Podle § 87e odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců na zamítnutí žádosti o vydání
povolení k přechodnému pobytu se důvody
podle § 87d odst. 1 vztahují obdobně. Policie
žádost dále zamítne, jestliže se žadatel „dopustil obcházení tohoto zákona s cílem získat povolení k přechodnému pobytu na území, zejména pokud účelově uzavřel manželství
nebo jeho účelově prohlášeným souhlasem
bylo určeno otcovství“. I když citované ustanovení jako důvod zamítnutí žádosti o vydání
povolení k přechodnému pobytu uvádí důvod „pokud účelově uzavřel manželství“, nelze „účelovost“ posuzovat pouze ke dni vzniku
manželství, ale je třeba vztahy mezi manželi
posuzovat i po dobu správního řízení až do
rozhodnutí odvolacího správního orgánu,
protože vztahy mezi manželi se mohou vyvíjet. Pokud by tedy bylo v řízení před správními orgány prokázáno, že manželství plní svou
funkci (i když by tomu tak od jeho úplného
počátku nebylo), nebylo by možné takové
manželství považovat za účelově uzavřené. Podle § 75 odst. 1 s. ř. s. „[p]ři přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu“. Správní orgán ve znění zákona č. 230/2002 Sb. znění zákona č. 230/2002 Sb. kon o volbě prezidenta republiky) S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013 rozhoduje dle skutkového a právního stavu
v době vydání správního rozhodnutí, které je
následně přezkoumáváno. V daném případě
je přezkoumáváno rozhodnutí žalovaného ze
dne 8. 9. 2010. K tomuto datu je proto ve
smyslu výše citovaného ustanovení rozhodující skutkový a právní stav. Protože stěžovatel v žalobě tvrdil skutečnosti, jimiž chtěl zpochybnit závěr rozhodnutí žalovaného o účelovém uzavření manželství s Annou G. a navrhl, aby městský soud
provedl důkaz povolenkami k návštěvě Anny G.
stěžovatelem ve vězení a korespondencí z vězení zaslanou Annou G. stěžovateli, přičemž
městský soud se těmito jeho návrhy nezabýval s odůvodněním, že „korespondence manželů, jež byla žalobcem předložena, a to již
ve správním řízení, se nevztahuje k rozhodnému období, tedy nedokládá tvrzení žalobce o jeho harmonickém a trvalém společenství manželů v době před nástupem paní
Anny G. do výkonu trestu“, pak městský soud
nepřezkoumal rozhodnutí žalovaného v celém rozsahu uplatněných žalobních bodů.
Podle právní věty nálezu Ústavního soudu ze
dne 7. 7. 2003, sp. zn. IV. ÚS 40/03,
č. 107/2003 Sb. ÚS „[p]ostup správního
soudu, který nepřezkoumá rozhodnutí
správního orgánu v celém rozsahu uplatněných žalobních námitek, odporuje zásadám
spravedlivého procesu“.(...) k § 14 odst. 4 a § 19 odst. 2 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění zákona č. 482/2004 Sb.*) I. Územní samosprávné celky mají právní nárok na to, aby výdaje, které důvodně
vynaložily v souvislosti s činností svých volebních orgánů spojenou s konáním voleb, jim byly plně nahrazeny ze státního rozpočtu (§ 66 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu, § 84 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, § 63 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev
krajů, § 69 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a § 70 zákona
č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky). II. V případě, že krajský úřad při rozdělování účelových dotací jednotlivým obcím ve svém obvodu postupem podle § 19 odst. 2 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, hodlá konkrétní obci odepřít dotaci (nebo její část), na jejíž poskytnutí do rozpočtu obce je při splnění zákonných podmínek právní nárok, je
povinností krajského úřadu rozhodnout o neposkytnutí dotace (nebo její části) na
základě správního řízení rozhodnutím, které obsahuje náležitosti podle § 68 a § 69
správního řádu z roku 2004. Toto rozhodnutí je zároveň úkonem správního orgánu,
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva a povinnosti ve smyslu § 65
odst. 1 s. ř. s., které není vyloučeno ze soudního přezkoumání. V případě nečinnosti
krajského úřadu se obec může po bezvýsledném vyčerpání prostředku k ochraně
proti nečinnosti správního orgánu podle § 80 správního řádu z roku 2004 domáhat
nečinnostní žalobou podle § 79 a násl. s. ř. s., aby příslušný krajský soud uložil krajskému úřadu povinnost vydat rozhodnutí o žádosti o poskytnutí dotace ve stanovené lhůtě.
