4 Azs 20/2024- 17 - text
4 Azs 20/2024-21
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Petry Weissové a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobce: T. V. D., zast. Mgr. Markem Eichlerem, advokátem, se sídlem Nekázanka 888/20, Praha, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 8. 2023, č. j. OAM
594/ZA
ZA11
HA13
2023, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 18. 1. 2024, č. j. 57 Az 8/2023
29,
Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 18. 1. 2024, č. j. 57 Az 8/2023
29, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
[1] Žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“) žalobci neudělil mezinárodní ochranu podle § 12, § 13, § 14, § 14a ani podle § 14b zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění účinném do 30. 6. 2023 (dále jen „zákon o azylu“).
II.
[2] Žalobce se bránil proti napadenému rozhodnutí podáním žaloby u Krajského soudu v Praze (dále jen „krajský soud“), který jí shora uvedeným rozsudkem (dále jen „napadený rozsudek“) vyhověl, napadené rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
[3] Krajský soud žalovanému vytkl, že se vůbec nezabýval tím, zda by v případě žalobce, kterému je 65 let a v České republice žije 37 let, nebylo na místě udělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu. Podle krajského soudu totiž žalovaný vycházel z nesprávného východiska, že zásah do soukromého a rodinného života žalobce nemůže být z povahy věci důvodem pro udělení doplňkové ochrany podle uvedeného ustanovení. V důsledku tohoto nesprávného výkladu shledal krajský soud napadené rozhodnutí za nedostatečně odůvodněné, neboť žalovaný měl za to, že se otázkami rodinného a soukromého života žalobce zabývat nemusí, protože ty nemohou být důvodem pro udělení mezinárodní ochrany. Doplnil, že jelikož se žalovaný okolnostmi soukromého a rodinného života nezabýval vůbec, neshledal důvod pro přerušení řízení a vyčkání na rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 7 Azs 186/2022.
III.
[4] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) nyní brojí proti napadenému rozsudku kasační stížností z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Navrhuje napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
[5] Stěžovatel předně uvádí, že dosud neexistuje jednotná judikatura k otázce, jakým okolnostem má správní orgán v souvislosti s § 14a odst. 2 písm. d) přikládat relevanci, a s jakou mírou podrobnosti se s nimi má v odůvodnění rozhodnutí vypořádat. S ohledem na celý azylový příběh žalobce neshledal žalovaný jeho situaci za výjimečnou a má za to, že stručné odůvodnění neudělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu obsažené na straně 8 napadeného rozhodnutí je dostačující. Nesouhlasí s tím, že krajský soud nevyčkal na sjednocující stanovisko rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, jemuž tato problematika byla předložena, přestože věděl, že v dané otázce existuje rozporná judikatura.
[6] Stěžovatel také odkazuje na judikaturu Nejvyššího správního soudu, která podporuje jeho závěr o tom, že doplňkovou ochranu lze z důvodu dotčení rodinného života vycestováním udělit jen na základě naprosto mimořádných a výjimečných okolností, které však v žalobcově případě zjištěny nebyly. Podle stěžovatele krajský soud pochybil, když nevyčkal na stanovisko rozšířeného senátu a napadené rozhodnutí zrušil. Je naopak názoru, že napadené rozhodnutí je v souladu se zákonem o azylu, správním řádem i se závazky vyplývajícími z mezinárodních smluv.
IV.
[7] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou a směřuje proti rozhodnutí, proti kterému je podání kasační stížnosti přípustné.
[8] Vzhledem k tomu, že projednávaná věc je věcí mezinárodní ochrany, v souladu s § 104a s. ř. s. se Nejvyšší správní soud dále zabýval otázkou, zda kasační stížnost svým významem podstatně přesahuje zájmy stěžovatele. Pokud by tomu tak nebylo, odmítl by ji jako nepřijatelnou. Pro vymezení institutu nepřijatelnosti a jeho dopadů do soudního řízení správního Nejvyšší správní soud odkazuje na své usnesení ze dne 26. 4. 2006, č. j. 1 Azs 13/2006
39, publ. pod č. 933/2006 Sb. NSS, v němž neurčitý právní pojem přesah vlastních zájmů stěžovatele vyložil.
