21 Cdo 4041/2018-223
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr.
Pavla Malého a soudců JUDr. Jiřího Doležílka a JUDr. Mojmíra Putny v právní
věci žalobce G. B., narozeného dne XY, bytem XY, zastoupeného JUDr. Jiřím
Novákem, advokátem se sídlem v Praze 2, Sokolská č. 1788/60, proti žalovanému
M. K. se sídlem městského úřadu v XY, IČO XY, zastoupenému Mgr. Jaromírem
Závadou, advokátem se sídlem v Krnově, Hlavní náměstí č. 35/1, o neplatnost
výpovědi z pracovního poměru, vedené u Okresního soudu v Bruntále pod sp. zn.
11 C 13/2016, o dovolání obou účastníků proti rozsudku Krajského soudu v
Ostravě ze dne 30. května 2018, č. j. 16 Co 32/2018-176, t a k t o:
I. Dovolání žalovaného se odmítá.
II. Dovolání žalobce se v části směřující proti výroku o náhradě nákladů
řízení odmítá.
III. Rozsudek krajského soudu se ve výroku, jímž byl změněn rozsudek
Okresního soudu v Bruntále ze dne 30. listopadu 2017 č. j. 11 C 13/2016-135 ve
výroku o neplatnosti výpovědi z pracovního poměru dané žalobci žalovaným dne 5.
5. 2016, a ve výroku o náhradě nákladů řízení zrušuje a věc se vrací v tomto
rozsahu Krajskému soudu v Ostravě k dalšímu řízení.
Dopisem ze dne 5. 5. 2016, doručeným žalobci dne 9. 5. 2016, žalovaný sdělil
žalobci, že mu podle ustanovení § 52 písm. f) zákoníku práce dává výpověď z
pracovního poměru, protože nesplňuje předpoklady stanovené právními předpisy
pro výkon sjednané práce. Důvod k tomuto opatření spatřoval v tom, že žalobce
byl pravomocným rozsudkem Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 4 To 295/2015 ze
dne 4. 5. 2016, kterému předcházel rozsudek Okresního soudu v Bruntále sp. zn. (správně č. j.) 1 T 123/2014-1160 ze dne 16. 6. 2015, uznán vinným ze spáchání
„trestného zločinu“ zjednání výhody při zadání veřejné zakázky, při veřejné
soutěži a veřejné dražbě podle § 256 odst. 1, odst. 2 písm. a) trestního
zákoníku a přečinu zneužití pravomoci úřední osoby podle § 329 odst. 1 písm. a)
trestního zákoníku, jichž se dopustil při výkonu funkce vedoucího investičního
oddělení Odboru regionálního rozvoje Městského úřadu XY. Tím žalobce „ztratil
bezúhonnost ve smyslu § 4 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících ÚSC, v platném
znění“. Dopisem ze dne 28. 7. 2016, doručeným žalobci dne 10. 8. 2016, žalovaný sdělil
žalobci, že mu dává výpověď z pracovního poměru podle ustanovení § 52 písm. g)
zákoníku práce, neboť žalobce porušil povinnosti vyplývající z právních
předpisů vztahujících se k jím vykonávané práci zvlášť hrubým způsobem a jsou
dány důvody, pro které s ním lze okamžitě zrušit pracovní poměr. Výpověď
odůvodnil tím, že jednáním, pro které byl žalobce odsouzen rozsudkem Krajského
soudu v Ostravě č. j. 4 To 295/2015-1328, jemuž předcházel rozsudek Okresního
soudu v Bruntále č. j. 1 T 123/2014-1160 ze dne 16. 6. 2015, žalobce „ohrozil,
oprávněné zájmy zaměstnavatele, kdy tato porušení povinností zaměstnance
plynoucí (…) přímo ze zákona i z pracovní smlouvy jsou mimořádným a zcela
výjimečným vybočením z normálního chování a činnosti zaměstnance“. Žalobou podanou u Okresního soudu v Bruntále dne 9. 11. 2016 se žalobce
domáhal, aby bylo určeno, že obě výpovědi z pracovního poměru jsou neplatné. Žalobu zdůvodnil zejména tím, že na základě pracovní smlouvy ze dne 11. 12. 2002 pracoval u žalovaného na pozici vedoucího Investičního oddělení Odboru
regionálního rozvoje Městského úřadu XY. Tuto práci vykonával až do 9. 3. 2015,
kdy došlo ke změně pracovní smlouvy a žalobce byl přeřazen na pozici referenta
Odboru veřejných zakázek Městského úřadu XY, na které byl tajemníkem městského
úřadu zařazen „k výkonu správních činností, tedy na tzv. úřednickou pozici“. K
jeho zařazení na pozici úředníka však vůbec nemělo dojít, neboť žalobce
„fakticky nikdy správní činnosti nevykonával a náplň práce dle jejího popisu
tomu ani nenasvědčuje“; k výkonu jeho zaměstnání nebylo třeba složení zkoušky
odborné způsobilosti podle vyhlášky č. 512/2002 Sb. a žalobce současně ani
nebyl oprávněnou úřední osobou ve smyslu zákona č. 500/2000 Sb. K jeho zařazení
došlo v rozporu s judikaturou Soudního dvora Evropské unie (dále jen „SDEU“),
podle které je třeba vykládat pojem správních činností (resp.
pojem pracovníka
ve veřejné správě) velmi restriktivně a současně musí být pojem „veřejná
správa“ vykládán a používán jednotným způsobem v celé Evropské unii, a není
proto možné ponechat jeho výklad a používání na uvážení členských států; s
ohledem na konstantní judikaturu SDEU lze shrnout, že zaměstnání ve veřejné
správě musí být chápáno jako pozice zahrnující přímou nebo nepřímou účast na
výkonu veřejné moci svěřené veřejným právem a na funkcích, jejichž smyslem je
ochrana obecných zájmů státu nebo jiných veřejných orgánů. Na tuto judikaturu
také žalovaný reagoval „přeřazením“ některých úředníků na tzv. „neúřednické“
pozice, k němuž došlo na základě usnesení Rady města XY ze dne 16. 3. 2016. Výpovědi z pracovního poměru ze dne 28. 7. 2016 žalobce vytkl nedostatečné
skutkové vymezení jejího důvodu, neboť žalovaný pouze odkázal na závěry
trestního řízení a konkrétně nevymezil, v čem spatřuje porušení povinností
žalobce. S ohledem na skutečnost, že k vytýkanému jednání žalobce mělo dojít v
roce 2013 a žalovaný se jako poškozený účastnil trestního řízení, k výpovědi
navíc přistoupil po uplynutí prekluzivních lhůt podle ustanovení § 58 odst. 1
zákoníku práce. Okresní soud v Bruntále rozsudkem ze dne 30. 11. 2017 č. j. 11 C 13/2016-135
určil, že výpověď z pracovního poměru daná žalobci žalovaným dne 5. 5. 2016 je
neplatná (výrok I), určil, že výpověď z pracovního poměru daná žalobci
žalovaným dne 28. 7. 2016 je neplatná (výrok II), a žalovanému uložil povinnost
zaplatit žalobci k rukám JUDr. Jiřího Nováka náhradu nákladů řízení ve výši 27
744,50 Kč (výrok III). Soud prvního stupně vyšel ze zjištění, že žalobce na
základě pracovní smlouvy ze dne 11. 12. 2002 pracoval u žalovaného od 1. 1. 2003 ve sjednaném druhu práce „9.10. komplexní zajišťování rozsáhlé investiční
činnosti“, „časem“ se žalobce stal „vedoucím investičního oddělení Odboru
regionálního rozvoje MěÚ XY“, z této funkce byl dne 8. 9. 2014 odvolán a s
účinností od 9. 3. 2015 byl žalobce „přeřazen“ na pozici „referenta odboru
veřejných zakázek Městského úřadu XY“. Od počátku byl žalobce „zařazen jako
úředník dle zákona č. 312/2002 Sb.“ (takto byli „zařazeni v podstatě všichni
zaměstnanci Městského úřadu XY s výjimkou uklízeček, řidiče, domovníka a
správce“), teprve v roce 2016 „došlo k revizi zařazení zaměstnanců na tzv. úřednická místa“ a na základě „Opatření obce č. 1/2016“ přijatého usnesením
1114/27 na 27. schůzi Rady města XY konané dne 16. 3. 2016 byla k 1. 7. 2016 „z
tzv. úřednických míst vyňata mimo jiné funkční místa v odboru veřejných zakázek
– vedoucí odboru a referenti odboru“ (ke změně pracovní náplně na dotčených
pracovních místech v této souvislosti nedošlo). Žalobce se nepodílel na výkonu
správních činností, pro jím zastávanou funkci referenta odboru veřejných
zakázek nebylo vyžadováno složení odborné způsobilosti podle vyhlášky č. 512/2002 Sb. a žalobce nebyl ani oprávněnou úřední osobou podle zákona č. 500/2004 Sb., o čemž žalovaný v době doručení výpovědi věděl. Na základě těchto
zjištění soud prvního stupně dospěl k závěru, že žalobce ke dni 9. 5. 2016
nespadal pod zákon č. 312/2002 Sb., a tudíž se na něj nevztahovala podmínka
bezúhonnosti vymezená v ustanovení § 4 odst. 1, 2 tohoto zákona a výpovědní
důvod podle ustanovení § 52 písm. f) zákoníku práce byl žalovaným použit
neoprávněně a výpověď je neplatná.
