3 As 292/2022- 58 - text
3 As 292/2022 - 65
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců JUDr. Štěpána Výborného a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: L. L., zastoupený JUDr. Petrem Sladkým, advokátem se sídlem Veleslavínova 363/35, Plzeň, proti žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje, sídlem Škroupova 1760/18, Plzeň, za účasti: I) M. S., a II) Ing. J. S., oba zastoupeni Mgr. Pavlem Černým, advokátem se sídlem Údolní 33, Brno, o kasační stížnosti žalovaného a zúčastněných osob proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 10. 11. 2022, č. j. 57 A 109/2021
56,
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 10. 11. 2022, č. j. 57 A 109/2021
56, se zrušuje a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
[1] Městský úřad Přeštice, odbor regionálního rozvoje a životního prostředí postupem dle § 8 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vodní zákon“), povolil dne 10. 9. 2009 odběr podzemních vod z kopané studny (dále jen „studna“) na pozemku st. p. č. XA v k. ú. P. (dále jen „pozemek p. č. XA“), který je ve vlastnictví žalobce. Jako účel povoleného odběru podzemní vody bylo uvedeno „zásobování rodinného domu“ (v žádosti bylo uvedeno „zásobování stavby rodinného domu“). Žádost o vydání povolení, a to se souhlasem žalobce jakožto vlastníka studny, podali původní vlastníci pozemku p. č. XB v k. ú. P. (dále jen „pozemek p. č. XB“).
[2] Po rozdělení pozemku p. č. XB žalobce zřídil právním předchůdcům zúčastněných osob věcné břemeno v podobě práva odběru vody z předmětné studny a práva zřizování a provozování vedení vodovodu z předmětné studny (dále jen „věcné břemeno“).
[3] Zúčastněné osoby nabyly práva z věcného břemeno a z výše uvedeného povolení na základě kupní smlouvy ze dne 13. 10. 2014.
[4] Přípisem ze dne 13. 6. 2016 zúčastněná osoba (Ing. S.) požádal žalobce o umožnění realizace vodovodu a odběru vody ze studny. Žalobce tuto žádost odmítl, neboť doposud nebylo zahájeno řízení o výstavbě rodinného domu, jehož zásobení se týkalo povolení pro nakládání vodami. S tímto postupem Ing. S. nesouhlasil.
[5] Dne 13. 6. 2018 podaly zúčastněné osoby žádost o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby „vodovodní přípojka pro parc. č. XC v k. ú. P.“, posléze změněným na „vedení vodovodu ze studny na st. parc. č. XA v k. ú. P.“ (dále též jen „žádost o umístění vodovodu“). Toto řízení bylo přerušeno do skončení řízení o předběžné otázce. Za předběžnou otázku stavební úřad považoval existenci věcného břemene, neboť žalobce podal dne 7. 2. 2019 u Okresního soudu Plzeň
jih žalobu na jeho zrušení.
[6] Oznámením ze dne 24. 9. 2020 zahájil Městský úřadu Přeštice, odbor životního prostředí (dále jen „vodoprávní úřad“ či „prvostupňový orgán“) z moci úřední řízení o zrušení povolení k nakládání s podzemními vodami.
[7] Rozhodnutím ze dne 19. 4. 2021, č. j. PR
OŽP
VOT/23474/2021, prvostupňový orgán zrušil povolení k nakládání s podzemními vodami ze dne 10. 9. 2009. Vodoprávní úřad konstatoval, že zásobovaným rodinným domem podle vydaného povolení měl být dům na pozemku parc. č. XB (XC). Předmětné povolení však není déle než dva roky využíváno. Zúčastněné osoby nedoložily žádný vážný důvod, pro který povolení nevyužívají. Vodoprávní úřad podotkl, že zúčastněné osoby ani jejich předchůdci nepodnikli kroky k povolení stavby rodinného domu (původní územní rozhodnutí pozbylo platnosti dne 1. 6. 2012). Žádost o umístnění vodovodní přípojky nelze považovat za takové podání, protože stavba samotného vodovodu by nemohla umožňovat nakládání s vodami za účelem zásobování rodinného domu.
[7] Rozhodnutím ze dne 19. 4. 2021, č. j. PR
OŽP
VOT/23474/2021, prvostupňový orgán zrušil povolení k nakládání s podzemními vodami ze dne 10. 9. 2009. Vodoprávní úřad konstatoval, že zásobovaným rodinným domem podle vydaného povolení měl být dům na pozemku parc. č. XB (XC). Předmětné povolení však není déle než dva roky využíváno. Zúčastněné osoby nedoložily žádný vážný důvod, pro který povolení nevyužívají. Vodoprávní úřad podotkl, že zúčastněné osoby ani jejich předchůdci nepodnikli kroky k povolení stavby rodinného domu (původní územní rozhodnutí pozbylo platnosti dne 1. 6. 2012). Žádost o umístnění vodovodní přípojky nelze považovat za takové podání, protože stavba samotného vodovodu by nemohla umožňovat nakládání s vodami za účelem zásobování rodinného domu.
[8] K odvolání zúčastněných osob žalovaný prvostupňové rozhodnutí zrušil a řízení zastavil. Žalovaný nesouhlasil s názorem, že zúčastněné osoby bez vážného důvodu nevyužívají povolení k nakládání s vodami a nečiní kroky směřující k povolení rodinného domu. Zúčastněné osoby požádaly v roce 2018 o povolení umístění vodovodu za účelem zásobování plánovaného rodinného domu a toto řízení nebylo dosud pravomocně skončeno z důvodu jeho přerušení do skončení soudního sporu o věcné břemeno. Dle žalovaného je pochopitelné, že se zúčastněné osoby nejdříve snaží získat povolení ke stavbě vodovodu (viz § 5 odst. 3 a § 11 odst. 1 a 2 vodního zákona). Žalovaný uzavřel, že aktuálně existuje vážný důvod, pro který zúčastněné osoby nemohou svého práva využívat. Tímto důvodem je probíhající soudní řízení ve věci zrušení předmětného věcného břemene i probíhající správní řízení ve věci stavby vodovodu pro plánovaný rodinný dům.
[9] Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu ke Krajskému soudu v Plzni.
[10] Krajský soud napadeným rozsudkem ze dne 10. 11. 2022, č. j. 57 A 109/2021
56, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[11] Krajský soud vyložil účel povolení k nakládání s vodami z předmětné studny tak, že opravňuje k zásobování rodinného domu na pozemku p. č. XC (včetně péče o zahradu kolem takového domu, je
li ovšem takový dům postaven či jsou činěny skutečné kroky k jeho výstavbě), nikoli k jakémukoli jinému účelu, byť by takový účel souvisel s předmětným pozemkem p. č. XC. Žalovaného extenzivní výklad stanoveného účelu k nakládání s vodami nerespektuje zákonný požadavek na zajištění hospodárného a účelného využívání vody a mohl by vést k nepřiměřenému zásahu do vlastnického práva vlastníka vodního zdroje. Pouhé tvrzení vlastníků sousedního pozemku (zúčastněných osob), že někdy v budoucnu budou chtít na daném pozemku postavit rodinný dům, aniž by však po řadu let přistoupili ke konkrétním krokům směřujícím k realizaci tvrzené stavby, není dostačující k tomu, aby byl vlastník studny dlouhodobě omezen na svém vlastnickém právu.
[11] Krajský soud vyložil účel povolení k nakládání s vodami z předmětné studny tak, že opravňuje k zásobování rodinného domu na pozemku p. č. XC (včetně péče o zahradu kolem takového domu, je
li ovšem takový dům postaven či jsou činěny skutečné kroky k jeho výstavbě), nikoli k jakémukoli jinému účelu, byť by takový účel souvisel s předmětným pozemkem p. č. XC. Žalovaného extenzivní výklad stanoveného účelu k nakládání s vodami nerespektuje zákonný požadavek na zajištění hospodárného a účelného využívání vody a mohl by vést k nepřiměřenému zásahu do vlastnického práva vlastníka vodního zdroje. Pouhé tvrzení vlastníků sousedního pozemku (zúčastněných osob), že někdy v budoucnu budou chtít na daném pozemku postavit rodinný dům, aniž by však po řadu let přistoupili ke konkrétním krokům směřujícím k realizaci tvrzené stavby, není dostačující k tomu, aby byl vlastník studny dlouhodobě omezen na svém vlastnickém právu.