Podle § 87e odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců na zamítnutí žádosti o vydání
povolení k přechodnému pobytu se důvody
podle § 87d odst. 1 vztahují obdobně. Policie
žádost dále zamítne, jestliže se žadatel „dopustil obcházení tohoto zákona s cílem získat povolení k přechodnému pobytu na území, zejména pokud účelově uzavřel manželství
nebo jeho účelově prohlášeným souhlasem
bylo určeno otcovství“. I když citované ustanovení jako důvod zamítnutí žádosti o vydání
povolení k přechodnému pobytu uvádí důvod „pokud účelově uzavřel manželství“, nelze „účelovost“ posuzovat pouze ke dni vzniku
manželství, ale je třeba vztahy mezi manželi
posuzovat i po dobu správního řízení až do
rozhodnutí odvolacího správního orgánu,
protože vztahy mezi manželi se mohou vyvíjet. Pokud by tedy bylo v řízení před správními orgány prokázáno, že manželství plní svou
funkci (i když by tomu tak od jeho úplného
počátku nebylo), nebylo by možné takové
manželství považovat za účelově uzavřené. Podle § 75 odst. 1 s. ř. s. „[p]ři přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu“. Správní orgán ve znění zákona č. 230/2002 Sb. znění zákona č. 230/2002 Sb. kon o volbě prezidenta republiky) S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013 rozhoduje dle skutkového a právního stavu
v době vydání správního rozhodnutí, které je
následně přezkoumáváno. V daném případě
je přezkoumáváno rozhodnutí žalovaného ze
dne 8. 9. 2010. K tomuto datu je proto ve
smyslu výše citovaného ustanovení rozhodující skutkový a právní stav. Protože stěžovatel v žalobě tvrdil skutečnosti, jimiž chtěl zpochybnit závěr rozhodnutí žalovaného o účelovém uzavření manželství s Annou G. a navrhl, aby městský soud
provedl důkaz povolenkami k návštěvě Anny G.
stěžovatelem ve vězení a korespondencí z vězení zaslanou Annou G. stěžovateli, přičemž
městský soud se těmito jeho návrhy nezabýval s odůvodněním, že „korespondence manželů, jež byla žalobcem předložena, a to již
ve správním řízení, se nevztahuje k rozhodnému období, tedy nedokládá tvrzení žalobce o jeho harmonickém a trvalém společenství manželů v době před nástupem paní
Anny G. do výkonu trestu“, pak městský soud
nepřezkoumal rozhodnutí žalovaného v celém rozsahu uplatněných žalobních bodů.
Podle právní věty nálezu Ústavního soudu ze
dne 7. 7. 2003, sp. zn. IV. ÚS 40/03,
č. 107/2003 Sb. ÚS „[p]ostup správního
soudu, který nepřezkoumá rozhodnutí
správního orgánu v celém rozsahu uplatněných žalobních námitek, odporuje zásadám
spravedlivého procesu“.(...) k § 14 odst. 4 a § 19 odst. 2 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění zákona č. 482/2004 Sb.*) I. Územní samosprávné celky mají právní nárok na to, aby výdaje, které důvodně
vynaložily v souvislosti s činností svých volebních orgánů spojenou s konáním voleb, jim byly plně nahrazeny ze státního rozpočtu (§ 66 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu, § 84 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, § 63 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev
krajů, § 69 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a § 70 zákona
č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky). II. V případě, že krajský úřad při rozdělování účelových dotací jednotlivým obcím ve svém obvodu postupem podle § 19 odst. 2 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, hodlá konkrétní obci odepřít dotaci (nebo její část), na jejíž poskytnutí do rozpočtu obce je při splnění zákonných podmínek právní nárok, je
povinností krajského úřadu rozhodnout o neposkytnutí dotace (nebo její části) na
základě správního řízení rozhodnutím, které obsahuje náležitosti podle § 68 a § 69
správního řádu z roku 2004. Toto rozhodnutí je zároveň úkonem správního orgánu,
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva a povinnosti ve smyslu § 65
odst. 1 s. ř. s., které není vyloučeno ze soudního přezkoumání. V případě nečinnosti
krajského úřadu se obec může po bezvýsledném vyčerpání prostředku k ochraně
proti nečinnosti správního orgánu podle § 80 správního řádu z roku 2004 domáhat
nečinnostní žalobou podle § 79 a násl. s. ř. s., aby příslušný krajský soud uložil krajskému úřadu povinnost vydat rozhodnutí o žádosti o poskytnutí dotace ve stanovené lhůtě.
