3 As 69/2021 – Nejvyšší správní soud

3 As 69/2021- 73 - text

3 As 69/2021 - 79

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně: Ing. V. J. V., zastoupena prof. Dr. Alexanderem Bělohlávkem, advokátem se sídlem Havanská 857/20, Praha 7, proti žalovanému: Ministerstvo spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 424/16, Praha 2, o přezkoumání rozhodnutí ministra spravedlnosti ze dne 25. 7. 2017, č. j. MSP 43/2016

SJL

ROZ/8, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 1. 2021, č. j. 8 A 155/2017 109,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.

[1] Žalovaný (dále jen také „ministerstvo“) rozhodnutím ze dne 26. 10. 2016, č. j. MSP 156/2016 OINS SRIS/20, pozastavil podle § 10 odst. 1 písm. a) zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích (dále jen „zákon o insolvenčních správcích“) žalobkyni právo vykonávat činnost insolvenčního správce, a to z důvodu proti ní vedeného trestného stíhání zahájeného na základě usnesení 1. oddělení odboru korupce Útvaru odhalování korupce a finanční kriminality Služby kriminální policie a vyšetřování Policie České republiky ze dne 15. 1. 2016, č. j. OKFK 1378 100/TČ 2014 251001, přičemž trestné činy kladené žalobkyni za vinu měly být spáchány v souvislosti s výkonem činnosti insolvenčního správce. Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně rozklad, který ministr spravedlnosti v záhlaví specifikovaným rozhodnutím podle § 152 odst. 6 písm. b) správního řádu zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil.

[2] Proti rozhodnutí ministra spravedlnosti se žalovaná bránila žalobou podanou k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“), v níž předně namítala nesprávný výklad § 10 odst. 1 písm. a) zákona o insolvenčních správcích provedený správními orgány. Dále měla za to, že správní orgány nedostatečně odůvodnily svá rozhodnutí a vybočily z mezí správního uvážení. Vymezila se rovněž vůči tomu, že se správní orgány nevypořádaly s tvrzeními, které během probíhajícího správního řízení uplatnila. Během správního řízení taktéž podle jejího názoru došlo k porušení jejích procesních práv, neboť jí nebylo umožněno vyjádřit se k podkladům rozhodnutí.

[3] Městský soud žalobu v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl. K výkladu příslušného znění § 10 odst. 1 písm. a) zákona o insolvenčních správcích uvedl, že zákon rozlišuje dvě situace, ve kterých lze pozastavit právo vykonávat činnost insolvenčního správce. Jednak jde o případ, kdy je proti insolvenčnímu správci vedeno trestní stíhání pro trestný čin spáchaný v souvislosti s výkonem jeho činnosti insolvenčního správce bez dalšího a dále o případ, kdy insolvenční správce spáchá jiný úmyslný trestný čin, jenž současně ohrožuje důvěru v řádný výkon jeho funkce. Své závěry městský soud opřel o rozsudek ze dne 15. 8. 2019, č. j. 3 As 277/2017

56.

[12] Stěžovatelka dále rozporuje názor městského soudu, že správní orgán nemůže zohlednit zásadní nedostatky trestního stíhání zpochybňující samotnou jeho podstatu. Má za to, že tyto skutečnosti je naopak povinen při svém správním uvážení vzít v potaz. Insolvenčnímu správci nemůže být podle názoru žalobkyně odepřena možnost jakékoliv obrany v případech, kdy bude trestní stíhání svévolné a bude trpět zcela zásadními vadami. Tyto její závěry jsou podle ní v plném souladu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 188/2020

