11. 8. 1995, Komise Evropských společenství proti Spolkové republice Německo
(C-433/93, Sb. rozh., s. I-02303), ze dne 11. 7. 1996, Regina proti Secretary of State for the
Environment (C-44/95, Sb. rozh., s. I-03805), ze dne 7. 12. 2000, Komise Evropských společenství proti Francouzské republice (C-374/98, Sb. rozh., s. I-10799), ze dne 27. 2. 2003,
Komise Evropských společenství proti Belgickému království (C-415/01, Sb. rozh.,
s. I-02081), ze dne 8. 9. 2005, Trestní řízení proti Syuichi Yonemoto (C-40/04, Sb. rozh.,
s. I-07755), ze dne 7. 11. 2007, Spolková republika Německo proti Komisi Evropských
společenství (T-374/04, Sb. rozh., s. II-04431), ze dne 25. 7. 2008, Dieter Janecek proti
Freistaat Bayern (C-237/07, Sb. rozh., s. I-06221), ze dne 14. 10. 2010, Evropská komise
proti Rakouské republice (C-535/07, Sb. rozh., s. I-09483), ze dne 26. 5. 2011, Stichting
Natuur en Milieu (C-165/09, Sb. rozh., s. I-04599), a ze dne 19. 11. 2014, ClientEarth
(C-404/13); rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 23. 9. 2009, Estonská republika proti Komisi Evropských společenství (T-263/07, Sb. rozh., s. II-03463).
Věc: a) Pavla S. a b) Vladimír B. proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje o ochranu
před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalovaného.
**) S účinností od 1. 9. 2012 nahrazen zákonem č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší.
Žalobci podanou žalobou brojili proti nezákonnému zásahu žalovaného, který spatřovali
v tom, že žalovaný přes dlouhodobě špatnou
kvalitu ovzduší nevypracoval a nevydal akční
plán podle § 7 odst. 11 zákona č. 86/2002 Sb.,
o ochraně ovzduší**), pro území oblasti se
zhoršenou kvalitou ovzduší – městského obvodu Ostrava Radvanice a Bartovice.
Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne
11. 8. 1995, Komise Evropských společenství proti Spolkové republice Německo
(C-433/93, Sb. rozh., s. I-02303), ze dne 11. 7. 1996, Regina proti Secretary of State for the
Environment (C-44/95, Sb. rozh., s. I-03805), ze dne 7. 12. 2000, Komise Evropských společenství proti Francouzské republice (C-374/98, Sb. rozh., s. I-10799), ze dne 27. 2. 2003,
Komise Evropských společenství proti Belgickému království (C-415/01, Sb. rozh.,
s. I-02081), ze dne 8. 9. 2005, Trestní řízení proti Syuichi Yonemoto (C-40/04, Sb. rozh.,
s. I-07755), ze dne 7. 11. 2007, Spolková republika Německo proti Komisi Evropských
společenství (T-374/04, Sb. rozh., s. II-04431), ze dne 25. 7. 2008, Dieter Janecek proti
Freistaat Bayern (C-237/07, Sb. rozh., s. I-06221), ze dne 14. 10. 2010, Evropská komise
proti Rakouské republice (C-535/07, Sb. rozh., s. I-09483), ze dne 26. 5. 2011, Stichting
Natuur en Milieu (C-165/09, Sb. rozh., s. I-04599), a ze dne 19. 11. 2014, ClientEarth
(C-404/13); rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 23. 9. 2009, Estonská republika proti Komisi Evropských společenství (T-263/07, Sb. rozh., s. II-03463).
Věc: a) Pavla S. a b) Vladimír B. proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje o ochranu
před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalovaného.
**) S účinností od 1. 9. 2012 nahrazen zákonem č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší.
Žalobci podanou žalobou brojili proti nezákonnému zásahu žalovaného, který spatřovali
v tom, že žalovaný přes dlouhodobě špatnou
kvalitu ovzduší nevypracoval a nevydal akční
plán podle § 7 odst. 11 zákona č. 86/2002 Sb.,
o ochraně ovzduší**), pro území oblasti se
zhoršenou kvalitou ovzduší – městského obvodu Ostrava Radvanice a Bartovice.
Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne
12. 2. 2015, čj. 22 A 182/2011-93, rozhodl, že
výše uvedený zásah byl v období od 1. 1. 2007
do 31. 8. 2012 nezákonný, přičemž ukončení
doby trvání zásahu se odvíjí od zrušení povinnosti žalovaného přijmout akční plán obsahující přehled krátkodobých opatření, ke
kterému došlo s účinností od 1. 9. 2012. Při
posouzení aktivní legitimace žalobců vyšel
krajský soud ze závěrů, ke kterým dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 10.
2014, čj. 2 As 127/2014-32, č. 3180/2015 Sb. NSS.
Tímto rozsudkem Nejvyšší správní soud zrušil předchozí rozsudek krajského soudu ze
dne 19. 6. 2014, čj. 22 A 182/2011-61, vydaný
v nyní projednávané věci. Podle krajského
soudu byla splněna i podmínka nezákonnosti
zásahu, protože povinnost žalovaného byla
výslovně a jednoznačně zakotvena v prvé větě § 7 odst. 11 zákona č. 86/2002 Sb. Prováděcí právní předpis, uvedený v následující větě,
se vztahuje k realizaci opatření uvedených
v akčních plánech, nebyl tedy zákonnou podmínkou vypracování samotného akčního plánu. Povinnost stanovená v § 7 odst. 11 zákona
č. 86/2002 Sb. by zcela určitě obstála, i pokud
by nebylo navazujícího § 8 odst. 12 citovaného
zákona. To také odpovídá logické hierarchii
právních předpisů (vztah zákon – prováděcí
právní předpis). Argumentace žalovaného,
že dosud nebyl požadovaný prováděcí předpis vydán, neobstojí již jen proto, že v souladu
s čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
byly žalovanému v § 7 odst. 11 citovaného zákona stanoveny jak meze, tak i způsob výkonu státní správy.
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek
krajského soudu kasační stížností. V ní předně poukázal na skutečnost, že vykonává státní správu v přenesené působnosti v oblasti
ochrany ovzduší v případech, mezích a způsoby stanovenými příslušnými zákony, kterými je vymezena působnost a pravomoc stěžovatele. Podle článku 2 odst. 2 Listiny lze státní
moc vykonávat jen v případech a v mezích
stanovených zákonem, a to způsobem, který
zákon stanoví. Zákon č. 86/2002 Sb. vázal vypracování akčních plánů na splnění podmínek uvedených v prováděcím právním předpisu a Ministerstvem životního prostředí
nebyl takovýto prováděcí právní předpis vůbec vydán. Za této situace pouhé nevypraco-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
*) S účinností od 1. 9. 2012 zrušena zákonem č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší.
vání akčního plánu stěžovatelem proto nemůže být posouzeno jakožto přímý, nezákonný
zásah do práv žalobců. Pokud zákon stanovil,
že prováděcím předpisem bude stanoven obsah akčních plánů, pak tím nebylo normováno nic jiného než to, že tímto prováděcím
předpisem měla být stanovena opatření, jež
mohla a měla být stěžovatelem na základě
akčního plánu realizována, a to za splnění
podmínek stanovených opět tímto prováděcím předpisem. Podle stěžovatele vydání akčního plánu, jenž by neobsahoval opatření,
která by mohl stěžovatel realizovat tak, aby
mohl uložit původcům imisí jejich plnění
a jejich neplnění sankcionovat, nemůže být
považováno za splnění zákonné povinnosti.
Oproti tomu nevydání takovéhoto samoúčelného akčního plánu nemůže být považováno
za nezákonný zásah, jak tvrdí žalobci.
Dále stěžovatel namítal, že krajský soud
nepřihlédl ke skutkovým tvrzením, že právní
předpisy vydané stěžovatelem podle zákona
č. 86/2002 Sb., tj. Krajský integrovaný program ke zlepšení kvality ovzduší Moravskoslezského kraje (nařízení č. 1/2009), Krajský
program snižování emisí Moravskoslezského
kraje (nařízení č. 1/2004), Krajský regulační
řád Moravskoslezského kraje
(nařízení
č. 1/2005, resp. č. 2/2010), obsahují jak opatření dlouhodobé povahy, tak opatření krátkodobé povahy (mezi nimiž jsou rovněž opatření,
na něž žalobci poukazovali v žalobním návrhu) vedoucí ke zlepšení životního prostředí
nejen na území Statutárního města Ostravy.
