28 Cdo 4365/2009
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr.
Františka Ištvánka a soudců JUDr. Ludvíka Davida, CSc., a Mgr. Petra Krause, ve
věci žalobců: a) J. Š., b) T. K., c) M. L., a d) P. K., všech zastoupených Mgr.
Michalem Novotným, advokátem se sídlem v Praze 5, Kořenského 15, proti
žalovaným: 1) Obci Malá Úpa, IČ: 00656119, zastoupené Mgr. Václavem Čermákem,
advokátem se sídlem v Trutnově, Bulharská 66, a 2) VODOVODY A KANALIZACE Dvůr
Králové n. L. spol. s. r. o., IČ: 48171280, se sídlem ve Dvoře Králové nad
Labem, náměstí Denisovo 766, zastoupené Mgr. Pavlem Střelečkem, advokátem se
sídlem v Hradci Králové, Na Střezině 943, o určení neplatnosti kupní smlouvy,
vedené u Okresního soudu v Trutnově pod sp. zn. 26 C 226/2005, o dovolání
žalobců proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 18. 6. 2009, č.
j. 26 Co 332/2008-357, takto:
I. Dovolání se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
II., III. a IV. rozhodl odvolací soud o náhradě nákladů odvolacího řízení.
Odvolací soud „setrval“ na právním názoru vysloveném již ve svém předchozím
rozhodnutí v dané věci ze dne 10. 8. 2006 (v němž zrušil rovněž zamítací
rozsudek soudu prvního stupně), že „pokud žalobci neprojevili ani potencionální
zájem o koupi sporných nemovitostí a netvrdí, že by při řádném zveřejnění
záměru obce nemovitosti prodat měli zájem o jejich nabytí, není dán jejich
právní zájem na žádaném určení neplatnosti kupní smlouvy z důvodu absence
zákonných náležitostí vyvěšeného záměru.“ Na tomto závěru nic nemění ani výtka
žalobců, že v záměru žalované 1) nebyla uvedena existence nájemní smlouvy.
Žalobci nově tvrdili, že „obálková metoda zvolená žalovaným ztratila svůj
význam, neboť jediný zájemce se dozvěděl o tom, za jakou cenu je žalovaný
ochoten nemovitosti prodat, přičemž jinak by byl ochoten zaplatit 2,200.000,-
Kč. Důkazy označené a předložené k tomuto jejich tvrzení až v odvolacím řízení
se však vymykají rozsahu dokazování přípustného v systému neúplné apelace,
neboť se jedná o listiny existující již v době prvoinstančního řízení.“ Tvrzení
žalobců, že starosta obce mohl osobním kontaktem se žalovaným 2) ovlivnit
výsledek prodeje, by totiž bylo opodstatněné až v okamžiku, kdy by se jim
podařilo prokázat, že existovali jiní zájemci o koupi, jimž byl jejich záměr
přihlásit svoji nabídku znemožněn. V tomto směru však žalobci ani nic
netvrdili.
Proti tomuto rozsudku podali všichni žalobci dovolání, jehož přípustnost
dovozují ze zásadního právního významu napadeného rozhodnutí a jeho důvodnost
dovozují z toho, že řízení před odvolacím soudem bylo postiženo vadou, jež
mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci a napadené rozhodnutí též
spočívá na nesprávném právním posouzení věci. Z obsahu dovolání je zřejmé, že
dovolatelé brojí především proti závěru odvolacího soudu o nedostatku právního
zájmu na určení neplatnosti předmětné kupní smlouvy. Ve svém dřívějším rozsudku
v dané věci odvolací soud uzavřel, že právní zájem na daném určení by žalobci
mohli mít v případě, že bude prokázána ekonomická nevýhodnost prodeje. V
napadeném rozsudku se již odvolací soud touto otázkou nezabýval a toliko
konstatoval, že ekonomická nevýhodnost prodeje nebyla prokázána. Vadu řízení
spatřují dovolatelé v tom, že odvolací soud odmítl provést důkaz listinami:
„dopis ze dne 27. 4. 2005, dopis ze dne 3. 5. 2005“. Tyto důkazní prostředky
mohly zcela jednoznačně přivodit zpochybnění věrohodnosti důkazních prostředků,
na nichž spočíval rozsudek soudu prvního stupně, přičemž je žalobci nemohli mít
k dispozici před poučením podle § 119a o. s. ř., neboť v té době ještě ani
jeden z nich nebyl zastupitelem, a nemohli si tak předmětné listiny opatřit a
nemohli o nich ani vědět. Žalovaný při psaní nabídek minimálně ve dvou
případech disponoval informacemi, které v inkriminované době nemělo a nemohlo
mít k dispozici ani obecní zastupitelstvo, ale pouze statutární zástupce obce.