[12] Krajský soud vytkl žalovanému, že pro konstatování, že zúčastněné osoby v dané době činily kroky k získání stavebního povolení na stavbu rodinného domu na pozemku p. č. XC, neměl dostatečnou oporu ve správním spisu. Naopak ze sdělení příslušného stavebního úřadu vyplývá, že zúčastněné osoby neučinily žádné podání, které by přímo směřovalo k vydání rozhodnutí o umístění a/nebo stavebního povolení rodinného domu. Za tento krok nelze považovat zahájení řízení o umístění vodovodu. Z ničeho nevyplývá, že vodovod měl být určen výhradně k zásobování plánovaného rodinného domu na pozemku p. č. XC. Dle krajského soudu také z ničeho nevyplývá, že by stavebník rodinného domu musel mít před zahájením stavby povolen, případně vystavěn vodovod ke zdroji vody. V dané věci lze navíc zásobování vodou zajistit z rodinného domu č. p. XD ve vlastnictví zúčastněných osob.
[13] Správní spis rovněž dle krajského soudu neposkytuje žalovanému oporu pro závěr, že vážným důvodem bránícím zúčastněným osobám ve využívání povolení je spor o věcné břemeno. Věcné břemeno je soukromoprávním titulem a spory o něj nemohly zúčastněným osobám bránit v tom, aby činily kroky k realizaci rodinného domu na pozemku p. č. XC.
[14] Z těchto důvodů krajský soud napadené rozhodnutí zrušil pro vady řízení dle § 76 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s., neboť žalovaný zatížil své rozhodnutí dílčí nepřezkoumatelností a skutkový stav, který žalovaný vzal za základ napadeného rozhodnutí, nemá oporu ve správním spisu. Krajský soud také zrušil rozhodnutí žalovaného pro nezákonnost spočívající v nesprávném výkladu neurčitého pojmu „bez vážného důvodu“ dle § 12 odst. 1 písm. a) vodního zákona.
II. Kasační stížnosti
[15] Proti rozsudku krajského soudu podávají zúčastněné osoby a žalovaný kasační stížnost, jejíž důvody podřazují pod § 103 odst. 1 písm. a) a písm. d) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[15] Proti rozsudku krajského soudu podávají zúčastněné osoby a žalovaný kasační stížnost, jejíž důvody podřazují pod § 103 odst. 1 písm. a) a písm. d) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[16] Stěžovatelé (zúčastněné osoby) uvedli, že jim v užívání povolení bránily a nadále brání vážné důvody. Za prvé žalobce stěžovatelům v rozporu s věcným břemenem znemožňuje vstup na svůj pozemek, na kterém se nachází studna. Za druhé žalobce brání výstavbě vodovodu ze studny na pozemek stěžovatelů parc. č. XC, jak ho předvídá smlouva o zřízení věcného břemene, a zcela účelově vyvolal soudní řízení, ve kterém požaduje zrušení věcného břemene. Řízení o povolení umístění vodovodu stěžovatelé považují za nutný předpoklad pro umístění rodinného domu.
[17] Krajský soud dle stěžovatelů zaujal neúměrně restriktivní výklad účelu povoleného odběru. Podle názoru stěžovatelů nelze povolený účel „zásobování rodinného domu“ vykládat způsobem, který by zahrnoval pouze zásobování domu a pozemku v době, kdy je rodinný dům již „postaven, či jsou činěny skutečné kroky k jeho výstavbě.“ Stěžovatelé činí kroky směřující k výstavbě rodinného domu a pro tento účel mají vydáno i povolení k odběru vod. To, že aktuálně mohou (resp. by mohli, pokud by jim v tom žalobce protiprávně nebránil) povolení fakticky využívat pouze omezeně k obhospodařování pozemku určeného k výstavbě rodinného domu neznamená a nemůže znamenat, že by takové právo povolení nezahrnovalo. Stěžovatelé odmítají, že by po výstavbě potrubí zamýšleli zahájit odběr vody ze studny k prostému obhospodařování zahrady, nesměřujícímu k výstavbě rodinného domu. Naopak o povolení k umístění vodovodu požádali za účelem zásobování plánovaného rodinného domu. Výstavba vodovodního potrubí představuje klíčový krok k zahájení povolovacího procesu a k samotné výstavbě rodinného domu. Na povolení umístění vodovodu by navazovala příprava projektové dokumentace a zahájení povolovacího řízení dle stavebního zákona.
[18] Stěžovatelé považují za zcela irelevantní otázku zásahu do vlastnických práv žalobce. Žalobce se na svém právu ke studni omezil zcela dobrovolně. Stěžovatelé jsou oprávněni odebírat vodu ze studny co do účelu odběru zcela bez omezení. Stěžovatelé také odmítají úvahy krajského soudu, zda by mohlo být zásobování vodou rodinného domu zajištěno ze sousední stavby ve vlastnictví stěžovatelů. Za zcela nepřípustné považují stěžovatelé předjímání jejich budoucího protiprávního jednání, kdy toto jednání ani ze spisu nevyplývá. Z ničeho také nevyplývá, že by stěžovatelé měli úmysl vodu odebírat pro potřeby domu č. p. XD.
[19] Stěžovatelé opakují, že při povolování a výstavbě rodinných domů je mnohdy prvním krokem zasíťování pozemku a až následně stavebník zažádá o povolení samotné stavby. Nesouhlasí, aby je krajský soud nutil k vynakládání finančních prostředků na projektovou dokumentaci k rodinnému domu dříve, než vyřeší spory se žalobcem. Proto považují podání žádosti o umístění vodovodní přípojky za jasný krok k realizaci stavby rodinného domu.
[19] Stěžovatelé opakují, že při povolování a výstavbě rodinných domů je mnohdy prvním krokem zasíťování pozemku a až následně stavebník zažádá o povolení samotné stavby. Nesouhlasí, aby je krajský soud nutil k vynakládání finančních prostředků na projektovou dokumentaci k rodinnému domu dříve, než vyřeší spory se žalobcem. Proto považují podání žádosti o umístění vodovodní přípojky za jasný krok k realizaci stavby rodinného domu.
[20] Krajský soud dle stěžovatelů pominul, že do doby rozhodnutí o žalobě na zrušení věcného břemene nelze pokračovat v řízení o umístění vodovodu, přičemž do povolení umístění a realizace vodovodu nelze postavit rodinný dům a začít vodu pro jeho účely odebírat. Řízení o zrušení věcného břemene má tedy pro věc zásadní význam.
[21] Stěžovatelé konečně tvrdí, že vodoprávní úřad neuvedl ve svém rozhodnutí žádné důvody pro zrušení povolení. Krajský soud se jejich námitkami vůbec nezabýval a nereagoval ani na odůvodnění krajského úřadu k této věci. Není tak zřejmé, jaký právní názor krajský soud k této otázce zaujal a jeho rozhodnutí je proto rovněž nepřezkoumatelné.
[22] Stěžovatel (žalovaný) v kasační stížnosti uvádí, že rozsudek krajského soudu je věcně nesprávný a nezákonný. Odmítá, že by jím vydané rozhodnutí nemělo oporu ve správním spisu.
[23] Žalovaný je názoru, že řádně odůvodnil pojem „vážný důvod“, pro který zúčastněné osoby nemohou vodu ze studny odebírat. Dle žalovaného zúčastněné osoby aktivně činí kroky k tomu, aby mohly využívat povolení k nakládání s vodami, protože podaly žádost o umístění vodovodu. Způsob zásobování budoucího rodinného domu je navíc čistě věcí stavebníka, tj. zúčastněných osob. V řízení o zrušení odběru vody nemůže správní orgán zjišťovat možnost napojení na vlastní studnu či veřejný vodovod. Vodní zákon, ani jiný právní předpis neukládá stavebníkům, aby nemovitost zásobovali přednostně některým konkrétním způsobem.