Věc: Město Trutnov proti Krajskému úřadu Královéhradeckého kraje o vydání rozhodnutí,
*) S účinností od 1. 8. 2012 byl §14 odst. 4 změněn zákonem č. 171/2012 Sb. na § 14 odst. 5.
**) S účinností od 1. 7. 2012 byl § 69 změněn zákonem č. 167/2012 Sb.
k § 68, § 69 a § 80 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)**)
k § 65 odst. 1 a § 79 soudního řádu správního
o kasační stížnosti žalobce.
Žalobou na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu ze dne 6. 10. 2010 se žalobce domáhal toho, aby krajský soud uložil žalovanému povinnost rozhodnout o jeho nároku na úhradu výdajů spojených s volbami
do Evropského parlamentu konanými ve
dnech 5. a 6. 6. 2009. V žalobě uvedl, že mu
v souvislosti s volbami vznikly náklady ve výši 23 459 Kč za zveřejnění informací o volbách v místním tisku (Radniční listy) dne
20. 5. 2009, neboť tím měl plnit zákonnou povinnost starosty uveřejnit oznámení o době
a místě konání voleb v obci způsobem v mís-
tě obvyklým (§ 32 odst. 2 zákona o volbách
do Evropského parlamentu). Žalobce nárokoval náhradu takto vynaložených nákladů,
avšak žalovaný tyto náklady neuznal. Z tohoto
důvodu žalovaný neposkytl žalobci účelovou
dotaci ze státního rozpočtu určenou na výdaje spojené s konáním voleb, aniž by však
o tom vydal rozhodnutí.
Krajský soud rozsudkem ze dne 4. 8. 2011,
čj. 30 A 41/2010-60, žalobu zamítl. V odůvodnění uvedl, že podle § 66 zákona o volbách
do Evropského parlamentu jsou výdaje spoje-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013
né s volbami do Evropského parlamentu hrazeny ze státního rozpočtu. Tyto peněžní prostředky jsou dotací ve smyslu § 3 písm. a) zákona o rozpočtových pravidlech. Krajský
soud poukázal na to, že i v případě dotací ze
státního rozpočtu do rozpočtů územních samosprávných celků je nutná žádost příjemce,
na základě níž se o poskytnutí dotace rozhodne. V daném případě podalo žádost o dotaci
na náklady spojené s volbami do Evropského
parlamentu Ministerstvo vnitra u Ministerstva financí jako poskytovatele dotace. Ministerstvo financí žádosti vyhovělo a následně
byla dotace podle § 19 odst. 2 zákona o rozpočtových pravidlech poskytnuta prostřednictvím krajů, v jejichž obvodech leží příslušné obce. Podle krajského soudu je tedy
poskytovatelem dotace Ministerstvo financí,
nikoliv žalovaný. Žalovaný, jenž podle krajského soudu pouze uvolňoval prostředky na
úhradu volebních výdajů, proto nemá pravomoc o úhradě nákladů rozhodnout. Krajský
soud dále poukázal na to, že podle § 14 odst. 4
zákona o rozpočtových pravidlech se na rozhodnutí o poskytnutí dotace nevztahuje
správní řád a je vyloučeno ze soudního přezkumu. Krajský soud tak dospěl k závěru, že
žalovaný v daném případě nečinným nebyl,
neboť o nároku na úhradu volebních výdajů
nebylo vedeno žádné správní řízení a žalovaný s ohledem na nedostatek pravomoci nebyl
oprávněn o této věci rozhodnout. Nad rámec
uvedeného krajský soud konstatoval, že žaloba nemohla být důvodná již z toho důvodu,
že v dané věci nebylo zahájeno správní řízení,
přičemž pouhého zahájení správního řízení
se žalobou na ochranu proti nečinnosti nelze
domáhat.