[9] Kasační soud pro úplnost dodává, že se přijatelností kasační stížnosti zabývá i v situacích, kdy je stěžovatelem žalovaný správní orgán (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 8. 2016, č. j. 2 Azs 56/2016
85, či ze dne 29. 11. 2016, č. j. 7 Azs 231/2016
55). Konkrétně v rozsudku ze dne 31. 1. 2007, č. j. 2 Azs 21/2006
59, publ. pod č. 1143/2007 Sb. NSS, pak Nejvyšší správní soud uvedl, že kasační stížnost podanou žalovaným správním orgánem lze považovat za přijatelnou, „pokud by bylo shledáno zásadní pochybení krajského soudu při výkladu hmotného nebo procesního práva, případně pokud by krajský soud nerespektoval ustálenou a jasnou soudní judikaturu. Přijatelnost by byla konstatována bez ohledu na to, že by takovým pochybením krajský soud zásadně nemohl zasáhnout do hmotně
právního postavení stěžovatele.“
[10] Stěžovatel považuje kasační stížnost za přijatelnou, neboť má za to, že krajský soud v napadeném rozsudku nesprávně aplikoval platné právo a vycházel z rozporné judikatury správních soudů, aniž by vyčkal na sjednocující názor rozšířeného senátu. Jelikož v souzené věci nelze prima facie vyloučit, že se krajský soud dopustil zásadního pochybení při výkladu hmotného práva, přijal Nejvyšší správní soud stěžovatelovu kasační stížnost k meritornímu přezkumu; kasační stížnost je tedy přijatelná.
[11] Nejvyšší správní soud poté posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů, zkoumaje přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[12] Kasační stížnost je důvodná.
[13] Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje mimo jiné kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., konkrétní námitky podřaditelné pod uvedený kasační důvod však nenabízí. Jelikož je ale Nejvyšší správní soud k vadám naplňujícím uvedený kasační důvod povinen přihlížet i bez návrhu (§ 109 odst. 4 s. ř. s.), přes chybějící tvrzení stěžovatele posuzoval, zda napadený rozsudek není nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost, pro nedostatek důvodů, či zda zde není taková vada řízení před krajským soudem, jež by mohla mít vliv na zákonnost jeho rozsudku.
[13] Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje mimo jiné kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., konkrétní námitky podřaditelné pod uvedený kasační důvod však nenabízí. Jelikož je ale Nejvyšší správní soud k vadám naplňujícím uvedený kasační důvod povinen přihlížet i bez návrhu (§ 109 odst. 4 s. ř. s.), přes chybějící tvrzení stěžovatele posuzoval, zda napadený rozsudek není nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost, pro nedostatek důvodů, či zda zde není taková vada řízení před krajským soudem, jež by mohla mít vliv na zákonnost jeho rozsudku.
[14] Nejvyšší správní soud připomíná, že z jeho ustálené judikatury vyplývá, že rozsudek je nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost, jestliže neobsahuje určitý výrok, nesplňuje formální náležitosti dle § 54 odst. 2 s. ř. s., nebo také, nelze
li z rozsudku rozpoznat jeho jednotlivé části (záhlaví, výrokovou část, odůvodnění, poučení), jakož i tehdy, chybí
li věcný a obsahový soulad výrokové část napadeného rozsudku a jeho odůvodnění, nebo absentuje
li odkaz na použité právní normy, na nichž správní soud založil právní hodnocení v souzené věci (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003
75, nebo ze dne 10. 4. 2008, č. j. 7 Afs 78/2007
60). Tyto vady napadený rozsudek nevykazuje.
[15] Nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů jsou zejména taková rozhodnutí, u nichž není z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při hodnocení skutkových i právních otázek a jakým způsobem se vyrovnal s argumenty účastníků řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003
52) nebo v nichž zcela opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004
73, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004
74). Soudy však nemají povinnost reagovat na každou dílčí argumentaci a tu obsáhle vyvracet. Jejich úkolem je vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013
19). Podstatné je, aby se správní soud ve svém rozhodnutí věnoval všem stěžejním námitkám účastníka řízení, což může v některých případech konzumovat i vypořádání některých dílčích a souvisejících námitek (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2014, č. j. 7 Afs 85/2013
33).
[15] Nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů jsou zejména taková rozhodnutí, u nichž není z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při hodnocení skutkových i právních otázek a jakým způsobem se vyrovnal s argumenty účastníků řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003
52) nebo v nichž zcela opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004
73, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004
74). Soudy však nemají povinnost reagovat na každou dílčí argumentaci a tu obsáhle vyvracet. Jejich úkolem je vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013
19). Podstatné je, aby se správní soud ve svém rozhodnutí věnoval všem stěžejním námitkám účastníka řízení, což může v některých případech konzumovat i vypořádání některých dílčích a souvisejících námitek (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2014, č. j. 7 Afs 85/2013
33).
