danému zásahu v širokém slova smyslu (viz rozsudek NSS ze dne 25. 6. 2021, č. j. 5 Afs 347/2020-43).
[45] Pokud by měl soud převzít závěry Ústavního soudu, znamenalo by to připustit, že již proti samotnému zásahu lze podat žalobu na ochranu před nezákonným zásahem. Následně v průběhu soudního řízení by musel žalobce vyčerpat právní prostředky ochrany a nápravy před správními orgány, jejichž výstupem může být vydání správního rozhodnutí (mezikrokem k dosažení tohoto výsledku by mohla být i nečinnostní žaloba, pokud by byl správní orgán nečinný při vyřizování právního prostředku ochrany nebo nápravy). Důsledkem odstranění nedostatku přípustnosti zásahové žaloby tak může být změna žalobního typu, kdy v průběhu řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu by byly splněny podmínky pro podání žaloby proti správnímu rozhodnutí. Pokud by bylo možné v soudním řízení odstraňovat nepřípustnost zásahové žaloby dle § 85 s. ř. s., v důsledku čehož by se proměnila povaha zásahu, což by vyžadovalo změnit žalobní typ, pro jehož podání jsou ovšem stanoveny odlišné podmínky a žaloba má jiné obsahové náležitosti než „iniciační“ žaloba, řízení by se tím značně znepřehlednilo. V případě, že soud již na počátku zásahovou žalobu odmítne pro nevyčerpání právních prostředků dle § 85 s. ř. s., což náležitě odůvodní, dostane se žalobci současně poučení, jak má ve věci dále postupovat. To mu nijak nebrání v tom, aby po „zprocesnění“ zásahu podal novou (aktuální situaci odpovídající) žalobu.
[45] Pokud by měl soud převzít závěry Ústavního soudu, znamenalo by to připustit, že již proti samotnému zásahu lze podat žalobu na ochranu před nezákonným zásahem. Následně v průběhu soudního řízení by musel žalobce vyčerpat právní prostředky ochrany a nápravy před správními orgány, jejichž výstupem může být vydání správního rozhodnutí (mezikrokem k dosažení tohoto výsledku by mohla být i nečinnostní žaloba, pokud by byl správní orgán nečinný při vyřizování právního prostředku ochrany nebo nápravy). Důsledkem odstranění nedostatku přípustnosti zásahové žaloby tak může být změna žalobního typu, kdy v průběhu řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu by byly splněny podmínky pro podání žaloby proti správnímu rozhodnutí. Pokud by bylo možné v soudním řízení odstraňovat nepřípustnost zásahové žaloby dle § 85 s. ř. s., v důsledku čehož by se proměnila povaha zásahu, což by vyžadovalo změnit žalobní typ, pro jehož podání jsou ovšem stanoveny odlišné podmínky a žaloba má jiné obsahové náležitosti než „iniciační“ žaloba, řízení by se tím značně znepřehlednilo. V případě, že soud již na počátku zásahovou žalobu odmítne pro nevyčerpání právních prostředků dle § 85 s. ř. s., což náležitě odůvodní, dostane se žalobci současně poučení, jak má ve věci dále postupovat. To mu nijak nebrání v tom, aby po „zprocesnění“ zásahu podal novou (aktuální situaci odpovídající) žalobu.