S největší pravděpodobností zde tedy existovala dohoda mezi oběma žalovanými,
která ve svém důsledku znamenala, že nemovitost nebyla prodána za 2,200.000,-
Kč. Oba soudy nevzaly v potaz existenci nájemní smlouvy ze dne 8. 2. 2001,
která „měla sloužit k odrazení ostatních potencionálních zájemců“. Žalobci
navrhli, aby dovolací soud zrušil rozsudek odvolacího soudu a věc mu vrátil k
dalšímu řízení.
Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona
č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění účinném do 30. 6. 2009 (viz
čl. II., bod 12 zákona č. 7/2009 Sb.) – dále jen „o. s. ř.“
Dovolání bylo podáno řádně a včas, osobou k tomu oprávněnou, řádně zastoupenou
podle § 241 odst. 1 o. s. ř. Lze se proto zabývat jeho přípustností.
Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí
odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
V daném případě směřuje dovolání proti potvrzujícímu rozsudku odvolacího soudu
ve věci samé, a proto je nutno přípustnost dovolání posoudit z hlediska § 237
odst. 1 písm. b) nebo c) o. s. ř. Vzhledem k tomu, že v souzeném sporu odvolací
soud svým usnesením ze dne 10. 8. 2006, č. j. 26 Co 358/2006-116, zrušil
předchozí rozsudek soudu prvního stupně ze dne 28. 2. 2006, č. j. 26 C
226/2005-97, bylo třeba nejprve posoudit, zda je dána přípustnost dovolání
podle § 237 odst. 1 písm. b) o. s. ř. Toto zrušovací usnesení bylo založeno na
odlišném právním závěru odvolacího soudu týkajícím se naléhavého právního zájmu
žalobců na požadovaném určení, jímž byl soud prvního stupně v dalším řízení
vázán. Odvolací soud ve vztahu k rozsudku soudu prvního stupně vymezil odlišně
obsah posuzovaného právního vztahu účastníků, a dovolání je tak přípustné podle
§ 237 odst. 1 písm. b) o. s. ř. (viz vice versa rozsudek Nejvyššího soudu ze
dne 21. 8. 2003, sp. zn. 29 Odo 224/2001, publikovaný v Soudní judikatuře,
ročník 2003, sešit č. 12, veřejnosti dostupný též na internetových stránkách
Nejvyššího soudu, www.nsoud.cz).
Dovolací soud z úřední povinnosti zkoumal, zda řízení před oběma soudy není
postiženo vadami uvedenými v § 229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o.
s. ř., jakož i jinými vadami řízení, které by mohly mít za následek nesprávné
rozhodnutí ve věci (§ 242 odst. 3 o. s. ř.). Dospěl k závěru, že řízení
takovými vadami nebylo zatíženo. Dovolací soud souhlasí se závěrem soudu
odvolacího, že důkazy listinami (dopis ze dne 27. 4. 2005, dopis ze dne 3. 5.
2005) byly soudu předloženy v rozporu se zásadou neúplné apelace, když výjimky
z této zásady uvedené v § 205a odst. 1 o. s. ř. nebyly v daném případě
naplněny. Je zde možno též poukázat na závěry Nejvyššího soudu, že „nejde o
zpochybnění věrohodnosti důkazních prostředků, na nichž spočívá rozhodnutí
soudu prvního stupně (§ 205a odst. 1 písm. c/ o. s. ř.), jestliže pomocí
skutečností a důkazů, které účastník nově uplatnil v odvolání proti rozhodnutí
soudu prvního stupně nebo za odvolacího řízení, má být skutkový stav věci
zjištěn jinak, než jak ho zjistil soud prvního stupně na základě jím
provedeného hodnocení důkazů. Skutečnosti a důkazy, o nichž se účastník
dozvěděl až po vyhlášení (vydání) rozhodnutí soudu prvního stupně a které
nastaly (vznikly) před vyhlášením (vydáním) rozhodnutí soudu prvního stupně,
nelze uplatnit v odvolání nebo za odvolacího řízení, ale pouze žalobou na
obnovu řízení“ (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 7. 2003, sp. zn. 21 Cdo
818/2003, publikovaný v Soudní judikatuře, ročník 2003, sešit č. 10, veřejnosti
dostupný též na internetových stránkách Nejvyššího soudu, www.nsoud.cz).