Konkrétně Krajský regulační řád definoval regionálně významné stacionární zdroje podléhající regulaci, a tímto doplnil Ústřední regulační řád [republikově významné stacionární
zdroje podléhající regulaci uvedeny v příloze
č. 2 vyhlášky č. 553/2002 Sb., kterou se stanoví hodnoty zvláštních imisních limitů znečišťujících látek, ústřední regulační řád a způsob
jeho provozování včetně seznamu stacionárních zdrojů podléhajících regulaci, zásady
pro vypracování a provozování krajských
a místních regulačních řádů a způsob a rozsah zpřístupňování informací o úrovni znečištění ovzduší veřejnosti*)], přičemž Česká
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
inspekce životního prostředí následně vydala
rozhodnutí pro vydefinované zdroje uvedené v krajském i v ústředním regulačním řádu
a stanovila v těchto rozhodnutích krátkodobá
opatření, čímž bylo naplněno hmotněprávní
ustanovení aplikace akčních plánů. Vydáním
těchto předpisů a realizací těchto dlouhodobých a krátkodobých opatření došlo k naplnění požadavků směrnice Rady 96/62/ES
o posuzování a řízení kvality vnějšího ovzduší (konkrétně čl. 7 odst. 3) a následně také
směrnice Evropského parlamentu a Rady
2008/50/ES o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším
ovzduší pro Evropu (konkrétně článku 24).
Další krátkodobá opatření nejsou podle
stěžovatele u průmyslových závodů z podstaty technicky kontinuálně pracujících provozů možná, např. okamžité zastavení procesu
výroby surového železa na vysokých pecích
by znamenalo kompletní zničení výrobního
zařízení s bezpečnostními riziky pro pracovníky na daném provoze. Stěžovatel tedy bez
vydaného prováděcího předpisu netušil, jaká
jiná krátkodobá opatření by měl v rámci akčního plánu dle § 7 odst. 11 zákona č. 86/2002 Sb.
uvést. Nad rámec zákonných povinností uzavřel dohody s jednotlivými provozovateli
průmyslových a energetických provozů, kterými se tito provozovatelé zavazují, že budou
realizovat regulaci prašnosti dotčených provozů již v době vyhlášení signálu upozornění,
a nikoliv až v době vyhlášení signálu regulace, čímž dochází k omezení sekundární prašnosti provozu mající zásadní vliv na imisní situaci v jejich okolí.
směrnice 96/62/ES a
Podle stěžovatele Ministerstvo životního
prostředí transponovalo ustanovení akčních
směrnice
plánů
2008/50/ES do vyhlášky č. 553/2002 Sb., posléze do § 10 zákona č. 201/2012 Sb., ochraně
ovzduší. Řízení kvality ovzduší v rámci krátkodobých opatření probíhá prostřednictvím
regulačních opatření v rámci smogových situací, což naplňuje požadavky směrnice na
akční plány. Úprava regulačních řádů v zákoně č. 86/2002 Sb. byla na rozdíl od akčních
plánů úplná a pro využití regulačních řádů
hovořila i tehdejší praxe, kdy u významných
průmyslových a energetických stacionárních
zdrojů uvedených v ústředním a krajském regulačním řádu byla realizována krátkodobá
opatření. Tato krátkodobá opatření byla logicky propojena s vyhlašovanými signály (signál upozornění a signál regulace), které měly
vazbu na krátkodobou zhoršenou kvalitu
ovzduší. Z podstaty věci byly a jsou právní nástroje krátkodobých opatření ke snížení znečištění ovzduší ve smyslu výše uvedených
směrnic o kvalitě ovzduší obsaženy právě
v regulačních řádech.
Žalobci ve vyjádření ke kasační stížnosti
uvádějí, že povinnost přijmout akční plán vychází přímo z unijního práva a že obsah akčního plánu bylo možné při absenci prováděcí
vyhlášky s dostatečnou určitostí dovodit jak ze
smyslu tohoto institutu, vyplývajícího ze systematického výkladu zákona č. 86/2002 Sb., tak
z článku 7 odst. 3 a článku 8 odst. 3 a 4 směrnice 96/62/ES a zejména z přílohy IV. této
směrnice. Základní podmínka vyhlášení akčních plánů, existence oblastí se zhoršenou
kvalitou ovzduší, byla jasně vyjádřena již v § 7
odst. 11 zákona č. 86/2002 Sb. a žádné další
podmínky nebylo nutné prováděcím předpisem stanovit. Podobně i základní obsah akčních plánů vyplývá již ze zákona a směrnice.
Není příliš zřejmé, co zákonodárce rozumí
„zásadami vypracování“ a „zásadami realizace“ akčních plánů, tyto „zásady“ by zřejmě
byly spíše specifikováním technických otázek a sjednocením postupů. Absence výslovného formulování takovýchto zásad nebrání
vydání akčního plánu.
Krajský integrovaný program ke zlepšení
kvality ovzduší v Moravskoslezském kraji (dále jen „krajský integrovaný program ke zlepšení kvality ovzduší“) je opatřením, jehož realizace by vedla ke zlepšování kvality ovzduší.
Nicméně sám uvádí na s. 57, že nelze očekávat okamžité zlepšení. Předpokládá, že většina opatření by měla proběhnout v horizontu
1 roku až 5 let, ovšem na emisích se velkou
měrou podílejí zejména zvláště velké a velké
zdroje znečišťování ovzduší, u kterých se
(stejně jako u obchvatů obcí a budování dopravní infrastruktury obecně) přepokládá
realizace ve střednědobém až dlouhodobém
horizontu. Z tohoto důvodu se jedná o dokument, který v žádném případě nemůže nahradit funkci akčních plánů, jejichž efekt má být
krátkodobý. Cílem Krajského programu snižování emisí Moravskoslezského kraje (dále
jen „krajský program snižování emisí“) pak
bylo dosáhnout k roku 2010 doporučených
hodnot emisních stropů pro oxid siřičitý,
oxid dusíku, těkavé organické látky a amoniak,
kdežto látkami, které nejzávažnějším způsobem ohrožují zdraví žalobců, jsou zejména
částice polétavého prachu (PM10), benzo-(a)pyren a arsen. I kdyby tomu tak nebylo, krajský program snižování emisí ve svých obecných zásadách klade důraz na ekonomické
nástroje, nepřímou podporu aktivit k omezování emisí, dobrovolné aktivity, vyjednávání
mezi správními orgány a provozovateli zdrojů znečišťování ovzduší, výchovu a osvětu
apod., což jsou nástroje zajisté účinné a potřebné, ale také dlouhodobějšího charakteru.
Rovněž krajský program snižování emisí se
proto s akčním plánem nekryje z hlediska
časového horizontu ani obsahově. Konečně
krajský regulační řád byl podle § 8 odst. 5 zákona č. 86/2002 Sb. povinně vydáván krajem
a obcemi v oblastech se zhoršenou kvalitou
ovzduší. Měl upravit vyhlašování a odvolávání signálu upozornění a signálu regulace na
území v případě možnosti vzniku nebo výskytu smogové situace. Smogová situace je
přitom stav mimořádně znečištěného ovzduší, kdy úroveň znečištění ovzduší znečišťující
látkou překročí zvláštní imisní limit stanovený prováděcím právním předpisem. Z uvedeného vyplývá, že se smogové varovné regulační systémy uplatňují pouze v časově
omezeném období vzniku smogové situace.
Ani regulační řády proto nejsou schopné nahradit akční plány. Kromě toho je podle žalobců zcela zřejmé, že dosud žádné z opatření obsažených v uvedených dokumentech
nevedlo ke snížení úrovně znečištění ovzduší
u všech znečišťujících látek pod úroveň imisních limitů. Výběr konkrétních opatření byl
plně v kompetenci stěžovatele, který byl zodpovědný za to, že tato opatření budou v souladu s ustanoveními právních předpisů ČR
a EU. Příkladem konkrétního opatření mohlo
být například stanovení povinnosti přísluš-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
ným úřadům ve stanovené době provést přezkum integrovaných povolení dle zákona
č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru
znečišťování a o změně některých zákonů
(zákon o integrované prevenci), vydaných
pro provozy, které mají největší podíl na překračování imisních limitů v tomto území.