56. Zohledněním těchto skutečností nedochází k hodnocení viny, ale poměřuje se jimi nezbytnost přijetí opatření podle § 10 odst. 1 písm. a) zákona o insolvenčních správcích. Městský soud tak podle stěžovatelky pochybil, pokud dovodil, že žalovaný nebyl povinen a ani oprávněn jakkoliv zohlednit argumentaci stěžovatelky týkající se jejího trestního stíhání. [13] Konkrétně se dle stěžovatelky může jednat o okolnosti, které zásadním způsobem snižují intenzitu ohrožení důvěry v řádný výkon funkce insolvenčního správce anebo z pohledu proporcionality činí pozastavení práva vykonávat činnost insolvenčního správce nepřiměřeným. Chráněný zájem na řádném průběhu insolvenčního řízení totiž dle stěžovatelky není absolutní a nemůže být prosazován na úkor práv insolvenčního správce (a to bez ohledu na otázku jeho viny). Podle stěžovatelky neexistuje žádná presumpce bezvadnosti usnesení o zahájení trestního stíhání, zjevné nedostatky postupu orgánů činných v trestním řízení tak nemohou být kladeny k tíži insolvenčnímu správci. Proto nesouhlasí s názorem městského soudu, že jedinou skutečností, kterou je žalovaný v rámci správního uvážení oprávněn zkoumat, je intenzita ohrožení důvěry v řádný výkon funkce insolvenčního správce. Stěžovatelka následně ve své kasační stížnosti podrobně popsala okolnosti jejího trestního stíhání, které podle jejího názoru prokazují jeho nestandardnost až účelovost. Je z nich podle ní zřejmá i povaha trestných činů, které jsou stěžovatelce kladeny za vinu. Má za to, že městský soud pochybil, pokud dospěl k názoru, že se žalovaný těmito otázkami nemusel zabývat. Navíc městskému soudu vytýká, že aproboval hodnocení žalovaného, které nebylo založeno ani na posouzení konkrétních okolností údajné trestné činnosti, ale toliko na její formální klasifikaci provedené orgánem činným v trestním řízení. [14] Z hlediska proporcionality přijatého opatření poukázala na délku vedeného trestního stíhání. Zásah do jejích práv přitom postupem času nabývá na intenzitě a tuto skutečnost byl správní orgán povinen v rámci správního uvážení zohlednit. Stěžovatelka taktéž namítá, že se městský soud nezabýval nedostatky správních rozhodnutí, v nichž žalovaný popisoval její účast ve společnosti VJV INSOLVENCE, v.o.s., přičemž jeho závěry vykazují věcné vady. [15] Stěžovatelka dále upozorňuje, že došlo k porušení jejích procesních práv, neboť nebyla informována o tom, že žalovaný shromažďuje informace o její podnikatelské činnosti, a tak neměla možnost se k těmto podkladům vyjádřit. Nesouhlasí přitom se závěrem městského soudu, že na ně mohla reagovat v rámci podaného rozkladu. Závěry žalovaného a ministra spravedlnosti ohledně její účasti ve společnosti VJV INSOLVENCE, v.o.s. byly totiž rozdílné. Nesouhlasí s městským soudem ani v tom, že by se jednalo o marginální otázku, která není způsobilá ovlivnit výsledek řízení, neboť o tuto skutečnost opřel žalovaný své prvostupňové rozhodnutí. [16] Poslední námitka stěžovatelky se týká zásady jednotnosti řízení. Podle stěžovatelky nebylo v nyní projednávané věci možné v souladu se závěry uvedenými v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2016, č. j. 6 As 63/2016 40, postupovat v duchu této zásady. Podle ní je totiž možné korigovat dílčí nepřesnosti „malého rozsahu“, nikoliv nahrazovat nedostatečné odůvodnění správního orgánu I. stupně a ani nahrazovat neexistující odůvodnění. V opačném případě dochází k porušení zásady dvojinstančnosti správního řízení a apelačního principu. V nyní projednávané věci podle stěžovatelky došlo k úplnému nahrazení vadného a nepřezkoumatelného odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Stěžovatelce tak bylo znemožněno jakkoliv reagovat na zcela novou argumentaci. Ministr spravedlnosti proto podle jejího názoru měl rozhodnutí správního orgánu I. stupně zrušit. Městský soud se navíc ve svém rozsudku nevypořádal ani s tím, proč se podle jeho názoru jedná pouze o drobné a nepodstatné korekce. [17] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti k výkladu § 10 odst. 1 písm. a) zákona o insolvenčních správcích uvedl, že stěžovatelka v rámci správního řízení a podané žaloby předně namítala použití kritéria ztráty důvěry v řádný výkon funkce insolvenčního správce u obou hypotéz předmětného zákonného ustanovení, a v této souvislosti odkázal na relevantní judikaturu Nejvyššího správního soudu, konkrétně na rozsudek č. j. 3 As 277/2017