ud tak dospěl k závěru, že
žalovaný v daném případě nečinným nebyl,
neboť o nároku na úhradu volebních výdajů
nebylo vedeno žádné správní řízení a žalovaný s ohledem na nedostatek pravomoci nebyl
oprávněn o této věci rozhodnout. Nad rámec
uvedeného krajský soud konstatoval, že žaloba nemohla být důvodná již z toho důvodu,
že v dané věci nebylo zahájeno správní řízení,
přičemž pouhého zahájení správního řízení
se žalobou na ochranu proti nečinnosti nelze
domáhat.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Stěžovatel uvedl, že má veřejné subjektivní právo na
poskytnutí účelové dotace, rozhoduje se tedy
pouze o její výši. Příjemce by tedy měl mít
možnost domoci se na státu svého práva prostřednictvím správního řízení a soudního
přezkumu. Stěžovatel vynaložil prostředky na
splnění povinností uložených mu zákonem
s očekáváním, že stát tyto prostředky uhradí.
Rozhodování státu o úhradě těchto výdajů se
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013
tedy dotýká stěžovatelova vlastnického práva
(čl. 11 Listiny základních práv a svobod), práva na majetek (čl. 101 odst. 3 Ústavy) a práva
na samosprávu (čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy).
Podle čl. 36 odst. 2 Listiny nemůže být rozhodování o těchto právech vyloučeno ze soudního přezkumu. Krajský soud se ovšem s touto
námitkou nevypořádal, a jeho rozhodnutí je
tak nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
hto výdajů se
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013
tedy dotýká stěžovatelova vlastnického práva
(čl. 11 Listiny základních práv a svobod), práva na majetek (čl. 101 odst. 3 Ústavy) a práva
na samosprávu (čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy).
Podle čl. 36 odst. 2 Listiny nemůže být rozhodování o těchto právech vyloučeno ze soudního přezkumu. Krajský soud se ovšem s touto
námitkou nevypořádal, a jeho rozhodnutí je
tak nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Stěžovatel dále namítal, že v daném případě nelze postupovat podle § 14 zákona o rozpočtových pravidlech. Tomuto ustanovení
neodpovídá skutečnost, že o poskytnutí dotací požádalo Ministerstvo vnitra, ačkoliv samo
není příjemcem dotací na výdaje spojené
s volbami do Evropského parlamentu. Navíc,
pokud by ve vztahu ke stěžovateli bylo Ministerstvo financí poskytovatelem dotace, pak
by muselo vydat rozhodnutí podle § 14 odst. 3
zákona o rozpočtových pravidlech, v němž by
stanovilo výši dotace poskytnuté stěžovateli.
Ministerstvo financí však stanovilo pouze výši dotací poskytnutých jednotlivým krajům,
nikoliv ve vztahu k obcím. Z tohoto důvodu
se nemůže žalovaný ani krajský soud dovolávat výluky z aplikace správního řádu a výluky
ze soudního přezkumu podle § 14 odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech. Uvedenou
výluku je třeba v souladu s judikaturou (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 4. 2011, čj. 1 As 22/2011-64, č. 2343/2011
Sb. NSS) vykládat restriktivně. Obdobně je
třeba restriktivně vykládat i výluku ze soudního přezkumu podle § 6 s. ř. s. (rozsudek
rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54,
č. 792/2006 Sb. NSS). Účelovou dotaci na výdaje spojené s volbami stěžovateli poskytl žalovaný. Ten ovšem není uveden mezi poskytovateli v § 14 odst. 2 zákona o rozpočtových
pravidlech, na jeho úkony proto nelze vztahovat výluku podle § 14 odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech. Ministerstvo financí přeneslo podle § 19 odst. 2 zákona o rozpočtových
pravidlech na žalovaného poskytování dotace
obcím. Žalovaný proto vykonává působnost
v oblasti veřejné správy a vrchnostensky rozhoduje o dotacích do rozpočtů obcí. Na jeho rozhodování se tudíž vztahuje správní řád.
Stěžovatel nesouhlasí ani se závěrem krajského soudu, že v dané věci nebylo zahájeno
správní řízení. Podle jeho názoru byl zahájen
proces vedoucí k poskytnutí části dotace, byť
nebyl nazván správním řízením. Vyhověl-li
však žalovaný zčásti stěžovateli, pak o této
části již bylo fakticky rozhodnuto, a vzhledem
k tomu, že stěžovatel požadoval úhradu všech
nákladů souvisejících s volbami, bylo i o zbývající části zahájeno správní řízení.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové zrušil a věc mu
vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
ení. Podle jeho názoru byl zahájen
proces vedoucí k poskytnutí části dotace, byť
nebyl nazván správním řízením. Vyhověl-li
však žalovaný zčásti stěžovateli, pak o této
části již bylo fakticky rozhodnuto, a vzhledem
k tomu, že stěžovatel požadoval úhradu všech
nákladů souvisejících s volbami, bylo i o zbývající části zahájeno správní řízení.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové zrušil a věc mu
vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
(...) Dále se Nejvyšší správní soud zabýval
stížní námitkou týkající se nesprávného právního posouzení věci. Předmětem sporu je
v daném případě postup, jímž bylo stěžovateli upřeno poskytnutí účelové dotace na výdaje související se zveřejněním oznámení o době a místě konání voleb do Evropského
parlamentu v místním tisku (Radniční listy).
Žalovaný dotaci do rozpočtu stěžovatele neposkytl, aniž by o tom vydal jakékoliv formalizované rozhodnutí. Podle názoru stěžovatele
je však povinností žalovaného vydat v případě neposkytnutí dotace správní rozhodnutí.
Je třeba zdůraznit, že v této věci není
předmětem rozhodování správních soudů
oprávněnost uplatněného nároku na náhradu stěžovatelem vynaložených nákladů. V řízení o žalobě proti nečinnosti správního orgánu podle § 79 a násl. s. ř. s. a v následném
řízení o kasační stížnosti může být předmětem posuzování správních soudů toliko otázka, zda je žalovaný povinen vydat o žádosti
stěžovatele o poskytnutí dotace na uvedený
účel rozhodnutí, či nikoliv. Soudního přezkumu rozhodnutí správního orgánu ve věci samé se lze domáhat až po případném vydání
takového rozhodnutí, a to žalobou podle § 65
a násl. s. ř. s., není li takové přezkoumáním zákonem vyloučeno (k tomu viz dále). (...)
Nejvyšší správní soud se v prvé řadě zabýval povahou právního vztahu mezi stěžovatelem a žalovaným, neboť je třeba postavit
najisto, zda jsou v této věci příslušné soudy ve
správním soudnictví.
Otázka financování výdajů vynaložených
správními orgány v souvislosti s konáním voleb není právními předpisy systematicky
a podrobně upravena. Jediným ustanovením,
které se přímo týká financování voleb do Evropského parlamentu, je § 66 zákona o volbách do Evropského parlamentu, jenž stanoví, že se výdaje správních úřadů a volebních
orgánů spojené s volbami do Evropského
parlamentu hradí ze státního rozpočtu. V této souvislosti lze poukázat na to, že obdobná
ustanovení obsahují i další volební zákony,
a to § 84 zákona o volbách do Parlamentu
České republiky, § 63 zákona o volbách do zastupitelstev krajů, § 69 zákona o volbách do
zastupitelstev obcí a § 70 zákona o volbě prezidenta republiky.
zákona o volbách do Evropského parlamentu, jenž stanoví, že se výdaje správních úřadů a volebních
orgánů spojené s volbami do Evropského
parlamentu hradí ze státního rozpočtu. V této souvislosti lze poukázat na to, že obdobná
ustanovení obsahují i další volební zákony,
a to § 84 zákona o volbách do Parlamentu
České republiky, § 63 zákona o volbách do zastupitelstev krajů, § 69 zákona o volbách do
zastupitelstev obcí a § 70 zákona o volbě prezidenta republiky.
Z citovaného ustanovení plyne, že veškeré výdaje důvodně vynaložené správními úřady a volebními orgány v souvislosti s konáním voleb mají být financovány ze státního
rozpočtu, a to v plném rozsahu. Zákon o volbách do Evropského parlamentu ani jiné zákony nestanoví konkrétní mechanismus, jakým způsobem mají být výdaje ze státního
rozpočtu hrazeny. Z povahy věci však plyne,
že se liší způsob financování volebních výdajů obcí a krajů od financování výdajů volebních orgánů, které jsou organizační složkou
státu anebo její součástí (např. Ministerstvo
vnitra, Státní volební komise). Organizační
složky státu hospodaří s prostředky státního
rozpočtu, jejich výdaje tedy jsou přímo výdaji státního rozpočtu [§ 5 odst. 3 a § 7 odst. 1
písm. a) zákona o rozpočtových pravidlech].