[24] Stěžovatel upozorňuje, že podzemní vody akumulované ve studni nejsou ve vlastnictví žalobce a nejsou součástí ani příslušenstvím pozemku. Z těchto důvodů nemohlo dojít k zásahu do výkonu vlastnického práva žalobce. I on potřebuje k odběru podzemních vod povolení vodoprávního úřadu a zásah do vlastnických práv sám o své vůli umožnil smlouvou o zřízení věcného břemene práva odběru vody. Teprve ukončení tohoto soukromoprávního aktu může mít za následek zrušení povolení k odběru vody ze studny zúčastněnými osobami.
[25] Zúčastněné osoby byly dle stěžovatele ve věci možného užívání platného povolení aktivní a činily kroky k tomu, aby povolení mohly využít. Nemožnost využívat dané povolení vychází z důvodu, že ze strany žalobce jsou zúčastněnými osobám kladeny překážky bránící zahájení odběru vody. Navíc pro zrušení povolení musí být dán veřejný zájem.
[26] Žalovaný podotýká, že pokud by došlo ke zrušení povolení, mohly by zúčastněné osoby podat opětovnou žádost o povolení k odběru podzemní vody ze studny žalobce a pokud by doložily veškeré vodním zákonem předepsané podklady (mimo jiné vlastnické nebo jiné právo ke studni – věcné břemeno), nic by nebránilo opětovnému vydání povolení.
[26] Žalovaný podotýká, že pokud by došlo ke zrušení povolení, mohly by zúčastněné osoby podat opětovnou žádost o povolení k odběru podzemní vody ze studny žalobce a pokud by doložily veškeré vodním zákonem předepsané podklady (mimo jiné vlastnické nebo jiné právo ke studni – věcné břemeno), nic by nebránilo opětovnému vydání povolení.
[27] Stěžovatel konečně namítá, že krajský soud nezkoumal dotčení subjektivních práv žalobce ve vztahu k předmětu přezkoumávaného řízení. Stěžovateli konečně není zřejmé, jak zastavením řízení o zrušení povolení k nakládání s vodami může být dotčeno vlastnické právo žalobce.
III. Vyjádření žalobce ke kasačním stížnostem
[28] Žalobce navrhuje, aby kasační stížnosti byly zamítnuty.
[29] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti zúčastněných osob uvádí, že se zcela ztotožňuje s argumentací krajského soudu a napadený rozsudek považuje za věcně správný. Má za to, že zúčastněné osoby účel odběru, tj. zásobování rodinného domu, nikdy nenaplnily, neboť na pozemku č. parc. XC žádný rodinný dům nestojí a zúčastněné osoby do dnešního dne nepodnikly žádné relevantní kroky k získání povolení k jeho stavbě. Za takový úkon nelze považovat podání žádosti na výstavbu vodovodu. Z podané žádosti navíc nevyplývá, že by vodovod měl být určen výhradně k zásobování plánovaného rodinného domu. Žalobce dále zcela nesouhlasí s námitkou, že účel odběru vody pro zásobování rodinného domu nelze omezovat na odběr pro účely domácnosti v daném rodinném domě, ale i pro účely s tím bezprostředně související, jako odběr vody k výstavbě rodinného domu nebo odběr pro účely obhospodařování související zahrady. Argumentace zúčastněných osob se dle žalobce opírá o nesprávný výklad § 12 odst. 1 vodního zákona ve spojení s § 8 odst. 2 vodního zákona.
[30] Ke kasační stížnosti žalovaného žalobce uvádí, že pro získání a zachování povolení dle § 8 odst. 2 vodního zákona je nutná existence relevantního účelu odběru, ke kterému bylo povolení vydáno. Z vydaného povolení je účel zcela zřejmý: „zásobování rodinného domu“. Tento účel odběru podzemních vod nebyl nikdy naplněn. Žalobce dále setrvává na argumentaci obsažené ve vyjádření ke kasační stížnosti zúčastněných osob. Uzavírá, že účel odběru vody nebyl naplněn a tím pádem ani neexistují vážné důvody nevyužívání povolení k odběru.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[31] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a důvodů v ní uvedených (§ 109 odst. 3 a 4 soudního řádu správního). Ve věci rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z § 109 odst. 2 soudního řádu správního.
[32] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil námitku žalovaného, že jeho rozhodnutí nikterak nezasáhlo do práv žalobce. Jestliže by soud žalovanému přisvědčil, bylo by na místě žalobu odmítnout a nebyl by prostor pro věcné vypořádání kasačních námitek.
[33] Správní soudy mají pravomoc rozhodovat pouze o rozhodnutích zasahujících do veřejných subjektivních práv (§ 2 s. ř. s.). Jak konstatoval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005
86, „[s]oudní řád správní je svojí povahou ‚obrannou‘ normou. Není normou ‚kontrolní‘, která by umožňovala komukoliv iniciovat, prostřednictvím podání žaloby ve správním soudnictví, kontrolu jakéhokoliv úkonu veřejné správy. Má pouze zajistit poskytování právní ochrany v případech, kdy veřejná správa vstupuje do právní sféry fyzických nebo právnických osob. Hraničním kritériem pro žalobní legitimaci je právě tvrzený zásah do veřejných subjektivních práv.“
[34] Soud ve správním soudnictví proto v řízení podle § 65 a násl. s. ř. s. chrání subjektivní veřejná práva žalobce a přezkoumává rozhodnutí žalovaného z hlediska namítaných konkrétních porušení těchto práv. Nejvyšší správní soud proto zvážil, zda v tomto specifickém případě byla dotčena veřejná subjektivní práva žalobce, a shledal, že tomu tak je.
[35] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že napadeným rozhodnutím žalovaného bylo zastaveno řízení o odnětí vodoprávního povolení, které bylo zahájeno z moci úřední. Právní postavení žalobce (ani zúčastněných osob) tedy proběhnuvší řízení nikterak nezměnilo. Před zahájením správního řízení o odnětí povolení i po jeho zastavení zůstalo zúčastněným osobám veřejnoprávní oprávnění pro nakládání s vodou ze studny žalobce, čemuž odpovídala povinnost žalobce strpět výkon tohoto oprávnění. Na straně druhé však Nejvyšší správní soud spatřuje v této věci natolik specifické skutkové okolnosti, pro které by nebylo důvodné tvrdit, že nedošlo k zásahu do veřejných subjektivních práv žalobce.
[35] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že napadeným rozhodnutím žalovaného bylo zastaveno řízení o odnětí vodoprávního povolení, které bylo zahájeno z moci úřední. Právní postavení žalobce (ani zúčastněných osob) tedy proběhnuvší řízení nikterak nezměnilo. Před zahájením správního řízení o odnětí povolení i po jeho zastavení zůstalo zúčastněným osobám veřejnoprávní oprávnění pro nakládání s vodou ze studny žalobce, čemuž odpovídala povinnost žalobce strpět výkon tohoto oprávnění. Na straně druhé však Nejvyšší správní soud spatřuje v této věci natolik specifické skutkové okolnosti, pro které by nebylo důvodné tvrdit, že nedošlo k zásahu do veřejných subjektivních práv žalobce.
[36] Žalobce byl účastníkem správního řízení, v němž bylo vydáno žalobou napadené rozhodnutí. Žalobce v tomto správním (a následně i soudním) řízení opakovaně tvrdil, že nesouhlasí s výkonem práv vyplývajících z povolení, neboť zasahuje do jeho vlastnických práv. S tím kasační soud nepolemizuje, protože voda, s níž bylo povoleno nakládat, se nachází ve studně v jeho vlastnictví, takže její odběr se nepochybně vlastnických práv žalobce dotýká. Tato skutková okolnost dle kasačního soudu zakládá jedinečné postavení žalobce, do jehož veřejných subjektivních práv v tomto konkrétním případě zasáhlo také zastavení řízení o odnětí povolení. V případě zrušení povolení by se právní postavení žalobce zlepšilo, neboť zúčastněné osoby by ztratily veřejnoprávní oprávnění pro nakládání s vodou. K naposledy uvedenému nelze pominout, že práv žalobce se pozitivně dotklo rozhodnutí o zrušení povolení prvostupňovým orgánem. Jakkoli rozhodnutí správního orgánu I. stupně nenabylo právní moci, mohlo v žalobci vyvolat očekávání stran zrušení povolení.