Stěžovatel v replice k vyjádření žalobců
uvedl, že kompetence k provedení přezkumu
integrovaných povolení je svěřena místně
příslušným krajským úřadům. Stanovit takovou podmínku v akčním plánu by bylo proto
nadbytečné a duplicitní, navíc se nejedná
o krátkodobé opatření. Ani žalobci tak sami
přesně nevědí, co konkrétně mělo být obsahem akčního plánu a mělo se dotknout jejich
práv. Pro úplnost stěžovatel uvedl, že nezávisle na podání žaloby zahajuje z moci úřední
přezkumy integrovaných povolení, přičemž
vždy vyhodnocuje nejlepší dostupné techniky dle jednotlivých Závěrů o nejlepších dostupných technikách (BAT).
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním
soudem
(...) [14] K námitce stěžovatele, že se krajský soud nezabýval jeho argumenty, že zákonnou povinnost přijmout akční plán splnil
stěžovatel prostřednictvím jiných koncepčních nástrojů ochrany ovzduší, uvádí zdejší
soud následující.
[15] Podle § 36 odst. 1 s. ř. s. „[ú]častníci
mají v řízení rovné postavení. Soud je povinen poskytnout jim stejné možnosti k uplatnění jejich práv a poskytnout jim poučení
o jejich procesních právech a povinnostech
v rozsahu nezbytném pro to, aby v řízení neutrpěli újmu.“
[16] Podle konstantní judikatury zdejšího
soudu (viz např. rozsudek ze dne 12. 11. 2009,
čj. 1 As 64/2009-153) platí, že „[n]ezohlednění důvodů uvedených ve vyjádření žalovaného k žalobě nemůže být vadou ve smyslu
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Je to žalobce, kdo
určuje rozsah a meze přezkumu napadeného rozhodnutí v podobě žalobních bodů
(§ 75 odst. 2 s. ř. s.), a proto nevypořádá-li se
soud s argumentací žalovaného, pak tím
může ovlivnit kvalitu a sílu svého právního
názoru, nikoli však zatížit své rozhodnutí
vadou spočívající v nepřezkoumatelnosti.“
Tento závěr zdejší soud doplnil například
v rozsudku ze dne 29. 4. 2014, čj. 2 As
23/2014-34, ve kterém uvedl, že „[s]právní
soud je tak povinen vypořádat se pouze s žalobní argumentací; správní orgán musí naopak svou argumentaci, jejíž správnost má
krajský soud posoudit, vtělit do správního
rozhodnutí“. I přesto, že krajský soud nemá
obecně povinnost zabývat se námitkami žalovaného ve vyjádření k žalobě, může takové vyjádření ozřejmit přístup správního orgánu
k řešení sporných otázek, upozornit na nedostatky žaloby a reagovat na tvrzení žalobce.
[17] V případě žaloby proti nečinnosti nebo nezákonnému zásahu je situace odlišná,
protože zde není rozhodnutí správního orgánu, které by obsahovalo odůvodnění právních názorů žalovaného, a tyto názory nemusí být seznatelné ani
jiným způsobem.
V rozsudku ze dne 2. 8. 2012, čj. 4 Ans 1/2012-61,
k tomu Nejvyšší správní soud uvedl, že
„[j]edním z projevů rovného postavení
účastníků řízení je právo žalovaného vyjádřit se k obsahu žaloby a přednést soudu svou
procesní obranu. Význam vyjádření žalovaného k žalobě na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu umocňuje skutečnost, že
v mnoha případech půjde o první dokument, ve kterém žalovaný předestře svůj
názor na projednávanou věc. Tím se ,nečinnostní žaloby‘ odlišují od žalob proti rozhodnutím správních orgánů, kde by mělo být
jádro argumentace žalovaného obsaženo
právě v žalobou napadeném rozhodnutí.
Směřuje-li žaloba proti nečinnosti správního
orgánu, žalovaný často teprve ve vyjádření
k žalobě poukáže na důvody, proč dosud
rozhodnutí či osvědčení nevydal, případně
proč se necítí být k tomu povinen. K těmto
důvodům by poté soud měl zaujmout své
stanovisko, aby byla dodržena rovnost
účastníků řízení a aby se právo žalovaného
na vyjádření k žalobě nestalo pouhou formalitou. Nejvyšší správní soud konstatuje, že nevypořádá-li se krajský soud ve svém rozsudku,
jímž vyhověl žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, s námitkami žalovaného obsaženými ve vyjádření k žalobě, poruší tím § 36 odst. 1 s. ř. s. Takováto vada řízení
ještě sama o sobě nemusí vyvolat nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu, neboť
nemusí mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Chybějící vypořádání zásadních námitek žalovaného však může způsobit, že rozsudek, jímž krajský soud vyhověl
žalobě na ochranu proti nečinnosti správního
orgánu, trpí nedostatkem důvodů rozhodnutí
ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“
[18] V posuzované věci mohlo být tvrzení
stěžovatele, že svoji zákonnou povinnost přijmout akční plán fakticky splnil prostřednictvím jiných koncepčních nástrojů, relevantní
pro posouzení existence nezákonného zásahu. Krajský soud se tímto tvrzením nezabýval
a omezil se toliko na závěr, že k přijetí akčního plánu nedošlo, přičemž tato povinnost byla výslovně a jednoznačně zakotvena v § 7
odst. 11 zákona č. 86/2002 Sb. Postup krajského soudu ovšem neměl vliv na zákonnost
napadeného rozsudku.
[19] Předně lze poukázat na skutečnost,
že námitky stěžovatele obsažené ve vyjádření
k žalobě byly velmi obecné. Stěžovatel vyjmenoval výše uvedené přijaté koncepční nástroje s tím, že obsahují rovněž opatření, na něž je
poukazováno v žalobním návrhu. Vedle toho
upozornil na smlouvy uzavřené mezi provozovateli zdrojů znečištění a Moravskoslezským
krajem, ve kterých se provozovatelé zavázali
realizovat regulaci prašnosti již v době vyhlášení signálu upozornění, a nikoliv až v době vyhlášení signálu regulace. Na takto formulované
námitky nemohl krajský soud reagovat jinak
než adekvátně obecným způsobem. Teprve
v kasační stížnosti doplnil stěžovatel některá
ustanovení koncepčních nástrojů, který by mohla být považována za krátkodobá opatření ve
smyslu § 7 odst. 11 zákona č. 86/2002 Sb.
[20] Dále je pro posouzení, zda se v dané
věci jednalo o nezákonný zásah, nutné určit
přesný obsah zákonné povinnosti přijmout
akční plán ochrany ovzduší.
[21] Podle § 7 odst. 11 zákona č. 86/2002 Sb.
„[p]ro oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší
vypracují krajské úřady a obecní úřady obcí
s počtem obyvatel nad 350 000 akční plány
obsahující přehled krátkodobých opatření.
K realizaci opatření uvedených v akčních plánech bude docházet při splnění podmínek
uvedených v prováděcím právním předpisu.“
[22] Podle § 8 odst. 12 zákona č. 86/2002 Sb.
„[p]rováděcí právní předpis stanoví hodnoty
zvláštních imisních limitů pro znečišťující
látky, nebo jejich stanovené skupiny, způsob
jejich kontroly včetně metod odběru vzorků,
měření a dalších technických požadavků,
ústřední regulační řád a způsob jeho provozování včetně seznamu stacionárních zdrojů podléhajících regulaci podle odstavce 3,
podmínky vedoucí k vyhlášení akčních plánů, strukturu a obsah akčních plánů, zásady vypracování a realizace akčních plánů
a zásady pro vypracování a provozování
krajských a místních regulačních řádů“.
[23] Výše uvedená povinnost přijmout
akční plán vycházela z čl. 7 odst. 3 směrnice
Rady 96/62/ES a následně z článku 24 směrnice 2008/50/ES.
[24] Podle čl. 7 odst. 3 směrnice Rady
96/62/ES „[č]lenské státy vypracují akční
plány, v nichž uvedou krátkodobá opatření,
která mají být přijata v případě rizika překročení mezních hodnot nebo výstražných
prahových hodnot s cílem snížení tohoto rizika a zkrácení doby trvání takové situace.