[16] I právě uvedeným požadavkům napadený rozsudek vyhověl. Krajský soud popsal skutkový stav věci, stanoviska účastníků řízení a předestřel právní závěry, kterými odůvodnil svůj závěr o tom, že shledává napadené rozhodnutí nezákonným. Nejvyšší správní soud připomíná, že pouhý stěžovatelův nesouhlas s odůvodněním a závěry napadeného rozsudku nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 As 47/2013
30, ze dne 29. 4. 2010, č. j. 8 As 11/2010
163, nebo ze dne 6. 12. 2016, č. j. 7 As 179/2016
37). Stěžovatel ostatně ani sám nenabízí žádné konkrétní vady, které by byly podřaditelné pod zmíněný kasační důvod a o přezkoumatelnosti napadeného rozsudku svědčí i skutečnost, že stěžovatel se závěry krajského soudu a jeho právním posouzením věcně polemizuje.
[17] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud neshledal napadený rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů, ale ani pro nesrozumitelnost a neshledal ani jinou vadu řízení před krajským soudem, která by mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozsudku, uzavírá, že kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. nebyl naplněn.
[18] Nejvyšší správní soud tak mohl přistoupit k přezkumu stížnostních námitek, které lze podřadit pod kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[19] V tomto ohledu je pak stěžejní otázkou v projednávané věci, zda za vážnou újmu ve smyslu § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu (ve znění do 30. 6. 2023) lze považovat okolnost, že by vycestování žalobce z území České republiky do země jeho původu představovalo (nepřiměřený) zásah do jeho práva na soukromý a rodinný život garantovaného čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Jinak řečeno, otázkou je, zda stěžovatel při posuzování naplnění důvodů pro udělení doplňkové ochrany podle zmíněného ustanovení pochybil, když dostatečně nezkoumal možný zásah do soukromého a rodinného života žalobce jako důvod pro udělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu.
[19] V tomto ohledu je pak stěžejní otázkou v projednávané věci, zda za vážnou újmu ve smyslu § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu (ve znění do 30. 6. 2023) lze považovat okolnost, že by vycestování žalobce z území České republiky do země jeho původu představovalo (nepřiměřený) zásah do jeho práva na soukromý a rodinný život garantovaného čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Jinak řečeno, otázkou je, zda stěžovatel při posuzování naplnění důvodů pro udělení doplňkové ochrany podle zmíněného ustanovení pochybil, když dostatečně nezkoumal možný zásah do soukromého a rodinného života žalobce jako důvod pro udělení doplňkové ochrany podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu.
[20] Dříve, než Nejvyšší správní soud zujme své stanovisko k posuzované sporné otázce, shrnuje některé skutkové okolnosti případu, jež jsou pro toto posouzení významné. Žalobce pobýval na území České republiky od roku 1994 a podnikal v maloobchodu. V České republice má manželku a syna, druhý syn má české občanství, ale žije v Německu. Žalobce je zdravý, užívá pouze léky na tlak a cukrovku, manželka před 12 lety onemocněla rakovinou prsu, nyní jako zaléčená chodí jednou za dva roky na kontrolu k lékaři. Žalobce na území České republiky pobýval na základě trvalého pobytu, který mu však byl zrušen v souvislosti s jeho drogovou trestnou činností, za niž byl (spolu se svým synem) pravomocně odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody v délce 6 let. Jelikož obdržel výjezdní příkaz, požádal o udělení mezinárodní ochrany. Uvedl, že nemá žádné náboženské ani politické přesvědčení a v zemi původu neměl žádné problémy.
[21] Podle § 14a odst. 1 zákona o azylu, doplňková ochrana se udělí cizinci, který nesplňuje důvody pro udělení azylu, bude
li v řízení o udělení mezinárodní ochrany zjištěno, že v jeho případě jsou důvodné obavy, že pokud by byl cizinec vrácen do státu, jehož je státním občanem, nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, do státu svého posledního trvalého bydliště, by mu hrozilo skutečné nebezpečí vážné újmy podle odstavce 2 a že nemůže nebo není ochoten z důvodu takového nebezpečí využít ochrany státu, jehož je státním občanem, nebo svého posledního trvalého bydliště.
[22] Za vážnou újmu se pak ve smyslu odstavce 2 citovaného ustanovení (ve znění účinném do 30. 6. 2023) považovalo:
a) uložení nebo vykonání trestu smrti,
b) mučení nebo nelidské či ponižující zacházení nebo trestání žadatele o mezinárodní ochranu,
c) vážné ohrožení života civilisty nebo jeho lidské důstojnosti z důvodu svévolného násilí v situaci mezinárodního nebo vnitřního ozbrojeného konfliktu, nebo
d) pokud by vycestování cizince bylo v rozporu s mezinárodními závazky České republiky.