V případě výpovědi z pracovního poměru ze
dne 28. 7. 2016 (poté, co dospěl k závěru o řádném skutkovém vymezení důvodu
výpovědi) se soud zabýval tím, zda k ní žalovaný přistoupil před uplynutím lhůt
podle ustanovení § 58 zákoníku práce. Vyšel přitom se skutečnosti, že k ní
žalovaný přistoupil z důvodu porušení pracovních povinností, jehož se žalobce
podle trestního rozsudku (jímž byl odsouzen k podmíněnému trestu odnětí
svobody) dopustil v době od 8. 4. 2013 do 27. 8. 2013, takže výpověď „byla tedy
žalobci dána až po uplynutí jednoroční objektivní lhůty“ (bylo již proto
„bezpředmětné zkoumat běh subjektivní dvouměsíční lhůty“). K odvolání žalovaného Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 30. 5. 2018 č. j. 16 Co 32/2018-176 rozsudek soudu prvního stupně ve výroku I změnil tak, že
žalobu na určení neplatnosti výpovědi z pracovního poměru dané žalobci
žalovaným dne 5. 5. 2016 zamítl (výrok I), rozsudek soudu prvního stupně ve
výroku II potvrdil (výrok II) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na
náhradu nákladů řízení před soudy obou stupňů (výrok III). Odvolací soud (v
návaznosti na ustanovení § 2 odst. 3 a 4 „zákona o úřednících“) za kritérium
pro určení, zda je „daná osoba“ úředníkem, považoval „podíl na výkonu správních
činností“ a především slovní spojení „plnění úkolů v samostatné nebo přenesené
působnosti“. Vyložil, že plněním úkolů v samostatné působnosti bude to, co
zastupitelstvo nebo rada uloží v rámci samostatné působnosti obecnímu úřadu [§
109 odst. 3 písm. a) bod 1 „zákona o obcích“], nebo to, co zastupitelstvo, rada
nebo starosta uloží v rámci samostatné působnosti tajemníkovi obecního úřadu [§
110 odst. 4 písm. b) „zákona o obcích“], a že v případě přenesené působnosti
bude „podílem na výkonu správních činností“ participace na výkonu státní
správy, jejíž výkon je jako celek (na rozdíl od výkonu samostatné působnosti)
úkolem obce. Za významnou zde považoval též vyhlášku Ministerstva vnitra č. 512/2002 Sb., o zvláštní odborné způsobilosti úředníků samosprávných celků,
která v § 1 obsahuje katalog taxativně vypočtených správních činností (v
oblasti přenesené i samostatné působnosti), pro jejichž výkon se vyžaduje
ověření zvláštní odborné způsobilosti, jakož i „zařazení zaměstnance do úřadu
územního samosprávného celku“ tajemníkem (§ 3 „zákona o obcích“) v rámci radou
stanoveného celkového počtu zaměstnanců [§ 102 odst. 2 písm. j) „zákona o
obcích“]. Vzhledem k uvedenému nesouhlasil „s názorem soudu prvního stupně, že
z popisu pracovního místa žalobce ze dne 9. 3. 2015 a pozdějšího postupu
žalovaného od 1. 7. 2016 plyne, že žalobce se nepodílel na výkonu správních
činností“, a že „za pomocné a servisní práce ve smyslu § 1 odst. 3 písm. c)
zákona o úřednících lze považovat kromě práce správce počítačové sítě pouze
práce charakteru správce budovy, údržbáře, topiče, uklízečky, vrátného apod.“
Za výkon správních činností podle odvolacího soudu nelze považovat jen samotné
rozhodování ve správním řízení podle správního řádu, ale rovněž připravování
podkladů pro taková rozhodnutí.
Na druhou stranu je však třeba hodnotit výkon
„čistě“ administrativních prací např. na sekretariátu, podatelně, pokladně
apod. jako výkon pomocných prací ve smyslu ustanovení § 1 odst. 3 písm. c)
zákona o úřednících. Odvolací soud proto (rovněž s ohledem na Metodickou
příručku Ministerstva vnitra k zákonu o úřednících) uzavřel, že „zaměstnanec
územního samosprávného celku bude považován za úředníka, pokud se alespoň
zčásti podílí na plnění úkolů, které jsou územnímu samosprávnému celku v
samostatné nebo přenesené působnosti uloženy zvláštními právními předpisy“, a
„naopak, pokud je jediným druhem práce zaměstnance výkon obslužných činností,
zákon o úřednících se na něho vztahovat nebude“. „Hraniční případy“ je nutné
posoudit individuálně s ohledem na sjednaný druh práce a popis pracovní
činnosti v pracovní náplni. V případě žalobce potom odvolací soud vyšel ze
zjištění, že podle popisu pracovního místa ze dne 9. 3. 2015 žalobce měl kromě
jiného zajišťovat předprojektovou a projektovou přípravu akcí financovaných z
rozpočtu města, zpracovávat investiční záměry podle zadání, způsobu
financování, projektové přípravy, podílet se na zpracování zadání
připravovaných akcí, vyřizovat majetkoprávní vztahy před zahájením stavby,
zajišťovat agendu spojenou s povolováním staveb, zajišťovat inženýrskou
činnost, podílet se na uzavírání smluv o věcném břemeni – služebnosti, přípravě
podkladů k uzavření těchto smluv, jednat s vlastníky dopravní a technické
infrastruktury, s vlastníky pozemků, vést evidenci zpracovaných projektových
dokumentací, vykonávat dohled a dozor investiční výstavby, zajišťovat
protokolární předání staveniště zhotoviteli, provádět přejímku stavebních
prací, kontrolu faktur za provedené práce a dodávky po stránce věcné a
formální, zajišťovat podklady pro kolaudační řízení, provádět kontrolu
odstranění vad a nedodělků, vyřizovat reklamační vady díla, podílet se na
přípravě podkladů pro výběrová řízení na zhotovitele projekčních a stavebních
prací dle platných zákonů a směrnic, spolupracovat s orgány města při přípravě
městských projektů, zajišťovat plnění usnesení rady města a zastupitelstva
města v rámci své pracovní pozice, zodpovídat za správnost a komplexnost
podkladů pro vydávání rozhodnutí jiných správních a soudních orgánů. Uvedené
činnosti – které žalobce „žádným způsobem nezpochybňoval a nerozporoval, tedy
netvrdil, že by tyto činnosti nevykonával a že by vykonával činnosti jiné“ –
podle odvolacího soudu „je nutno považovat za výkon správních činností, a tedy
žalobce je nutno definovat jako úředníka ve smyslu § 2 odst. 4 zákona o
úřednících“. S ohledem na skutečnost, že žalobce nelze považovat za osobu
bezúhonnou, je třeba výpověď z pracovního poměru danou žalovaným žalobci dne 5. 5. 2016 považovat za platnou. V případě výpovědi z pracovního poměru ze dne 28. 7. 2016 se odvolací soud zcela ztotožnil se závěrem soudu prvního stupně, že
výpověď byla učiněna po uplynutí jednoroční objektivní lhůty, a je proto
neplatná. Proti tomuto rozsudku odvolacího soudu podali dovolání oba účastníci řízení.