49. Dodal, že při svém rozhodování provedl dostatečnou úvahu o tom, zda byly trestné činy spáchané v souvislosti s výkonem činnosti insolvenčního správce, a posoudil povahu a závažnost stěžovatelce vytýkaných skutků. [18] K otázce, zda měly být posouzeny okolnosti trestního stíhání, žalovaný odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 188/2020 56, podle jehož závěrů je samotné zahájení trestního stíhání a obsah příslušného usnesení pro žalovaného skutkově daný. Má za to, že stěžovatelkou tvrzené vady trestního řízení nebyl oprávněn jakkoliv posuzovat a hodnotit je. Nebyl tak ani povinen posuzovat širší okolnosti trestního stíhání. K namítanému porušení proporcionality správního rozhodnutí žalovaný uvedl, že test proporcionality provedl. Zvolené opatření je svou povahou opatřením preventivním, nikoliv sankčním, přičemž jiný druh opatření zákon v daném případě nenabízí. Žalovaný nemůže ani předvídat dobu daného trestního stíhání, přičemž celkovou dobu, dokdy bude pozastaveno právo vykonávat činnost insolvenčního správce, stanoví zcela jasně zákon. [19] Ve vztahu k zásadě jednotnosti správního řízení žalovaný uvedl, že z hlediska přezkumu tvoří prvoinstanční a druhoinstanční rozhodnutí správních orgánů jeden celek a u rozhodnutí správního orgánu I. stupně byly rozhodnutím o rozkladu toliko upřesněny některé úvahy a vypořádány námitky stěžovatelky. K namítané nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku žalovaný na závěr uvedl, že u obsáhlých podání není nutné, aby soud vypořádal každé jednotlivé žalobní tvrzení. Podle jeho názoru se městský soud s uplatněnými žalobními námitkami zabýval v dostatečné míře a své závěry dobře odůvodnil. [20] Stěžovatelka v replice uvedla, že žalovaný ve svém vyjádření v podstatě nereagoval na jí uplatněnou argumentaci a zcela opomíjí podstatu podané kasační stížnosti. Co se týče otázky použití správního uvážení, žalovaný a ani městský soud podle stěžovatelky neposkytli uspokojivou odpověď, který trestný čin nemá takovou intenzitu, aby bylo možné dovodit, že opatření stanovené v § 10 odst. 1 písm. a) zákona o insolvenčních správcích není namístě použít. Z rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu podle ní vyplývá, že je nezbytné rozlišovat mezi argumentací, na základě níž je popírána vina insolvenčního správce, a mezi poukazem na okolnosti trestního stíhání. Tyto kategorie však žalovaný nijak nerozlišuje. Stěžovatelka trvá na tom, že okolnosti jejího trestního stíhání bylo namístě zohlednit. [21] Taktéž uvedla, že test proporcionality nebyl žalovaným řádně proveden, jestliže dospěl k tomu, že zákon o insolvenčních správcích nenabízí jiné řešení než právo vykonávat činnost insolvenčního správce pozastavit. Ohledně doby vedení trestního stíhání (a tím i pozastavení výkonu své činnosti) žalovanému a městskému soudu vytkla, že se ani jeden nijak nezabýval faktickou nemožností (kvůli ztrátě profesních kontaktů) stěžovatelky se ke své činnosti znovu navrátit. Preventivní opatření by tak mělo být podle jejího názoru časově ohraničeno. [22] Stěžovatelka dále trvá na tom, že během probíhajícího správního řízení došlo k porušení jejích procesních práv. Údajně jí sice bylo umožněno se k dodatečným podkladům vyjádřit v rámci podaného rozkladu, původní závěry týkající se její majetkové účasti v obchodní společnosti VJV INSOLVENCE, v.o.s. však byly ministrem spravedlnosti podstatně přepracovány a nahrazeny. Jelikož tato skutečnost byla jedinou faktickou argumentací použitou správním orgánem I. stupně, porušení jejích procesních práv nelze dle stěžovatelky označit za nepodstatné a nemající vliv na výsledek správního řízení. Stěžovatelka má dále za to, že městský soud použil v nyní projednávané věci zásadu jednotnosti správního řízení zcela nepřípadně a vůbec se nezabýval rozsahem provedených změn. Taktéž trvá na tom, že je napadený rozsudek nepřezkoumatelný, neboť se v něm městský soud nikterak nevypořádal s pro věc zcela zásadními otázkami. Za řádné odůvodnění nelze považovat pouze odkazy na určitá rozhodnutí, aniž by městský soud citované závěry aplikoval na konkrétní případ. III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem [23] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatelka je v souladu s § 105 odst. 2 s. ř. s. zastoupena advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. [24] Kasační stížnost není důvodná. [25] Nejvyšší správní soud se v rámci přezkumu kasačních námitek nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozsudku. Platí totiž, že v případě zjištění vad podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. již zpravidla není dán prostor k úvahám o námitkách věcného charakteru a je nezbytné napadený rozsudek bez dalšího zrušit. [26] Konstantní judikatura Nejvyššího správního soudu označuje za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů zejména