Dovolací soud se tedy zabýval meritorním posouzením předmětného
sporu, přičemž za otázku, na níž je rozhodnutí soudu odvolacího založeno,
považoval závěr o naléhavém právní zájmu žalobců na požadovaném určení.
Odvolací soud již ve svém předchozím (zrušovacím) usnesení dovodil, že žalobci
mají na požadovaném určení naléhavý právní zájem, neboť jsou jakožto občané
obce oprávněni „hájit zájmy obce a mají zajisté zájem žít v obci, která má
zdravé a silné ekonomické zázemí, které jí umožňuje zabezpečovat pro občany
služby veřejného zájmu.“ Tento zájem je dle odvolacího soudu možno dovodit z
tvrzení žalobců, že „prodej obecního majetku byl učiněn v rozporu s § 38 odst.
1 zákona o obcích“. Soudu prvního stupně uložil, aby se zabýval vlastním
posouzením věci, „zda skutečně prodej sporného obecního majetku byl či nebyl
účelným a hospodárným úkonem obce uzavřeným v souladu s jejími zájmy a úkoly.“
Ve svém potvrzujícím rozhodnutí, proti němuž směřuje dovolání, odvolací soud
svůj původní právní názor citovaný shora poněkud modifikoval, a to tak, že
žalobci nemají na žádaném určení naléhavý právní zájem, neboť se jim nepodařilo
prokázat nevýhodnost žalobou napadené transakce a sami žalobci nebyli účastni
nabídkového řízení. Nicméně postup odvolacího soudu před vydáním tohoto (v
pořadí jeho druhého) rozhodnutí ve věci samé svědčí o tom, že se předmětným
sporem zabýval meritorně, bez ohledu na jím formulovaný závěr o neexistenci
naléhavého právního zájmu žalobců (např. nechal vypracovat revizní znalecký
posudek o obecné ceně prodávaných nemovitostí, posuzoval jednotlivé kroky
obecních orgánů před jejich prodejem atd.).
Přitom ve věci první rozhodnutí soudu prvního stupně bylo založeno na právním
závěru, že žalobci na požadovaném určení naléhavý právní zájem nemají, neboť
věci patřící do samostatné působnosti obce (např. rozhodnutí o prodeji
nemovitého majetku) rozhodují zastupitelé jako volený orgán a přezkum takového
rozhodnutí „nepatří do pravomoci soudu.“ Žalobci přitom nebyli účastníky daného
nabídkové řízení a nikdy ani zájem o koupi nemovitostí neprojevili.
S posouzením danosti naléhavého právního zájmu žalobců na požadovaném určení,
tak jak bylo formulováno v rozhodnutích odvolacího soudu (zejména pak ve výše
uvedeném zrušovacím usnesení), dovolací soud nesouhlasí, a naopak se ztotožňuje
s právními závěry soudu prvního stupně uvedenými v jeho prvním rozhodnutí ve
věci.
Je třeba vycházet ze zcela správného závěru soudu prvního stupně (formulovaného
v jeho prvním rozhodnutí ve věci), tedy že rozhodnutí zastupitelstva obce o
prodeji nemovitého majetku ve smyslu § 39 zákona č. 128/2000 Sb. patří do
samostatné působnosti obce, kde zastupitelstvo rozhoduje jako demokraticky
zvolený orgán obce.
Samospráva (a tedy i územní samospráva) je jednou z větví správy veřejné, je
projevem výkonné moci ve státě. Samospráva je vykonávána vlastním jménem, na
vlastní odpovědnost a vlastními prostředky samosprávných korporací. Ze
státoprávního pohledu je potom samospráva chápána jako veřejné subjektivní
právo, nárok na výkon veřejné moci, jehož nositeli jsou (v případě územní
samosprávy) územně samosprávné celky, obce a kraje (viz též Kadečka, S., Právo
obcí a krajů v České republice. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2003, str. 5 a
násl.). Občanům obce je pak garantováno právo podílet se na správě věcí
veřejných, a to i (především) na místní úrovni (viz čl. 21 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod či Preambule k Evropské chartě místní samosprávy –
publikovaná ve Sbírce zákonů pod č. 181/1999).