[46] Nejvyšší správní soud neshledal, že podmínka přípustnosti zápůrčí zásahové žaloby spočívající v požadavku vyčerpat právní prostředky ve smyslu § 85 s. ř. s. před podáním žaloby, nepřiměřeně ztěžuje přístup žalobce k soudu. Argumenty užité Ústavním soudem v nálezu sp. zn. IV. ÚS 3523/20 nejsou přiléhavé ve vztahu k tomuto žalobnímu typu (resp. subtypu v rámci zásahové žaloby), neboť ten vykazuje významné odlišnosti. Řešení, pro které se Ústavní soud vyslovil, neznamená, že by nebylo třeba vůbec trvat na splnění podmínky bezvýsledného vyčerpání prostředků před správními orgány. Pouze umožňuje, aby daná podmínka byla splněna až v průběhu soudního řízení. I podle Ústavního soudu zůstává podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředků před správními orgány podmínkou pro přístup k soudní ochraně (její nedostatek brání věcnému projednání žaloby a má za následek její odmítnutí), proti jejíž existenci nevyslovil žádné výhrady. Z hlediska ústavnosti tedy nejsou pochybnosti o legitimitě samotné podmínky, nýbrž o jejím výkladu v tom směru, zda ji lze splnit až po podání žaloby. V této souvislosti je třeba zdůraznit, že Ústavní soud ve vztahu k žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu shledal závažné důvody, pro které se obával, že by dosavadní výklad § 79 odst. 1 s. ř. s. mohl vést ve spojení s výkladem ostatních podmínek přístupu k soudu (objektivní lhůta pro podání žaloby) k situacím, kdy nebude v možnostech žalobce splnit všechny podmínky současně před podáním žaloby. V takovém případě by byl žalobce zbaven přístupu k soudu. Nástrojem, jenž má zabránit tomuto neústavnímu výsledku, je podle Ústavního soudu flexibilnější výklad podmínky bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti před správními orgány.
[46] Nejvyšší správní soud neshledal, že podmínka přípustnosti zápůrčí zásahové žaloby spočívající v požadavku vyčerpat právní prostředky ve smyslu § 85 s. ř. s. před podáním žaloby, nepřiměřeně ztěžuje přístup žalobce k soudu. Argumenty užité Ústavním soudem v nálezu sp. zn. IV. ÚS 3523/20 nejsou přiléhavé ve vztahu k tomuto žalobnímu typu (resp. subtypu v rámci zásahové žaloby), neboť ten vykazuje významné odlišnosti. Řešení, pro které se Ústavní soud vyslovil, neznamená, že by nebylo třeba vůbec trvat na splnění podmínky bezvýsledného vyčerpání prostředků před správními orgány. Pouze umožňuje, aby daná podmínka byla splněna až v průběhu soudního řízení. I podle Ústavního soudu zůstává podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředků před správními orgány podmínkou pro přístup k soudní ochraně (její nedostatek brání věcnému projednání žaloby a má za následek její odmítnutí), proti jejíž existenci nevyslovil žádné výhrady. Z hlediska ústavnosti tedy nejsou pochybnosti o legitimitě samotné podmínky, nýbrž o jejím výkladu v tom směru, zda ji lze splnit až po podání žaloby. V této souvislosti je třeba zdůraznit, že Ústavní soud ve vztahu k žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu shledal závažné důvody, pro které se obával, že by dosavadní výklad § 79 odst. 1 s. ř. s. mohl vést ve spojení s výkladem ostatních podmínek přístupu k soudu (objektivní lhůta pro podání žaloby) k situacím, kdy nebude v možnostech žalobce splnit všechny podmínky současně před podáním žaloby. V takovém případě by byl žalobce zbaven přístupu k soudu. Nástrojem, jenž má zabránit tomuto neústavnímu výsledku, je podle Ústavního soudu flexibilnější výklad podmínky bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti před správními orgány.