takové rozhodnutí, v němž soud zcela opomene vypořádat některou z uplatněných žalobních námitek (srov. např. rozsudky ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 74, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 73, či ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 58), resp. pokud z jeho odůvodnění není zřejmé, proč nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, a to zejména tehdy, jde li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby (viz například rozsudek ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 44). [27] Městský soud se v odůvodnění napadeného rozsudku náležitě zabýval všemi základními a pro věc podstatnými žalobními námitkami stěžovatelky [tj. výkladem § 10 odst. 1 písm. a) zákona o insolvenčních správcích, okolnostmi trestního stíhání, užitím správního uvážení ze strany žalovaného a namítaným porušením procesních práv spočívajících v ministrem spravedlnosti provedené korekci právního názoru vyjádřeného v prvoinstančním rozhodnutí a v nemožnosti vyjádřit se k podkladům rozhodnutí] a v dostatečném rozsahu je vypořádal. Z napadeného rozsudku je zřejmé, jak městský soud ve věci rozhodl, z jeho odůvodnění vyplývá, jakými úvahami byl při posouzení věci v rozsahu žalobních bodů veden a k jakému závěru na jejich základě dospěl. Skutečnost, že stěžovatelka se závěry městského soudu nesouhlasí, nepředstavuje důvod pro zrušení napadeného rozsudku pro jeho údajnou nepřezkoumatelnost (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 As 47/2013 30, či ze dne 29. 4. 2010, č. j. 8 As 11/2010 163). [28] Povinnost soudu posoudit všechny žalobní námitky neznamená, že byl městský soud povinen reagovat na každou dílčí argumentaci uplatněnou stěžovatelkou a tu obsáhle vyvrátit; jeho úkolem bylo uchopit obsah a smysl žalobní argumentace a vypořádat se s ní (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008 130). Nejvyšší správní soud v této souvislosti dále upozorňuje, že soud nemá povinnost reagovat na takovou dílčí argumentaci, která není způsobilá nijak ovlivnit výsledek řízení. Takový přístup je vhodný především u velmi obsáhlých podání, jako tomu ostatně bylo i v případě samotné žadatelky. Její žaloba měla 33 stran, replika 27 stran a vyjádření z 12. 1. 2021 mělo 30 stran, tedy celkově její argumentace obsahovala 90 stran textu. Opačný postup by mohl vést k absurdním důsledkům a k porušení zásady efektivity a hospodárnosti soudního řízení. Požadavky kladené na orgány veřejné moci (včetně soudů), pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami adresátů jejich aktů, nesmí být přemrštěné. Takové přehnané požadavky by byly výrazem přepjatého formalismu, který by ohrožoval funkčnost těchto orgánů, především pak jejich schopnost efektivně (zejména v přiměřené době a v odpovídajícím rozsahu) plnit zákonem uložené úkoly. Nejvyšší správní soud stěžovatelku upozorňuje, že ani on nebude podrobně polemizovat se všemi jejími dílčími námitkami, které uplatnila na 38 stranách kasační stížnosti, resp. je doplnila o dalších 15 stran ve své replice. Nejvyšší správní soud se bude zabývat pouze základem a smyslem kasační argumentace. [29] Stěžovatelka co do otázky nepřezkoumatelnosti konkrétně namítá, že se městský soud dostatečně nevypořádal s jejím vyjádřením ze dne 12. 1. 2021. Kasační soud uvádí, že úkolem správního soudu je se především vypořádat s žalobními body uplatněnými ve smyslu § 71 odst. 2 s. ř. s. Není možné klást na správní soud tak vysoké požadavky na vypořádání argumentů, které uvede žalobce ve svých následných vyjádřeních. V příslušném vyjádření nebylo již možné s ohledem na § 71 odst. 2 s. ř. s. uplatňovat nové žalobní body, pouze konkretizovat jen ty již dříve uplatněné ve lhůtě pro podání žaloby. Zároveň však platí, že úkolem správního soudu je vypořádat se především s obsahem a smyslem žalobní argumentace. Jak již bylo vysvětleno výše, městský soud této své povinnosti podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu dostál. Zároveň je nutné podotknout, že městský soud neměl povinnost se zabývat následným legislativním vývojem zákona o insolvenčních správcích, neboť podle § 75 odst. 1 s. ř. s. je rozhodný právní stav v době vydání napadeného správního rozhodnutí. Městský soud zároveň na nyní projednávaný případ aplikoval recentní judikaturu Nejvyššího správního soudu a při její aplikaci nemusel vést podrobnou polemiku se stěžovatelkou, proč by zmíněná judikatura měla být vykládána v její prospěch. Městský soud dostatečně jasně zdůraznil, které závěry z citované judikatury považoval za podstatné. [30] Co se týče poukazované zásady jednotnosti řízení, tou se městský soud dostatečně zabýval v odst. 89 napadeného rozsudku, v němž poukázal na ustálenou judikaturu správních soudů v případech, ve kterých může nadřízený správní orgán korigovat dílčí závěry správního orgánu I. stupně. Městský soud jasně uvedl, že je to případ i nyní posuzované věci. Z textu odůvodnění je přitom zřejmé, že korekce provedené ministrem spravedlnosti nepovažoval městský soud za takového charakteru, aby zcela nahrazovaly původní odůvodnění žalovaného. Jelikož takovýto procesní postup byl aprobován správními soudy, z odůvodnění městského soudu taktéž implicitně vyplývá, že nemohlo dojít k porušení zásady dvojintančnosti, jak namítala stěžovatelka. [31] Městský soud se sice přímo nezabýval otázkou proporcionality zvoleného řešení, ale dospěl k závěru, že trestná činnost spáchaná v souvislosti s výkonem určité profese sebou zákonitě přináší ohrožení důvěry v její další řádný výkon. V napadeném rozsudku městský soud zároveň v odst. 84 a 85 aproboval závěry žalovaného ohledně závažnosti stěžovatelce vytýkaných skutků, jež dostatečně odůvodňují rozhodnutí pozastavit právo vykonávat činnost insolvenční správkyně. I tyto úvahy považuje Nejvyšší správní soud za dostatečné, a tudíž přezkoumatelné. [32] Jelikož Nejvyšší správní soud shledal napadený rozsudek plně přezkoumatelným, mohl přejít k posouzení námitek věcného charakteru. Jádrem sporu nadále zůstává výklad § 10 odst. 1 písm. a) zákona o insolvenčních správcích, ve znění účinném do 31. 5. 2019, podle nějž ministerstvo může rozhodnout o pozastavení práva vykonávat činnost insolvenčního správce insolvenčnímu správci, proti kterému je vedeno trestní stíhání pro trestný čin spáchaný v souvislosti s výkonem činnosti insolvenčního správce nebo za jiný úmyslný trestný čin, pokud tato trestná činnost ohrožuje důvěru v řádný výkon funkce insolvenčního správce, a to nejdéle do dne nabytí právní moci rozhodnutí, kterým se toto řízení končí; bude li insolvenčnímu správci za uvedený trestný čin uložen trest, ochranné léčení nebo zabezpečovací detence, pozastavení práva vykonávat činnost insolvenčního správce insolvenčnímu správci končí dnem nabytí právní moci rozhodnutí ministerstva o zrušení povolení vykonávat činnost insolvenčního správce. [33] Stěžovatelka má za to, že v rámci správního uvážení bylo potřeba zohlednit individuální okolnosti případu, přičemž měl být proveden test proporcionality a měly být posouzeny širší okolnosti jejího trestního stíhání. Na úvod Nejvyšší správní soud podotýká, že původní žalobní body stěžovatelky mířily především vůči tomu, zda má správní orgán při svém rozhodování zkoumat ohrožení důvěry v řádný výkon funkce insolvenčního správce v případě jakéhokoliv trestního stíhání insolvenčního správce. Nelze městskému soudu tedy v kasační stížnosti vyčítat, že se na vypořádání této žalobní námitky zaměřil. Ostatně dalšími okolnostmi, které byly v rámci správního uvážení posuzovány, nebo naopak posuzovány být nemohly, se městský soud dostatečně v napadeném rozsudku zabýval. [34] Správní uvážení neboli diskreční pravomoc je takový postup, v rámci něhož má správní orgán na základě zákonného zmocnění po zjištění skutkového a právního stavu možnost volné úvahy, resp. volby mezi několika variantami svého postupu, přičemž všechny tyto varianty jsou legální (tzn. právem předvídané). Jedná se tedy o právní normou dovolené „samostatné uvažování“ správního orgánu při rozhodování konkrétního případu. Mezemi správního uvážení jsou pak zejména ústavní principy zákaz libovůle, ochrana rovnosti, zákaz diskriminace, zachovávání lidské důstojnosti a použití principu proporcionality (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 42). Rozhodování správních orgánů v mezích správního uvážení je otázkou správnosti rozhodnutí, do které správní soudy až na výjimky (např. moderace výše pokuty) nejsou oprávněny zasahovat. Soud je však nepochybně povinen přezkoumat, jestli byly splněny zákonné předpoklady pro použití správního uvážení, tedy zda nebyly překročeny jeho meze či zda nebylo správní uvážení zneužito, popř. zda bylo užito v souladu s pravidly logického usuzování a zda premisy takového úsudku byly zjištěny řádným procesním postupem. Meze správního uvážení je přitom nutno zkoumat nejen v tom smyslu, zda správní orgán nezvolil variantu, která není zákonem předpokládána, nýbrž též z toho hlediska, zda se správní orgán nedal vést při svém rozhodnutí jinými ohledy, než které má zákon na zřeteli. To však není možné, chybí li taková úvaha v rozhodnutí a rovněž ve správním spise absentuje jakýkoliv podklad, z něhož by mohl soud úvahu správního orgánu posoudit. Nemá li soud možnost posoudit, zda nebyly meze správního uvážení překročeny nebo zda správní orgán správního uvážení nezneužil, je na místě předmětné rozhodnutí zrušit (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2004, č. j. 2 As 19/2004 92). [35] Jazyková formulace § 10 odst. 1 písm. a) zákona o insolvenčních správcích v podobě „ministerstvo může rozhodnout o pozastavení práva vykonávat činnost insolvenčního správce“ napovídá, že ministerstvo má možnost, nikoliv povinnost činnost insolvenčního správce pozastavit. Ministerstvo tak buď k přijetí opatření v podobě pozastavení práva přistoupí nebo ne; jinou alternativu v případě probíhajícího trestního stíhání insolvenčního správce dané ustanovení ani samotný zákon o insolvenčních správcích nestanoví. Ministerstvo proto musí v rámci správního uvážení nutně přihlédnout i k jiným okolnostem případu. Ve svém rozhodnutí musí náležitě a přesvědčivě vysvětlit, proč se k pozastavení daného práva rozhodl. Chybí li v odůvodnění rozhodnutí úvaha o tom, proč v daném případě ministr spravedlnosti přistoupil k pozastavení práva, jedná se o rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Komentářová literatura k výkladu tohoto ustanovení uvádí, že ministerstvo bude v rámci správní úvahy posuzovat zejména to, nakolik intenzivně skutek vymezený v usnesení orgánů činných v trestním řízení, okolnosti tvrzené v odůvodnění jejich usnesení a právní kvalifikace jednání obviněného ohrožují zákonem chráněný zájem, kterým je ochrana důvěry v řádný výkon činnosti insolvenčních správců, v řádný průběh insolvenčních řízení a v profesi insolvenčních správců, jehož ochranu opatření stanovené v § 10 zákona o insolvenčních správcích sleduje (RICHTER, M., BENÝŠEK, J., ČUJAN, R. a kol. Zákon o insolvenčních správcích a předpisy související. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2018, s. 97 98). [36] Na výše uvedené úvahy je třeba aplikovat dosavadní závěry, ke kterým Nejvyšší správní soud dospěl během své rozhodovací praxe a od kterých se nehodlá ani v tomto případě nijak odchýlit. V rozsudku č. j. 3 As 277/2017 49 dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že „v případě trestního stíhání pro trestný čin spáchaný v souvislosti s výkonem činnosti insolvenčního správce ministerstvo nemá povinnost (resp. možnost) zkoumat, zda tato trestná činnost ohrožuje důvěru v řádný výkon funkce insolvenčního správce tuto podmínku, stanovenou v § 10 odst. 1 písm. a) zákona o insolvenčních správcích, je nutno považovat za splněnou bez dalšího. Ministerstvo může posuzovat toliko intenzitu ohrožení důvěry v řádný výkon funkce v rámci správního uvážení o tom, zda rozhodne o pozastavení práva vykonávat činnost insolvenčního správce v konkrétním případě, či nikoli“. Kasační soud v tomto rozsudku dále dovodil, že „[z]ahájení trestního stíhání dotčeného insolvenčního správce přitom vyplývá z usnesení orgánu činného v trestním řízení, kterým je ministerstvo vázáno a s nímž není příslušné jakkoliv polemizovat. Případné pochybnosti však může ministerstvo promítnout do vlastního rozhodování v rámci správního uvážení o pozastavení uvedeného práva.“ [37] Na závěry uvedené v předchozím odstavci Nejvyšší správní soud dále navázal v rozsudku č. j. 7 As 188/2020 56, v němž uvedl: „ministerstvo nemůže žádným způsobem zpochybňovat důvodnost usnesení o zahájení trestního stíhání. Dovětek, dle kterého může promítnout případné pochybnosti do vlastního rozhodnutí, je pak nutné chápat v kontextu citovaného ustanovení. Tyto případné pochybnosti je proto nutné vztahovat toliko k úvaze, zda trestná činnost popsaná v usnesení může mít reálně negativní dopady na výkon funkce insolvenčního správce, tzn., zda se jedná o trestnou činnost s výkonem funkce přímo související či o trestnou činnost ohrožující důvěru v řádný výkon této funkce. Jinými slovy, správní úvaha se týká pouze toho, zda skutkové závěry uvedené v usnesení o zahájení trestního stíhání odůvodňují pozastavení činnosti insolvenčního správce podle § 10 odst. 1 písm. a) zákona o insolvenčních správcích. Poslední citovanou větu z rozsudku č. j. 3 As 277/2017 49 tedy nelze vykládat tak, že by měly správní orgány možnost vyjadřovat pochybnosti o samotné důvodnosti trestního stíhání či zákonnosti postupu orgánů činných v trestním řízení, a mohly tak přehodnocovat závěry těchto orgánů, polemizovat s nimi a zpochybňovat je. Nápravy případných omylů orgánů činných v trestním řízení je možno dosáhnout právě a pouze prostředky obrany upravenými v trestním řádu. Správní orgány rozhodující o pozastavení práva vykonávat činnost insolvenčního správce nemohou tuto úlohu v rámci své činnosti v režimu § 10 odst. 1 písm. a) zákona o insolvenčních správcích jakkoliv suplovat. Samotné zahájení trestního stíhání a obsah příslušného usnesení jsou pro ně skutečně dané.