[37] Za výjimečnou skutkovou okolnost Nejvyšší správní soud pokládá také vedení soukromoprávního sporu o odběr vody ze studny mezi žalobcem a zúčastněnými osobami. Oba tyto spory si jsou blízké a do určité míry se vzájemně prolínají, respektive rozhodování vodoprávních úřadů bylo ovlivněno existencí sporu o věcné břemeno (viz dále).
[37] Za výjimečnou skutkovou okolnost Nejvyšší správní soud pokládá také vedení soukromoprávního sporu o odběr vody ze studny mezi žalobcem a zúčastněnými osobami. Oba tyto spory si jsou blízké a do určité míry se vzájemně prolínají, respektive rozhodování vodoprávních úřadů bylo ovlivněno existencí sporu o věcné břemeno (viz dále).
[38] Ze všech těchto důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že specifické skutkové okolnosti věci zapříčinily, že zastavením řízení o odnětí povolení byla dotčena veřejná subjektivní práva žalobce. V opačném případě by žalobce ztratil možnost domáhat se ochrany svých práv před soudy, přestože případné využívání povolení zasahuje do jeho vlastnických práv. Nejvyšší správní soud nepominul, že v pochybnostech je na místě soudní přezkum spíše připustit nežli vyloučit. Výluky ze soudního přezkumu nelze v žádném případě vykládat extenzivně, naopak v pochybnostech je třeba přístup k soudu umožnit vždy (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2007, č. j. 9 Afs 76/2007
84). Právo na přístup k soudu tvoří jednu ze základních komponent práva na spravedlivý proces, garantovaného jak mezinárodními smlouvami, tak i vnitrostátním ústavním právem. Článek 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod zakládá pravomoc správních soudů přezkoumat každé rozhodnutí správního orgánu, ledaže by je ze soudního přezkumu výslovně vyloučil zákon. Právo na soudní přezkum každého rozhodnutí správního orgánu (ledaže by bylo zákonem výslovně vyloučeno) je tedy jedním z veřejných subjektivních práv explicitně zaručených Listinou. Dopadá na něj i příkaz ústavodárce obsažený v čl. 4 odst. 4 Listiny, aby při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod bylo šetřeno jejich podstaty a smyslu a aby taková omezení nebyla zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002
42). Jakkoli tedy kasační soud míní, že daný případ je mimořádně hraniční, po pečlivém zvážení dospěl k závěru, že ze všech shora uvedených důvodů bylo na místě žalobu (a potažmo i kasační stížnost) věcně projednat.
[39] Nejvyšší správní soud dále posoudil námitku nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu. Nepřezkoumatelný rozsudek zpravidla vůbec nenabízí prostor k úvahám o námitkách věcného charakteru, a je tudíž nezbytné jej zrušit.
[39] Nejvyšší správní soud dále posoudil námitku nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu. Nepřezkoumatelný rozsudek zpravidla vůbec nenabízí prostor k úvahám o námitkách věcného charakteru, a je tudíž nezbytné jej zrušit.
[40] Za nepřezkoumatelné (pro nedostatek důvodů) lze označit zejména takové rozhodnutí, v němž soud zcela opomene vypořádat některou z uplatněných žalobních námitek (viz například rozsudky tohoto soudu ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007
58, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004
73, či ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004
74), respektive pokud z jeho odůvodnění není zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, a to zejména tehdy, jde
li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby (viz rozsudek tohoto soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005
44). Zároveň ovšem nelze opomenout, že nepřezkoumatelnost rozsudku není závislá na subjektivní představě stěžovatele o tom, jak podrobně by měl být rozsudek odůvodněn. Jedná se totiž o objektivní překážku, která kasačnímu soudu znemožňuje přezkum napadeného rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2014, č. j. 3 As 60/2014
85).
[41] V dané věci stěžovatelé (zúčastněné osoby) namítají, že krajský soud explicitně nevypořádal jejich tvrzení, že mají být šetřena jejich práva z věcného břemena a z povolení, která nabyli v dobré víře.
[41] V dané věci stěžovatelé (zúčastněné osoby) namítají, že krajský soud explicitně nevypořádal jejich tvrzení, že mají být šetřena jejich práva z věcného břemena a z povolení, která nabyli v dobré víře.
[42] Soud uznává, že toto konkrétní tvrzení krajský soud ve svém rozsudku nevypořádal. Zároveň však Nejvyšší správní soud připomíná, že zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat. Konstatování nepřezkoumatelnosti by tedy mělo být v soudní praxi spíše výjimečné, „není
li z odůvodnění rozhodnutí krajského soudu vůbec patrno, jak soud hodnotil podstatné důvody či skutečnosti uplatněné v rámci žalobních bodů. Naopak nelze považovat za nepřezkoumatelné takové rozhodnutí krajského soudu, z jehož odůvodnění lze (byť i zohledněním celkového kontextu důvodů uvedených v odůvodnění) seznat, jaký názor krajský soud zaujal vůči důležitým skutkovým a právním otázkám podstatným pro rozhodnutí projednávané věci. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů nemůže být založena tím, že odůvodnění krajského soudu je pouze stručné či argumentačně chudé, popř. že krajský soud nevyvracel každý dílčí argument uplatněný účastníky…“ (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 12. 2017, č. j. 2 As 196/2016
123, č. 3668/2018 Sb. NSS, bod 29; rozhodnutí tohoto soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz). Uvedené se bezezbytku uplatní také v nyní posuzované věci, neboť z napadeného rozsudku vyplývá, na jakých skutkových zjištěních a právních úvahách je založen. Krajský soud srozumitelně vyložil, proč zrušil rozhodnutí žalovaného pro nezákonnost spočívající v nesprávném výkladu neurčitého pojmu „bez vážného důvodu“ obsaženého v § 12 odst. 1 písm. a) vodního zákona. Úvahy krajského soudu jsou v tomto směru podrobné a vypořádávají se s důvody rozhodnutí žalovaného. Krajský soud se také vyjádřil k ochraně vlastnických práv žalobce, z čehož lze a contrario dovodit, že tento zásah považoval za významnější, než možný zásah do práv zúčastněných osob. Nevypořádání jedné z dílčích námitek zúčastněných osob proto nemůže vést ke konstatování nepřezkoumatelnosti rozsudku.
[43] Z hlediska přezkoumatelnosti napadeného rozsudku nepovažuje Nejvyšší správní soud ani za chybu, pokud se krajský soud nezabýval tím, že vodoprávní úřad ve svém rozhodnutí neuvedl veškeré důvody pro zrušení povolení. Prvostupňové rozhodnutí vodoprávního úřadu bylo nahrazeno rozhodnutím žalovaného, a proto nebylo významné, zdali vodoprávní úřad své rozhodnutí dostatečně odůvodnil. Předmětem přezkumu bylo pouze rozhodnutí žalovaného. A rozhodnutí žalovaného obsahuje zřetelné a srozumitelné důvody.
[44] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že rozsudek krajského soudu je přezkoumatelný, neboť je z jeho odůvodnění zřejmé, jakými úvahami byl krajský soud při posouzení věci v rozsahu žalobních bodů veden a k jakému závěru na jejich základě dospěl. Kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. tak naplněn není.
[44] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že rozsudek krajského soudu je přezkoumatelný, neboť je z jeho odůvodnění zřejmé, jakými úvahami byl krajský soud při posouzení věci v rozsahu žalobních bodů veden a k jakému závěru na jejich základě dospěl. Kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. tak naplněn není.
[45] Věcnou podstatou sporu je otázka, zdali v daném případě existovaly vážné důvody pro dlouhodobé nevyužívání povolení pro nakládání s vodami ze strany zúčastněných osob a byl tak dán důvod pro zrušení tohoto povolení. Zatímco žalobce, prvostupňový orgán a krajský soud míní, že žádný takový vážný důvod nelze seznat, žalovaný a zúčastněné osoby tento vážný důvod nacházejí ve sporu zúčastněných osob a žalobce o využívání práv z věcného břemene, který nachází odraz také v řízení o umístění vodovodu a potažmo v řízení o povolení stavby rodinného domu.