V některých případech mohou uvedené plány stanovit opatření na kontrolu a v nezbytném případě i na pozastavení činností, které
přispívají k překračování mezních hodnot,
včetně provozu motorových vozidel.“
[25] Podle článku 24 směrnice 2008/50/ES
(Krátkodobé akční plány):
„1. Pokud v dané zóně nebo aglomeraci
existuje riziko, že úrovně znečišťujících látek překročí jednu nebo více varovných prahových hodnot uvedených v příloze XII, vypracují členské státy akční plány uvádějící
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
opatření, jež mají být v krátkodobém horizontu přijata za účelem snížení rizika nebo
doby trvání tohoto překročení. Pokud riziko
platí pro jednu nebo více mezních hodnot
nebo cílových hodnot uvedených v přílohách
VII, XI a XIV, mohou členské státy případně
vypracovat tyto krátkodobé akční plány. Pokud však existuje riziko, že bude překročena
varovná prahová hodnota pro ozon uvedená v oddíle B přílohy XII, vypracují členské
státy tyto krátkodobé akční plány, pouze pokud podle jejich názoru existuje s ohledem
na vnitrostátní zeměpisné, meteorologické
a hospodářské podmínky významná možnost, že sníží riziko, zkrátí dobu trvání nebo
sníží závažnost tohoto překročení. Při přípravě tohoto krátkodobého akčního plánu
zohlední členské státy [rozhodnutí Komise
2004/279/ES o pokynech pro provádění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/3/ES
o ozonu ve vnějším ovzduší].
12. 2. 2015, čj. 22 A 182/2011-93, rozhodl, že
výše uvedený zásah byl v období od 1. 1. 2007
do 31. 8. 2012 nezákonný, přičemž ukončení
doby trvání zásahu se odvíjí od zrušení povinnosti žalovaného přijmout akční plán obsahující přehled krátkodobých opatření, ke
kterému došlo s účinností od 1. 9. 2012. Při
posouzení aktivní legitimace žalobců vyšel
krajský soud ze závěrů, ke kterým dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 10.
2014, čj. 2 As 127/2014-32, č. 3180/2015 Sb. NSS.
Tímto rozsudkem Nejvyšší správní soud zrušil předchozí rozsudek krajského soudu ze
dne 19. 6. 2014, čj. 22 A 182/2011-61, vydaný
v nyní projednávané věci. Podle krajského
soudu byla splněna i podmínka nezákonnosti
zásahu, protože povinnost žalovaného byla
výslovně a jednoznačně zakotvena v prvé větě § 7 odst. 11 zákona č. 86/2002 Sb. Prováděcí právní předpis, uvedený v následující větě,
se vztahuje k realizaci opatření uvedených
v akčních plánech, nebyl tedy zákonnou podmínkou vypracování samotného akčního plánu. Povinnost stanovená v § 7 odst. 11 zákona
č. 86/2002 Sb. by zcela určitě obstála, i pokud
by nebylo navazujícího § 8 odst. 12 citovaného
zákona. To také odpovídá logické hierarchii
právních předpisů (vztah zákon – prováděcí
právní předpis). Argumentace žalovaného,
že dosud nebyl požadovaný prováděcí předpis vydán, neobstojí již jen proto, že v souladu
s čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
byly žalovanému v § 7 odst. 11 citovaného zákona stanoveny jak meze, tak i způsob výkonu státní správy.
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek
krajského soudu kasační stížností. V ní předně poukázal na skutečnost, že vykonává státní správu v přenesené působnosti v oblasti
ochrany ovzduší v případech, mezích a způsoby stanovenými příslušnými zákony, kterými je vymezena působnost a pravomoc stěžovatele. Podle článku 2 odst. 2 Listiny lze státní
moc vykonávat jen v případech a v mezích
stanovených zákonem, a to způsobem, který
zákon stanoví. Zákon č. 86/2002 Sb. vázal vypracování akčních plánů na splnění podmínek uvedených v prováděcím právním předpisu a Ministerstvem životního prostředí
nebyl takovýto prováděcí právní předpis vůbec vydán. Za této situace pouhé nevypraco-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
*) S účinností od 1. 9. 2012 zrušena zákonem č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší.
vání akčního plánu stěžovatelem proto nemůže být posouzeno jakožto přímý, nezákonný
zásah do práv žalobců. Pokud zákon stanovil,
že prováděcím předpisem bude stanoven obsah akčních plánů, pak tím nebylo normováno nic jiného než to, že tímto prováděcím
předpisem měla být stanovena opatření, jež
mohla a měla být stěžovatelem na základě
akčního plánu realizována, a to za splnění
podmínek stanovených opět tímto prováděcím předpisem. Podle stěžovatele vydání akčního plánu, jenž by neobsahoval opatření,
která by mohl stěžovatel realizovat tak, aby
mohl uložit původcům imisí jejich plnění
a jejich neplnění sankcionovat, nemůže být
považováno za splnění zákonné povinnosti.
Oproti tomu nevydání takovéhoto samoúčelného akčního plánu nemůže být považováno
za nezákonný zásah, jak tvrdí žalobci.
Dále stěžovatel namítal, že krajský soud
nepřihlédl ke skutkovým tvrzením, že právní
předpisy vydané stěžovatelem podle zákona
č. 86/2002 Sb., tj. Krajský integrovaný program ke zlepšení kvality ovzduší Moravskoslezského kraje (nařízení č. 1/2009), Krajský
program snižování emisí Moravskoslezského
kraje (nařízení č. 1/2004), Krajský regulační
řád Moravskoslezského kraje
(nařízení
č. 1/2005, resp. č. 2/2010), obsahují jak opatření dlouhodobé povahy, tak opatření krátkodobé povahy (mezi nimiž jsou rovněž opatření,
na něž žalobci poukazovali v žalobním návrhu) vedoucí ke zlepšení životního prostředí
nejen na území Statutárního města Ostravy.
Konkrétně Krajský regulační řád definoval regionálně významné stacionární zdroje podléhající regulaci, a tímto doplnil Ústřední regulační řád [republikově významné stacionární
zdroje podléhající regulaci uvedeny v příloze
č. 2 vyhlášky č. 553/2002 Sb., kterou se stanoví hodnoty zvláštních imisních limitů znečišťujících látek, ústřední regulační řád a způsob
jeho provozování včetně seznamu stacionárních zdrojů podléhajících regulaci, zásady
pro vypracování a provozování krajských
a místních regulačních řádů a způsob a rozsah zpřístupňování informací o úrovni znečištění ovzduší veřejnosti*)], přičemž Česká
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
inspekce životního prostředí následně vydala
rozhodnutí pro vydefinované zdroje uvedené v krajském i v ústředním regulačním řádu
a stanovila v těchto rozhodnutích krátkodobá
opatření, čímž bylo naplněno hmotněprávní
ustanovení aplikace akčních plánů. Vydáním
těchto předpisů a realizací těchto dlouhodobých a krátkodobých opatření došlo k naplnění požadavků směrnice Rady 96/62/ES
o posuzování a řízení kvality vnějšího ovzduší (konkrétně čl. 7 odst. 3) a následně také
směrnice Evropského parlamentu a Rady
2008/50/ES o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším
ovzduší pro Evropu (konkrétně článku 24).
Další krátkodobá opatření nejsou podle
stěžovatele u průmyslových závodů z podstaty technicky kontinuálně pracujících provozů možná, např. okamžité zastavení procesu
výroby surového železa na vysokých pecích
by znamenalo kompletní zničení výrobního
zařízení s bezpečnostními riziky pro pracovníky na daném provoze. Stěžovatel tedy bez
vydaného prováděcího předpisu netušil, jaká
jiná krátkodobá opatření by měl v rámci akčního plánu dle § 7 odst. 11 zákona č. 86/2002 Sb.
uvést. Nad rámec zákonných povinností uzavřel dohody s jednotlivými provozovateli
průmyslových a energetických provozů, kterými se tito provozovatelé zavazují, že budou
realizovat regulaci prašnosti dotčených provozů již v době vyhlášení signálu upozornění,
a nikoliv až v době vyhlášení signálu regulace, čímž dochází k omezení sekundární prašnosti provozu mající zásadní vliv na imisní situaci v jejich okolí.
směrnice 96/62/ES a
Podle stěžovatele Ministerstvo životního
prostředí transponovalo ustanovení akčních
směrnice
plánů
2008/50/ES do vyhlášky č. 553/2002 Sb., posléze do § 10 zákona č. 201/2012 Sb., ochraně
ovzduší. Řízení kvality ovzduší v rámci krátkodobých opatření probíhá prostřednictvím
regulačních opatření v rámci smogových situací, což naplňuje požadavky směrnice na
akční plány. Úprava regulačních řádů v zákoně č. 86/2002 Sb. byla na rozdíl od akčních
plánů úplná a pro využití regulačních řádů
hovořila i tehdejší praxe, kdy u významných
průmyslových a energetických stacionárních
zdrojů uvedených v ústředním a krajském regulačním řádu byla realizována krátkodobá
opatření. Tato krátkodobá opatření byla logicky propojena s vyhlašovanými signály (signál upozornění a signál regulace), které měly
vazbu na krátkodobou zhoršenou kvalitu
ovzduší. Z podstaty věci byly a jsou právní nástroje krátkodobých opatření ke snížení znečištění ovzduší ve smyslu výše uvedených
směrnic o kvalitě ovzduší obsaženy právě
v regulačních řádech.
