28 Cdo 2094/2023-101
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Zdeňka Sajdla a soudců
Mgr. Petra Krause a JUDr. Jana Eliáše, Ph.D., ve věci žalobkyně: HAMUŠKY
PAPUŠKY s. r. o., IČO 07324316, se sídlem v Brně, Nové Sady 988/2, zastoupená
Mgr. Davidem Záhumenským, advokátem se sídlem v Brně, třída Kapitána Jaroše
1922/3, proti žalovanému: Česká republika – Ministerstvo vnitra, IČO 00007064,
se sídlem v Praze 7, Nad Štolou 936/3, o 279 280 Kč s příslušenstvím, vedené u
Obvodního soudu pro Prahu 7 pod sp. zn. 16 C 32/2022, o dovolání žalobkyně
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 11. 2022, č. j. 15 Co
334/2022-65, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 11. 2022, č. j. 15 Co 334/2022-65,
a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 18. 5. 2022, č. j. 16 C
32/2022-33, se zrušují a věc se vrací soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
rozhodnuto o náhradě nákladů řízení (výrok I. rozsudku odvolacího soudu);
současně rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení (výrok II. rozsudku
odvolacího soudu).
2. Žalobkyně, jejímž předmětem podnikání je prodej potravin na
tržnicích, se domáhá náhrady škody ve výši 279 280 Kč s příslušenstvím, která
jí měla vzniknout v důsledku krizových opatření omezujících podnikání z důvodu
zamezení šíření infekčního onemocnění COVID-19, a to usnesení vlády České
republiky č. 208 ze dne 13. 3. 2020 (jímž byl zakázán maloobchodní prodej na
tržnicích) a č. 493 ze dne 30. 4. 2020
a č. 453 ze dne 23. 4. 2020 (jimiž bylo sice již umožněno, současně však
omezeno provozování farmářských a ostatních venkovních tržišť), přijatých na
základě ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve
znění zákona č. 300/2000 Sb., a zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o
změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen
– „krizový zákon“). Výši škody vyčíslila jako rozdíl v tržbách za období od
března do května 2019, kdy mohla podnikat bez omezení, a za stejné období v
roce 2020, kdy byl prodej na tržnicích krizovými opatřeními zakázán nebo
omezen.
3. Soudy nižších stupňů na posuzovaný případ aplikovaly § 36 odst. 1
krizového zákona. Dovodily, že použité ustanovení upravuje odpovědnost státu za
škodu vzniklou v důsledku provádění krizových opatření individuální povahy
zaměřených vůči konkrétním fyzickým a právnickým osobám. Měly za to,
poukazujíce na usnesení Ústavního soudu ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS
10/20, že na rozdíl od individuálních opatření zasahujících do práv a majetkové
sféry jednotlivce ve prospěch celku při řešení krizové situace, jež zasluhují
odškodnění, plošná omezení práv neurčitého okruhu osob obecně závazným právním
předpisem při řešení krizového stavu dle krizového zákona odškodnit nelze. V
situaci, kdy žalobkyní označená krizová opatření vlády měla charakter obecně
závazné normy, a nikoliv individuálních opatření, tudíž nárok žalobkyně na
náhradu škody podle § 36 krizového zákona neshledaly důvodným. Uzavřely přitom,
že zde není dán ani žádný jiný právní důvod zakládající odpovědnost státu k
náhradě uplatněné škody plynoucí ať již ze zákona č. 82/1998 Sb., o
odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo
nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992
Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), či ze zákona č. 89/2012 Sb.,
občanského zákoníku, nebo norem práva ústavního. Žalobě proto nevyhověly.
4. Proti rozsudku odvolacího soudu podala dovolání žalobkyně.
Předestřela otázku, zda nárok na náhradu škody způsobené výše označenými
krizovými opatřeními vlády (majícími charakter obecně závazného právního
předpisu) přijatými během koronavirové pandemie, kterými byl nejprve zakázán a
posléze umožněn s omezeními maloobchodní prodej na tržnicích, lze dovodit z
ustanovení § 36 krizového zákona, případně zda odpovědnost státu za tuto škodu
plyne z čl. 11 odst. 4 nebo čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod,
resp. čl. 1 Protokolu č. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv. Měla za to, že se
odvolací soud při jejím řešení odchýlil od rozsudků Nejvyššího soudu ze dne 17.
6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1649/2007, a ze dne 27. 6. 2018, sp. zn. 22 Cdo
2291/2016, jakož i usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze
dne 21. 7. 2009, sp. zn. 1 Ao 1/2009, a nálezu Ústavního soudu ze dne 9. 2.
2021, sp. zn. Pl. ÚS 106/20, případně že jde o problematiku dovolacím soudem
dosud neřešenou. Namítala, že z § 36 odst. 1 krizového zákona vyloučení
odpovědnosti státu za škodu vzniklou v důsledku opatření majících charakter
obecně závazného právního předpisu neplyne. Dovozovala z toho, že žalovaný za
škodu, jejíž náhrady se v řízení domáhá – způsobenou výše označenými usneseními
vlády České republiky (omezujícími či zakazujícími maloobchodní prodej na
tržnicích) – ve smyslu § 36 odst. 1 krizového zákona odpovídá. Navrhla, aby
Nejvyšší soud zrušil napadený rozsudek a věc vrátil odvolacímu soudu k dalšímu
řízení.