[46] Podle § 12 odst. 1 písm. a) vodního zákona „vodoprávní úřad může z moci úřední povolení k nakládání s vodami změnit nebo zrušit nevyužívá
li oprávněný vydaného povolení k nakládání s vodami nebo využívá
li jej pouze minimálně bez vážného důvodu po dobu delší než 2 roky; to neplatí v případě povolení podle § 8 odst. 1 písm. b) bodu 1 k odběru vody ze záložních zdrojů pro zásobování pitnou vodou z veřejného vodovodu.“
[47] Podle § 8 odst. 2 věty druhé vodního zákona „fyzická nebo právnická osoba, která má platné povolení k nakládání s vodami podle odstavce 1 nebo podle předchozích předpisů (dále jen ‚oprávněný‘) je oprávněna nakládat s vodami v rozsahu a k účelu po dobu uvedenou v platném povolení.“
[48] Nejvyšší správní soud ve shodě s účastníky řízení a zúčastněnými osobami souhlasí s výkladem krajského soudu, že vodoprávní úřad může přistoupit ke zrušení povolení k nakládání s vodami za splnění tří podmínek: (I) nevyužívá
li oprávněný vydané povolení vůbec nebo využívá
li jej pouze minimálně, (II) po dobu delší než 2 roky, a (III) pokud se tak děje bez vážného důvodu.
[49] Zatímco splnění prvních dvou podmínek bude v zásadě bezrozporné (ostatně ani v nyní projednávané věci není jejich naplnění zpochybňováno), sporným zpravidla bude, zda se tak děje „bez vážného důvodu“, tj. zda jsou naplněna kritéria tohoto neurčitého právního pojmu.
[49] Zatímco splnění prvních dvou podmínek bude v zásadě bezrozporné (ostatně ani v nyní projednávané věci není jejich naplnění zpochybňováno), sporným zpravidla bude, zda se tak děje „bez vážného důvodu“, tj. zda jsou naplněna kritéria tohoto neurčitého právního pojmu.
[50] Podle judikatury Nejvyššího správního soudu „neurčité právní pojmy zahrnují jevy, nebo skutečnosti, které nelze úspěšně zcela přesně právně definovat; jejich obsah a rozsah se může měnit, často bývá podmíněn časem a místem aplikace normy. Při interpretaci neurčitého právního pojmu se [správní orgány a soud] musí zabývat konkrétní skutkovou podstatou, jakož i ostatními okolnostmi případu, přičemž sám musí alespoň rámcově obsah a význam užitého neurčitého pojmu objasnit, a to z toho hlediska, zda posuzovanou věc lze do rámce vytvořeného rozsahem neurčitého pojmu zařadit“ (viz rozsudek ze dne 28. 7. 2005, č. j. 5 Afs 151/2004
73, č. 701/2005 Sb. NSS). Správní orgán tak musí vyložit neurčitý právní pojem, tedy učinit si úsudek o jeho obsahu a rozsahu, který poté poměří s konkrétním skutkovým stavem v dané věci a rozhodne, zda tento skutkový stav je podřaditelný pod neurčitý právní pojem (viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 2004, č. j. 1 As 10/2003
58).
[51] Správní orgány i krajský soud takto postupovaly, neshodly se však v závěru, zdali skutkové okolnosti případu naplňují pojem „vážné důvody“ pro nevyužívání povolení k nákladní s vodami.
[52] Pojem „vážné důvody“ obsažený v § 12 odst. 1 písm. a) vodního zákona musí dle Nejvyššího správního soudu spočívat především v objektivní nemožnosti využívat povolení. Nepostačí pouhé přesvědčení oprávněného, že nemůže využívat povolení k účelu, ke kterému bylo vydáno, ale musí existovat objektivní okolnosti, které brání využívání povolení. Těmito vážnými důvody mohou být rozličné okolnosti, které nastaly nezávisle na vůli oprávněného z povolení a které se budou lišit dle podmínek té které věci. Nejvyšší správní soud proto s přihlédnutím k okolnostem nyní projednávané věci posoudil, zdali povolení k nakládání s vodami zúčastněné osoby nevyužívaly z vážného důvodu. Dospěl k závěru, že tomu tak bylo.
[52] Pojem „vážné důvody“ obsažený v § 12 odst. 1 písm. a) vodního zákona musí dle Nejvyššího správního soudu spočívat především v objektivní nemožnosti využívat povolení. Nepostačí pouhé přesvědčení oprávněného, že nemůže využívat povolení k účelu, ke kterému bylo vydáno, ale musí existovat objektivní okolnosti, které brání využívání povolení. Těmito vážnými důvody mohou být rozličné okolnosti, které nastaly nezávisle na vůli oprávněného z povolení a které se budou lišit dle podmínek té které věci. Nejvyšší správní soud proto s přihlédnutím k okolnostem nyní projednávané věci posoudil, zdali povolení k nakládání s vodami zúčastněné osoby nevyužívaly z vážného důvodu. Dospěl k závěru, že tomu tak bylo.
[53] Mezi stranami není sporu o skutkových okolnostech případu. Studna, k níž se váže povolení, je ve vlastnictví žalobce. Vodoprávní úřad vydal právním předchůdcům zúčastněných osob povolení k nakládání s vodami za účelem „zásobování rodinného domu“. Darovací smlouva z roku 2010, jíž žalobce získal část dosavadního pozemku parc. č. XB, zřídila věcné břemeno spočívající v právu tehdejších dárců (právních předchůdců zúčastněných osob) na odběr vody ze studny a právo zřizování a provozování vedení vodovodu ze studny. V roce 2010 stavební úřad vydal právním předchůdcům žalobců územní rozhodnutí pro stavbu rodinného domu; toto územní rozhodnutí pozbylo platnosti v roce 2012. Zúčastněné osoby nabyly práva z věcného břemene a povolení na základě kupní smlouvy z roku 2014. V roce 2016 zúčastněné osoby požádaly žalobce o umožnění realizace vodovodu ze studny, s čímž žalobce nesouhlasil. V roce 2018 zúčastněné osoby požádaly o vydání územního rozhodnutí na vodovod ze studny. Toto řízení bylo přerušeno do skončení soudního řízení o zrušení věcného břemene.
[54] Soud předně zdůrazňuje, že pro posouzení existence vážných důvodů pro nevyužívání povolení ze strany zúčastněných osob nemá význam územní rozhodnutí z roku 2010. Žalobce, žalovaný i zúčastněné osoby se shodnou, že toto rozhodnutí pozbylo platnosti již v roce 2012, aniž by na jeho základě byly činěny další kroky ke stavbě rodinného domu. Zároveň nelze pominout, že toto územní rozhodnutí pozbylo platnosti dříve, než zúčastněné osoby vstoupily na základě kupní smlouvy do práv z věcného břemena. V žádné fázi řízení zúčastněné osoby netvrdily, že by při případné výstavbě rodinného domu vycházely z tohoto územního rozhodnutí či na něj jinak navazovaly. Navíc nelze přehlédnout, že v době platnosti tohoto územní rozhodnutí nepanovaly mezi žalobcem a právními předchůdci zúčastněných osob spory o nakládání s vodou ze studny. Z uvedeného tedy vyplývá, že toto územní rozhodnutí nemůže být rozhodné pro posouzení existence vážných důvodů, pro které nebylo zúčastněnými osobami před vydáním prvostupňového rozhodnutí dlouhodobě využíváno povolení pro nakládání s vodami.
[55] Nejvyšší správní soud se však shoduje se stěžovateli, že tyto vážné důvody spočívají především v přerušení řízení o umístění vodovodu a v nesouhlasu žalobce s trvající existencí věcného břemene.
[55] Nejvyšší správní soud se však shoduje se stěžovateli, že tyto vážné důvody spočívají především v přerušení řízení o umístění vodovodu a v nesouhlasu žalobce s trvající existencí věcného břemene.