[22] Za vážnou újmu se pak ve smyslu odstavce 2 citovaného ustanovení (ve znění účinném do 30. 6. 2023) považovalo:
a) uložení nebo vykonání trestu smrti,
b) mučení nebo nelidské či ponižující zacházení nebo trestání žadatele o mezinárodní ochranu,
c) vážné ohrožení života civilisty nebo jeho lidské důstojnosti z důvodu svévolného násilí v situaci mezinárodního nebo vnitřního ozbrojeného konfliktu, nebo
d) pokud by vycestování cizince bylo v rozporu s mezinárodními závazky České republiky.
[23] Stěžovatel v tomto ohledu namítá, že existuje rozporná judikatura, a krajský soud proto měl vyčkat na sjednocující závěr rozšířeného senátu. Nejvyšší správní soud mu v uvedeném dává za pravdu. Jak Nejvyšší správní soud shrnul v rozsudku ze dne 5. 3. 2024, č. j. 7 Azs 186/2022
58, v projednávané otázce existovaly v době rozhodování krajského soudu dvě výkladové linie. Podle první, více restriktivní výkladové linie se doplňková ochrana z důvodu hrozby vážné újmy podle § 14a písm. d) zákona o azylu udělí pouze z mimořádných důvodů, které svou závažností musí odpovídat důvodům podle písm. a) až c) uvedeného ustanovení (k tomu viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2016, č. j. 6 Azs 89/2016
50, či ze dne 16. 11. 2016, č. j. 5 Azs 167/2016
25). Dle této výkladové linie nemohou být mezinárodní závazky podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu jakékoliv povahy, ale musejí se vztahovat k samotné zásadě non
refoulement, přičemž nemohou vykročit ze systematiky a smyslu tohoto ustanovení (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 5. 2006, č. j. 2 Azs 177/2005
65, či usnesení ze dne 25. 11. 2008, č. j. 9 Azs 79/2008
73). O mimořádný důvod udělení doplňkové ochrany se zásadně nejedná, pokud existuje možnost, že stěžovatel se svými rodinnými příslušníky založí rodinu v jiné zemi, nebo snaží
li se doplňkovou ochranou legalizovat svůj pobyt namísto řízení podle zákona o pobytu cizinců (např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 6. 2015, č. j. 1 Azs 84/2015
24, či ze dne 21. 5. 2010, č. j. 6 Azs 5/2010
57). V případě, kdy nejsou zjištěny výjimečné okolnosti odůvodňující udělení doplňkové ochrany, není třeba, aby správní orgán podrobně rozebíral, jak silné jsou rodinné vazby cizince na území České republiky a poměřoval je se zájmem státu, aby na jeho území cizinec dále nepobýval (citované usnesení č. j. 6 Azs 89/2016
50).
[23] Stěžovatel v tomto ohledu namítá, že existuje rozporná judikatura, a krajský soud proto měl vyčkat na sjednocující závěr rozšířeného senátu. Nejvyšší správní soud mu v uvedeném dává za pravdu. Jak Nejvyšší správní soud shrnul v rozsudku ze dne 5. 3. 2024, č. j. 7 Azs 186/2022
58, v projednávané otázce existovaly v době rozhodování krajského soudu dvě výkladové linie. Podle první, více restriktivní výkladové linie se doplňková ochrana z důvodu hrozby vážné újmy podle § 14a písm. d) zákona o azylu udělí pouze z mimořádných důvodů, které svou závažností musí odpovídat důvodům podle písm. a) až c) uvedeného ustanovení (k tomu viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2016, č. j. 6 Azs 89/2016
50, či ze dne 16. 11. 2016, č. j. 5 Azs 167/2016
25). Dle této výkladové linie nemohou být mezinárodní závazky podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu jakékoliv povahy, ale musejí se vztahovat k samotné zásadě non
refoulement, přičemž nemohou vykročit ze systematiky a smyslu tohoto ustanovení (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 5. 2006, č. j. 2 Azs 177/2005
65, či usnesení ze dne 25. 11. 2008, č. j. 9 Azs 79/2008
73). O mimořádný důvod udělení doplňkové ochrany se zásadně nejedná, pokud existuje možnost, že stěžovatel se svými rodinnými příslušníky založí rodinu v jiné zemi, nebo snaží
li se doplňkovou ochranou legalizovat svůj pobyt namísto řízení podle zákona o pobytu cizinců (např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 6. 2015, č. j. 1 Azs 84/2015
24, či ze dne 21. 5. 2010, č. j. 6 Azs 5/2010
57). V případě, kdy nejsou zjištěny výjimečné okolnosti odůvodňující udělení doplňkové ochrany, není třeba, aby správní orgán podrobně rozebíral, jak silné jsou rodinné vazby cizince na území České republiky a poměřoval je se zájmem státu, aby na jeho území cizinec dále nepobýval (citované usnesení č. j. 6 Azs 89/2016
50).