Žalobci ve vyjádření ke kasační stížnosti
uvádějí, že povinnost přijmout akční plán vychází přímo z unijního práva a že obsah akčního plánu bylo možné při absenci prováděcí
vyhlášky s dostatečnou určitostí dovodit jak ze
smyslu tohoto institutu, vyplývajícího ze systematického výkladu zákona č. 86/2002 Sb., tak
z článku 7 odst. 3 a článku 8 odst. 3 a 4 směrnice 96/62/ES a zejména z přílohy IV. této
směrnice. Základní podmínka vyhlášení akčních plánů, existence oblastí se zhoršenou
kvalitou ovzduší, byla jasně vyjádřena již v § 7
odst. 11 zákona č. 86/2002 Sb. a žádné další
podmínky nebylo nutné prováděcím předpisem stanovit. Podobně i základní obsah akčních plánů vyplývá již ze zákona a směrnice.
Není příliš zřejmé, co zákonodárce rozumí
„zásadami vypracování“ a „zásadami realizace“ akčních plánů, tyto „zásady“ by zřejmě
byly spíše specifikováním technických otázek a sjednocením postupů. Absence výslovného formulování takovýchto zásad nebrání
vydání akčního plánu.
Krajský integrovaný program ke zlepšení
kvality ovzduší v Moravskoslezském kraji (dále jen „krajský integrovaný program ke zlepšení kvality ovzduší“) je opatřením, jehož realizace by vedla ke zlepšování kvality ovzduší.
Nicméně sám uvádí na s. 57, že nelze očekávat okamžité zlepšení. Předpokládá, že většina opatření by měla proběhnout v horizontu
1 roku až 5 let, ovšem na emisích se velkou
měrou podílejí zejména zvláště velké a velké
zdroje znečišťování ovzduší, u kterých se
(stejně jako u obchvatů obcí a budování dopravní infrastruktury obecně) přepokládá
realizace ve střednědobém až dlouhodobém
horizontu. Z tohoto důvodu se jedná o dokument, který v žádném případě nemůže nahradit funkci akčních plánů, jejichž efekt má být
krátkodobý. Cílem Krajského programu snižování emisí Moravskoslezského kraje (dále
jen „krajský program snižování emisí“) pak
bylo dosáhnout k roku 2010 doporučených
hodnot emisních stropů pro oxid siřičitý,
oxid dusíku, těkavé organické látky a amoniak,
kdežto látkami, které nejzávažnějším způsobem ohrožují zdraví žalobců, jsou zejména
částice polétavého prachu (PM10), benzo-(a)pyren a arsen. I kdyby tomu tak nebylo, krajský program snižování emisí ve svých obecných zásadách klade důraz na ekonomické
nástroje, nepřímou podporu aktivit k omezování emisí, dobrovolné aktivity, vyjednávání
mezi správními orgány a provozovateli zdrojů znečišťování ovzduší, výchovu a osvětu
apod., což jsou nástroje zajisté účinné a potřebné, ale také dlouhodobějšího charakteru.
Rovněž krajský program snižování emisí se
proto s akčním plánem nekryje z hlediska
časového horizontu ani obsahově. Konečně
krajský regulační řád byl podle § 8 odst. 5 zákona č. 86/2002 Sb. povinně vydáván krajem
a obcemi v oblastech se zhoršenou kvalitou
ovzduší. Měl upravit vyhlašování a odvolávání signálu upozornění a signálu regulace na
území v případě možnosti vzniku nebo výskytu smogové situace. Smogová situace je
přitom stav mimořádně znečištěného ovzduší, kdy úroveň znečištění ovzduší znečišťující
látkou překročí zvláštní imisní limit stanovený prováděcím právním předpisem. Z uvedeného vyplývá, že se smogové varovné regulační systémy uplatňují pouze v časově
omezeném období vzniku smogové situace.
Ani regulační řády proto nejsou schopné nahradit akční plány. Kromě toho je podle žalobců zcela zřejmé, že dosud žádné z opatření obsažených v uvedených dokumentech
nevedlo ke snížení úrovně znečištění ovzduší
u všech znečišťujících látek pod úroveň imisních limitů. Výběr konkrétních opatření byl
plně v kompetenci stěžovatele, který byl zodpovědný za to, že tato opatření budou v souladu s ustanoveními právních předpisů ČR
a EU. Příkladem konkrétního opatření mohlo
být například stanovení povinnosti přísluš-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
ným úřadům ve stanovené době provést přezkum integrovaných povolení dle zákona
č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru
znečišťování a o změně některých zákonů
(zákon o integrované prevenci), vydaných
pro provozy, které mají největší podíl na překračování imisních limitů v tomto území.
Stěžovatel v replice k vyjádření žalobců
uvedl, že kompetence k provedení přezkumu
integrovaných povolení je svěřena místně
příslušným krajským úřadům. Stanovit takovou podmínku v akčním plánu by bylo proto
nadbytečné a duplicitní, navíc se nejedná
o krátkodobé opatření. Ani žalobci tak sami
přesně nevědí, co konkrétně mělo být obsahem akčního plánu a mělo se dotknout jejich
práv. Pro úplnost stěžovatel uvedl, že nezávisle na podání žaloby zahajuje z moci úřední
přezkumy integrovaných povolení, přičemž
vždy vyhodnocuje nejlepší dostupné techniky dle jednotlivých Závěrů o nejlepších dostupných technikách (BAT).
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním
soudem
(...) [14] K námitce stěžovatele, že se krajský soud nezabýval jeho argumenty, že zákonnou povinnost přijmout akční plán splnil
stěžovatel prostřednictvím jiných koncepčních nástrojů ochrany ovzduší, uvádí zdejší
soud následující.
[15] Podle § 36 odst. 1 s. ř. s. „[ú]častníci
mají v řízení rovné postavení. Soud je povinen poskytnout jim stejné možnosti k uplatnění jejich práv a poskytnout jim poučení
o jejich procesních právech a povinnostech
v rozsahu nezbytném pro to, aby v řízení neutrpěli újmu.“
[16] Podle konstantní judikatury zdejšího
soudu (viz např. rozsudek ze dne 12. 11. 2009,
čj. 1 As 64/2009-153) platí, že „[n]ezohlednění důvodů uvedených ve vyjádření žalovaného k žalobě nemůže být vadou ve smyslu
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Je to žalobce, kdo
určuje rozsah a meze přezkumu napadeného rozhodnutí v podobě žalobních bodů
(§ 75 odst. 2 s. ř. s.), a proto nevypořádá-li se
soud s argumentací žalovaného, pak tím
může ovlivnit kvalitu a sílu svého právního
názoru, nikoli však zatížit své rozhodnutí
vadou spočívající v nepřezkoumatelnosti.“
Tento závěr zdejší soud doplnil například
v rozsudku ze dne 29. 4. 2014, čj. 2 As
23/2014-34, ve kterém uvedl, že „[s]právní
soud je tak povinen vypořádat se pouze s žalobní argumentací; správní orgán musí naopak svou argumentaci, jejíž správnost má
krajský soud posoudit, vtělit do správního
rozhodnutí“. I přesto, že krajský soud nemá
obecně povinnost zabývat se námitkami žalovaného ve vyjádření k žalobě, může takové vyjádření ozřejmit přístup správního orgánu
k řešení sporných otázek, upozornit na nedostatky žaloby a reagovat na tvrzení žalobce.
[17] V případě žaloby proti nečinnosti nebo nezákonnému zásahu je situace odlišná,
protože zde není rozhodnutí správního orgánu, které by obsahovalo odůvodnění právních názorů žalovaného, a tyto názory nemusí být seznatelné ani
jiným způsobem.