Právní úprava hospodaření s obecním majetkem je v České republice obsažena v §
38 a násl. zákona č. 128/2000 Sb., přičemž se jedná o konkretizaci čl. 101
odst. 3 Ústavy České republiky, podle nějž „Územní samosprávné celky jsou
veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle
vlastního rozpočtu.“ Právo obcí na samostatné hospodaření se svým majetkem je
nedílnou součástí práva na samosprávu (viz Vedral, J., Váňa, L., Břeň, J.,
Pšenička, S. Zákon o obcích (obecní zřízení). Komentář. 1. vydání. Praha: C. H.
Beck, 2008, str. 219).
Podle § 2 o. s. ř. v občanském soudním řízení soudy projednávají a rozhodují
spory a jiné právní věci, přičemž postup soudu a účastníků v občanském soudním
řízení podle § 1 o. s. ř. má směřovat zejména k tomu, aby byla zajištěna
spravedlivá ochrana práv a oprávněných zájmů účastníků. Rozhodování soudů v
občanském soudním řízení má tedy směřovat, k ochraně subjektivních
individuálních práv vyplývajících ze soukromého práva, tedy práva občanského,
obchodního, rodinného, pracovního atd.
V souzeném sporu je zřejmé, že žalobci neuplatňují (nebrání) prostřednictvím
své žaloby na určení neplatnosti právního úkonu svá subjektivní práva
vyplývající z práva soukromého, nýbrž se touto procesní cestou snaží dosáhnout
nápravy jimi tvrzených nedostatků v postupu orgánů územně samosprávného celku
(starosty a zastupitelstva obce) při hospodaření s obecním majetkem, a suplovat
tak veřejnou kontrolu rozhodovací činnosti orgánů obce v její samostatné
působnosti, činnosti, která je projevem výkonu práva na samosprávu a která je
regulována především předpisy práva veřejného. Takovou kontrolu nelze z výše
vyložených důvodů činit prostřednictvím soukromoprávních žalob v civilním
soudním řízení. Ke kontrole, kterou svými podněty mohou iniciovat obyvatelé
obce, slouží jiné právní nástroje (např. cestou zákona č, 106/1999 Sb., o
svobodném přístupu k informacím či v rámci dozoru nad výkonem samostatné
působnosti obce ve smyslu § 124 zákona č. 128/2000 Sb.).
Jinými slovy řečeno, žaloba podle § 80 písm. c) o. s. ř. – o neplatnost kupní
smlouvy – nemůže být prostředkem kontroly občanů hospodaření s obecním
majetkem. Žalobce má naléhavý právní zájem na určení neplatnosti
soukromoprávního úkonu obce jen tehdy, jestliže tvrdí a prokazuje, že tímto
právním úkonem byl dotčen na svých subjektivních právech vyplývajících z práva
soukromého.
Dovolací soud nadto zdůrazňuje, že faktor limitovanosti soudního (právního)
přezkumu soukromoprávních úkonů obce je posílen i tím, že soud může toliko
posoudit soulad postupu obce se zákonem, nemůže však dost dobře hodnotit (mimo
zcela zřejmých nesouladů) takový postup z hlediska účelnosti či hospodárnosti
(§ 38 odst. 1 zákona č. 128/1991 Sb.), neboť toto jsou kritéria převážně
politicko-ekonomického charakteru, jejichž vyhodnocení spadá do činnosti orgánů
obce v rámci samosprávné činnosti. Občan (obyvatel) obce disponuje prostředky
politické kontroly hospodaření s majetkem obce zaručenými příslušnými právními
předpisy veřejného práva (od práva účastnit se zasedání obecního zastupitelstva
a vystupovat na něm až po právo volit a být volen v obecních volbách), z povahy
věci však nemůže politickou odpovědnost obecních orgánů vymáhat v soudním
řízení.
Lze tedy souhlasit s odvolacím soudem, že občané obce jsou oprávněni hájit
zájmy obce a mají nepochybně zájem žít v obci, která má zdravé a silné
ekonomické zázemí, které jí umožňuje zabezpečovat pro občany služby veřejného
zájmu, avšak prosazování takových zájmů nelze činit prostřednictvím civilního
soudního řízení. Ke kontrole dodržování povinností při hospodaření a nakládání
s majetkem obce jsou povolány především kontrolní orgány obce (rada obce,
komise, finanční výbor apod.) nebo se provádí v rámci dozoru nad samostatnou
působností obce (§ 129 a násl. zákona č. 128/2000 Sb.) a pominout nelze ani
obecnou kontrolu občany obce. Soudní řízení může být zajisté též kontrolním
nástrojem, avšak to zpravidla v rámci takových soudních řízení, v nichž soudy
projednávají a rozhodují případy práva veřejného (správního či trestního),
neboť – jak vyplývá se shora uvedeného – jedná se o kontrolu činnosti veřejné
moci, která byť rozhoduje o majetkoprávních úkonech, činí tak ve veřejném zájmu
(hledisko materiální) a postupy vlastními právu veřejnému (hledisko formální).