[24] Podle druhé, typově extenzivní výkladové linie, lze vážnou újmu podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu spatřovat již v okolnosti, že nucené vycestování cizince představuje nepřiměřený zásah do jeho soukromého a rodinného života ve smyslu čl. 8 Úmluvy. Při posuzování žádosti se podle ní nelze spokojit s konstatováním, že dotčený cizinec a jeho rodinní příslušníci mají občanství země původu, a mohou tam tedy společně odcestovat, a existenci rodiny tím zachovat. Správní orgán má povinnost zabývat se i faktickými překážkami nutnosti vycestování, mezi které by mohl patřit např. nedostatek finančních prostředků žadatele a absence rodinných příslušníků v zemi původu. Správní orgán musí zkoumat sociální a rodinné vazby žadatele na území České republiky, jejich pevnost a dopady vycestování na tyto vazby. Musí zohlednit možnost žadatele získat nějakou formu pobytového oprávnění na území České republiky dle zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, případně za jakou dobu. Správní orgán musí také důkladně zdůvodnit svůj závěr o souladu povinnosti vycestování s čl. 8 Úmluvy a jinými mezinárodními závazky. Je rovněž povinen zohlednit i mezinárodní závazky, které pro Českou republiku vyplývají z Úmluvy o právech dítěte, zejména vzít v úvahu nejlepší zájem dítěte žadatele o mezinárodní ochranu (k této výkladové linii viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 1. 2013, č. j. 5 Azs 7/2012
28, ze dne 18. 6. 2021, č. j. 5 Azs 162/2020
47, či ze dne 25. 2. 2022, č. j. 5 Azs 82/2020
64).
[24] Podle druhé, typově extenzivní výkladové linie, lze vážnou újmu podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu spatřovat již v okolnosti, že nucené vycestování cizince představuje nepřiměřený zásah do jeho soukromého a rodinného života ve smyslu čl. 8 Úmluvy. Při posuzování žádosti se podle ní nelze spokojit s konstatováním, že dotčený cizinec a jeho rodinní příslušníci mají občanství země původu, a mohou tam tedy společně odcestovat, a existenci rodiny tím zachovat. Správní orgán má povinnost zabývat se i faktickými překážkami nutnosti vycestování, mezi které by mohl patřit např. nedostatek finančních prostředků žadatele a absence rodinných příslušníků v zemi původu. Správní orgán musí zkoumat sociální a rodinné vazby žadatele na území České republiky, jejich pevnost a dopady vycestování na tyto vazby. Musí zohlednit možnost žadatele získat nějakou formu pobytového oprávnění na území České republiky dle zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, případně za jakou dobu. Správní orgán musí také důkladně zdůvodnit svůj závěr o souladu povinnosti vycestování s čl. 8 Úmluvy a jinými mezinárodními závazky. Je rovněž povinen zohlednit i mezinárodní závazky, které pro Českou republiku vyplývají z Úmluvy o právech dítěte, zejména vzít v úvahu nejlepší zájem dítěte žadatele o mezinárodní ochranu (k této výkladové linii viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 1. 2013, č. j. 5 Azs 7/2012
28, ze dne 18. 6. 2021, č. j. 5 Azs 162/2020
47, či ze dne 25. 2. 2022, č. j. 5 Azs 82/2020
64).
[25] S ohledem na tuto nekonzistentnost názorů v projednávané otázce postoupil sedmý senát Nejvyššího správního soudu otázku výkladu § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu k posouzení rozšířenému senátu.
[26] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 15. 2. 2024, č. j. 7 Azs 186/2022
48, dospěl k závěru, že doplňkovou ochranu podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu (ve znění do 30. 6. 2023) „bylo v souladu s provedeným výkladem možné udělit v případech, kdy (i) by žadateli v případě jeho vycestování z ČR hrozila v jeho státě původu vážná újma, přičemž (ii) její intenzita nemusela dosahovat intenzity uvedené v § 14a odst. 2 písm. a) až c) zákona o azylu a (iii) s ohledem na hrozbu této vážné újmy by vycestování cizince znamenalo porušení mezinárodních závazků ČR.“
[26] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 15. 2. 2024, č. j. 7 Azs 186/2022
48, dospěl k závěru, že doplňkovou ochranu podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu (ve znění do 30. 6. 2023) „bylo v souladu s provedeným výkladem možné udělit v případech, kdy (i) by žadateli v případě jeho vycestování z ČR hrozila v jeho státě původu vážná újma, přičemž (ii) její intenzita nemusela dosahovat intenzity uvedené v § 14a odst. 2 písm. a) až c) zákona o azylu a (iii) s ohledem na hrozbu této vážné újmy by vycestování cizince znamenalo porušení mezinárodních závazků ČR.“
[27] Současně rozšířený senát ve zmíněném usnesení poskytl i příklady důvodů, jichž by se uvedená specifikace mohla týkat. „Takovou situací by byla kupříkladu hrozba – vztahující se ve všech případech k zemi žadatelova původu – podrobení se povinnosti dětské práce (jež je v přímém rozporu např. s čl. 4 Úmluvy, Úmluvou o nucené nebo povinné práci či Úmluvou o právech dítěte), nucenému sňatku (v přímém rozporu např. s čl. 8 a 12 Úmluvy či Úmluvou o odstranění všech forem diskriminace žen), odsouzení za jednání, které v době, kdy bylo spácháno, nebylo trestným činem (v rozporu např. s čl. 7 Úmluvy; viz rozsudek ESLP z 12. 7. 2022, stížnost č. 38825/16, č. 29722/18 a č. 12920/20, Kotlyar proti Rusku, bod 34), či odmítnutí provedení lékařského zákroku navzdory riziku vážné újmy na zdraví (v rozporu s čl. 8 Úmluvy; viz rozsudek ESLP z 20. 3. 2007, stížnost č. 5410/03, Tysiąc proti Polsku). Navrácení takového žadatele by v těchto situacích skutečně bylo v rozporu s citovanými pozitivními závazky České republiky, z nichž plynou extrateritoriální účinky [k „extrateritoriálním účinkům“ srov. např. Kosař, D. Komentář k § 14a (Doplňková ochrana z důvodu nebezpečí vážné újmy). In: Kosař, D., Molek, P., Honusková, V., Jurman, M. a Lupačová, H. Zákon o azylu: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2010, dostupné v systému ASPI]. Zároveň by takovému žadateli nebylo možné udělit doplňkovou ochranu dle § 14a odst. 2 písm. a) až c) zákona o azylu, neboť by se nejednalo o žádnou ze situací v nich upravených. Ostatně i sám NSS již například judikoval, že únos za účelem nuceného sňatku v zemi původu by porušoval mezinárodní závazky ČR, konkrétně čl. 8 Úmluvy, a byl by důvodem pro udělení doplňkové ochrany dle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu (rozsudek z 19. 6. 2023, č. j. 5 Azs 321/2022
58, body 29 a 30).“
[28] V nyní projednávané věci vycházel krajský soud ze závěrů extenzivní výkladové linie judikatury Nejvyššího správního soudu (viz odstavec [23] tohoto rozsudku), dle které lze doplňkovou ochranu podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu udělit i v případech, kdy by případné vycestování cizince představovalo nepřiměřený zásah do jeho soukromého a rodinného života na území České republiky. Žalobou napadené rozhodnutí tak krajský soud zrušil proto, že se stěžovatel v souvislosti s uvedeným ustanovením nezabýval otázkou zásahu do soukromého a rodinného života žalobce ve smyslu čl. 8 Úmluvy, konkrétně tím, že žalobci bylo 65 let, v České republice pobývá dlouhou dobu a má zde nejbližší rodinné příslušníky.
[28] V nyní projednávané věci vycházel krajský soud ze závěrů extenzivní výkladové linie judikatury Nejvyššího správního soudu (viz odstavec [23] tohoto rozsudku), dle které lze doplňkovou ochranu podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu udělit i v případech, kdy by případné vycestování cizince představovalo nepřiměřený zásah do jeho soukromého a rodinného života na území České republiky. Žalobou napadené rozhodnutí tak krajský soud zrušil proto, že se stěžovatel v souvislosti s uvedeným ustanovením nezabýval otázkou zásahu do soukromého a rodinného života žalobce ve smyslu čl. 8 Úmluvy, konkrétně tím, že žalobci bylo 65 let, v České republice pobývá dlouhou dobu a má zde nejbližší rodinné příslušníky.
[29] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu však v odkazovaném usnesení č. j. 7 Azs 186/2022
48 výklad zastávaný extenzivní judikaturní linií nepotvrdil, a naopak uvedl, že „v současné době je ochrana před vycestováním jako takovým, s ohledem na právem chráněné vazby cizince v ČR a možné negativní důsledky jejich narušení, poskytována až v řízeních o uložení povinnosti vycestovat a v řízeních o vyhoštění. V řízení o vyhoštění je ostatně Česká republika povinna, v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, zkoumat, zda by vyhoštění nebylo v rozporu s některými ze základních práv zaručených Úmluvou. Zjistí
li správní orgány, že by v důsledku vyhoštění k takovému zásahu došlo, mohou k vyhoštění přikročit jen prokáží
li, že tento zásah je přiměřený sledovaným cílům, a odpovídá „naléhavé společenské potřebě“ (viz např. rozsudek ESLP z 9. 4. 2019, stížnost č. 23887/16, I. M. proti Švýcarsku, bod 72 a judikatura tam citovaná). Jsou rovněž povinny zkoumat řadu kritérií pro posuzování souladu zásahů do soukromého a rodinného života ve smyslu čl. 8 Úmluvy, mezi která patří mj. nejlepší zájem dítěte či dětí cizince, jakož i pevnost sociálních, kulturních a rodinných vazeb v hostitelské zemi a v zemi původu (rozsudek ESLP z 18. 10. 2006, stížnost č. 46410/99, Üner proti Nizozemsku, body 57 a 58). Přestože se takové řešení nemusí jevit jako nejlepší či nejvhodnější, rozšířený senát nemá možnost aprobovat výklad § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu, který by byl v rozporu s požadavky unijního práva, tedy podstatou a logikou mezinárodní ochrany, jak je vyložila judikatura Soudního dvora. Případná změna právní úpravy je primárně na zákonodárci.“ (důraz přidán soudem).
[29] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu však v odkazovaném usnesení č. j. 7 Azs 186/2022
48 výklad zastávaný extenzivní judikaturní linií nepotvrdil, a naopak uvedl, že „v současné době je ochrana před vycestováním jako takovým, s ohledem na právem chráněné vazby cizince v ČR a možné negativní důsledky jejich narušení, poskytována až v řízeních o uložení povinnosti vycestovat a v řízeních o vyhoštění. V řízení o vyhoštění je ostatně Česká republika povinna, v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, zkoumat, zda by vyhoštění nebylo v rozporu s některými ze základních práv zaručených Úmluvou. Zjistí
li správní orgány, že by v důsledku vyhoštění k takovému zásahu došlo, mohou k vyhoštění přikročit jen prokáží
li, že tento zásah je přiměřený sledovaným cílům, a odpovídá „naléhavé společenské potřebě“ (viz např. rozsudek ESLP z 9. 4. 2019, stížnost č. 23887/16, I. M. proti Švýcarsku, bod 72 a judikatura tam citovaná). Jsou rovněž povinny zkoumat řadu kritérií pro posuzování souladu zásahů do soukromého a rodinného života ve smyslu čl. 8 Úmluvy, mezi která patří mj. nejlepší zájem dítěte či dětí cizince, jakož i pevnost sociálních, kulturních a rodinných vazeb v hostitelské zemi a v zemi původu (rozsudek ESLP z 18. 10. 2006, stížnost č. 46410/99, Üner proti Nizozemsku, body 57 a 58). Přestože se takové řešení nemusí jevit jako nejlepší či nejvhodnější, rozšířený senát nemá možnost aprobovat výklad § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu, který by byl v rozporu s požadavky unijního práva, tedy podstatou a logikou mezinárodní ochrany, jak je vyložila judikatura Soudního dvora. Případná změna právní úpravy je primárně na zákonodárci.“ (důraz přidán soudem).
[30] Podle rozšířeného senátu § 14a zákona o azylu, provádějící kvalifikační směrnici (Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011, o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany), upravuje institut doplňkové ochrany, jenž je determinován (ať již definičně či obsahově) unijním právem. Ve smyslu judikatury Soudního dvora Evropské unie rozšiřuje
li vnitrostátní zákonodárce okruh osob majících nárok na doplňkovou ochranu nad rámec typových případů vážné újmy podle kvalifikační směrnice [jak činí český zákonodárce právě § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu], nesmí tak činit bez vazby na logiku mezinárodní ochrany, potažmo doplňkové ochrany jako takové. Podstatou mezinárodní ochrany je ochrana před nelidským či ponižujícím zacházením nebo jinou vážnou újmou v zemi původu žadatele. Doplňková ochrana proto míří na tzv. extrateritoriální situace, tj. na ochranu před újmou hrozící ve státě původu a následným pobytem v takovém státě, nikoli před újmou hrozící v hostitelském státě.
[30] Podle rozšířeného senátu § 14a zákona o azylu, provádějící kvalifikační směrnici (Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011, o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany), upravuje institut doplňkové ochrany, jenž je determinován (ať již definičně či obsahově) unijním právem. Ve smyslu judikatury Soudního dvora Evropské unie rozšiřuje
li vnitrostátní zákonodárce okruh osob majících nárok na doplňkovou ochranu nad rámec typových případů vážné újmy podle kvalifikační směrnice [jak činí český zákonodárce právě § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu], nesmí tak činit bez vazby na logiku mezinárodní ochrany, potažmo doplňkové ochrany jako takové. Podstatou mezinárodní ochrany je ochrana před nelidským či ponižujícím zacházením nebo jinou vážnou újmou v zemi původu žadatele. Doplňková ochrana proto míří na tzv. extrateritoriální situace, tj. na ochranu před újmou hrozící ve státě původu a následným pobytem v takovém státě, nikoli před újmou hrozící v hostitelském státě.
[31] V souladu se závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu tedy lze doplňkovou ochranu podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu udělit cizinci, který by byl vážně ohrožen na soukromém a rodinném životě v zemi jeho původu. Jinými slovy, rozpor s mezinárodními závazky České republiky jako jeden z předpokladů pro udělení doplňkové ochrany podle tohoto ustanovení se musí vztahovat k situaci ve státě původu žadatele o mezinárodní ochranu.
[32] Jak již výše uvedeno, krajský soud ke zrušení napadeného rozhodnutí přistoupil proto, že vycházel z výkladové linie, kterou ale rozšířený senát shledal rozpornou s požadavky kvalifikační směrnice. Okolnosti, které stěžovateli předkládá ke zvážení v rámci nového posouzení věci, se týkají rodinných a soukromých vazeb žalobce na území České republiky, nebo svou závažností ani zdaleka nedosahují míry, jež by mohla být důvodem pro udělení doplňkové ochrany, jak lze jednoznačně dovodit z příkladů, které rozšířený senát poskytl ve svém usnesení (k tomu viz výše odstavec [27] tohoto rozsudku). Podstatné je, že stěžovatel možnost udělení doplňkové ochrany dle uvedeného ustanovení zvážil, ale kvůli absenci relevantních důvodů ji neudělil, jak (byť stručně) uvedl na straně 8 napadeného rozhodnutí.
[33] Stěžovatel tedy nebyl při posuzování žádosti žalobce o doplňkovou ochranu povinen v souvislosti s porušením čl. 8 Úmluvy bez vazby na stát původu zkoumat jeho sociální a rodinné vazby na území České republiky, jejich pevnost a dopady vycestování na tyto vazby. Nedostatek těchto zjištění a jejich zdůvodnění, které krajský soud stěžovateli v napadeném rozsudku vytýká, tudíž nemá za následek nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí. Uvedená zjištění nemohou představovat relevantní újmu ve smyslu § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu.
[33] Stěžovatel tedy nebyl při posuzování žádosti žalobce o doplňkovou ochranu povinen v souvislosti s porušením čl. 8 Úmluvy bez vazby na stát původu zkoumat jeho sociální a rodinné vazby na území České republiky, jejich pevnost a dopady vycestování na tyto vazby. Nedostatek těchto zjištění a jejich zdůvodnění, které krajský soud stěžovateli v napadeném rozsudku vytýká, tudíž nemá za následek nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí. Uvedená zjištění nemohou představovat relevantní újmu ve smyslu § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu.
[34] Je tedy nutno dát za pravdu stěžovateli v tom, že krajský soud pochybil, nevyčkal
li na názor rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu v otázce, k níž dosavadní judikatura správních soudů přistupovala rozdílně. Krajský soud se v důsledku tohoto svého postupu přiklonil k (extenzivnímu) výkladu, který je podle rozšířeného senátu rozporný s kvalifikační směrnicí. V napadeném rozsudku tak pominul samotnou podstatu doplňkové ochrany, která tkví v ochraně žadatelů před vážnou újmou hrozící v zemi původu, a nikoliv v posuzování přiměřenosti dopadu rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince v České republice, ke kterému krajský soud stěžovatele v napadeném rozsudku nesprávně zavázal.
[35] Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že se krajský soud dopustil nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky v předcházejícím řízení. Kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. byl tudíž naplněn.
V.
[36] Na základě výše uvedených skutečností Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení podle § 110 odst. 1 části věty první před středníkem s. ř. s. V něm je krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ř. s.). Krajský soud tedy žalobu znovu posoudí v rozsahu uplatněných žalobních bodů a v souvislosti s výkladem § 14b odst. 2 písm. d) zákona o azylu bude vycházet ze závěrů vyslovených v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2024, č. j. 7 Azs 186/2022
48.
[37] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. srpna 2024
Mgr. Petra Weissová
předsedkyně senátu