V rozsudku ze dne 2. 8. 2012, čj. 4 Ans 1/2012-61,
k tomu Nejvyšší správní soud uvedl, že
„[j]edním z projevů rovného postavení
účastníků řízení je právo žalovaného vyjádřit se k obsahu žaloby a přednést soudu svou
procesní obranu. Význam vyjádření žalovaného k žalobě na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu umocňuje skutečnost, že
v mnoha případech půjde o první dokument, ve kterém žalovaný předestře svůj
názor na projednávanou věc. Tím se ,nečinnostní žaloby‘ odlišují od žalob proti rozhodnutím správních orgánů, kde by mělo být
jádro argumentace žalovaného obsaženo
právě v žalobou napadeném rozhodnutí.
Směřuje-li žaloba proti nečinnosti správního
orgánu, žalovaný často teprve ve vyjádření
k žalobě poukáže na důvody, proč dosud
rozhodnutí či osvědčení nevydal, případně
proč se necítí být k tomu povinen. K těmto
důvodům by poté soud měl zaujmout své
stanovisko, aby byla dodržena rovnost
účastníků řízení a aby se právo žalovaného
na vyjádření k žalobě nestalo pouhou formalitou. Nejvyšší správní soud konstatuje, že nevypořádá-li se krajský soud ve svém rozsudku,
jímž vyhověl žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, s námitkami žalovaného obsaženými ve vyjádření k žalobě, poruší tím § 36 odst. 1 s. ř. s. Takováto vada řízení
ještě sama o sobě nemusí vyvolat nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu, neboť
nemusí mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Chybějící vypořádání zásadních námitek žalovaného však může způsobit, že rozsudek, jímž krajský soud vyhověl
žalobě na ochranu proti nečinnosti správního
orgánu, trpí nedostatkem důvodů rozhodnutí
ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“
[18] V posuzované věci mohlo být tvrzení
stěžovatele, že svoji zákonnou povinnost přijmout akční plán fakticky splnil prostřednictvím jiných koncepčních nástrojů, relevantní
pro posouzení existence nezákonného zásahu. Krajský soud se tímto tvrzením nezabýval
a omezil se toliko na závěr, že k přijetí akčního plánu nedošlo, přičemž tato povinnost byla výslovně a jednoznačně zakotvena v § 7
odst. 11 zákona č. 86/2002 Sb. Postup krajského soudu ovšem neměl vliv na zákonnost
napadeného rozsudku.
[19] Předně lze poukázat na skutečnost,
že námitky stěžovatele obsažené ve vyjádření
k žalobě byly velmi obecné. Stěžovatel vyjmenoval výše uvedené přijaté koncepční nástroje s tím, že obsahují rovněž opatření, na něž je
poukazováno v žalobním návrhu. Vedle toho
upozornil na smlouvy uzavřené mezi provozovateli zdrojů znečištění a Moravskoslezským
krajem, ve kterých se provozovatelé zavázali
realizovat regulaci prašnosti již v době vyhlášení signálu upozornění, a nikoliv až v době vyhlášení signálu regulace. Na takto formulované
námitky nemohl krajský soud reagovat jinak
než adekvátně obecným způsobem. Teprve
v kasační stížnosti doplnil stěžovatel některá
ustanovení koncepčních nástrojů, který by mohla být považována za krátkodobá opatření ve
smyslu § 7 odst. 11 zákona č. 86/2002 Sb.
[20] Dále je pro posouzení, zda se v dané
věci jednalo o nezákonný zásah, nutné určit
přesný obsah zákonné povinnosti přijmout
akční plán ochrany ovzduší.
[21] Podle § 7 odst. 11 zákona č. 86/2002 Sb.
„[p]ro oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší
vypracují krajské úřady a obecní úřady obcí
s počtem obyvatel nad 350 000 akční plány
obsahující přehled krátkodobých opatření.
K realizaci opatření uvedených v akčních plánech bude docházet při splnění podmínek
uvedených v prováděcím právním předpisu.“
[22] Podle § 8 odst. 12 zákona č. 86/2002 Sb.
„[p]rováděcí právní předpis stanoví hodnoty
zvláštních imisních limitů pro znečišťující
látky, nebo jejich stanovené skupiny, způsob
jejich kontroly včetně metod odběru vzorků,
měření a dalších technických požadavků,
ústřední regulační řád a způsob jeho provozování včetně seznamu stacionárních zdrojů podléhajících regulaci podle odstavce 3,
podmínky vedoucí k vyhlášení akčních plánů, strukturu a obsah akčních plánů, zásady vypracování a realizace akčních plánů
a zásady pro vypracování a provozování
krajských a místních regulačních řádů“.
[23] Výše uvedená povinnost přijmout
akční plán vycházela z čl. 7 odst. 3 směrnice
Rady 96/62/ES a následně z článku 24 směrnice 2008/50/ES.
[24] Podle čl. 7 odst. 3 směrnice Rady
96/62/ES „[č]lenské státy vypracují akční
plány, v nichž uvedou krátkodobá opatření,
která mají být přijata v případě rizika překročení mezních hodnot nebo výstražných
prahových hodnot s cílem snížení tohoto rizika a zkrácení doby trvání takové situace.
V některých případech mohou uvedené plány stanovit opatření na kontrolu a v nezbytném případě i na pozastavení činností, které
přispívají k překračování mezních hodnot,
včetně provozu motorových vozidel.“
[25] Podle článku 24 směrnice 2008/50/ES
(Krátkodobé akční plány):
„1. Pokud v dané zóně nebo aglomeraci
existuje riziko, že úrovně znečišťujících látek překročí jednu nebo více varovných prahových hodnot uvedených v příloze XII, vypracují členské státy akční plány uvádějící
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
opatření, jež mají být v krátkodobém horizontu přijata za účelem snížení rizika nebo
doby trvání tohoto překročení. Pokud riziko
platí pro jednu nebo více mezních hodnot
nebo cílových hodnot uvedených v přílohách
VII, XI a XIV, mohou členské státy případně
vypracovat tyto krátkodobé akční plány. Pokud však existuje riziko, že bude překročena
varovná prahová hodnota pro ozon uvedená v oddíle B přílohy XII, vypracují členské
státy tyto krátkodobé akční plány, pouze pokud podle jejich názoru existuje s ohledem
na vnitrostátní zeměpisné, meteorologické
a hospodářské podmínky významná možnost, že sníží riziko, zkrátí dobu trvání nebo
sníží závažnost tohoto překročení. Při přípravě tohoto krátkodobého akčního plánu
zohlední členské státy [rozhodnutí Komise
2004/279/ES o pokynech pro provádění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/3/ES
o ozonu ve vnějším ovzduší].
2. Krátkodobé akční plány uvedené v odstavci 1 mohou v konkrétních případech stanovit účinná opatření pro regulaci a případně i pozastavení činností, které přispívají
k riziku překročení příslušných mezních či
cílových hodnot nebo varovné prahové hodnoty. Tyto akční plány mohou zahrnovat
opatření týkající se provozu motorových vozidel, stavebních prací, lodí v kotvištích a využívání průmyslových zařízení nebo výrobků a vytápění domácností. V rámci těchto
plánů lze rovněž zvážit zvláštní kroky zaměřené na ochranu citlivých skupin obyvatelstva, včetně dětí.
2. Krátkodobé akční plány uvedené v odstavci 1 mohou v konkrétních případech stanovit účinná opatření pro regulaci a případně i pozastavení činností, které přispívají
k riziku překročení příslušných mezních či
cílových hodnot nebo varovné prahové hodnoty. Tyto akční plány mohou zahrnovat
opatření týkající se provozu motorových vozidel, stavebních prací, lodí v kotvištích a využívání průmyslových zařízení nebo výrobků a vytápění domácností. V rámci těchto
plánů lze rovněž zvážit zvláštní kroky zaměřené na ochranu citlivých skupin obyvatelstva, včetně dětí.
3. Pokud členské státy vypracují krátkodobý akční plán, zpřístupní veřejnosti a příslušným organizacím, jako jsou organizace
zaměřené na životní prostředí, organizace
spotřebitelů, organizace zastupující zájmy
citlivých skupin obyvatelstva, jiné významné
subjekty zaměřené na zdravotní péči a zainjak výsledky
teresované odvětvové svazy,
svých výzkumů ohledně proveditelnosti a obsah konkrétních krátkodobých akčních plánů, tak i informace o provádění těchto plánů.
3. Pokud členské státy vypracují krátkodobý akční plán, zpřístupní veřejnosti a příslušným organizacím, jako jsou organizace
zaměřené na životní prostředí, organizace
spotřebitelů, organizace zastupující zájmy
citlivých skupin obyvatelstva, jiné významné
subjekty zaměřené na zdravotní péči a zainjak výsledky
teresované odvětvové svazy,
svých výzkumů ohledně proveditelnosti a obsah konkrétních krátkodobých akčních plánů, tak i informace o provádění těchto plánů.