[56] K samotnému povolení Nejvyšší správní soud předesílá, že bylo vydáno za účelem „zásobování rodinného domu“. Zároveň Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že účel vydaného povolení k nakládání s vodami opravňuje k zásobování rodinného domu na pozemku p. č. XC (včetně péče o zahradu kolem takového domu, je
li ovšem takový dům postaven či jsou činěny skutečné kroky k jeho výstavbě), nikoli k jakémukoli jinému účelu, byť by takový účel souvisel s předmětným pozemkem p. č. XC. Lze rovněž souhlasit s krajským soudem, že by nebylo možno účel povolení rozšiřovat na nakládání s vodami pouze pro účely zahrady či jiné nemovitosti, aniž by existoval rodinný dům, k němuž se povolení váže, či byly činěny kroky k jeho výstavbě. Nejvyšší správní soud také přisvědčuje krajskému soudu, že pouhé tvrzení zúčastněných osob, že někdy v budoucnu budou chtít na daném pozemku postavit rodinný dům, by nebylo dostatečné. Nejvyšší správní soud však v rozporu s krajským soudem míní, že jednotlivé kroky zúčastněných osob svědčí alespoň určité snaze o stavbu rodinného domu.
[57] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovateli (zúčastněnými osobami), že stavba rodinného domu je složitým procesem, v němž lze seznat mnoho fází. Obecně nelze popírat, že vyřešení zásobování budoucího rodinného domu vodou, včetně zajištění přísunu vody v době jeho výstavby, může předcházet vypracování stavební dokumentace a podání žádosti o vydání územního či stavebního rozhodnutí. Soud ve shodě se stěžovateli odkazuje na § 5 odst. 3 vodního zákona, dle něhož „při provádění staveb nebo jejich změn nebo změn jejich užívání je stavebník povinen podle charakteru a účelu užívání těchto staveb zabezpečit zásobováním vodou a odváděním odpadních vod kanalizací k tomu určenou. (…) Bez splnění těchto podmínek nesmí být povolena stavba.“ Z uvedeného vyplývá, že zajištění zásobování vodou představuje klíčovou podmínku pro povolení a provádění stavby. Zásobování domu vodou muselo být vyřešeno před nebo souběžně se získáním veřejnoprávního oprávnění pro stavbu domu. Jestliže tedy zúčastněné osoby znaly minimálně z komunikace z roku 2016 negativní postoj žalobce k vybudování vodovodu, ačkoli z jejich pohledu byly oprávněnými z věcného břemene k odběru vody a vybudování a provozu vodovodu, bylo dle Nejvyššího správního soudu logické, že před vypracováním finančně nákladné projektové dokumentace a podáním žádosti o výstavbu rodinného domu nejprve usilovaly o výstavbu vodovodu, který by zajistil zásobování vodou, respektive o vyřešení sporů ohledně tohoto vodovodu. Otázka, jak bude budoucí rodinný dům zabezpečen z hlediska přísunu vody, je zásadní pro konkrétní podobu projektové dokumentace.
[57] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovateli (zúčastněnými osobami), že stavba rodinného domu je složitým procesem, v němž lze seznat mnoho fází. Obecně nelze popírat, že vyřešení zásobování budoucího rodinného domu vodou, včetně zajištění přísunu vody v době jeho výstavby, může předcházet vypracování stavební dokumentace a podání žádosti o vydání územního či stavebního rozhodnutí. Soud ve shodě se stěžovateli odkazuje na § 5 odst. 3 vodního zákona, dle něhož „při provádění staveb nebo jejich změn nebo změn jejich užívání je stavebník povinen podle charakteru a účelu užívání těchto staveb zabezpečit zásobováním vodou a odváděním odpadních vod kanalizací k tomu určenou. (…) Bez splnění těchto podmínek nesmí být povolena stavba.“ Z uvedeného vyplývá, že zajištění zásobování vodou představuje klíčovou podmínku pro povolení a provádění stavby. Zásobování domu vodou muselo být vyřešeno před nebo souběžně se získáním veřejnoprávního oprávnění pro stavbu domu. Jestliže tedy zúčastněné osoby znaly minimálně z komunikace z roku 2016 negativní postoj žalobce k vybudování vodovodu, ačkoli z jejich pohledu byly oprávněnými z věcného břemene k odběru vody a vybudování a provozu vodovodu, bylo dle Nejvyššího správního soudu logické, že před vypracováním finančně nákladné projektové dokumentace a podáním žádosti o výstavbu rodinného domu nejprve usilovaly o výstavbu vodovodu, který by zajistil zásobování vodou, respektive o vyřešení sporů ohledně tohoto vodovodu. Otázka, jak bude budoucí rodinný dům zabezpečen z hlediska přísunu vody, je zásadní pro konkrétní podobu projektové dokumentace.
[58] V tomto ohledu Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovateli, že je mimoběžná argumentace krajského soudu, že si zúčastněné osoby mohly zajistit zásobování vodou z jiného zdroje. Jestliže zúčastněné osoby považovaly za platné věcné břemeno zřízené smlouvou z roku 2010 a zároveň bylo stále platné povolení k nakládání s vodami pro účely zásobování rodinného domu (a jeho výstavby), bylo plně na jejich vůli, zdali na základě těchto oprávnění budou usilovat o vybudování vodovodu ze studny ve vlastnictví žalobce jakožto zdroje vody pro rodinný dům. Jakkoli tento jejich postup nemusel představovat „nejpřímější“ cestu ke stavbě rodinného domu, nelze zúčastněné osoby za tento postup penalizovat, a to ani argumentací podporující zánik povolení k nakládání s vodami.
[58] V tomto ohledu Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovateli, že je mimoběžná argumentace krajského soudu, že si zúčastněné osoby mohly zajistit zásobování vodou z jiného zdroje. Jestliže zúčastněné osoby považovaly za platné věcné břemeno zřízené smlouvou z roku 2010 a zároveň bylo stále platné povolení k nakládání s vodami pro účely zásobování rodinného domu (a jeho výstavby), bylo plně na jejich vůli, zdali na základě těchto oprávnění budou usilovat o vybudování vodovodu ze studny ve vlastnictví žalobce jakožto zdroje vody pro rodinný dům. Jakkoli tento jejich postup nemusel představovat „nejpřímější“ cestu ke stavbě rodinného domu, nelze zúčastněné osoby za tento postup penalizovat, a to ani argumentací podporující zánik povolení k nakládání s vodami.
[59] Nejvyšší správní soud zároveň nesouhlasí s krajským soudem, že vyjma tvrzení zúčastněných osob nelze nalézt ve správním spisu žádnou jinou oporu pro tvrzení, že zamýšlený vodovod má sloužit k zásobování rodinného domu na pozemku p. č. XC. Příslušný stavební úřad ve sdělení ze dne 3. 2. 2020, kterého se jinak krajský soud dovolává, k žádosti o vybudování vodovodu výslovně uvedl, že „dospěl k závěru, že se nejedná o vodovodní přípojku, ale vodovodní potrubí (…) za účelem zásobování budoucího rodinného domu na pozemku parc. č. XC v k. ú. P. pitnou vodou.“ Toto konstatování stavebního úřadu tedy podporuje tvrzení zúčastněných osob, že vybudování vodovodu považovaly za nezbytný předpoklad pro stavbu rodinného domu, přičemž vyjma obecných konstatování krajský soud ani prvostupňový orgán neprokázaly, že by zúčastněné osoby usilovaly o vybudování vodovodu za jiným účelem.
[60] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že z přípisu zúčastněné osoby (Ing. S.) ze dne 2. 7. 2016 by mohlo vyplývat, že zúčastněné osoby plánují vybudovat vodovod bez ohledu na stavbu rodinného domu. Na straně druhé však nelze přehlížet, že toto vyjádření bylo výslovně vztaženo pouze k rozsahu oprávnění vyplývajících z věcného břemena. A věcné břemeno neomezovalo využití vody pro zásobování rodinného domu. V tomto ohledu Nejvyšší správní soud nesouhlasí s krajským soudem (odst. 51), že „v posuzovaném případě se jedná o právo žalobce ze své studny čerpat vodu, když žalobce se zavázal v tomto právu se omezit pouze k předem určenému účelu v podobě zásobování rodinného domu na sousedním pozemku p. č. XC.“ Žalobce, jakožto povinný z věcného břemena, své vlastnické právo neomezil pouze na čerpání vody pro zásobování rodinného domu, toto omezení vyplývalo až z povolení. Samotné povolení, jakožto veřejnoprávní předpoklad pro nakládání s vodou, však nelze z hlediska rozsahu ztotožňovat se soukromoprávním ujednáním (zřízením věcného břemene), které obecně umožňovalo právním předchůdcům zúčastněných osob (a následně i jim samotným) čerpání vody ze studny, včetně vybudování vodovodu.