Žalobce dovoláním napadl výroky I a III rozsudku odvolacího soudu. Uvedl, že od
počátku tvrdil, že správní činnosti nevykonával a žalovaný toto jeho skutkové
tvrzení až do skončení řízení před soudem prvního stupně nezpochybňoval; jeho
obrana byla založena na tvrzení, že si v době uzavření pracovní smlouvy nebyl
vědom toho, že žalobce správní činnosti nevykonává, a že žalobce ho na „špatné
zařazení“ neupozornil. V souvislosti s převedením zbývajících referentů odboru
veřejných zakázek na neúřednické pozice žalovaný dokonce výslovně uvedl, že
směrnicí „pouze upravil postavení svých zaměstnanců nevykonávajících správní
činnosti“. Mezi účastníky tedy bylo od počátku řízení nesporné, že se ani
žalobce, ani další referenti odboru veřejných zakázek nepodíleli na výkonu
správních činností a jako takoví byli „neúředníky“. Teprve v odvolání proti
rozsudku soudu prvního stupně (tedy po koncentraci řízení) přišel žalovaný s
překvapivým tvrzením, že rozhodující je vždy faktický stav, a ten je v této
věci takový, že žalobce vykonával řadu činností, které v podstatných rysech
naplňují znaky správních činností. Odvolací soud k těmto tvrzením přihlédl
(přisvědčil žalovanému, že žalobce fakticky vykonával správní činnosti) v
rozporu s ustanovením § 118b, § 205a a §211a o. s. ř. Žalobce má za to, že
rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na vyřešení otázky hmotného práva, které
zaměstnance územních samosprávných celků lze považovat za úředníky ve smyslu
„zákona o úřednících ÚSC“, a které nikoli, která v rozhodování dovolacího soudu
dosud nebyla řešena. Poukázal na judikaturu SDEU, podle které je třeba vykládat
a používat pojem správních činností jednotným způsobem v celé Evropské unii, a
to velmi restriktivně. Na jejím základě shrnuje, že zaměstnání ve veřejné
správě musí být chápáno jako pozice zahrnující přímou nebo nepřímou účast na
výkonu veřejné moci svěřené veřejným právem a na funkcích, jejichž smyslem je
ochrana obecných zájmů státu nebo veřejných orgánů. Pracovní pozice žalobce u
žalovaného tomuto vymezení neodpovídala, neboť z odvolacím soudem zjištěného
popisu pracovního místa žalobce jasně vyplývá, že práce žalobce nebyla
„úřednická“, tj. nešlo o správní činnost, ať už v samostatné nebo přenesené
působnosti, šlo o práci ryze technického a „provozního charakteru“. Odvolací
soud v napadeném rozsudku nespecifikoval, která z činností spadajících do
pracovní náplně žalobce je dle jeho názoru činností správní. Jediný důvod, proč
odvolací soud považuje žalobce za úředníka, tak zřejmě spočívá v tom, že (podle
odvolacího soudu) mezi správní činnosti patří i příprava podkladů pro vydávání
správních rozhodnutí. K tomu, zda žalobce takové podklady připravoval, nebo ne,
však nebylo vedeno žádné dokazování. Odbor veřejných zakázek navíc žádná
správní rozhodnutí nevydával. Žalobce navrhl, aby dovolací soud rozhodnutí
odvolacího soudu ve výroku I a III zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu
řízení. Dovolání žalovaného směřuje proti výrokům II a III rozsudku odvolacího soudu.
Žalovaný zopakoval svoji argumentaci před soudy ve vztahu k zachování lhůt
uvedených v ustanovení § 58 zákoníku práce. Uvedl, že dvouměsíční subjektivní
lhůta byla zachována s ohledem na skutečnost, že není povinností poškozeného
účastnit se veřejného vyhlášení rozsudku a rozsudek Krajského soudu v Ostravě
ze dne 4. 5. 2016 č. j. 4 To 295/2015-1328 byl žalovanému doručen až dne 11. 7. 2016. V případě jednoroční objektivní lhůty poukázal, že vzhledem k presumpci
neviny mohl výpovědní důvod podle ustanovení § 52 písm. g) zákoníku práce
uplatnit až po pravomocném odsouzení žalobce, kdy se také dověděl o povaze a
délce trestů uložených žalobci [které rozhodovaly o tom, zda žalobce mohl
postupovat podle ustanovení § 55 odst. 1 písm. a) nebo § 55 odst. 1 písm. b),
popř. § 52 písm. g) zákoníku práce], že zaměstnavateli musí být známo „přesné
skutkové vymezení konkrétního výpovědního důvodu“, k čemuž došlo až pravomocným
odsouzením zaměstnance, a že v případě ustanovení § 58 odst. 2 zákoníku práce
se objektivní lhůta neuplatní, jinak by ji „vzhledem k délkám trvání
jednotlivých šetření“ nebylo možno dodržet. Nad rámec uvedené argumentace potom
žalovaný (s odkazem na ustanovení § 653 odst. 2 a § 654 odst. 2 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku) doplňuje, že jednoroční objektivní lhůta
počne po právní moci rozsudku, jímž byla „vyslovena vina zaměstnance ze
spáchání trestné činnosti související s výkonem jeho povolání“, běžet znovu. S
ohledem na novou úpravu občanského zákoníku by proto řešená právní otázka měla
být posouzena jinak. Výroku o nákladech řízení žalovaný vytýká jak nesprávné
posouzení úspěchu ve věci, tak i stanovení výše nákladů za zastoupení
advokátem. Žalovaný navrhl, aby dovolací soud napadené výroky II a III rozsudku
odvolacího soudu zrušil a „nově rozhodl“, že žaloba na neplatnost výpovědi z
pracovního poměru dané žalobci žalovaným dne 28. 7. 2016 se zamítá a žalovanému
přiznal náhradu nákladů řízení. Žalobce navrhl, aby dovolací soud dovolání žalovaného proti výrokům II. a III. rozsudku odvolacího soudu odmítl jako nepřípustné z důvodu nevymezení právní
otázky. Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§ 10a občanského soudního
řádu) projednal dovolání účastníků podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní
řád, ve znění účinném od 30. 9. 2017 (dále jen „o. s. ř.“), neboť dovoláním je
napaden rozsudek odvolacího soudu, který byl vydán po 29. 9. 2017 (srov. čl. II
bod 2 zákona č. 296/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský
soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 292/2013 Sb., o zvláštních
řízeních soudních, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony). Po
zjištění, že dovolání proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu byla podána
oprávněnými osobami (účastníky řízení) ve lhůtě uvedené v ustanovení § 240
odst. 1 o. s. ř., se nejprve zabýval otázkou přípustnosti obou dovolání. Dovoláním lze napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon
připouští (§ 236 odst. 1 o. s. ř.).
Není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí
odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí
závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se
odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo
která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím
soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní
otázka posouzena jinak (§ 237 o. s. ř.). Dovolatelé předestírají k řešení právní otázky, jimiž zpochybňují správnost
právního posouzení, které odvolací soud učinil o tom, že žalovaný přistoupil k
výpovědi z pracovního poměru ze dne 28. 7. 2016 po uplynutí zákonem stanovené
jednoroční objektivní lhůty (dovolání žalovaného), a právního posouzení, podle
kterého žalobce jako referent odboru veřejných zakázek vykonával práce, které
představují výkon správních činností, a je proto úředníkem (dovolání žalobce). Z hlediska skutkového stavu bylo v projednávané věci mimo jiné zjištěno
(správnost skutkových zjištění soudů přezkumu dovolacího soudu – jak vyplývá z
ustanovení § 241a odst. 1 a § 242 odst. 3 věty první o. s. ř. – nepodléhá), že
žalobce na základě pracovní smlouvy ze dne 11. 12. 2002 pracoval u žalovaného
od 1. 1. 2003, nejprve ve sjednaném druhu práce „9.10. komplexní zajišťování
rozsáhlé investiční činnosti“ a později jako vedoucí Investičního oddělení
Odboru regionálního rozvoje Městského úřadu XY, že z této v pořadí druhé funkce
byl žalobce dne 8. 9. 2014 odvolán a následně došlo ke změně pracovní smlouvy a
žalobce byl s účinností od 9. 3. 2015 „přeřazen“ na pracovní místo referenta
Odboru veřejných zakázek Městského úřadu XY. Od počátku svého pracovního poměru
byl žalobce „zařazen jako úředník dle zákona č. 312/2002 Sb.“ Pravomocným
rozsudkem Krajského soudu v Ostravě ze dne 4. 5. 2016 č. j. 4 To 295/2015-1328,
jímž bylo rozhodnuto o odvolání podaném proti rozsudku Okresního soudu v
Bruntále ze dne 16. 6. 2015 č. j. 1 T 123/2014-1160, byl žalobce uznán vinným
ze spáchání trestného činu zjednání výhody při zadání veřejné zakázky, při
veřejné soutěži a veřejné dražbě podle § 256 odst. 1, odst. 2 písm. a)
trestního zákoníku a trestného činu zneužití pravomoci úřední osoby podle § 329
odst. 1 písm. a) trestního zákoníku. Trestné činnosti se žalobce dopustil při
výkonu funkce vedoucího Investičního oddělení Odboru regionálního rozvoje
Městského úřadu XY jednáním uskutečněným v době od 18. 4. 2013 do 27. 8. 2013. Na toto odsouzení navazovaly shora uvedené výpovědi z pracovního poměru ze dne
5. 5. 2016 a ze dne 28. 7. 2016. Otázku včasnosti výpovědi z pracovního poměru ze dne 28. 7. 2016, doručené
žalobci 10. 8. 2016, je třeba i v současné době posuzovat podle zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, ve znění účinném do 18. 9. 2016 [tj. přede dnem,
kdy nabyl účinnosti zákon č. 298/2016 Sb., kterým se mění některé zákony v
souvislosti s přijetím zákona o službách vytvářejících důvěru pro elektronické
transakce, zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění
pozdějších předpisů, a zákon č.
121/2000 Sb., o právu autorském, o právech
souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon),
ve znění pozdějších předpisů] – dále jen „zák. práce“. Podle ustanovení § 58 odst. 1 zák. práce pro porušení povinnosti vyplývající z
právních předpisů vztahujících se k vykonávané práci nebo z důvodu, pro který
je možné okamžitě zrušit pracovní poměr, může dát zaměstnavatel zaměstnanci
výpověď nebo s ním okamžitě zrušit pracovní poměr pouze do 2 měsíců ode dne,
kdy se o důvodu k výpovědi nebo k okamžitému zrušení pracovního poměru dověděl,
a pro porušení povinnosti vyplývající z pracovního poměru v cizině do 2 měsíců
po jeho návratu z ciziny, nejpozději však vždy do 1 roku ode dne, kdy důvod k
výpovědi nebo k okamžitému zrušení pracovního poměru vznikl. Podle ustanovení § 58 odst. 2 zák. práce stane-li se v průběhu 2 měsíců podle
odstavce 1 jednání zaměstnance, v němž je možné spatřovat porušení povinnosti
vyplývající z právních předpisů vztahujících se k vykonávané práci, předmětem
šetření jiného orgánu, je možné dát výpověď nebo s ním okamžitě zrušit pracovní
poměr ještě do 2 měsíců ode dne, kdy se zaměstnavatel dověděl o výsledku tohoto
šetření. Citované ustanovení § 58 zák. práce rozeznává – jak to též soud prvního stupně
(s jehož závěry se odvolací soud ztotožnil) zmínil ve svém rozsudku – dvě různé
lhůty, v nichž musí zaměstnavatel dát zaměstnanci výpověď z pracovního poměru
podle ustanovení § 52 písm. g) zák. práce nebo okamžité zrušení pracovního
poměru podle ustanovení § 55 odst. 1 písm. b) zák. práce. Jde jednak o lhůtu
subjektivní v trvání dvou měsíců, která začíná plynout ode dne, kdy se
zaměstnavatel prokazatelně (skutečně) dozvěděl o důvodu k výpovědi nebo
okamžitému zrušení pracovního poměru, a jednak lhůtu objektivní, která činí
jeden rok a běží ode dne, kdy důvod k výpovědi nebo okamžitému zrušení vznikl. Pro počátek běhu objektivní lhůty není významné, kdy se zaměstnavatel o důvodu
k výpovědi nebo okamžitému zrušení pracovního poměru dozvěděl; rozhodující z
tohoto hlediska je pouze skutečnost, kdy objektivně – nezávisle na úrovni
vědomí (znalostí) zaměstnavatele důvod k výpovědi nebo okamžitému zrušení
pracovního poměru vznikl. Obě dvě lhůty (objektivní a subjektivní) počínají
běžet a končí nezávisle na sobě. Obecně však platí, že je třeba, aby
zaměstnavatel skončil se zaměstnancem pracovní poměr v době, kdy ještě běží obě
lhůty – lhůta objektivní a v jejím rámci lhůta subjektivní; marným uplynutím
jedné z těchto lhůt právo zaměstnavatele skončit se zaměstnancem pracovní poměr
z tohoto důvodu zaniká (srov. § 330 zák. práce), i když zaměstnavateli ještě
běží i druhá lhůta. Objektivní lhůta přitom představuje z hlediska podání
výpovědi pro porušení pracovní povinnosti nejzazší mez, kterou nelze v žádném
případě překročit (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 7. 2010 sp. zn. 21
Cdo 2483/2009 a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 8. 2015 sp. zn. 21 Cdo
1673/2015).
Tato „nejzazší mez“ se uplatní též v případě, kdy jednání zaměstnance bylo
předmětem šetření jiného orgánu; to platí nejen tehdy, jestliže se během této
lhůty zaměstnavatel o porušení povinnosti vyplývající z právních předpisů
vztahujících se k vykonávané práci nedozvěděl, ale i v případě, že šetření
jiného orgánu o jednání zaměstnance v této lhůtě ještě neskončilo, popřípadě se
zaměstnavatel o jeho výsledku v této lhůtě nedozvěděl, a i kdyby tímto šetřením
nevyšly najevo žádné jiné skutečnosti, než které byly zaměstnavateli dosud
známy (srov. obdobně rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 5. 11. 2003 sp. zn. 21
Cdo 1153/2003, uveřejněný pod č. 196 v časopise Soudní judikatura, roč. 2003,
nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 6. 3. 2012 sp. zn. 4837/2010). Žalovaným
akcentovaná ustanovení § 653 odst. 2 a § 654 odst. 2 zákona č. 89/2012 Sb.,
občanského zákoníku, který nabyl účinnosti 1. 1. 2014 (dále jen „o. z.“ nebo
„občanský zákoník“), na uvedeném závěru nic nemění. Argumentace žalovaného zde
přehlíží, že ustanovení § 653 odst. 2 o. z. není ustanovením o běhu promlčecí
lhůty, které podle ustanovení § 654 odst. 2 o. z. „obdobně platí i pro
prekluzivní lhůtu“; úprava běhu promlčecí doby je obsažena v ustanoveních § 645
až 652 o. z., tj. v Pododdílu 3 (nadepsaném „Běh promlčecí lhůty“), Oddílu 1,
Dílu 3, Hlavy V, Části první občanského zákoníku, kdežto ustanovení § 653 odst. 2 o. z. je obsaženo v následujícím Pododdílu 4 (nadepsaném „Obnovení nároku a
běh nové promlčecí lhůty“). I kdyby bylo možno připustit, že se ustanovení §
653 odst. 2 o. z. na prekluzivní lhůtu vztahuje, nelze přehlédnout, že soudní
rozsudek, jímž byla „vyslovena vina zaměstnance ze spáchání trestné činnosti
související s výkonem jeho povolání“, nepředstavuje rozhodnutí orgánu veřejné
moci o přiznání prekludovaného práva, které by – za tohoto výkladu – bylo
způsobilé založit běh nové prekluzivní lhůty pro rozvázání pracovního poměru se
zaměstnancem výpovědí. V uvedeném směru zcela jasné a výkladové potíže nečinící
znění právního předpisu potom nelze ani považovat za řešení otázky hmotného
nebo procesního práva, na němž závisí napadené rozhodnutí ve smyslu § 237 o. s. ř (srov. usnesení Nevyššího soudu ze dne 19. 6. 2014 sp. zn. 29 Cdo 2058/2014). Z uvedeného vyplývá, že závěr odvolacího soudu o tom, že k výpovědi z
pracovního poměru ze dne 28. 7. 2016 žalovaný přistoupil po uplynutí jednoroční
objektivní lhůty stanovené ustanovením § 58 odst. 1 zák. práce, je v souladu s
ustálenou rozhodovací praxí dovolacího soudu a není důvod, aby rozhodná právní
otázka byla posouzena jinak. Žalovaným předestřená právní otázka, zda žalovaný
přistoupil k výpovědi z pracovního poměru po uplynutí zákonem stanovené
jednoroční objektivní lhůty, proto přípustnost dovolání ve smyslu ustanovení §
237 o. s. ř. nezakládá. V části, ve které směřuje proti výroku rozsudku odvolacího soudu o nákladech
řízení, není dovolání žalovaného přípustné podle ustanovení § 238 odst. 1 písm. h) o. s. ř., podle kterého dovolání podle § 237 o. s. ř. není přípustné proti
rozhodnutím v části týkající se výroku o nákladech řízení.
Nejvyšší soud České republiky proto dovolání žalovaného podle ustanovení § 243c
odst. 1 o. s. ř. odmítl. Rovněž dovolání žalobce směřující proti výroku rozsudku odvolacího soudu o
nákladech řízení není přípustné [§ 238 odst. 1 písm. h) o. s. ř.] a Nejvyšší
soud v této části dovolání žalobce podle ustanovení § 243c odst. 1 o. s. ř. odmítl. Napadený rozsudek odvolacího soudu závisí (mimo jiné) na vyřešení otázky
hmotného práva spočívající ve vymezení pojmu „správní činnosti“ ve smyslu
ustanovení § 2 odst. 3 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních
samosprávných celků a o změně některých zákonů. Vzhledem k tomu, že uvedená
právní otázka dosud nebyla v rozhodovací činnosti dovolacího soudu vyřešena,
dospěl Nejvyšší soud k závěru, že dovolání žalobce je podle ustanovení § 237 o. s. ř. přípustné. Po přezkoumání rozsudku odvolacího soudu ve smyslu ustanovení § 242 o. s. ř.,
které provedl bez jednání (§ 243a odst. 1 věta první o. s. ř.), Nejvyšší soud
České republiky dospěl k závěru, že dovolání žalobce je opodstatněné. Uvedenou právní otázku je i v současné době třeba posuzovat – vzhledem k tomu,
že její vyřešení je určující pro závěr o platnosti výpovědi z pracovního poměru
dané žalobci dopisem žalovaného ze dne 5. 5. 2016, který byl žalobci doručen
dne 9. 5. 2016 – podle zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních
samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 30. 6. 2017
(tj. přede dnem, kdy nabyl účinnosti zákon č.183/2017 Sb., kterým se mění
některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a
řízení o nich a zákona o některých přestupcích) – dále jen „zákon o úřednících“. Zákon o úřednících upravuje pracovní poměr úředníků územních samosprávných
celků a jejich vzdělávání (§ 1 odst. 1 zákona o úřednících). Úředníkem se pro
účely tohoto zákona rozumí zaměstnanec územního samosprávného celku podílející
se na výkonu správních činností zařazený do obecního úřadu, do městského úřadu,
do magistrátu statutárního města nebo do magistrátu územně členěného
statutárního města, do úřadu městského obvodu nebo úřadu městské části územně
členěného statutárního města, do krajského úřadu, do Magistrátu hlavního města
Prahy nebo do úřadu městské části hlavního města Prahy (§ 2 odst. 4 zákona o
úřednících). Uvedené pozitivní vymezení působnosti zákona doplňuje negativní vymezení, podle
kterého se tento zákon nevztahuje na zaměstnance územního samosprávného celku
a) zařazené v jeho organizačních složkách, b) zařazené jen v jeho zvláštních
orgánech a c) kteří vykonávají výhradně pomocné, servisní nebo manuální práce
nebo kteří výkon takových prací řídí (§ 1 odst. 3 zákona o úřednících). Z hlediska posuzované právní otázky je významné, že uvedené negativní vymezení
působnosti zákona o úřednících akcentuje, že zákon se nevztahuje na zaměstnance
vykonávající výhradně pomocné, servisní nebo manuální práce (tzv. obslužné
činnosti) a zaměstnance, kteří výkon takových prací řídí. Sem bude možno
zařadit např.