4. Komise poprvé do 11. 6. 2010 a poté
v pravidelných intervalech zveřejňuje příklady osvědčených postupů pro vypracová-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
vání krátkodobých akčních plánů, včetně
příkladů osvědčených postupů na ochranu
citlivých skupin obyvatelstva, včetně dětí.“
[26] Obecně platí, že členským státům
svědčí poměrně široká volnost ve výběru
konkrétních nástrojů při provádění unijního
práva. Článek 288 třetí pododstavec Smlouvy
o fungování EU stanoví, že „[s]měrnice je závazná pro každý stát, kterému je určena, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo,
přičemž volba formy a prostředků se ponechává vnitrostátním orgánům“. Pokud směrnice nebo nařízení nestanoví formu a prostředky k dosažení konkrétního výsledku, má
členský stát v zásadě úplnou volnost ohledně
výběru vhodných forem a prostředků k dosažení požadovaného výsledku. Při absenci pravidla, které by jasně stanovilo, jaké prostředky musí členský stát použít, je na Komisi, aby
v rámci výkonu své dozorové pravomoci prokázala, že použité nástroje jsou v rozporu
s unijním právem (viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 8. 9. 2005, Trestní řízení proti
Syuichi Yonemoto, C-40/04, Sb. rozh., s. I-07755,
bod 58; navazující judikatura v environmentálních věcech: rozsudek Soudu prvního
stupně ze dne 7. 11. 2007, Spolková republika Německo proti Komisi Evropských společenství, T-374/04, Sb. rozh., s. II-04431, body
78–79, rozsudek Soudu prvního stupně ze
dne 23. 9. 2009, Estonská republika proti Komisi Evropských společenství, T-263/07,
Sb. rozh., s. II-03463, body 51–52).
[27] Kromě toho mají význam obecné požadavky na provádění a uplatňování unijního
práva, zejména nezbytnost dostatečně jasného provedení, zásady efektivity a rovnocennosti, jakož i respektování základních práv zakotvených v unijním právu. Není povinností
členského státu přejímat unijní právo doslovně. Soudní dvůr však již několikrát judikoval,
že je v rozporu se závaznou povahou směrnic
spoléhat se na nezávazné nástroje, například
správní praxi nebo vymezení chráněných
území nezávaznými mapami (viz rozsudky
Soudního dvora ze dne 11. 8. 1995, Komise
Evropských společenství proti Spolkové republice Německo, C-433/93, Sb. rozh., s. I-02303; ze
dne 27. 2. 2003, Komise Evropských společen-
ství proti Belgickému království, C-415/01,
Sb. rozh., s. I-02081, bod 21). Nicméně tam, kde
směrnice ukládá vytvoření programu k dosažení obecných cílů směrnice, lze v některých
případech za dostatečné považovat i uzavření veřejnoprávních smluv mezi státem a soukromými subjekty. Odkázat lze například na
sdělení Evropské komise ze dne 27. 11. 1996
o Dohodách o životním prostředí nebo na doporučení Komise 96/733/EC ze dne 9. 12. 1996
o Dohodách o životním prostředí provádějících směrnice Společenství. Nicméně půjde
jen o takové případy, kdy směrnice výslovně
předvídají možnost uzavření takových dohod
(viz bod 2.1 citovaného doporučení Komise:
„Where provisions in Directives in the field
of the environment explicitly allow for implementation by way of Environmental
Agreements, Member States should observe
the following guidelines.“).
[28] Na jedné straně je tak třeba identifikovat cíle směrnice a na straně druhé prostředky, které směrnice ukládá k dosažení
těchto cílů. V oblasti ochrany životního prostředí je možné rozlišit směrnice, které ukládají povinnost závazného stanovení určitých
standardů kvality spolu s určitým kontrolním
režimem (např. řízení jakosti vod ke koupání
upravené ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2006/7/ES o řízení jakosti vod ke
koupání), zavedení obecných institutů environmentální ochrany (např. v oblasti odpovědnosti směrnice Evropského parlamentu
a Rady 2004/35/ES o odpovědnosti za životní
prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou
škod na životním prostředí nebo směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2008/99/ES
o trestněprávní ochraně životního prostředí)
nebo takové, které požadují zavedení komplexního systému regulace směřujícího k dostatečnému režimu právní ochrany (typicky
tzv. Naturové směrnice a ze související judikatury např. rozsudky Soudního dvora k povinnostem členských států při jejich provádění ze dne 14. 10. 2010, Evropská komise proti
Rakouské republice, C-535/07, Sb. rozh., s. I-09483;
ze dne 7. 12. 2000, Komise Evropských společenství proti Francouzské republice, C-374/98,
Sb. rozh., s. I-10799, nebo ze dne 11. 7. 1996,
Regina proti Secretary of State for the Environment, C-44/95, Sb. rozh., s. I-03805). Za
účelem dosažení vymezených cílů tak mohou
směrnice členské státy zavazovat jak k zavedení kvalitativních požadavků ochrany životního
prostředí a jejich následnému prosazování, tak
i k přijetí konkrétní regulace nebo zavedení
konkrétních procesních mechanismů.
[29] Směrnice Rady 96/62/ES a 2008/50/ES
jsou případem smíšených směrnic, které vedle stanovení mezních a prahových hodnot
pro vnější ovzduší vyžadují přijetí zvláštních
opatření, která budou směřovat k zajištění
ochrany ovzduší (podle preambule směrnice
Rady 96/62/ES došlo k přijetí směrnice mimo
jiné i proto, že „za účelem splnění obecných
cílů této směrnice je potřeba přijmout uvedená zvláštní opatření co nejdříve“) a která jsou
obsažena v konkrétních koncepčních nástrojích. Unijní úprava tak zásadně omezuje volnost členských států při výběru formy a způsobu regulace ochrany ovzduší v tom, že jasně
stanoví, které plány musí členské státy přijmout a jaká opatření musí být jejich obsahem.
[30] Konkrétně úpravu akčních plánů nelze interpretovat jako pouhé doporučení k dosažení cílů směrnice, ale jako stanovení účelu,
obsahu i formy normativního aktu, které jsou
členské státy za daných podmínek povinny
vypracovat. K tomu například preambule
směrnice 2008/50/ES v bodě 19 uvádí:
„Je třeba vypracovat akční plány určující
opatření, která se mají přijmout v krátkodobém horizontu, pokud hrozí riziko překročení jedné nebo více varovných prahových
hodnot, s cílem snížit toto riziko a zkrátit
délku jeho trvání. Pokud se riziko týká jedné
nebo více mezních hodnot nebo cílových
hodnot, členské státy mohou případně tyto
krátkodobé akční plány vypracovat. Pokud
jde o ozon, měly by tyto krátkodobé akční
plány zohledňovat ustanovení rozhodnutí
Komise 2004/279/ES ze dne 19. 3. 2004 o pokynech pro provádění směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2002/3/ES o ozonu ve
vnějším ovzduší.“
[31] Citované rozhodnutí Komise 2004/279/ES
v článku 1 odkazuje na přílohu I tohoto roz-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
*) S účinností od 10. 6. 2010 nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES o kvalitě
hodnutí, která podává výčet pokynů týkajících se navrhování krátkodobých akčních
plánů v souladu s čl. 7 směrnice 2002/3/ES
o ozonu ve vnějším ovzduší*). Podle odstavce 2
téhož článku je při vypracovávání a provádění krátkodobých akčních plánů nutno vzít
v úvahu příklady opatření stanovené v příloze II
tohoto rozhodnutí v souladu s čl. 7 odst. 3
směrnice 2002/3/ES. Příloha I citovaného
rozhodnutí uvádí obecná hlediska ke zvážení
členskými státy při vypracovávání krátkodobých akčních plánů v souladu s článkem 7
směrnice 2002/3/ES, příloha II pak uvádí celou řadu příkladů a zkušeností s prováděním
krátkodobých opatření v jednotlivých členských státech.
[32] Rovněž z judikatury Soudního dvora
lze dovodit, že obsahem povinnosti přijmout
krátkodobý akční plán je přijetí celistvého
dokumentu obsahujícího konkrétní opatření. V rozsudku ze dne 25. 7. 2008, Dieter Janecek proti Freistaat Bayern, C-237/07,
Sb. rozh., s. I-06221, Soudní dvůr uvedl, že čl. 7
odst. 3 směrnice 96/62 „ukládá členským
státům jasnou povinnost vypracovat akční
plány jak v případě rizika překročení mezních hodnot, tak v případě rizika překročení
výstražných prahových hodnot. Tento výklad, vyplývající z pouhého čtení čl. 7 odst. 3
směrnice 96/62, je ostatně potvrzen ve dvanáctém bodě odůvodnění uvedené směrnice.