[60] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že z přípisu zúčastněné osoby (Ing. S.) ze dne 2. 7. 2016 by mohlo vyplývat, že zúčastněné osoby plánují vybudovat vodovod bez ohledu na stavbu rodinného domu. Na straně druhé však nelze přehlížet, že toto vyjádření bylo výslovně vztaženo pouze k rozsahu oprávnění vyplývajících z věcného břemena. A věcné břemeno neomezovalo využití vody pro zásobování rodinného domu. V tomto ohledu Nejvyšší správní soud nesouhlasí s krajským soudem (odst. 51), že „v posuzovaném případě se jedná o právo žalobce ze své studny čerpat vodu, když žalobce se zavázal v tomto právu se omezit pouze k předem určenému účelu v podobě zásobování rodinného domu na sousedním pozemku p. č. XC.“ Žalobce, jakožto povinný z věcného břemena, své vlastnické právo neomezil pouze na čerpání vody pro zásobování rodinného domu, toto omezení vyplývalo až z povolení. Samotné povolení, jakožto veřejnoprávní předpoklad pro nakládání s vodou, však nelze z hlediska rozsahu ztotožňovat se soukromoprávním ujednáním (zřízením věcného břemene), které obecně umožňovalo právním předchůdcům zúčastněných osob (a následně i jim samotným) čerpání vody ze studny, včetně vybudování vodovodu.
[61] K naposledy uvedenému Nejvyšší správní soud dále nesouhlasí se závěry krajského soudu, že výkladem žalovaného došlo k nepřiměřenému zásahu do vlastnického práva žalobce. Kasační soud nepopírá, že povolení k nakládání s vodami, jehož adresáty jsou zúčastněné osoby, zasahuje do práv žalobce, který je vlastníkem studny, z níž je voda čerpána. Žalobce však svá práva omezil dobrovolně tím, že souhlasil se zřízením věcného břemene na užívání vody ze studny. Souhlas se zřízením věcného břemene byl projevem jeho svobodné vůle spojeným s přijetím daru od právních předchůdců zúčastněných osob. Není proto na místě nyní tvrdit, že by postup stěžovatelů (zúčastněných osob), kteří požadují zachování platnosti povolení, nepřípustně zasahoval do práv žalobce. Nejvyšší správní soud opakuje, že povolení odpovídalo z hlediska svého předmětu oprávněním vyplývajícím z věcného břemene a z hlediska svého rozsahu bylo dokonce zúženo na využití vody pouze pro účely zásobování rodinného domu.
[62] Jestliže krajský soud tvrdí, že není možné, aby byl vlastník studny dlouhodobě a de facto navěky omezen na svém vlastnickém právu, tak kasační soud opakuje, že toto omezení vyplývalo především z věcného břemene, s nímž vyslovil souhlas. Bez tohoto věcného břemene by zúčastněné osoby nemohly využívat povolení k nakládání s vodami. Pakliže by v budoucnu ztratily oprávnění z tohoto věcného břemene, nemohly by využívat oprávnění vyplývající z povolení a teprve následně by mohlo dojít ke zrušení povolení dle § 12 odst. 1 písm. a) vodního zákona. Pokud však stále probíhal soukromoprávní spor o existenci a rozsah věcného břemene, byl tento spor příčinou nevyužívání povolení, avšak nemohl vést ve svém důsledku ke zrušení povolení, neboť povolení nebylo ze strany zúčastněných osob využíváno z vážných objektivních důvodů.
[62] Jestliže krajský soud tvrdí, že není možné, aby byl vlastník studny dlouhodobě a de facto navěky omezen na svém vlastnickém právu, tak kasační soud opakuje, že toto omezení vyplývalo především z věcného břemene, s nímž vyslovil souhlas. Bez tohoto věcného břemene by zúčastněné osoby nemohly využívat povolení k nakládání s vodami. Pakliže by v budoucnu ztratily oprávnění z tohoto věcného břemene, nemohly by využívat oprávnění vyplývající z povolení a teprve následně by mohlo dojít ke zrušení povolení dle § 12 odst. 1 písm. a) vodního zákona. Pokud však stále probíhal soukromoprávní spor o existenci a rozsah věcného břemene, byl tento spor příčinou nevyužívání povolení, avšak nemohl vést ve svém důsledku ke zrušení povolení, neboť povolení nebylo ze strany zúčastněných osob využíváno z vážných objektivních důvodů.
[63] Nejvyšší správní soud k naposledy uvedenému zdůrazňuje, že soukromoprávní spor o věcné břemeno představoval kruciální důvod, pro který nebylo od roku 2018 rozhodnuto o žádosti zúčastněných osob o vybudování vodovodu. Příslušný stavební úřad z důvodu vedení civilního sporu mezi žalobcem a zúčastněnými osobami řízení o této žádosti přerušil a o žádosti nerozhodl do doby vydání rozhodnutí žalovaného, ani do rozsudku krajského soudu, neboť řízení před civilními soudy stále nebylo skončeno. V situaci, kdy nebylo postaveno na jisto, zdali zúčastněné osoby disponují oprávněním vyplývajícímu z věcného břemena, což představovalo klíčovou otázku pro posouzení jejich žádosti o vybudování vodovodu, nebylo možno tvrdit, že zúčastněné osoby nevyužívají povolení k nakládání s vodami „bez vážného důvodu“. Naopak z důvodu čekání na posouzení sporu o věcné břemeno před civilními soudy byly nuceny čekat, zdali budou moci povolení využívat, respektive, zdali na jeho základě budou moci vybudovat vodovod a následně též rodinný dům, jak vyplývalo ze sdělení stavebního úřadu ze dne 3. 2. 2020. Nebylo v moci zúčastněných osob, aby před vyřešením civilního právního sporu o věcné břemeno fakticky nakládaly s vodou dle povolení.
[64] Krajský soud proto shodně jako správní orgán I. stupně pochybil, jestliže dospěl k závěru, že ke dni vydání rozhodnutí žalovaného zúčastněné osoby bez vážného důvodu nevyužívaly povolení k nakládání s vodami. Zúčastněné osoby toto povolení nemohly využívat, neboť by se nutně dostaly do konfliktu se žalobcem, který odmítal, že byly oprávněny k odběru vody ze studny na základě věcného břemene. Při akceptaci výkladu krajského soudu by se zúčastněné osoby ocitly „v pasti“, neboť by fakticky na jedné straně nemohly využívat povolení pro soukromoprávní spor se žalobcem, který souběžně právně řešily, avšak před vyřešením tohoto sporu by ztratily možnost nakládat s vodou, protože by došlo ke zrušení povolení, jakožto veřejnoprávního oprávnění pro dlouhodobé nevyužívání povolení. Výklad krajského soudu proto Nejvyšší správní soud nepovažuje za správný, neboť pomíjí nutnost preference zachování dosavadního stavu do vyřešení dotčených právních sporů.
[64] Krajský soud proto shodně jako správní orgán I. stupně pochybil, jestliže dospěl k závěru, že ke dni vydání rozhodnutí žalovaného zúčastněné osoby bez vážného důvodu nevyužívaly povolení k nakládání s vodami. Zúčastněné osoby toto povolení nemohly využívat, neboť by se nutně dostaly do konfliktu se žalobcem, který odmítal, že byly oprávněny k odběru vody ze studny na základě věcného břemene. Při akceptaci výkladu krajského soudu by se zúčastněné osoby ocitly „v pasti“, neboť by fakticky na jedné straně nemohly využívat povolení pro soukromoprávní spor se žalobcem, který souběžně právně řešily, avšak před vyřešením tohoto sporu by ztratily možnost nakládat s vodou, protože by došlo ke zrušení povolení, jakožto veřejnoprávního oprávnění pro dlouhodobé nevyužívání povolení. Výklad krajského soudu proto Nejvyšší správní soud nepovažuje za správný, neboť pomíjí nutnost preference zachování dosavadního stavu do vyřešení dotčených právních sporů.