výkon administrativních prací na sekretariátu, v podatelně nebo
na pokladně, servisní práce při údržbě a opravě počítačové sítě a jiných
zařízení, řízení motorových vozidel a manuální práce při úklidu, zásobování,
poskytování závodního stravování apod. Z pozitivního vymezení působnosti vyplývá, že zákon o úřednících upravuje (jen)
pracovní poměr úředníků a jejich vzdělávání a nevztahuje se na zaměstnance
územního samosprávného celku, kteří s ním mají uzavřenou dohodu o pracích
konaných mimo pracovní poměr (dohodu o provedení práce a dohodu o pracovní
činnosti). Úředníkem územního samosprávného celku může být tedy jen zaměstnanec
v pracovním poměru. Zaměstnanec, který má s územním samosprávným celkem
uzavřenou dohodu o pracích konaných mimo pracovní poměr, úředníkem není, i když
se jinak v tomto pracovněprávním vztahu na výkonu správních činností nějakým
způsobem podílí. Protože členové zastupitelstva územních samosprávných celků
nejsou ve vztahu k územnímu samosprávnému celku v pracovním poměru, ani na ně
se zákon o úřednících nevztahuje. Z uvedeného vyplývá, že úředník územního samosprávného celku je definován třemi
základními kritérii (znaky), jimiž jsou: a) musí jít o zaměstnance v pracovním
poměru k územnímu samosprávnému celku, b) musí jít o zaměstnance zařazeného do
úřadu územního samosprávného celku a c) musí jít o zaměstnance podílejícího se
na správních činnostech. Tato kritéria musí být splněna kumulativně, jinak
zaměstnance za úředníka považovat nelze. Splnění prvních dvou kritérií
(posouzení jejich splnění) v praxi zpravidla obtíže činit nebude. Naplnění
třetího kritéria – především posouzení, které činnosti je možné podřadit pod
zákonnou definici „správních činností“ – však může být složitější, neboť
součástí této definice není (taxativní ani demonstrativní) výčet činností,
které se za správní činnosti považují. Podle ustanovení § 2 odst. 3 zákona o úřednících správními činnostmi se pro
účely tohoto zákona rozumí plnění úkolů v samostatné nebo přenesené působnosti
územního samosprávného celku podle zvláštních právních předpisů. Jak již bylo uvedeno, uvedená legální definice nepodává vyčerpávající a
jednoznačnou odpověď na otázku, jaké činnosti se považují za výkon správních
činností; demonstrativní výčet by v tomto ohledu nic neřešil a výčet taxativní
je s ohledem na velké rozpětí samostatné působnosti územních samosprávných
celků problematický. Tuto odpověď nelze proto hledat jen v důvodové zprávě k
zákonu o úřednících, podle které „správní činností je zejména správní
rozhodování, správní kontrola, dozor nebo dohled, příprava návrhů právních
předpisů a zajišťování právní činnosti správních úřadů, příprava návrhů
koncepcí a programů, vytváření a vedení informačních systémů ve veřejné správě,
statistika, správa rozpočtu územního samosprávného celku, krizové řízení a
plánování, ochrana utajovaných skutečností, zabezpečování obrany státu,
poskytování darů a dotací, poskytování informací podle zvláštního právního
předpisu, další činnosti vyplývající ze zvláštních zákonů a příprava a
vypracování věcných podkladů k ostatním správním činnostem“.
Odvolací soud proto správně dovodil, že pro určení okruhu osob, na které se
zákon vztahuje (úředníků), je rozhodující především slovní spojení „plnění
úkolů v samostatné nebo přenesené působnosti“; tento dílčí závěr koresponduje i
s důvodovou zprávou k zákonu o úřednících, která výkonem „správních činností“
rozumí „plnění úkolů v oblasti samostatné a přenesené působnosti územního
samosprávného celku“. Se závěry, které odvolací soud učinil (a z velké části
převzal z odborné literatury – srov. Vedral, Josef, Kdo je úředníkem podle
zákona o úřednících územních samosprávných celků, ASPI, ID: LIT25129CZ, nebo
Vedral, Josef, Zákon o úřednících územních samosprávných celků, ASPI, ID:
LIT25181CZ) při výkladu pojmů „plnění úkolů v oblasti samostatné působnosti“ a
„plnění úkolů v oblasti přenesené působnosti“, dovolací soud v zásadě souhlasí. Obtížnější (s ohledem na rozsah samostatné působnosti) je vymezení pojmu
„plnění úkolů v oblasti samostatné působnosti“. Podle ustanovení § 7 odst. 1
zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění účinném do 30. 6. 2016 (dále jen „zákon o obcích“), obec spravuje své záležitosti samostatně
(dále jen „samostatná působnost“). Do samostatné působnosti obce patří
záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem
svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o
působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní
správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon (§
35 odst. 1 zákona o obcích). Do samostatné působnosti obce patří zejména
záležitosti uvedené v § 84, 85 a 102, s výjimkou vydávání nařízení obce. Obec v
samostatné působnosti ve svém územním obvodu dále pečuje v souladu s místními
předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální
péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Jde především o uspokojování
potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací,
výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku
(§ 35 odst. 2 zákona o obcích). Výkon samosprávy (samostatné působnosti) je primárně právem, nikoliv povinností
(úkolem) územního samosprávného celku. To pochopitelně nevylučuje, aby zákon
územním samosprávným celkům i v samostatné působnosti ukládal povinnosti
(úkoly) provádět nebo zabezpečovat určité činnosti [na úrovni obce např. povinnost pravidelného ročního přezkoumávání hospodaření – § 42 zákona o
obcích, povinnost obce vytvářet podmínky pro plnění povinné školní docházky – §
178 odst. 1 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším
odborném a jiném vzdělávání (školský zákon) nebo povinnosti obce při nakládání
s komunálním odpadem – § 17 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně
některých dalších zákonů]. Pokud by zákon o úřednících rozuměl „plněním úkolů v
samostatné působnosti“ jen tyto záležitosti, tedy oblasti, kdy je územním
samosprávným celkům zákonem uloženo něco v samostatné působnosti vykonávat,
byla by jeho osobní působnost poměrně úzká.
Nelze proto přehlédnout, že výkon samostatné působnosti územních samosprávných
celků je především záležitostí jejich volených orgánů (zastupitelstva, rady a
starosty, resp. hejtmana a primátora), zatímco teprve provádění přijatých
rozhodnutí je věcí jejich úřadů (a následně in concreto úředníků v nich
zařazených). Relevantní jsou pro tyto případy též ta ustanovení zákona o
obcích, na jejichž základě jsou obecní úřady, resp. jejich tajemníci povinni
plnit úkoly, které jim uloží příslušná zastupitelstva, rady nebo starostové
[srov. § 109 odst. 3 písm. a) bod 1 a § 110 odst. 4 písm. b) zákona o obcích]. Plněním úkolů v samostatné působnosti bude tedy to, co zastupitelstvo nebo rada
uloží v rámci samostatné působnosti obecnímu úřadu [§ 109 odst. 3 písm. a) bod
1 zákona o obcích], nebo to, co zastupitelstvo, rada nebo starosta uloží v
rámci samostatné působnosti tajemníkovi obecního úřadu [§ 110 odst. 4 písm. b)
zákona o obcích]. Toto „uložení úkolů“ se může uskutečnit buďto v konkrétní
věci (usnesením zastupitelstva nebo rady v určité záležitosti), nebo obecně
[typicky prostřednictvím organizačního řádu obecního úřadu schvalovaného radou
obce, v němž se stanoví rozdělení pravomocí mezi jednotlivé odbory – srov. §
102 odst. 2 písm. f) a o) zákona o obcích]. Bude tedy záležet na tom, jaké
úkoly v samostatné působnosti obce uloží příslušné orgány obce obecnímu úřadu a
tím i jeho úředníkům. Při vymezení pojmu „plnění úkolů v oblasti přenesené působnosti“ je třeba
vycházet ze zákonné úpravy, z níž vyplývá, že státní správu, jejíž výkon je
zákonem svěřen orgánu obce, orgán obce vykonává jako svou přenesenou působnost
(§ 61 a násl.) – srov. § 7 odst. 2 zákona o obcích. Zajištění výkonu přenesené
působnosti je povinností obce (srov. § 65 zákona o obcích); výkon přenesené
působnosti – s výjimkou věcí, které patří do působnosti jiného orgánu obce –
náleží obecnímu úřadu [srov. § 109 odst. 3 písm. b) zákona o obcích]. V případě
přenesené působnosti bude tedy „podílem na výkonu správních činností“
participace na výkonu státní správy, jejíž výkon je jako celek (na rozdíl od
výkonu samostatné působnosti) úkolem obce. Nepůjde přitom jen o vlastní
rozhodování ve správním řízení podle správního řádu, ale i o přípravu podkladů
pro takové rozhodnutí, z nichž se při jeho vydání vychází. Pro vymezení pojmu „správní činnosti“ v konkrétním posuzovaném případě je
důležitá též vyhláška Ministerstva vnitra č. 512/2002 Sb., o zvláštní odborné
způsobilosti úředníků územních samosprávných celků, která v ustanovení § 1
obsahuje katalog taxativně vypočtených správních činností (v oblasti přenesené
i samostatné působnosti), pro jejichž výkon se vyžaduje ověření zvláštní
odborné způsobilosti. Obsah jednotlivých správních činností vypočtených v tomto
ustanovení je prostřednictvím citací příslušných ustanovení právních předpisů
upravujících tu kterou oblast veřejné správy definován v příloze této vyhlášky. Znamená to tedy, že vše, co je uvedeno v této vyhlášce, je též správní činností
ve smyslu § 2 odst. 3 zákona o úřednících.
Na druhé straně ale není možno
automaticky dovozovat, že činnosti ve vyhlášce neuvedené správní činnosti
nejsou, neboť existují správní činnosti, k jejichž vykonávání není prokázání
zvláštní odborné způsobilosti zapotřebí; v příloze k této vyhlášce jsou ve
sloupci 4 stanoveny „náplně jednotlivých správních činností, k jejichž výkonu
je nezbytné prokázání zvláštní odborné způsobilosti“ (§ 1 odst. 2 vyhlášky). Posledním vodítkem je „zařazení zaměstnance do úřadu územního samosprávného
celku“. Obecní úřad tvoří vedle starosty a místostarosty (místostarostů)
tajemník obecního úřadu, je-li tato funkce zřízena, a zaměstnanci obce zařazení
do obecního úřadu (§ 109 odst. 1 zákona o obcích). Zatímco stanovení celkového
počtu zaměstnanců obce v obecním úřadu je vyhrazeno radě obce [srov. § 102
odst. 2 písm. j) zákona o obcích], tajemník obecního úřadu, který plní úkoly
statutárního orgánu zaměstnavatele podle zvláštních předpisů vůči zaměstnancům
obce zařazeným do obecního úřadu [srov. § 110 odst. 4 písm. d) zákona o
obcích], rozhoduje o výběru konkrétních osob na tato pracovní místa, tedy o
jejich zařazování do obecního úřadu [s výjimkou vedoucích odborů (srov. § 102
odst. 2 písm. g) zákona o obcích) a tajemníka samotného (srov. § 103 odst. 3
zákona o obcích)]. Tajemníkovi obecního úřadu potom náleží též posouzení, zda
fyzická osoba (zaměstnanec) je úředníkem, a rozhodnutí o jejím zařazení k
výkonu správní činnosti v souladu s druhem práce uvedeným v pracovní smlouvě
(srov. § 3 zákona o úřednících). Z tohoto zařazení je potom možno při
posuzování charakteru pracovněprávního vztahu takto zařazeného (nezařazeného)
zaměstnance vycházet. Stane-li se však následně otázka, zda zaměstnanec je
úředníkem (a na jeho pracovněprávní vztah se vztahuje zákon o úřednících),
předmětem sporu mezi zaměstnavatelem (územním samosprávným celkem) a tímto
zaměstnancem, může (musí) soud sám posoudit, zda byla splněna všechna (shora
uvedená) základní kritéria (znaky), aby zaměstnanec mohl být považován za
úředníka. Soudní dvůr Evropské unie v souvislosti s výjimkou z volného pohybu pracovníků
vztahující se na zaměstnance ve veřejné správě (čl. 39 odst. 5 Smlouvy o
založení Evropského společenství) vyložil, že uvedená výjimka nedopadá na
všechny zaměstnance ve veřejné správě, nýbrž jen na ta pracovní místa ve
veřejné správě, která jsou spjatá s výkonem moci a přidělením odpovědnosti za
ochranu obecných zájmů státu (srov. rozsudek ze dne 17. 12. 1980 ve věci Komise
Evropského společenství proti Belgickému království č. C 149/79, rozsudek ze
dne 3. 6. 1986 ve věci Komise Evropského společenství proti Francouzské
republice č. C-307/84 nebo rozsudek ve věci Komise Evropského společenství
proti Italské republice č. C-225/85). V rozsudku ze dne 3. 7. 1986 ve věci
Deborah Lawrie-Blum proti Land Baden-Württemberg, č.
C-66/85 Soudní dvůr
objasnil, že zaměstnáním ve veřejné správě jsou pozice, které zahrnují přímý
nebo nepřímý výkon moci uložené veřejným právem při výkonu funkcí, jejichž
účelem je chránit obecné zájmy státu nebo jiné veřejné autority a jež proto
vyžadují zvláštní vztah loajality ke státu na straně osob, které tato
zaměstnání vykonávají, a dále reciprocitu práv a povinností, na nichž je
založeno pouto státní příslušnosti. Z uvedeného plyne, že pod „správní činnosti“ ve smyslu ustanovení § 2 odst. 3
zákona o úřednících je možno podřadit plnění úkolů v oblasti veřejné správy
(státní správy a samosprávy), tj. činnosti vykonávané na podkladě a v mezích
veřejného práva v obecném (veřejném) zájmu, jež představují přímý nebo nepřímý
výkon moci spojený s odpovědností konajícího správního orgánu a osob do něj
zařazených za dosažení sledovaného výsledku. Zpravidla se bude jednat o
činnosti, pro které musí zaměstnanec (úředník) splňovat zvláštní odbornou
způsobilost. Naopak, za „správní činnosti“ nelze považovat pomocné, servisní
nebo manuální práce (tzv. obslužné činnosti) a jejich řízení, popřípadě další
činnosti, při jejichž výkonu zaměstnanec nenese odpovědnost za výsledek při
plnění úkolů v oblasti samostatné a přenesené působnosti územního samosprávného
celku. Zaměstnance územního samosprávného celku bude možno (za splnění zbývajících
dvou předpokladů) považovat za úředníka, pokud se alespoň zčásti podílí na
plnění úkolů, které jsou územnímu samosprávnému celku v samostatné nebo
přenesené působnosti uloženy zvláštními právními předpisy nebo které vyplývají
z usnesení jeho volených orgánů. V každém jednotlivém případě se závěr bude
odvíjet od skutkových zjištění o sjednaném druhu práce zaměstnance a o
činnostech, které v jeho rámci zaměstnanec fakticky vykonává (vykonával). Z podaného výkladu vyplývá, že podřazení zaměstnancem vykonávaných činností pod
„správní činnosti“ ve smyslu ustanovení § 2 odst. 3 zákona o úřednících je
právním posouzením věci, které účastníci řízení nemohou učinit předmětem
shodného tvrzení podle ustanovení § 120 odst. 3 o. s. ř. (srov. například
rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 4. 9. 2002 sp. zn. 21 Cdo 1478/2002,
uveřejněný pod číslem 76 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, roč. 2003). Nemůže proto obstát námitka žalobce, podle které „mezi účastníky tedy
bylo od počátku řízení nesporné, že se ani žalobce, ani další referenti odboru
veřejných zakázek nepodíleli na výkonu správních činností a jako takoví byli
neúředníky“. Namítá-li dále žalobce, že „teprve v odvolání proti rozsudku soudu
prvního stupně (tedy po koncentraci řízení) přišel žalovaný s překvapivým
tvrzením, že rozhodující je vždy faktický stav, a ten je v této věci takový, že
žalobce vykonával řadu činností, které v podstatných rysech naplňují znaky
správních činností“, pak přehlíží, že skutečnosti o obsahu jeho pracovní náplně
obsažené v popisu pracovního místa žalobce ze dne 9. 3. 2015 se staly předmětem
dokazování před soudem prvního stupně již při prvním jednání ve věci a nemohly
tak v odvolacím řízení představovat nepřípustné novoty ve smyslu ustanovení §
205a o. s. ř.
(srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. 8. 2009 sp. zn. 21
Cdo 4419/2008, uveřejněný pod číslem 27 ve Sbírce soudních rozhodnutí a
stanovisek, roč. 2010). Vyjádření žalovaného, že „žalobce vykonával řadu
činností, které v podstatných rysech naplňují znaky správních činností“, pak
především představuje vyjádření k právní stránce věci, ke kterému soud vždy
přihlédne, i když je účastník učinil až poté, co nastaly účinky tzv. koncentrace řízení podle ustanovení § 118b o. s. ř. (srov. rozsudek Nejvyššího
soudu ze dne 4. 9. 2013 sp. zn. 31 Cdo 4616/2010, uveřejněný pod č. 98 ve
Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, roč. 2013). Odvolací soud proto postupoval správně, zabýval-li se tím, jaké činnosti
žalobce u žalovaného v rámci sjednaného druhu práce fakticky vykonával a zda je
lze považovat za výkon „správních činností“ ve smyslu ustanovení § 2 odst. 3
zákona o úřednících. Jeho skutkový závěr – učiněný jen na základě popisu
pracovního místa žalobce ze dne 9. 3. 2015, který žalobce „žádným způsobem
nezpochybňoval a nerozporoval, tedy netvrdil, že by tyto činnosti nevykonával a
že by vykonával činnosti jiné“ – o tom, že „žalobce vykonával činnosti dle
popisu pracovního místa“, však nemá oporu v řádně provedeném dokazování. Nezbytným předpokladem pro rozhodnutí věci je náležité zjištění skutkového
stavu. Skutkový stav se zpravidla zjišťuje dokazováním. Právně významné
skutečnosti, jež do řízení svými tvrzeními uvedli účastníci, se především
prokazují prostřednictvím důkazních prostředků vyjmenovaných příkladmo v
ustanovení § 125 o. s. ř. Občanský soudní řád přesto stanoví, že některé
skutečnosti dokazování nepodléhají. Jedná se o skutečnosti obecně známé (tzv. notoriety) a skutečnosti, které jsou soudu známé z jeho úřední činnosti (srov. § 121 o. s. ř.). Vedle toho dokazování nepodléhají ani skutečnosti, na kterých
se účastníci shodli, tedy shodná tvrzení účastníků ve smyslu ustanovení § 120
odst. 3 o. s. ř. Shodná tvrzení účastníků jsou zde prostředkem, na jehož
základě soud může učinit zjištění o skutkových okolnostech věci, která by jinak
– kdyby se účastníci ve svých tvrzeních rozcházeli – musel objasňovat
dokazováním. Z uvedeného vyplývá, že shodná tvrzení účastníků může soud vzít za
svá skutková zjištění, jen jestliže obsahují údaje (poznatky) o skutkové
stránce věci, které by se jinak musely prokazovat pomocí důkazních prostředků
(srov. již uvedený rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 14. 3. 2003 sp. zn. 21 Cdo
1478/2002). Za svá skutková zjištění však soud nemůže – stejně jako odvolací
soud v projednávané věci – vzít tvrzení účastníka jenom proto, že účastník na
opačné straně sporu tato tvrzení „nezpochybňoval či nerozporoval“, neboť z
takové nečinnosti účastníka ještě nevyplývá, jaký postoj tento účastník k
tvrzeným skutečnostem z hlediska jejich pravdivosti a úplnosti zaujímá; na tato
skutková tvrzení nelze tedy pohlížet stejně jako na shodná skutková tvrzení ve
smyslu ustanovení § 120 odst. 3 o. s. ř. (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze
dne 13. 11. 2018 sp. zn. 21 Cdo 5063/2017).
Vzhledem k tomu, že uvedené závěry
soudní praxe odvolací soud nerespektoval, zatížil řízení vadou, která mohla mít
za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, k níž dovolací soud musí přihlédnout
(§ 242 odst. 3 věta druhá o. s. ř.). Na základě takto učiněného skutkového závěru se odvolací soud navíc omezil jen
na holé konstatování, že „tyto činnosti je nutno považovat za výkon správních
činností, a tedy žalobce je nutno definovat jako úředníka ve smyslu § 2 odst. 4
zákona o úřednících“, aniž by blíže vysvětlil, jaké úvahy ho – vzhledem k jím
podanému výkladu „správních činností“ – k tomuto závěru vedly. Nikterak se
přitom nevypořádal ani s opačným závěrem soudu prvního stupně, který zohlednil,
že pro pozici žalobce „nebylo mimo jiné vyžadováno složení zkoušky odborné
způsobilosti dle vyhl. č. 512/2002 Sb.“ a „žalobce současně ani nebyl
oprávněnou úřední osobou dle zákona č. 500/2004 Sb.“, a vycházel ze skutkového
zjištění, že v roce 2016 „došlo k revizi zařazení zaměstnanců na tzv. úřednická
místa“ a na základě „Opatření obce č. 1/2016“ přijatého usnesením 1114/27 na
27. schůzi Rady města XY konané dne 16. 3. 2016 byla k 1. 7. 2016 „z tzv. úřednických míst vyňata mimo jiné funkční místa v odboru veřejných zakázek –
vedoucí odboru a referenti odboru“ (ke změně pracovní náplně na dotčených
pracovních místech v této souvislosti nedošlo). Uvedený závěr odvolacího soudu
je proto pro nedostatek důvodů nepřezkoumatelný. Z uvedeného vyplývá, že rozsudek odvolacího soudu není ve výroku, jímž byl
změněn rozsudek soudu prvního stupně ve výroku o neplatnosti výpovědi z
pracovního poměru dané žalobci žalovaným dne 5. 5. 2016 tak, že žaloba na
určení neplatnosti výpovědi z pracovního poměru byla zamítnuta, správný. Protože nejsou dány podmínky pro zastavení dovolacího řízení, pro odmítnutí
dovolání, pro zamítnutí dovolání a ani pro změnu rozsudku odvolacího soudu,
Nejvyšší soud rozsudek odvolacího soudu v uvedeném výroku a v akcesorickém
výroku o náhradě nákladů řízení zrušil (§ 243e odst. 1 o. s. ř.) a věc v tomto
rozsahu vrátil odvolacímu soudu (Krajskému soudu v Ostravě) k dalšímu řízení (§
243e odst. 2 věta první o. s. ř.).
Právní názor vyslovený v tomto rozsudku je závazný; v novém rozhodnutí o věci
rozhodne soud nejen o náhradě nákladů nového řízení a dovolacího řízení, ale
znovu i o nákladech původního řízení (§ 226 odst. 1 a § 243g odst. 1 část první
věty za středníkem a věta druhá o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 28. 8. 2020
JUDr. Pavel Malý
předseda senátu