5. Žalovaný navrhl, aby Nejvyšší soud dovolání zamítl.
6. Po zjištění, že dovolání směřující proti pravomocnému rozsudku
odvolacího soudu bylo podáno oprávněnou osobou (žalobkyní) zastoupenou
advokátem (§ 241 odst. 1 o. s. ř.) a ve lhůtě stanovené § 240 odst. 1 o. s. ř.,
je Nejvyšší soud shledal přípustným (podle § 237 o. s. ř.) pro řešení otázky,
zda má žalobkyně nárok na náhradu škody vzniklé v důsledku výše označených
krizových opatření vlády (majících charakter obecně závazného právního
předpisu) přijatých během koronavirové pandemie podle § 36 odst. 1 krizového
zákona, jež byla odvolacím soudem vyřešena odchylně od recentní rozhodovací
praxe dovolacího soudu (jak bude uvedeno níže).
7. Nejvyšší soud se proto dále zabýval tím, zda je dán důvod vymezený
dovoláním, tedy prověřením správnosti právního posouzení věci odvolacím soudem
v hranicích důvodů vymezených dovoláním žalobkyně.
8. O nesprávné právní posouzení věci (dovolací důvod dle § 241a odst. 1
o. s. ř.) jde tehdy, posoudil-li odvolací soud věc podle právní normy, jež na
zjištěný skutkový stav nedopadá, nebo právní normu, sice správně vybranou,
nesprávně vyložil, případně ji na daný skutkový stav nesprávně aplikoval.
9. Zmatečnosti [§ 229 odst. 1, § 229 odst. 2 písm. a) a b) a § 229 odst.
3 o. s. ř.] a ani jiné vady řízení, jež mohly mít za následek nesprávné
rozhodnutí a k nimž dovolací soud u přípustného dovolání přihlíží z úřední
povinnosti (§ 242 odst. 3 o. s. ř.), se z obsahu spisu nepodávají. Vytýká-li
přitom dovolatelka nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku i rozsudku soudu
prvního stupně, pak tato rozhodnutí uvedenou vadou zjevně netrpí. Z jejich
odůvodnění jsou seznatelné důvody, pro které soudy rozhodly tak, jak je uvedeno
ve výrokových částech (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 16. 11. 2016, sp.
zn. 28 Cdo 2380/2016). Z okolnosti, že dovolatelka byla s to argumentačně
brojit proti jejich závěrům a že odvolací i dovolací soud byly schopny
projednat odvolání a dovolání, pak plyne, že poukazovaný nedostatek nebyl
závažnějším způsobem na újmu uplatnění jejích práv (k tomu srov. usnesení
Nejvyššího soudu ze dne 7. 1. 2015, sp. zn. 30 Cdo 3102/2014, či ze dne 2. 2.
2015, sp. zn. 25 Cdo 4126/2014).
10. Skutkový stav věci, jak byl zjištěn odvolacím soudem, nemohl být
dovoláním zpochybněn, proto z něj Nejvyšší soud při dalších úvahách vychází.
11. Podle § 36 krizového zákona je stát povinen nahradit škodu
způsobenou právnickým a fyzickým osobám v příčinné souvislosti s krizovými
opatřeními a cvičeními (§ 39 odst. 5) prováděnými podle tohoto zákona. Této
odpovědnosti se může stát zprostit jen tehdy, pokud se prokáže, že poškozený si
způsobil škodu sám (odst. 1). Náhrada věcné škody vzniklé při činnosti orgánů
provádějících krizová opatření nebo při uloženém poskytnutí věcných prostředků
se poskytuje podle právních předpisů platných v době vzniku škody (odst. 2).
Náhrada újmy na zdraví vzniklé při výkonu uložené pracovní povinnosti, pracovní
výpomoci nebo dobrovolné pomoci vykonané v rámci organizované činnosti se
poskytuje obdobně podle předpisů o odškodňování pracovních úrazů, pokud nárok
na náhradu této škody nevznikl již z pracovněprávního vztahu (odst. 3).
12. K podmínkám odpovědnosti státu za škodu způsobenou v příčinné
souvislosti s krizovými opatřeními se Nejvyšší soud vyjádřil již v rozsudku ze
dne 17. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1649/2007, uveřejněném pod č. 10/2010 Sbírky
soudních rozhodnutí a stanovisek. Dovodil přitom, že z § 36 odst. 1 krizového
zákona plyne, že institut odpovědnosti za škodu vzniklou v příčinné souvislosti
s krizovým opatřením je speciální normou obsahující zvláštní skutkovou podstatu
odpovědnosti státu za škodu, která se řídí právě tímto zákonem, nikoliv zákonem
č. 82/1998 Sb. či obecným předpisem. Zakládá přitom odpovědnost bez zřetele na
zavinění (tzv. objektivní odpovědnost) a na rozdíl od uvedeného zákona
nevyžaduje, aby škoda byla vyvolána nezákonným rozhodnutím či nesprávným
úředním postupem. Tato speciální odpovědnost je založena na současném splnění
předpokladů, jimiž je 1. provedení krizového opatření, 2. vznik škody a 3.
příčinná souvislost mezi krizovým opatřením a vznikem škody. Stát se může
odpovědnosti zprostit, prokáže-li (důkazní břemeno leží na něm), že poškozený
si způsobil škodu sám. Z dikce § 36 odst. 1 krizového zákona je pak nepochybné,
že odpovědnou osobou je stát.