“ [38] Z výše uvedeného lze tak učinit pro nynější věc důležité dílčí závěry. Zaprvé, v případě trestného činu spáchaného v souvislosti s výkonem činnosti insolvenčního správce se automaticky presumuje ohrožení důvěry v řádný výkon funkce insolvenčního správce. Tento dílčí závěr stěžovatelka v kasační stížnosti v zásadě nijak nerozporuje. Zadruhé, správní orgán není nikterak oprávněn rozporovat zahájení trestního stíhání a popis skutků obsaženého v usnesení o zahájení trestního stíhání vydaném v souladu s § 160 odst. 1 trestního řádu. Skutkové závěry v něm uvedené jsou pro správní orgány závazné ve smyslu § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu, a mohou, resp. musí tak z nich plně vycházet. Nejvyšší správní soud proto nesouhlasí se stěžovatelkou, že by správní orgány byly povinny posoudit širší okolnosti spjaté s trestním stíháním. Pokud by tak totiž učinily, v konečném důsledku by pouze polemizovaly nad legitimitou trestního stíhání, a tím pádem by posuzovaly i otázku viny stěžovatelky, což jim nepřísluší. [39] Nejvyšší správní soud konstatuje, že ministerstvo musí v těchto skutkových případech projevit ve svém rozhodnutí následující úvahy. Nejprve musí na základě usnesení o zahájení trestního stíhání, popř. i navazujícího rozhodnutí o námitkách vůči němu, posoudit, zda vytýkanou trestnou činnost je možné podřadit pod pojem „trestný čin spáchaný v souvislosti s výkonem činnosti insolvenčního správce“. Obsah neurčitého právního pojmu případ od případu posuzuje výlučně správní orgán, a to na základě posouzení konkrétní situace. Dospěje li pak k závěru, že v souvislosti s předmětným skutkovým stavem je obsah daného neurčitého právního pojmu naplněn, musí dále postupovat způsobem, který pro takovou situaci předpokládá daná norma správního práva [STANISLAV, A., KOZÁK, J., Zákon o insolvenčních správcích. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2016, dostupné v systému ASPI, k § 10 odst. 1 písm. a)]. V rámci samotného správního uvážení je správní orgán povinen se zaměřit především na otázku, nakolik intenzivně skutek vymezený v usnesení orgánů činných v trestním řízení, okolnosti tvrzené v odůvodnění jejich usnesení a právní kvalifikace jednání obviněného ohrožují zákonem chráněný zájem, který Nejvyšší správní soud uváděl již v odst. [35] tohoto rozsudku. [40] Na druhou stranu posouzení majetkových poměrů insolvenčního správce či zásahu do jeho soukromého života nehraje roli a nemělo by být předmětem úvah správního orgánu. Osoba insolvenčního správce se totiž již tradičně řadí mezi orgány veřejné moci (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 25. 6. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 36/01, a ze dne 1. 7. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 14/10). Na výkon této profese je tak potřeba dbát zvýšené požadavky než na jiné právnické profese soukromého charakteru, jako jsou třeba advokáti či notáři. Prevence před ohrožením zákonem chráněného zájmu je tak v této situaci zcela primární. Z toho rovněž vyplývá, že požadavek na provedení testu proporcionality v těchto případech ustupuje do pozadí. [41] Materiální posouzení závažnosti skutku bude mít pak význam v případě hraničních případů, u kterých by bylo možno uvažovat o tom, že se upustí od přijetí zákonem stanoveného opatření v podobě pozastavení práva vykonávat činnost insolvenčního správce. Jak ovšem vyplývá z rozhodnutí ministerstva, jakož i samotného ministra spravedlnosti, to není případ stěžovatelky. Ministerstvo v prvoinstančním rozhodnutí hodnotilo povahu skutků, které jí byly kladeny za vinu. Stěžovatelka se měla tvrzených skutků dopustit za účelem získání značného ekonomického prospěchu, a to s dalšími osobami tvořícími vysoce organizovanou skupinu. V tomto ohledu se dle žalovaného měla dopustit závažných machinací v dotčených insolvenčních řízeních. Činnost stěžovatelky tak výraznou měrou ohrožovala důvěru veřejnosti v řádný výkon činnosti insolvenčního správce a zvolené opatření tak nemůže být považováno za nepřiměřené. Obdobnou správní úvahou se řídil i ministr spravedlnosti ve svém rozkladovém rozhodnutí, v němž se zabýval rovněž intenzitou, kterou tyto skutky mohly ohrozit chráněný zájem. Provedl test proporcionality zvoleného řešení a zhodnotil závažnost skutků, z jejichž spáchání byla stěžovatelka obviněna a jež měla páchat v rámci zločinného spolčení. Ministr spravedlnosti rovněž neopomenul zmínit časovou stránku vytýkaných skutků, neboť se stěžovatelka měla trestné činnosti dopouštět minimálně po dobu dvou let. Takto provedené úvahy v rámci správního uvážení považuje Nejvyšší správní soud za dostatečné a plně v mezích diskreční pravomoci správního orgánu. Nesouhlasí se stěžovatelkou, že by správní orgány při svém rozhodování nevzaly dostatečně v potaz individuální okolnosti právě posuzovaného případu. [42] Nutno podotknout, že s učiněnými závěry se ztotožnil rovněž městský soud. Žalovaný se podle jeho názoru v rámci svého správního uvážení podrobně a přesvědčivě vypořádal s okolnostmi, které byl oprávněn a povinen přezkoumávat, tedy zda skutkové závěry uvedené v usnesení o zahájení trestního stíhání odůvodňují pozastavení činnosti insolvenčního správce. Podle setrvalé judikatury Nejvyššího správního soudu není vadou, jestliže se krajský (městský) soud ztotožní se závěry žalovaného správního orgánu, k nimž připojí vlastní stručné hodnocení či souhlasnou poznámku (srov. např. rozsudek ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005 130). [43] Nejvyšší správní soud nesdílí ani názor stěžovatelky, že správní orgány měly při posuzování proporcionality zohlednit délku vedeného trestního stíhání. Tato skutečnost je pro vydání příslušného opatření podle kasačního soudu irelevantní, neboť § 10 odst. 1. písm. a) zákona o insolvenčních správcích vztahuje dobu platnosti opatření v zásadě na celou dobu vedení trestního stíhání bez výjimky. Správní orgány mohou navíc v době jejich rozhodování velmi obtížně odhadnout, jak dlouhou dobu bude trestní stíhání probíhat, a nemohou tak na tuto nejistou skutečnost vázat svoje rozhodnutí. V nyní projednávané věci je navíc nutno podotknout, že usnesení o zahájení trestního stíhání je datováno ke dni 15. 1. 2016. Rozhodnutí ministerstva o pozastavení práva vykonávat činnost insolvenčního správce bylo vydáno dne 26. 10. 2016 a rozhodnutí ministra spravedlnosti pak dne 25. 7. 2017. Ani v tomto ohledu nebylo napadené rozhodnutí vydáno po nepřiměřeně dlouhé době od zahájení trestního stíhání. [44] K námitce ohledně porušení práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí kasační soud uvádí, že všechny podklady rozhodnutí by měly být obsaženy ve spisovém materiálu a účastník má právo se k nim před vydáním rozhodnutí vyjádřit. Žalovaný tak pochybil, pokud v rozporu s § 36 odst. 3 správního řádu žalobkyni neumožnil vyjádřit se ke všem podkladům rozhodnutí. Současně je však také třeba přisvědčit městskému soudu, že tato vada neměla vliv na zákonnost rozhodnutí. Stěžovatelce byla majetková účast v obchodní společnosti VJV INSOLVENCE, v.o.s. dobře známa. Ostatně svou účast v této obchodní společnosti stěžovatelka sama zmiňovala ve svém vyjádření ze dne 11. 5. 2016. Je rovněž pravdou, že jí bylo umožněno se k této otázce vyjádřit v podaném rozkladu a ministr spravedlnosti se jejími námitkami zabýval. Kasační soud souhlasí s městským soudem i v tom ohledu, že tato skutečnost byla pro vydání samotného rozhodnutí v zásadě nepodstatná, jak již kasační soud dostatečně osvětlil v předchozích odstavcích, především v odstavci [40] výše. Z tohoto důvodu je taktéž bezpředmětné, aby se kasační soud zabýval nesprávnými závěry, které byly uvedeny ve správních rozhodnutích v rámci popisu její majetkové účasti v obchodní společnosti VJV INSOLVENCE, v.o.s. [45] K zásadě jednotnosti řízení kasačnímu soudu nezbývá než v podstatě jinými slovy shrnout závěry učiněné městským soudem, které považuje za správné a přiléhavé pro nyní projednávanou věc. Správní řízení je vystavěno na zásadě jeho jednotnosti; řízení tedy od okamžiku jeho zahájení až do vydání rozhodnutí v jeho posledním stupni (v rámci posuzování řádného opravného prostředku) tvoří jeden celek. Odvolací či rozkladový orgán je oprávněn opravit dílčí nedostatky obsažené v rozhodnutí správního orgánu I. stupně a nahradit je svoji vlastní úvahou a korigovat tak určitá dílčí „argumentační zaškobrtnutí“ podřízeného správního orgánu v případě, kdy prvostupňové rozhodnutí potvrzuje (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 8. 2018, č. j. 1 As 165/2018 40). Takový postup pak nepředstavuje zásah do dvojinstančnosti řízení. Je však třeba dbát na to, aby se nově upravené závěry neocitly mimo původně vymezený rámec a aby tak konečné rozhodnutí nebylo pro účastníka řízení překvapivé. K takovéto vadě řízení v nyní projednávané věci nedošlo. Nejvyšší správní soud uvádí, že ministerstvo i ministr spravedlnosti vycházeli ze stejného skutkového stavu věci. Podstatné závěry důležité pro výklad § 10 odst. 1 písm. a) zákona o insolvenčních správcích zůstaly rovněž zachovány. Prováděné korektury jednotlivých dílčích právních závěrů nehrají tak důležitou roli. V podstatných otázkách, které Nejvyšší správní soud shrnul v odstavci [41] tohoto rozsudku, zůstaly oba stupně při svém rozhodování konzistentní. Druhostupňové rozhodnutí tak nemohlo být pro stěžovatelku překvapivé do té míry, že by mohla být v rámci správního řízení reálně připravena o druhou (přezkumnou) instanci. IV. Závěr a náklady řízení [46] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného uzavírá, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle § 110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl. [47] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla v řízení úspěch, a právo na náhradu nákladů řízení tudíž nemá. Žalovaný byl ve věci úspěšný, ten ale náhradu nákladů nepožadoval a ze spisového materiálu nevyplývá, že by mu nějaké náklady přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti vznikly. Nejvyšší správní soud proto nepřiznal náhradu nákladu řízení ani jednomu z účastníků.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 11. srpna 2023

JUDr. Jaroslav Vlašín

předseda senátu

Plný text rozhodnutí