Co je uvedeno ve věci mezních hodnot, platí
a fortiori ohledně výstražných prahových
hodnot, pro něž ostatně článek 2 téže směrnice, který vymezuje jednotlivé pojmy použité v uvedené směrnici, stanoví, že členské
státy při jejich dosažení ,podniknou [...] okamžitě kroky podle této směrnice‘ [...] Z výše
uvedeného vyplývá, že fyzické či právnické
osoby přímo dotčené rizikem překročení výstražných prahových hodnot nebo mezních
hodnot musí mít možnost od příslušných orgánů požadovat, případně s pomocí příslušných soudů, aby byl vypracován akční plán,
jestliže takové riziko existuje. [...] Z tohoto
pohledu je třeba uvést, že ačkoli členské státy
disponují posuzovací pravomocí, čl. 7 odst. 3
vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
směrnice 96/62 obsahuje meze pro její výkon, jichž se lze dovolávat před vnitrostátními soudy (viz v tomto smyslu rozsudek ze
dne 24. 10. 1996, Kraaijeveld a další, C-72/95,
Recueil, s. I-5403, bod 59), pokud jde o přiměřenost opatření, která musí obsahovat
akční plán s cílem snížení rizika překročení
a omezení doby trvání takové situace, s ohledem na rovnováhu, již je třeba zajistit mezi
uvedeným cílem a jednotlivými dotčenými
veřejnými a soukromými zájmy.“ Citované
závěry je možné vztáhnout i na koncepční nástroje upravené ve směrnici 2008/50/ES. Jak
Soudní dvůr uvedl v rozsudku ze dne 19. 11.
2014, ClientEarth, C-404/13, body 53 a 56,
„[v] případě překročení mezních hodnot pro
oxid dusičitý po 1. 1. 2010 v členském státě,
který nepožádal o prodloužení této lhůty
v souladu s čl. 22 odst. 1 směrnice 2008/50/ES,
mu čl. 23 odst. 1 druhý pododstavec této
směrnice ukládá jasnou povinnost vypracovat plán kvality ovzduší odpovídající určitým požadavkům (obdobně viz rozsudek ze
dne 25. 7. 2008, Janecek, C-237/07, Sb. rozh.,
s. I-06221, bod 35). [...] Z toho vyplývá, že fyzické či právnické osoby přímo dotčené překročením mezních hodnot po 1. 1. 2010 musí mít možnost od vnitrostátních orgánů
požadovat, případně prostřednictvím řízení
u příslušných soudů, vypracování plánu
kvality ovzduší v souladu s čl. 23 odst. 1 druhým pododstavcem směrnice 2008/50/ES,
pokud členský stát nezajistil splnění požadavků vyplývajících z čl. 13 odst. 1 druhého
pododstavce této směrnice, a nepožádal přitom o prodloužení lhůty za podmínek stanovených v jejím článku 22 (obdobně viz rozsudek ve věci Janecek [...], bod 39).“ Pouze
v případě, že by směrnice obecně požadovala
vypracování plánů nebo programů, které by
směřovaly ke směrnicí požadovanému cíli,
spadala by volba způsobu začlenění požadavků směrnice do koncepčních nástrojů ochrany ovzduší do volného uvážení národního zákonodárce. V tomto směru lze odkázat na
závěry, ke kterým Soudní dvůr dospěl v rozsudku ze dne 26. 5. 2011, Stichting Natuur en
Milieu, spojené věci C-165/09 až C-167/09,
Sb. rozh., s. I-04599, ve kterém se zabýval výkladem
článku 6 směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2001/81/ES o národních emisních stropech pro některé látky znečisťující ovzduší.
Toto ustanovení ukládalo členským státům
povinnost vypracovat nejpozději do 1. 10. 2002
programy pro postupné snižování národních
emisí znečišťujících látek uvedených v článku 4 s cílem splnit nejpozději do roku 2010
alespoň národní emisní stropy stanovené
v příloze I dané směrnice. Národní programy
musely obsahovat informace o přijaté a předpokládané politice a opatřeních a číselně vyjádřené odhady účinku této politiky a opatření na emise znečišťujících látek v roce 2010.
Soudní dvůr dovodil, že „[č]lánek 6 směrnice
2001/81 přiznává bezprostředně dotčeným
jednotlivcům práva, kterých se lze dovolávat
před vnitrostátními soudy a domáhat se toho, aby členské státy během přechodného období od 27. 11. 2002 do 31. 12. 2010 přijaly
nebo plánovaly v rámci národních programů přiměřené a soudržné politiky a opatření vhodné k celkovému snížení emisí uvedených znečišťujících látek tak, aby splnily
národní stropy stanovené v příloze I uvedené směrnice nejpozději do konce roku 2010,
a poskytly tyto za tímto účelem vypracované
programy veřejnosti a dotčeným organizacím prostřednictvím jasných, srozumitelných a snadno dostupných informací.“
[33] Z výše uvedeného vyplývá, že směrnice Rady 96/62/ES a 2008/50/ES neumožňují
vtělení krátkodobých opatření ochrany ovzduší do jiných nástrojů ochrany ovzduší, ale výslovně vyžadují přijetí akčního plánu ochrany
ovzduší jako celistvého dokumentu s jasně daným obsahem. Teprve co se týče stanovení konkrétních opatření v akčním programu, svědčí
členským státům určitá míra volnosti. Tomu
ostatně odpovídají i další ustanovení především směrnice Rady 2008/50/ES, která se týkají příhraničních vlivů znečištění a možností kooperace členských států při navrhování
a provádění krátkodobých akčních plánů
(srov. bod 20 preambule a článek 25, který mimo jiné vyžaduje, aby členské státy zajistily,
aby sousedící zóny v jiných členských státech,
které vypracovaly krátkodobé akční plány, obdržely veškeré potřebné informace).
[34] V posuzované věci není sporu, že byly splněny podmínky, se kterými zákon
č. 86/2002 Sb. spojoval povinnost stěžovatele
přijmout akční plán obsahující přehled krátkodobých opatření. Ve shodě s krajským soudem proto Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že stěžovatel tuto povinnost nesplnil,
což v období od 1. 1. 2007 do 31. 8. 2012 představovalo nezákonný zásah do práv žalobců.
Skutečnost, že nebyl vydán prováděcí právní
předpis, který by blíže upravoval podmínky
vyhlášení, vypracování a realizace akčních
plánů, na tomto závěru nic nemění. Povinnost vydat akční plán ležela na stěžovateli,
který se důsledků jejího nesplnění nemůže
zbavit odkazem na pochybení jiného orgánu
veřejné správy, který mu měl být vydáním
prováděcího předpisu nápomocen. Odpovědnost stěžovatele za nezákonný zásah je tak
objektivní a absolutní (tzv. odpovědnost za
výsledek; srov. k odpovědnosti za zákonnost
závazného stanoviska závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012,
čj. 1 Ao 7/2011-526, č. 2698/2012 Sb. NSS).
[35] Není úlohou zdejšího soudu, aby posuzoval účelnost využití krátkodobého akčního plánu v posuzovaném případě nebo aby
navrhoval konkrétní opatření, která měla být
součástí akčního plánu. Pokud ovšem stěžovatel uvádí, že taková opatření byla součástí
ostatních koncepčních nástrojů, pak nelze
shledat rozumný důvod, aby nemohla být vydána formou krátkodobého akčního plánu.
Příklady osvědčených postupů pro vypracovávání krátkodobých akčních plánů a doplňující studie nadto zveřejňuje Komise na
svých webových stránkách (http://ec.europa.eu/environment/air/quality/legislation/
management.htm). Jak uvedl zdejší soud v rozsudku ze dne 14. 11. 2014, čj. 6 As 1/2014-30,
č. 3170/2015 Sb. NSS, „[j]e obecně známou
skutečností, že stav ovzduší na Ostravsku není příznivý, a to v důsledku řady příčin. Tuto
skutečnost zřejmě měl na mysli i zákonodárce při přijímání nové právní úpravy ochrany ovzduší, neboť v důvodové zprávě navrhovatele tohoto zákona je uvedeno, že
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015