13. V rozsudku ze dne 31. 8. 2023, sp. zn. 30 Cdo 63/2023, jenž se již
týkal krizových opatření přijatých v souvislosti se zamezením šíření
koronavirového infekčního onemocnění COVID-19, Nejvyšší soud dovodil, že z
jazykového, systematického ani teleologického výkladu § 36 krizového zákona
nevyplývá, že by odpovědnost státu byla omezena jen na krizová opatření, jimiž
je individuálně zasaženo do práv a povinností konkrétně vymezeného okruhu osob.
Odpovědnost státu dle § 36 odst. 1 krizového zákona tudíž není vyloučena ani v
případě krizových opatření, jež jsou svojí povahou produktem legislativní
činnosti (mají charakter obecně závazného právního předpisu). Zákonodárci
přitom nic nebránilo v tom, aby formou zákonné úpravy stanovil v právní oblasti
upravené krizovým zákonem (na rozdíl od obecné úpravy odpovědnosti orgánů
veřejné moci za škodu dle zákona č. 82/1998 Sb.) povinnost k náhradě škody
způsobené též legislativní činností orgánů veřejné moci. Povinnost státu
nahradit škodu způsobenou krizovým opatřením nastupuje pak ve chvíli, kdy
nastanou takové účinky krizového opatření, které povedou ke vzniku škody. Tento
okamžik je třeba posoudit podle konkrétních okolností věci, neboť krizová
opatření mohou zahrnovat různorodou skupinu předem víceméně nedeterminovaných
aktivit (reakcí) orgánů krizového řízení za účelem zvládnutí krizové situace. V
poměrech „legislativního“ zákazu či omezení maloobchodního prodeje přitom
dovolací soud uzavřel, že účinky přijatých krizových opatření nastaly vždy
okamžikem, který je v každém jednotlivém krizovém opatření uveden – od něj
získala daná opatření potenciál způsobit adresátům škodu. Tento okamžik je
proto nutno považovat za okamžik provedení krizových opatření ve smyslu § 36
odst. 1 krizového zákona. K uvedeným konkluzím se Nejvyšší soud přihlásil i v
rozsudku ze dne 11. 10. 2023, sp. zn. 30 Cdo 1367/2023.
14. Ve světle výše uvedené judikatury, na jejíchž výkladových závěrech
není důvodu čehokoliv měnit, tudíž konkluze odvolacího soudu, dle nichž je dle
§ 36 odst. 1 krizového zákona bez dalšího vyloučena odpovědnost státu za škodu
způsobenou krizovými opatřeními majícími „legislativní“ povahu (charakter
obecně závazného právního předpisu), zjevně neobstojí.
15. Nejvyšší soud tudíž, shledávaje dovolání opodstatněným, v situaci,
kdy nejsou dány podmínky pro zastavení dovolacího řízení, odmítnutí dovolání,
jeho zamítnutí nebo změnu rozhodnutí odvolacího soudu, rozsudek odvolacího
soudu bez jednání (§ 243a odst. 1 věty první o. s. ř.) zrušil. Poněvadž důvody,
pro které bylo zrušeno rozhodnutí odvolacího soudu, platí také pro rozhodnutí
soudu prvního stupně, zrušil dovolací soud i toto rozhodnutí a věc vrátil soudu
prvního stupně k dalšímu řízení (§ 243e odst. 1, odst. 2, věty první a druhé,
o. s. ř.).
16. Právní názor vyslovený Nejvyšším soudem v tomto rozsudku je pro
odvolací soud v dalším řízení závazný (§ 243g odst. 1, § 226 odst. 1 o. s. ř.).
Bude přitom namístě zkoumat podmínky vzniku odpovědnosti státu za škodu dle §
36 odst. 1 krizového zákona (vznik škody odškodnitelné dle krizového zákona a
příčinnou souvislost mezi vzniklou škodou a přijatými krizovými opatřeními).
17. V rozhodnutí, jímž se řízení bude končit, bude rozhodnuto i o
náhradě nákladů tohoto dovolacího řízení (§ 243g odst. 1, věty druhé, o. s. ř.).
18. Shora citovaná rozhodnutí Nejvyššího soudu – vydaná po 1. lednu 2001
– jsou dostupná na webových stránkách Nejvyššího soudu www.nsoud.cz.
Poučení: Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 5. 12. 2023
Mgr. Zdeněk Sajdl
předseda senátu