[65] Nejvyšší správní soud musí odmítnout také úvahy krajského soudu, že zúčastněné osoby by vodu mohly využívat v rozporu s vydaným povolením k nakládání s vodami pouze pro obhospodařování předmětného pozemku. Vybudování vodovodu považuje Nejvyšší správní soud za nikoli nezbytný, avšak významný předpoklad pro vybudování rodinného domu. Nelze nyní „nutit“ zúčastněné osoby, aby se vzdaly oprávnění vyplývajících z věcného břemene, jestliže míní, že na odběr vody ze studny (pro povolený účel) mají právo. Zároveň nelze předjímat, že by při vybudování vodovodu vodu využívaly pouze k obhospodařování zahrady, neboť z již citovaného sdělení stavebního úřadu vyplývá, že vodovod požadují pro zajištění zásobování budoucího rodinného domu pitnou vodou. Jestliže by po vybudování vodovodu vodu používaly v rozporu s vydaným povolením, dopouštěly by se přestupku. Ani samotná možnost spáchání tohoto přestupku však není důvodem pro zrušení povolení k nakládání s vodami, a proto nemůže být důvodem pro zrušení povolení ani v úvahu připadající nesoulad využití vody s účelem povolení. Stejně tak Nejvyšší správní soud považuje za mimoběžné úvahy krajského soudu, zdali by zúčastněné osoby vodu z vodovodu nevyužívaly pro zásobování jejich rodinného domu. I zde se jedná o domněnky, které nejsou podloženy žádnými důkazy, přičemž stále platí, že nevyužívání povolení ke stanovenému účelu může vést k přestupkovému stíhání, nikoli ke zrušení povolení. Zákon o vodách podmiňuje zrušení povolení jeho nevyužíváním a nikoli nevyužíváním ke stanovenému účelu.
[66] Nad rámec již uvedeného Nejvyšší správní soud nesouhlasí s argumentací žalovaného absencí veřejného zájmu na zrušení předmětného povolení k nakládání s vodami. Veřejný zájem v případě zrušení povolení dle § 12 odst. 1 písm. a) vodního zákona spočívá ve skutečnosti, že dříve vydané povolení je minimálně nebo vůbec po delší dobu využíváno, takže jako takové ztratilo svůj účel a neexistuje důvod, pro který by takové veřejnoprávní povolení mělo zůstat v platnosti. Při nevyužívání povolení je tedy veřejný zájem konstruován již v podstatě citovaného zákonného ustanovení. Navíc nelze pomíjet, že každé správní řízení zahájené z moci úřední musí obecně sledovat veřejný zájem.
[66] Nad rámec již uvedeného Nejvyšší správní soud nesouhlasí s argumentací žalovaného absencí veřejného zájmu na zrušení předmětného povolení k nakládání s vodami. Veřejný zájem v případě zrušení povolení dle § 12 odst. 1 písm. a) vodního zákona spočívá ve skutečnosti, že dříve vydané povolení je minimálně nebo vůbec po delší dobu využíváno, takže jako takové ztratilo svůj účel a neexistuje důvod, pro který by takové veřejnoprávní povolení mělo zůstat v platnosti. Při nevyužívání povolení je tedy veřejný zájem konstruován již v podstatě citovaného zákonného ustanovení. Navíc nelze pomíjet, že každé správní řízení zahájené z moci úřední musí obecně sledovat veřejný zájem.
[67] Podle Nejvyššího správního soudu nelze považovat za důvodný ani argument žalovaného, že zúčastněné osoby mohly úspěšně opět požádat o vydání povolení, a i proto nebylo na místě povolení zrušit. Možnost opětovaného zisku povolení pro nakládání s vodami nelze považovat za důvod pro nezrušení povolení dle § 12 odst. 1 písm. a) vodního zákona. Lze předpokládat, že v mnohých případech, kdy je povolení vůbec nebo minimálně využíváno, by mohl oprávněný opětovně žádat o vydání povolení, neboť by i při nové žádosti splnil podmínky pro jeho získání. Uvedené však nezbavuje vodoprávní úřad možnosti zrušit povolení dle § 12 odst. 1 písm. a) vodního zákona. Nelze pomíjet, že v novém řízení o povolení by vodoprávní úřad znovu posoudil veškeré zákonné podmínky pro nakládání s vodami.
[68] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že zahájení řízení o umístění vodovodu lze v daném případě považovat za krok vedoucí k realizaci rodinného domu. S ohledem na existující rozpory mezi žalobcem a zúčastněnými osobami bylo pochopitelné, že zúčastněné osoby považovaly za nutné nejprve vyřešit otázku zásobování budoucího rodinného domu vodou ze studny dle oprávnění vyplývajících z věcného břemena a povolení, a teprve následně mínily požádat o povolení k výstavbě rodinného domu. Souvislost mezi podáním žádosti o výstavbu vodovodu a stavbou rodinného domu je dána, přičemž postup zúčastněných osob, které nejprve podaly žádost o vybudování vodovodu, reflektuje složitost právních vztahů v území. Jestliže krajský soud uvádí, že nic nebránilo zúčastněným osobám v tom, aby činily kroky k realizaci rodinného domu, tak pomíjí zásadní okolnosti věci. Odůvodněnosti jejich postupu ostatně svědčí délka řízení o povolení vodovodu, které nebylo ani do rozsudku krajského soudu, tj. po více jak čtyřech letech od podání žádosti, skončeno. Za této situace by nebylo spravedlivé po zúčastněných osobách požadovat, aby před vyřešením toho, jak bude rodinný dům zásobován vodou, podnikaly další kroky vedoucí k povolení stavby rodinného domu. Ze všech těchto důvodů Nejvyšší správní soud seznal, že v dané věci existují vážné důvody pro nevyužívání povolení.
V. Závěr
[68] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že zahájení řízení o umístění vodovodu lze v daném případě považovat za krok vedoucí k realizaci rodinného domu. S ohledem na existující rozpory mezi žalobcem a zúčastněnými osobami bylo pochopitelné, že zúčastněné osoby považovaly za nutné nejprve vyřešit otázku zásobování budoucího rodinného domu vodou ze studny dle oprávnění vyplývajících z věcného břemena a povolení, a teprve následně mínily požádat o povolení k výstavbě rodinného domu. Souvislost mezi podáním žádosti o výstavbu vodovodu a stavbou rodinného domu je dána, přičemž postup zúčastněných osob, které nejprve podaly žádost o vybudování vodovodu, reflektuje složitost právních vztahů v území. Jestliže krajský soud uvádí, že nic nebránilo zúčastněným osobám v tom, aby činily kroky k realizaci rodinného domu, tak pomíjí zásadní okolnosti věci. Odůvodněnosti jejich postupu ostatně svědčí délka řízení o povolení vodovodu, které nebylo ani do rozsudku krajského soudu, tj. po více jak čtyřech letech od podání žádosti, skončeno. Za této situace by nebylo spravedlivé po zúčastněných osobách požadovat, aby před vyřešením toho, jak bude rodinný dům zásobován vodou, podnikaly další kroky vedoucí k povolení stavby rodinného domu. Ze všech těchto důvodů Nejvyšší správní soud seznal, že v dané věci existují vážné důvody pro nevyužívání povolení.
V. Závěr
[69] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu podle § 110 odst. 1 věty první před středníkem soudního řádu správního zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud vázán závěry vyslovenými v tomto rozsudku (§ 110 odst. 4 soudního řádu správního). Tento právní názor lze shrnout tak, že v daném případě nebyly naplněny podmínky dané § 12 odst. 1 písm. a) vodního zákona pro zrušení povolení pro nakládání s vodami, neboť zúčastněné osoby nevyužívaly dříve vydané povolání z vážných důvodů.
[70] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí ve věci (§ 104 odst. 3 věta první soudního řádu správního).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 26. července 2024
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu