ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců
JUDr. Tomáše Pirka a JUDr. Davida Vláčila v právní věci žalobců a) F. P., nar.
XY, bytem XY, a b) V. P., nar. XY, bytem XY, obou zastoupených Mgr. Michalem
Zahutou, advokátem se sídlem v Brně, Veveří 365/46, proti žalovaným 1) České
republice – Ministerstvu pro místní rozvoj, se sídlem v Praze 1, Staroměstské
náměstí 932/6, a 2) České republice – Ministerstvu financí, se sídlem v Praze
1, Letenská 525/15, o zadostiučinění za nemajetkovou újmu, vedené u Obvodního
soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 21 C 90/2018, o dovolání žalobců a žalované 2)
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 5. 2020, č. j. 15 Co
61/2020-122, t a k t o:
I. Dovolání žalobců směřující proti rozsudku Městského soudu v Praze ze
dne 26. 5. 2020, č. j. 15 Co 61/2020-122, pokud jím byl potvrzen rozsudek
Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 19. 9. 2019, č. j. 21 C 90/2018-84, se ve
výroku I zamítá, ve zbývajícím rozsahu se odmítá.
II. Dovolání žalované 2) směřující proti rozsudku Městského soudu v
Praze ze dne 26. 5. 2020, č. j. 15 Co 61/2020-122, pokud jím byl potvrzen
rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 19. 9. 2019, č. j. 21 C 90/2018-84,
se ve výroku III zamítá, ve zbývajícím rozsahu se odmítá.
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
1. V projednávané věci se žalobci domáhali náhrady nemajetkové újmy z
titulu nesprávného úředního postupu a nezákonného rozhodnutí s tím, že žalované
1) měla být uložena povinnost zaplatit žalobcům 3 600 000 Kč s příslušenstvím z
titulu nezákonného rozhodnutí, a žalované 2) měla být uložena povinnost
zaplatit žalobcům celkem částku 400 000 Kč s příslušenstvím z titulu níže
popsaného nesprávného úředního postupu státního orgánu. Za nezákonné rozhodnutí
žalobci označili certifikát č. 711007 autorizovaného inspektora Ing. arch.
Milana Teigisera vydaný ve zkráceném stavebním řízení, na jehož základě byla v
bezprostředním sousedství pozemků žalobců společností Heršpická - správa
nemovitostí, spol. s r.o. jako stavebníkem realizována stavba „Brno – Ivanovice
Obchodní centrum – Hobby Market“ (dále jen „nezákonné rozhodnutí“). Nesprávný
úřední postup žalobci spatřovali v porušení povinnosti vydat rozhodnutí v
přiměřené lhůtě, když řízení o jejich návrhu ze dne 27. 9. 2012 podle § 142
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, bylo zahájeno dne 2. 10. 2012 a skončilo v
důsledku průtahů až právní mocí vydaných rozhodnutí s účinky ke dni 14. 7. 2017
(dále jen „posuzované řízení“).
2. Obvodní soud pro Prahu 1 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne
19. 9. 2019, č. j. 21 C 90/2018-84, žalobu, kterou se žalobci domáhali uložení
povinnosti žalované 1) zaplatit jim částku 3 600 000 Kč s příslušenstvím,
zamítl (výrok I), uložil žalobcům povinnost nahradit žalované 1) náklady řízení
ve výši 2 100 Kč (výrok II), dále uložil žalované 2) povinnost zaplatit
žalobcům částku 90 868 Kč s příslušenstvím (výrok III), zamítl žalobu co do
požadavku žalobců, aby byla žalované 2) uložena povinnost zaplatit jim částku
309 132 Kč s příslušenstvím (výrok IV), a současně uložil žalované 2) povinnost
nahradit žalobcům náklady řízení ve výši 47 426,79 Kč (výrok V).
3. Soud prvního stupně na základě jím provedeného dokazování dospěl ke
skutkovému závěru, podle něhož Ing. arch. Milan Teigiser vydal v souladu s §
117 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2012, a § 10 vyhlášky č. 526/2006
Sb. jako autorizovaný inspektor dne 23. 3. 2010 certifikát č. 711007 (dále jen
„certifikát“), kterým prohlásil a stvrdil, že stavba „Brno – Ivanovice Obchodní
centrum – Hobby Market“ může být podle ověřené dokumentace a připojených
dokladů společností Heršpická - správa nemovitostí, spol. s r.o. jako
stavebníkem po právu provedena. Žalobci společně s dalšími osobami podáním ze
dne 27. 9. 2012 požadovali zahájení řízení o určení právního vztahu dle § 142
správního řádu, jímž se domáhali vydání rozhodnutí deklarujícího, že
stavebníkovi právo provést stavbu na základě certifikátu nevzniklo. Odbor
územního a stavebního řízení Magistrátu města Brna (dále jen „správní orgán“)
rozhodnutím ze dne 23. 11. 2012, č. j. MMB/0406015/2012, určil, že stavebníkovi
nevzniklo právo stavby. Rozhodnutím ze dne 28. 3. 2013, č. j. JMK 13278/2013,
Krajský úřad Jihomoravského kraje k odvolání stavebníka zrušil rozhodnutí ve
věci samé a věc vrátil správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání.
Správní orgán poté rozhodnutím ze dne 19. 8. 2013, č. j. MMB/0301192/2013,
návrh žalobců ve věci samé zamítl. Proti tomuto rozhodnutí podali žalobci
odvolání, které bylo rozhodnutím Krajského úřadu Jihomoravského kraje ze dne 3. 12. 2013, č. j. JMK 115058/2013, zamítnuto a napadené rozhodnutí potvrzeno. Proti tomuto rozhodnutí podali žalobci správní žalobu, které bylo rozsudkem
Krajského soudu v Brně ze dne 21. 1. 2016, č. j. 30 A 12/2014-99, vyhověno a
napadené rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského kraje bylo zrušeno. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 6. 2016, č. j. 2 As 52/2016-84,
byla kasační stížnost autorizovaného inspektora a stavebníka zamítnuta. Krajský
úřad Jihomoravského kraje následně rozhodnutím ze dne 2. 9. 2016, č. j. JMK
134955/2016, zrušil rozhodnutí správního orgánu ze dne 19. 8. 2013, č. j. MMB/0301192/2013. Rozhodnutím ze dne 10. 3. 2017, č. j. MMB/0104559/2017,
správní orgán rozhodl, že stavebníkovi nevzniklo právo stavby stvrzené
certifikátem. Odvolání autorizovaného inspektora a stavebníka byla rozhodnutím
Krajského úřadu Jihomoravského kraje ze dne 30. 6. 2017, č. j. JMK 98052/2017,
které nabylo právní moci dne 14. 7. 2017, zamítnuta a rozhodnutí správního
orgánu bylo potvrzeno. Žalobci dne 12. 1. 2018 bezúspěšně předběžně uplatnili u
žalované 1) nárok na poskytnutí zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu. 4. V rovině právního posouzení soud prvního stupně aplikoval zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci
rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní
rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“). Ohledně otázky odpovědnosti státu za
nezákonné rozhodnutí soud prvního stupně vycházel z usnesení zvláštního senátu
zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních
sporů (dále jen „zvláštní senát“), ze dne 6. 9. 2012, č. j. Konf 25/2012-9, a
uzavřel, že certifikát v rámci zkráceného stavebního řízení vydává autorizovaný
inspektor jako soukromá osoba na základě soukromoprávní smlouvy se stavebníkem
a na jeho náklad a tímto certifikátem autorizovaný inspektor pouze stvrzuje, že
ověřil projektovou dokumentaci a připojené podklady z hledisek uvedených v §
111 odst. 1 a 2 stavebního zákona a že navrhovaná stavba může být provedena. Za
škodu, kterou autorizovaný inspektor stavebníkovi způsobí, pak odpovídá
soukromoprávně. Certifikát tak nelze považovat za rozhodnutí ve smyslu § 65
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), právní účinky
nastupují až okamžikem oznámení certifikátu stavebnímu úřadu a autorizovaný
inspektor jmenovaný podle § 143 a násl. stavebního zákona není správním
orgánem. Z uvedeného soud prvního stupně dovodil, že není splněn základní
předpoklad odpovědnosti státu za škodu, a to existence nezákonného rozhodnutí,
kdy činnost autorizovaného inspektora vedoucí k vydání certifikátu a jeho
předložení stavebnímu úřadu nelze ani považovat za úřední postup. Proto soud
prvního stupně žalobu ve vztahu k žalované 1) zamítl.
Nárok žalobců na
zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou nepřiměřenou délkou posuzovaného
řízení soud prvního stupně posoudil s odkazem na judikaturu Nejvyššího soudu a
Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“), když žalobci byli
účastníky posuzovaného řízení jako vlastníci sousedních nemovitostí a předmět
posuzovaného řízení se dotýkal jejich vlastnického práva jako soukromoprávního
institutu v rámci ochrany sousedských práv. Soud prvního stupně uzavřel, že na
posuzované řízení dopadá čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a
základních svobod (dále jen „Úmluva“), a je tak nezbytné posuzovat přiměřenost
délky posuzovaného řízení jako celku. Předmětné řízení trvalo 4 roky 9 měsíců a
12 dnů. Otázku přiměřenosti délky posuzovaného řízení pak soud prvního stupně
řešil na základě kritérií vymezených v § 31a odst. 3 OdpŠk a posoudil ji jako
nepřiměřenou. Při stanovení formy a výše finančního zadostiučinění vycházel ze
stanoviska občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, uveřejněného pod číslem 58/2011 Sbírky soudních
rozhodnutí a stanovisek (dále jen „Stanovisko“), a dospěl k závěru, že v daném
případě postačí k určení základní částky spodní část rozmezí, tj. částka 15 000
Kč za rok započítaná za první dva roky poloviční hodnotou. U posuzovaného
řízení trvajícího 4 roky 9 měsíců a 13 dnů takto určil základní částku ve výši
56 792 Kč pro každého z žalobců a tuto následně modifikoval. Soud prvního
stupně nepovažoval posuzované řízení z právního či skutkového hlediska za
složité, nicméně s ohledem na čtyři instance rozhodující danou věc snížil
základní částku o 30 %. Dále zohlednil postup orgánů veřejné moci a z důvodu
určitých průtahů správních orgánů zvýšil základní částku o 5 %. Posuzované
řízení nelze typově zařadit mezi ta, která mají zvýšený význam pro účastníky,
jako jsou řízení trestní či řízení o osobnostních nebo pracovněprávních
nárocích, nicméně soud prvního stupně zohlednil skutečnost, že předmět
správního řízení se dotýkal vlastnického práva žalobců k nemovitému majetku, a
proto navýšil základní částku o 5 %. Soud prvního stupně tedy stanovil celkovou
výši zadostiučinění na částku 45 434 Kč pro každého z žalobců. 5. Městský soud v Praze jako soud odvolací napadeným rozsudkem potvrdil
rozsudek soudu prvního stupně (výrok I rozsudku odvolacího soudu) a současně
6. Odvolací soud dokazování nedoplňoval a vyšel ze skutkových zjištění
soudu prvního stupně.
7. Po právní stránce měl odvolací soud za správné hodnocení soudu
prvního stupně jak ve vztahu k posouzení charakteru certifikátu a postavení
autorizovaného inženýra ve správním řízení, tak posouzení nároku žalobců na
zadostiučinění za nemajetkovou újmu vzniklou v důsledku nepřiměřené délky
posuzovaného řízení.
II. Dovolání a vyjádření k němu
8. Rozsudek odvolacího soudu napadli žalobci v celém rozsahu dovoláním.
V dovolání namítali, že rozsudek odvolacího soudu je postaven na právní
otázce, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací
praxe Ústavního soudu, a to především od usnesení Ústavního soudu ze dne 24. 2.
2016, sp. zn. II. ÚS 439/16, ze dne 6. 9. 2016, sp. zn. I. ÚS 2729/16, ze dne
2. 4. 2012, sp. zn. I. ÚS 557/12, ze dne 13. 3. 2012, sp. zn. IV. ÚS 558/12, a
ze dne 12. 3. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3468/11. Ze závěrů citovaných rozhodnutí se
jednoznačně podává, že autorizovaný inspektor vydávající v tzv. zkráceném
stavebním řízení certifikát, kterým se nahrazuje stavební povolení, vystupuje
při vydávání certifikátu ve vrchnostenské pozici a jako nositel veřejné moci.
Žalobci proto navrhovali, aby Nejvyšší soud napadený rozsudek odvolacího soudu
spolu s rozsudkem soudu prvního stupně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
9. Rozsudek odvolacího soudu současně napadla dovoláním žalovaná 2) v
části výroku I, kterou odvolací soud potvrdil ve výroku III rozsudku soudu
prvního stupně žalované 2) uloženou povinnost zaplatit žalobcům částku 90 868
Kč s příslušenstvím a dále ve výroku V rozsudku soudu prvního stupně žalované
2) uloženou povinnost zaplatit žalobcům náhradu nákladů řízení. Tvrdila, že
napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného práva, která v
rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena, přičemž se jedná zejména o
otázku, zda řízení o určení právního vztahu (řízení dle § 142 správního řádu)
spadá pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a dále o otázku, zda nárok na zadostiučinění za
nemajetkovou újmu způsobenou nepřiměřenou délkou správního řízení vedeného dle
§ 142 správního řádu a nepřiměřenou délkou navazujícího soudního řízení
správního lze považovat za jeden nárok. V této souvislosti zdůraznila, že
řízení o určení právního vztahu (řízení dle § 142 správního řádu) je zvláštním
typem správního řízení, jehož účelem je upravit specifická pravidla pro
vydávání deklaratorních rozhodnutí, tedy rozhodnutí, jimiž se nezakládají nová
práva ani nové povinnosti, ale rozhodnutí, jimiž se prohlašuje, že jmenovitě
určená osoba určitá práva nebo určité povinnosti má či nemá. Nejde tedy o spor
o právo nebo závazek, který je opravdový a vážný a jehož rozhodnutí má přímý
vliv na existenci, rozsah nebo způsob výkonu daného práva nebo závazku. Řízení
dle §142 správního řádu proto podle dovolatelky nespadá pod čl. 6 odst. 1
Úmluvy. Žalovaná 2) ve svém dovolání rovněž zpochybnila správnost aplikace
jednotlivých kritérií uvedených v § 31a odst. 3 OdpŠk odvolacím soudem při
stanovení výše přiznaného zadostiučinění. Druhá žalovaná proto navrhovala, aby
Nejvyšší soud rozsudek odvolacího soudu v napadené části zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
III. Přípustnost dovolání
10. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovoláních rozhodl
podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 30. 9.
2017 (viz čl. II odst. 2 a čl. XII zákona č. 296/2017 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
11. Dovolání byla podána včas, osobami k tomu oprávněnými, za splnění
podmínky povinného zastoupení dle § 241 odst. 1 o. s. ř., respektive za splnění
podmínky § 241 odst. 2 písm. b) o. s. ř., a obsahovala náležitosti vyžadované
ustanovením § 241a odst. 2 o. s. ř.
12. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná
rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
13. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné
proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí,
jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního
práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací
praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla
vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být
dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
14. Nejvyšší soud předně konstatuje, že dovolání účastníků napadající
rozsudek odvolacího soudu v rozsahu, v němž bylo rozhodnuto o náhradě nákladů
odvolacího řízení, není podle § 238 odst. 1 písm. h) o. s. ř. objektivně
přípustné.
15. Dovolání žalobců směřující proti výroku I napadeného rozsudku
odvolacího soudu v části, jíž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně,
kterým byla žalované 2) uložena povinnost zaplatit žalobcům částku 90 868 Kč s
příslušenstvím, není subjektivně přípustné. Z obecného závěru, že k dovolání
jsou legitimováni účastníci řízení, nelze dovozovat, že by dovolání mohl podat
každý účastník řízení. Z povahy dovolání jakožto opravného prostředku plyne, že
dovolání může podat jen ten účastník, kterému nebylo rozhodnutím odvolacího
soudu plně vyhověno, popřípadě kterému byla tímto rozhodnutím způsobena jiná
určitá újma na jeho právech. Rozhodujícím přitom je výrok rozhodnutí odvolacího
soudu, protože existenci případné újmy lze posuzovat jen z procesního hlediska,
nikoli podle hmotného práva, neboť pak by šlo o posouzení důvodnosti nároku ve
věci samé. Při tomto posuzování také nelze brát v úvahu subjektivní přesvědčení
účastníka řízení, ale jen objektivní skutečnost, že rozhodnutím soudu mu byla
způsobena určitá, třeba i ne příliš významná újma, kterou lze odstranit
zrušením napadeného rozhodnutí. Oprávnění podat dovolání tedy svědčí jen tomu
účastníku, v jehož neprospěch vyznívá poměření nejpříznivějšího výsledku, který
odvolací soud pro účastníka mohl založit svým rozhodnutím, a výsledku, který
svým rozhodnutím skutečně založil, je-li zároveň způsobená újma odstranitelná
tím, že dovolací soud napadené rozhodnutí zruší (srov. např. usnesení
Nejvyššího soudu ze dne 30. 10. 1997, sp. zn. 2 Cdon 1363/96, a ze dne 1. 6.
2000, sp. zn. 31 Cdo 2675/99).
16. Podali-li tak žalobci dovolání proti rozhodnutí odvolacího soudu v
části, jíž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, kterým byla druhé
žalované uložena povinnost zaplatit žalobcům částku 90 868 Kč s příslušenstvím,
je zřejmé, že dovoláním výslovně napadený výrok v právě uvedeném rozsahu vyzněl
pro žalobce příznivě. Podané dovolání tak není v uvedeném rozsahu subjektivně
přípustné.
17. Dovolání žalobců směřující proti výroku I napadeného rozsudku
odvolacího soudu v části, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně,
kterým byla žaloba co do povinnosti k zaplacení částky 309 132 Kč s
příslušenstvím zamítnuta (výrok IV rozsudku soudu prvního stupně), neobsahuje
náležitosti vyžadované ustanovením § 241a odst. 2 o. s. ř., neboť žalobci
nejenže nevymezili, v čem spatřují v uvedeném rozsahu splnění předpokladů
přípustnosti dovolání, ale z dovolání především není patrné, kterou otázku či
otázky hmotného nebo procesního práva měli žalobci za dosud nevyřešenou
dovolacím soudem, ani při řešení které otázky hmotného nebo procesního práva se
dovolací soud od své dřívější (žalobci neoznačené) judikatury má nově odchýlit,
dovolání tak postrádá vymezení tzv. dovolacího důvodu.
18. K námitce žalované 2) týkající se nesprávné výše odvolacím soudem
přiznaného zadostiučinění ve výši 90 868 Kč s příslušenstvím Nejvyšší soud
uvádí, že již ve svých předchozích rozhodnutích konstatoval, že stanovení formy
nebo výše přiměřeného zadostiučinění je především úkolem soudu prvního stupně a
přezkum úvah tohoto soudu úkolem soudu odvolacího. Přípustnost dovolání nemůže
založit pouhý nesouhlas s výší přisouzeného zadostiučinění, neboť ta se odvíjí
od okolností každého konkrétního případu a nemůže sama o sobě představovat
otázku hmotného práva ve smyslu § 237 o. s. ř. Dovolací soud při přezkumu výše
zadostiučinění v zásadě posuzuje právní otázky spojené s výkladem podmínek a
kritérií obsažených v § 31a odst. 3 OdpŠk, přičemž výslednou částkou se zabývá
až tehdy, byla-li by vzhledem k aplikaci tohoto ustanovení na konkrétní případ
zcela zjevně nepřiměřená, což v případě žalobců není. Jinými slovy, dovolací
soud posuzuje v rámci dovolacího řízení, jakožto řízení o mimořádném opravném
prostředku, jen správnost základních úvah soudu, jež jsou podkladem pro
stanovení výše přiměřeného zadostiučinění (tedy např. to, zdali byly splněny
podmínky pro snížení přiměřeného zadostiučinění z důvodu obstrukčního chování
účastníka, nikoliv již to, zda v důsledku aplikace tohoto kritéria měly soudy
přiměřené zadostiučinění snížit o 10 %, o 20 % nebo o 30 %; srov. rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 15. 12. 2010, sp. zn. 30 Cdo 4462/2009, a usnesení
Nejvyššího soudu ze dne 24. 2. 2016, sp. zn. 30 Cdo 5483/2015).
19. Ani námitka žalované 2) týkající se nesprávného posouzení nároku
žalobců s ohledem na jejich tzv. sdílenou újmu (když posuzované řízení bylo
zahájeno na základě žádosti 17 osob), nemůže založit přípustnost dovolání podle
§ 237 o. s. ř., neboť ohledně ní odpovídá napadený rozsudek ustálené judikatuře
Nejvyššího soudu (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 9. 2012, sp. zn.
30 Cdo 1476/2012), přihlédl-li odvolací soud při hodnocení kritéria významu
řízení (viz odstavec 26 rozsudku odvolacího soudu) výslovně též k tomu, že –jak
uvedeno v přezkoumávaném rozsudku: „proti stavbě v dané době bojovalo více
účastníků … a jednalo se tak o sdílený stres“.
20. Dovolání žalobců je však podle § 237 o. s. ř. přípustné pro
posouzení otázky, zda autorizovaný inspektor vystupuje při vydávání certifikátu
ve vrchnostenské pozici a jako nositel veřejné moci, neboť se jedná o otázku,
která dovolacím soudem dosud nebyla vyřešena.
21. Dovolání žalované 2) v části, kde namítala, že na nárok žalobců na
zadostiučinění za nemajetkovou újmu vyplývající z nepřiměřené délky
posuzovaného správního řízení podle § 142 správního řádu nedopadá ochrana dle
čl. 6 odst. 1 Úmluvy, rovněž zakládá přípustnost dovolání podle § 237 o. s. ř.,
neboť ani tato otázka nebyla dosud Nejvyšším soudem ve všech souvislostech
vyřešena.
IV. Důvodnost dovolání
22. Podle čl. 6 odst. 1 věty první Úmluvy má každý právo na to, aby jeho
záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým
a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech
nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoliv trestního obvinění proti němu.
23. Podle § 13 OdpŠk stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným
úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti
učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon
pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za
nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat
rozhodnutí v přiměřené lhůtě (odst. 1). Právo na náhradu škody má ten, jemuž
byla nesprávným úředním postupem způsobena škoda (odst. 2).
24. Jak Nejvyšší soud uvedl již v rozsudku ze dne 29. 9. 2015, sp. zn.
30 Cdo 344/2014, uveřejněném pod číslem 113/2017 Sbírky soudních rozhodnutí a
stanovisek, závěr o tom, že nepřiměřená délka správního řízení způsobila
účastníku řízení nemajetkovou újmu, je dán, jde-li ve správním řízení o spor o
právo nebo závazek, který je opravdový a vážný a jehož rozhodnutí má přímý vliv
na existenci, rozsah nebo způsob výkonu daného práva nebo závazku v jeho
poměrech, má-li toto právo nebo závazek základ ve vnitrostátním právu a je-li
soukromoprávní povahy.
25. Odvolací soud se proto správně zabýval otázkou, zda bylo předmětem
posuzovaného řízení právo žalobců, jež by bylo soukromoprávní povahy.
Ilustrativním při hledání odpovědi na tuto otázku je rozsudek ESLP ze dne 25.
10. 1989, ve věci Allan Jacobsson proti Švédsku, stížnost č. 10842/84. V dané
věci byl stěžovatel vlastníkem pozemku a rodinného domu, přičemž veřejnoprávní
předpisy stanovily zákaz stavby na určitých pozemcích (včetně pozemku
stěžovatele), jež byl následně novelizacemi daných předpisů prodlužován, v
důsledku čehož byl stěžovatel omezen ve výkonu svého vlastnického práva. Právo
stavby má podle ESLP civilní povahu bez ohledu na to, že zákaz stavby má svůj
původ v právu veřejném (srov. § 73 citovaného rozsudku). Výsledek stavebního
řízení měl v poměrech dané věci přímý vliv na výkon tohoto práva (srov. § 70
citovaného rozsudku). Z uvedeného je zřejmé, že z hlediska pojmu občanské právo
nebo závazek je působnost čl. 6 odst. 1 Úmluvy dána tehdy, je-li předmětem
posuzovaného řízení přímo otázka výkonu vlastnického práva. Pro určení, zda
konkrétní řízení spadá pod čl. 6 Úmluvy, není podstatné, zda se jedná o řízení,
jehož výsledkem je konstitutivní či deklaratorní rozhodnutí. Podstatné je, zda
výsledek předmětného řízení (byť ve formě deklaratorního rozhodnutí) má přímý
vliv na existenci, rozsah nebo způsob výkonu občanských práv či závazků jeho
účastníků.
26. V rozsudku ze dne 28. 2. 2017, sp. zn. 30 Cdo 5103/2015, uveřejněném
pod číslem 77/2018 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, dospěl Nejvyšší
soud k závěru, že: „Na případ účasti vlastníka sousední nemovité věci ve
stavebním řízení o vydání stavebního povolení dopadá čl. 6 odst. 1 Úmluvy o
ochraně lidských práv a základních svobod, a tudíž je nezbytné posuzovat
přiměřenost jeho délky jako celek ve smyslu § 13 odst. 1 věty třetí zákona č.
82/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů.“. V citovaném rozsudku Nejvyšší soud
dále vysvětlil, že mezi vnější limity vlastnického práva patří rovněž ochrana
tzv. sousedských práv (dříve upravených v § 127 zákona č. 40/1964 Sb., občanský
zákoník, ve znění pozdějších předpisů, nyní upravených v § 1013 a násl. zákona
č. 89/2012 Sb., občanský zákoník). Z důvodu ochrany těchto práv je rovněž
vlastník sousední nemovité věci účastníkem stavebního řízení ve smyslu § 109
písm. e) zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů,
aby již v tomto řízení vlastník mohl uplatnit své námitky. V té souvislosti
ještě Nejvyšší soud pro úplnost připomíná, že pojmem „sousední pozemek“,
respektive „stavba na sousedním pozemku“ je ustálenou judikaturou vykládán
oproti jeho jazykovému vyjádření, extenzivněji (srov. nález pléna Ústavního
soudu ze dne 22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 19/99, publikovaný pod číslem 96/2000
Sb.). V posuzovaném správním řízení vedeném podle § 142 správního řádu bylo
předmětem určení právního vztahu, zda stavebníku na sousedním pozemku vzniklo
či nevzniklo právo provést stavby na základě certifikátu autorizovaného
inženýra vydaného v tzv. zkráceném stavebním řízení. Vzhledem k tomu, že
autorizovaný inspektor nepovažoval vlastníky sousedních nemovitostí za
účastníky zkráceného stavebního řízení, měli tito vlastníci příležitost
uplatnit své námitky pouze v řízení podle § 142 správního řádu o určení, zda
stavebníku vzniklo či nevzniklo právo provést stavby. Je tedy zřejmé, že závěry
shora citovaného rozsudku Nejvyššího soudu dopadají na danou věc, neboť
posuzované správní řízení se přímo týkalo sousedských práv žalobců, tedy jejich
vlastnického práva k předmětným nemovitostem. Z výše uvedených důvodů Nejvyšší
soud uzavřel, že posuzované řízení vedené podle § 142 správního řádu spadá pod
čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Skutečnost, že v posuzovaném správním řízení mají
účastníci právo na jeho přiměřenou délku vyplývá rovněž ze závěrů rozsudku
Nejvyššího soudu ze dne 9. 12. 2020, sp. zn. 31 Cdo 2402/2020, podle kterého
„právo na projednání věci v přiměřené době, které je obsahově shodné s právem
na projednání věci bez zbytečných průtahů ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny,
mají účastníci správních řízení, na něž dopadá čl. 6 Úmluvy, nebo jejichž
předmětem je základní právo nebo svoboda, a to bez ohledu na to, zda na daná
správní řízení navazoval či nenavazoval soudní přezkum.“. Právo na ochranu
vlastnictví přitom je základním právem zaručeným čl. 11 Listiny základních práv
a svobod. Dovolání žalované 2) proto v této části není důvodné.
27. Podle § 8 odst. 1 OdpŠk nárok na náhradu škody způsobené nezákonným
rozhodnutím lze, není-li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, pokud
pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným
orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán.
28. Pokud jde o otázku posouzení charakteru certifikátu autorizovaného
inspektora vydaného v tzv. zkráceném stavebním řízení, předestřenou v dovolání
žalobci, zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování
některých kompetenčních sporů, v usnesení ze dne 6. 9. 2012, č. j. Konf
25/2012-9, mimo jiné konstatoval, že „[a]utorizovaný inspektor není správním
orgánem a jím vydaný certifikát není rozhodnutím správního orgánu (§ 67 spr.
ř., § 65 s. ř. s.), ale plněním ze soukromoprávní smlouvy.“. K možnostem obrany
proti certifikátu autorizovaného inspektora (po vyloučení možnosti podat
odvolání či správní žalobu) konfliktní senát uvedl, že „[v]šechny další osoby
(ve věcech dosud projednávaných šlo zpravidla o opomenuté sousedy coby osoby,
které by byly účastníky, kdyby se vedlo stavební řízení), které by mohly být
dotčeny vznikem práva stavby na základě oznámení doprovázeného certifikátem,
mohou využít postupu podle § 142 spr. ř.“. Ústavní soud v žalobci namítaných
(ústavní stížnosti odmítajících) usneseních ze dne 24. 2. 2016, sp. zn. II. ÚS
439/16, ze dne 6. 9. 2016, sp. zn. I. ÚS 2729/16, ze dne 13. 3. 2012, sp. zn.
IV. ÚS 558/12, ze dne 2. 4. 2012, sp. zn. I. ÚS 557/12, a ze dne 12. 3. 2012,
sp. zn. IV. ÚS 3468/11, vyslovil se závěry konfliktního senátu nesouhlas, když
uvedl, že „[a]utorizovaný inspektor při vydání certifikátu podle ustanovení §
117 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon), ve znění pozdějších předpisů, vystupuje ve vrchnostenském postavení a
vykonává v tomto rozsahu veřejnou správu.“. Podle § 5 odst. 5 zákona č.
131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, však platí, že
pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je závazné pro strany kompetenčního
sporu, účastníky řízení, v němž tento spor vznikl, jakož i pro všechny orgány
moci výkonné, orgány územního samosprávného celku, jakož i fyzické nebo
právnické osoby nebo jiné orgány, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech
a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy, a soudy.
29. I přesto, že judikatura Ústavního soudu v obecné rovině připouští
změnu právního názoru, tedy možnost rozhodnout odlišně od ustálené judikatury
(srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 566/05),
Nejvyšší soud v této věci neshledal žádný relevantní důvod pro odchýlení se od
shora nastíněných závěrů zvláštního senátu, a to i s ohledem na skutečnost, že
k řešení přijatému ve shora citovaném usnesení zvláštního senátu ze dne 6. 9.
2012, č. j. Konf 25/2012-9, se přihlásil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze
dne 8. 6. 2016, č. j. 2 As 52/2016-84, kterým bylo rozhodováno v posuzovaném
řízení o kasační stížnosti autorizovaného inspektora a stavebníka proti
rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 21. 1. 2016, č. j. 30 A 12/2014-99, jímž
bylo žalobcům vyhověno a napadené zamítavé rozhodnutí o určení, že stavebníkovi
nevzniklo právo stavby, bylo zrušeno. Důvodem pro odlišné rozhodnutí nejsou ani
závěry žalobci namítaných usnesení Ústavního soudu, jimiž byla ústavní stížnost
odmítnuta, neboť usnesení Ústavního soudu zásadně nejsou (na rozdíl od nálezů)
závazná erga omnes a nelze je považovat za precedenčně významná (srov. usnesení
Nejvyššího soudu ze dne 17. 7. 2013, sp. zn. 29 Cdo 1301/2013, uveřejněné pod
číslem 99/2013 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, či nález Ústavního
soudu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05, uveřejněný pod číslem
190/2007 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu). Ani dovolání žalobců proto
není v této části důvodné.
30. Nejvyšší soud vzhledem k výše uvedenému dovolání žalobců směřující
proti rozsudku odvolacího soudu, pokud jím byl potvrzen rozsudek soudu prvního
stupně ve výroku I, a dovolání žalované 2) směřující proti rozsudku odvolacího
soudu, pokud jím byl potvrzen rozsudek soudu prvního stupně ve výroku III,
podle § 243d odst. 1 písm. a) o. s. ř. zamítl. Ve zbývajícím rozsahu byla
dovolání účastníků podle § 243c odst. 1 o. s. ř. odmítnuta.
31. O náhradě nákladů dovolacího řízení rozhodl Nejvyšší soud podle §
243c odst. 3 věty první, § 224 odst. 1, § 151 odst. 1 a § 142 odst. 1, 2 o. s.
ř., když žalobci ani žalovaná 2) nebyli ve svých dovoláních úspěšní. Žalované
1) pak žádné náklady dovolacího řízení nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 1. 6. 2021
JUDr. Pavel Simon
předseda senátu