V civilním soudním řízení může být právní úkon obce, jímž nakládá se svým
majetkem, přezkoumán z hlediska jeho souladnosti s právními předpisy, avšak jen
za dodržení shora obecně vymezených kritérií.
Závěrem dovolací soud pokládá za vhodné poukázat na jiná svá rozhodnutí, v
nichž byla řešena obdobná právní otázka.
Tak v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 27. 2. 2007, sp. zn. 30 Cdo 2509/2006
(veřejnosti dostupném na internetových stránkách Nejvyššího soudu, www.nsoud.cz
), se zdejší soud zabýval problematikou, zda občan, který tvrdí, že smlouva o
převodu nemovitostí uzavřená mezi obcí a jiným zájemcem o koupi těchto
nemovitostí z majetku obce, je absolutně neplatná z důvodu, že nebyl zveřejněn
záměr města nemovitosti prodat, má ve smyslu § 80 písm. c) o. s. ř. naléhavý
právní zájem na určení, že město (obec) je vlastníkem těchto nemovitostí.
V citovaném rozhodnutí dospěl Nejvyšší soud k závěru, že na takovém určení je
obecně naléhavý právní zájem dán, neboť v případě, že by dotčená kupní smlouva
byla neplatná podle § 39 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb. pro porušení povinnosti
města záměr zveřejnit, takže žalobce se o tomto záměru ani nedozvěděl (nemohl
dozvědět), byl by první žalovaný (obec) povinen záměr obce nemovitosti prodat
znovu zveřejnit po dobu nejméně 15 dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu
obce vyvěšením na úřední desce obecního úřadu, aby se k němu mohli zájemci
vyjádřit a předložit své nabídky, a žalobce jako potencionální zájemce by se
tak mohl zúčastnit nového nabídkového řízení.
Ve svém dalším rozhodnutí Nejvyšší soud zdůraznil, že je v každém konkrétním
případě třeba zkoumat, zda ten, kdo se domáhá určení neplatnosti, byl
potencionálním účastníkem tzv. nabídkového řízení (v podrobnostech viz rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 9. 12. 2008, sp. zn. 28 Cdo 2506/2008, veřejnosti
dostupný na internetových stránkách Nejvyššího soudu, www.nsoud.cz).
V souzeném sporu žalobci ani netvrdili, že by o koupi nemovitosti měli zájem,
tedy že by byly potencionálními účastníky daného nabídkového řízení. V řízení
dokonce nebylo ani prokázáno, že by se nabídkového řízení účastnil jakýkoliv
jiný subjekt, byť bylo prokázáno, že záměr obce byl řádně zveřejněn ve smyslu §
39 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., a tak účasti dalších zájemců nebylo nijak
bráněno. Žalobci tedy nemohou mít na požadovaném určení naléhavý právní zájem,
neboť v daném případě prodej předmětných nemovitostí neznamenal zásah do
takových jejich subjektivních práv, která by mohla být ochráněna soudním
rozhodnutím v občanském soudním řízení.
Dovolací soud tedy konstatuje, že na straně žalobců absentuje podmínka
naléhavého právního zájmu na jimi požadovaném určení. Přestože dovolací soud ne
zcela souhlasil s právními závěry, na nichž je založeno rozhodnutí odvolacího
soudu, je jeho rozhodnutí ve výsledku správné, a dovolání je proto třeba
považovat za nedůvodné. Dovolací soud tedy postupoval podle § 243b odst. 2
části věty před středníkem o. s. ř. a dovolání zamítl.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto dle § 243b odst. 5 věty
první, § 224 odst. 1, § 151 odst. 1 části věty před středníkem a § 142 odst. 1
o. s. ř. Žalobci, jejichž dovolání bylo zamítnuto, nemají na náhradu nákladů
dovolacího řízení právo a žádnému ze žalovaných v tomto řízení nevznikly žádné
účelně vynaložené náklady. Proto bylo rozhodnuto tak, že žádný z účastníků
dovolacího řízení nemá na náhradu nákladů právo.