[47] Právě lhůty pro podání zápůrčí zásahové žaloby jsou ovšem řešeny v § 84 odst. 1 s. ř. s. odlišně. Zákon konstruuje dvouměsíční subjektivní lhůtu, která obecně plyne od okamžiku, kdy se žalobce dozvěděl o zásahu. Vedle toho samostatně plyne dvouletá objektivní lhůta počínající okamžikem, kdy k zásahu došlo. Judikatura dospěla k závěru, že ve vztahu k trvajícímu zásahu neplyne subjektivní ani objektivní lhůta, dokud zásah trvá (viz nález Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18). Pokud jde o jednorázový zásah s trvajícími následky, subjektivní lhůta počíná běžet okamžikem, kdy se žalobce dozvěděl o vyřízení právních prostředků před správními orgány ve smyslu § 85 s. ř. s. Žalobci tedy nehrozí, že by v důsledku povinnosti vyčerpat právní prostředky ochrany nebo nápravy před správními orgány nestihl následně podat zásahovou žalobu v subjektivní dvouměsíční lhůtě. Pokud jde o lhůtu objektivní, ta sice počíná u tohoto typu zásahů plynout již od okamžiku, kdy k jednorázovému zásahu došlo, ovšem její délka je v porovnání s nečinnostní žalobou dvojnásobná (2 roky). Vzhledem k tomu, že jedním z definičních znaků nezákonného zásahu je, že jím nebo na jeho základě bylo bezprostředně zasaženo do práv žalobce (viz rozsudek NSS ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005-65), lze se důvodně domnívat, že se žalobce o zásahu dozví krátce poté, co k němu objektivně došlo. Po žalobci lze legitimně požadovat, aby bezprostředně poté, co se o zásahu dozvěděl, využil právní prostředky před správními orgány ve smyslu § 85 s. ř. s. Lhůta, v níž musí být vyřízeny a která činí necelé 2 roky, se jeví jako dostatečná. V nyní projednávané věci neexistují žádné indicie nasvědčující tomu, že by v důsledku odmítnutí žaloby z důvodu, že nebyly vyčerpány právní prostředky dle § 85 s. ř. s. před podáním žaloby, žalobci hrozilo, že poté, co tuto podmínku splní, nebude mít přístup k soudu z důvodu uplynutí objektivní dvouleté lhůty pro podání zásahové žaloby (viz odst. 20 a 21 výše). Judikatura aplikovaná v projednávané věci přitom byla ve všech rozhodujících aspektech již v době podání žaloby ustálena v tom, že žalobce, jenž by pečlivě střežil svá práva, měl bez ohledu na podanou žalobu vyčerpat právní prostředky dle § 16a odst. 5 a 7 zákona o státním zastupitelství, nikoliv tak učinit až v návaznosti na odmítnutí žaloby krajským soudem.
[47] Právě lhůty pro podání zápůrčí zásahové žaloby jsou ovšem řešeny v § 84 odst. 1 s. ř. s. odlišně. Zákon konstruuje dvouměsíční subjektivní lhůtu, která obecně plyne od okamžiku, kdy se žalobce dozvěděl o zásahu. Vedle toho samostatně plyne dvouletá objektivní lhůta počínající okamžikem, kdy k zásahu došlo. Judikatura dospěla k závěru, že ve vztahu k trvajícímu zásahu neplyne subjektivní ani objektivní lhůta, dokud zásah trvá (viz nález Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18). Pokud jde o jednorázový zásah s trvajícími následky, subjektivní lhůta počíná běžet okamžikem, kdy se žalobce dozvěděl o vyřízení právních prostředků před správními orgány ve smyslu § 85 s. ř. s. Žalobci tedy nehrozí, že by v důsledku povinnosti vyčerpat právní prostředky ochrany nebo nápravy před správními orgány nestihl následně podat zásahovou žalobu v subjektivní dvouměsíční lhůtě. Pokud jde o lhůtu objektivní, ta sice počíná u tohoto typu zásahů plynout již od okamžiku, kdy k jednorázovému zásahu došlo, ovšem její délka je v porovnání s nečinnostní žalobou dvojnásobná (2 roky). Vzhledem k tomu, že jedním z definičních znaků nezákonného zásahu je, že jím nebo na jeho základě bylo bezprostředně zasaženo do práv žalobce (viz rozsudek NSS ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005-65), lze se důvodně domnívat, že se žalobce o zásahu dozví krátce poté, co k němu objektivně došlo. Po žalobci lze legitimně požadovat, aby bezprostředně poté, co se o zásahu dozvěděl, využil právní prostředky před správními orgány ve smyslu § 85 s. ř. s. Lhůta, v níž musí být vyřízeny a která činí necelé 2 roky, se jeví jako dostatečná. V nyní projednávané věci neexistují žádné indicie nasvědčující tomu, že by v důsledku odmítnutí žaloby z důvodu, že nebyly vyčerpány právní prostředky dle § 85 s. ř. s. před podáním žaloby, žalobci hrozilo, že poté, co tuto podmínku splní, nebude mít přístup k soudu z důvodu uplynutí objektivní dvouleté lhůty pro podání zásahové žaloby (viz odst. 20 a 21 výše). Judikatura aplikovaná v projednávané věci přitom byla ve všech rozhodujících aspektech již v době podání žaloby ustálena v tom, že žalobce, jenž by pečlivě střežil svá práva, měl bez ohledu na podanou žalobu vyčerpat právní prostředky dle § 16a odst. 5 a 7 zákona o státním zastupitelství, nikoliv tak učinit až v návaznosti na odmítnutí žaloby krajským soudem.
[48] Nejvyšší správní soud pochopitelně nemůže na půdorysu projednávané věci předjímat, zda nemohou teoreticky nastat případy, kdy by stávající výklad § 85 s. ř. s. ve spojení s objektivní dvouletou lhůtou pro podání zásahové žaloby mohl vést k odepření přístupu k soudu. Lze nicméně předpokládat, že pravděpodobnost vzniku takové situace je významně nižší než v případě žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, a to již jen kvůli rozdílné délce objektivních lhůt pro podání žaloby. I kdyby se v některých ojedinělých případech mělo k takovému (ústavně nepřijatelnému) výsledku schylovat, nelze v takto abstraktní rovině dovodit, že takový následek by byl spojen s nyní obhajovaným výkladem § 85 s. ř. s., neboť stejně tak může být důsledkem výkladu § 84 odst. 1 a 2 s. ř. s., popř. výkladu toho, co znamená vyčerpání právních prostředků v situaci, kdy by správní orgány prodlévaly s jejich vyřízením. To podle Nejvyššího správního soudu dokládá, že nelze obecně říci, že je to právě výklad § 85 s. ř. s., na němž stojí přezkoumávané usnesení krajského soudu, jenž by byl ústavně nekonformní.
[48] Nejvyšší správní soud pochopitelně nemůže na půdorysu projednávané věci předjímat, zda nemohou teoreticky nastat případy, kdy by stávající výklad § 85 s. ř. s. ve spojení s objektivní dvouletou lhůtou pro podání zásahové žaloby mohl vést k odepření přístupu k soudu. Lze nicméně předpokládat, že pravděpodobnost vzniku takové situace je významně nižší než v případě žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, a to již jen kvůli rozdílné délce objektivních lhůt pro podání žaloby. I kdyby se v některých ojedinělých případech mělo k takovému (ústavně nepřijatelnému) výsledku schylovat, nelze v takto abstraktní rovině dovodit, že takový následek by byl spojen s nyní obhajovaným výkladem § 85 s. ř. s., neboť stejně tak může být důsledkem výkladu § 84 odst. 1 a 2 s. ř. s., popř. výkladu toho, co znamená vyčerpání právních prostředků v situaci, kdy by správní orgány prodlévaly s jejich vyřízením. To podle Nejvyššího správního soudu dokládá, že nelze obecně říci, že je to právě výklad § 85 s. ř. s., na němž stojí přezkoumávané usnesení krajského soudu, jenž by byl ústavně nekonformní.
[49] Lze doplnit, že stávající výklad § 85 s. ř. s. nevede k oddálení soudní ochrany poskytované soudy jednotlivcům, do jejichž práv bylo zasaženo. K oddálení soudní ochrany obecně vede samotná podmínka vyčerpání právních prostředků ochrany nebo nápravy před správními orgány, která však sleduje respektování principu dělby moci. Z hlediska určení okamžiku, kdy se může žalobci reálně dostat soudní ochrany (tedy kdy může být žaloba věcně projednána), není významný rozdíl mezi stávajícím výkladem § 85 s. ř. s. a výkladem, jenž by převzal závěry Ústavního soudu vyslovené v nálezu sp. zn. IV. ÚS 3523/20.
[50] Nejvyšší správní soud uzavírá, že ustálený výklad § 85 s. ř. s., jenž vyžaduje, aby právní prostředky ochrany nebo nápravy před správními orgány byly v případě zápůrčí zásahové žaloby vyčerpány před jejím podáním, sleduje legitimní cíl spočívající v naplňování subsidiarity soudní ochrany obecně (dělba moci, odbřemenění soudů – úspora finančních prostředků a personálních kapacit) a subsidiarity zásahové žaloby ve vztahu k ostatním žalobním typům (vytvoření situace pro podání správného žalobního typu). Vzhledem k tomuto cíli je uvedený výklad přiměřený, neboť nemá za následek závažné či neopodstatněné ztížení přístupu jednotlivce dotčeného zásahem k soudu.
[51] Nejvyšší správní soud zohlednil dále to, že k dané otázce existuje ustálená judikatura tohoto soudu, z níž vychází i řada rozhodnutí rozšířeného senátu. Ustálená judikatura je předpokladem předvídatelnosti rozhodování soudů, na jejím základě nemohou mít jednotlivci oprávněné pochybnosti o tom, za jakých podmínek mohou zápůrčí zásahovou žalobu podat, a její existenci (stejně jako důvody, na kterých je postavena) je třeba vzít v úvahu při hodnocení, zda není namístě se od ní odchýlit (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 26. 11. 2012, sp. zn. IV. ÚS 334/11, ze dne 12. 12. 2013, sp. zn. III. ÚS 3221/11 a ze dne 8. 11. 2016, sp. zn. II. ÚS 2571/16).
[51] Nejvyšší správní soud zohlednil dále to, že k dané otázce existuje ustálená judikatura tohoto soudu, z níž vychází i řada rozhodnutí rozšířeného senátu. Ustálená judikatura je předpokladem předvídatelnosti rozhodování soudů, na jejím základě nemohou mít jednotlivci oprávněné pochybnosti o tom, za jakých podmínek mohou zápůrčí zásahovou žalobu podat, a její existenci (stejně jako důvody, na kterých je postavena) je třeba vzít v úvahu při hodnocení, zda není namístě se od ní odchýlit (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 26. 11. 2012, sp. zn. IV. ÚS 334/11, ze dne 12. 12. 2013, sp. zn. III. ÚS 3221/11 a ze dne 8. 11. 2016, sp. zn. II. ÚS 2571/16).
[52] Nejvyšší správní soud ze shora vyložených důvodů neshledal, že by v nyní projednávané věci byly splněny materiální podmínky (i po zohlednění argumentace uplatněné Ústavním soudem v nálezu sp. zn. IV. ÚS 3523/20), pro které by bylo namístě změnit ustálenou judikaturu k § 85 s. ř. s. Jelikož krajský soud posoudil danou otázku v souladu s touto ustálenou judikaturou, je tato kasační námitka nedůvodná.
[53] Námitka týkající se neefektivnosti stížnosti podle zákona o státním zastupitelství kvůli „podjatosti “ dozorové státní zástupkyně je nepřípustná, neboť ji neuplatnil v řízení před krajským soudem, ač tak učinit mohl (§ 104 odst. 4 s. ř. s.).
IV. Závěr a náklady řízení
[54] Nejvyšší správní soud pro výše uvedené kasační stížnost zamítl podle § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s.
[55] Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s.). Žalované v tomto řízení nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti, jejich náhradu jí proto soud nepřiznal.
[56] Nejvyšší správní soud stěžovateli k ochraně jeho práv ustanovil zástupkyní advokátku JUDr. Lucii Madleňákovou, PhD. Hotové výdaje a odměnu za zastupování v řízení o kasační stížnosti tak platí ustanovené zástupkyni stát (§ 35 odst. 10 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s.). V řízení o kasační stížnosti přiznal kasační soud ustanovené zástupkyni odměnu za dva úkony právní služby, a to doplnění kasační stížnosti a repliku [§ 11 odst. 1 písm. d) vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)], za které jí náleží odměna ve výši 6 200 Kč [§ 7 bod 5 aplikovaný na základě § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu] a 600 Kč jako paušální náhrada hotových výdajů (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu), celkem tedy 6 800 Kč. Jelikož je advokátní kancelář, v níž je ustanovená zástupkyně advokátkou, plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se odměna a náhrada hotových výdajů o tuto daň ve výši 21 %. Celkem tedy Nejvyšší správní soud přiznal ustanovené zástupkyni odměnu za zastupování ve výši 8 228 Kč. Částka bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. května 2023
Mgr. Eva Šonková
předsedkyně senátu