Jinak je tomu v případě obcí, krajů a hlavního
města Prahy, které i v rámci činností vykonávaných v přenesené působnosti (§ 7 odst. 1
a 2 zákona o volbách do Evropského parlamentu) hospodaří podle vlastního rozpočtu.
Náklady vynaložené územními samosprávnými celky v souvislosti s konáním voleb patří
mezi výdaje územních rozpočtů [§ 9 odst. 1
písm. c) a § 10 odst. 1 písm. c) zákona
č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech
územních rozpočtů]. Nejsou tedy hrazeny
přímo ze státního rozpočtu. Jelikož však mají
být výdaje územních samosprávných celků
spojené s volbami hrazeny v plné výši ze stát-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013
ního rozpočtu, musí být odpovídající finanční prostředky ze státního rozpočtu do územních rozpočtů převedeny.
Právní předpisy výslovně neupravují mechanismus, kterým mají být finanční prostředky na výdaje spojené s volbami do rozsamosprávných celků
počtů územních
převedeny. Podle dosavadní ustálené praxe
jsou finanční prostředky k úhradě nákladů
voleb poskytovány územním samosprávným
celkům ze státního rozpočtu formou neinvestičních účelových dotací. Tyto účelové dotace na výdaje spojené s volbami odpovídají definici dotace uvedené v § 3 písm. a) zákona
o rozpočtových pravidlech, podle níž se dotací rozumí peněžní prostředky státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté právnickým nebo
fyzickým osobám na stanovený účel. Ostatně
možnost poskytnutí takových dotací předvídá i § 7 odst. 1 písm. c) [dříve písm. d)] zákona o rozpočtových pravidlech, podle něhož
mezi výdaje státního rozpočtu patří i dotace
územním samosprávným celkům na jinou
než podnikatelskou činnost. Jedná se tedy
o zákonem předvídaný způsob financování
rozpočtů územních samosprávných celků.
počtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté právnickým nebo
fyzickým osobám na stanovený účel. Ostatně
možnost poskytnutí takových dotací předvídá i § 7 odst. 1 písm. c) [dříve písm. d)] zákona o rozpočtových pravidlech, podle něhož
mezi výdaje státního rozpočtu patří i dotace
územním samosprávným celkům na jinou
než podnikatelskou činnost. Jedná se tedy
o zákonem předvídaný způsob financování
rozpočtů územních samosprávných celků.
Dotace se poskytují z rozpočtové kapitoly
Všeobecná pokladní správa, jejímž správcem
je Ministerstvo financí (viz čl. 2 odst. 1 směrnice Ministerstva financí čj. 124/42 055/2004,
kterou se upravuje postup obcí a krajů při financování voleb do Evropského parlamentu,
publikované ve Věstníku vlády pro orgány
obcí a krajů ze dne 2. 4. 2004). Krajům jsou
dotace poskytovány přímo Ministerstvem financí. Odlišně se však postupuje v případě
obcí, neboť jim jsou dotace podle § 19 odst. 2
zákona o rozpočtových pravidlech poskytovány prostřednictvími krajů, v jejichž obvodu
se obce nacházejí. Tato činnost krajů je činností vykonávanou v přenesené působnosti.
V rámci uvedeného modelu financování
volebních výdajů tedy územní samosprávné
celky vystupují ve dvojím postavení. Na jedné
straně jako volební orgány samy platí výdaje
související s konáním voleb, a to z prostředků, které jsou součástí jejich rozpočtu. Zároveň jsou příjemcem účelové dotace ze státní-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013
ho rozpočtu, z níž mají být výdaje financovány, resp. nahrazeny. Tato dotace tvoří příjem
rozpočtu územních samosprávných celků
[§ 7 odst. 1 písm. g) a § 8 odst. 1 písm. f) zákona o rozpočtových pravidlech územních
rozpočtů], vzhledem k účelovosti dotace
ovšem mohou být tyto prostředky použity
pouze k úhradě výdajů důvodně vynaložených v souvislosti s konáním voleb.
sou příjemcem účelové dotace ze státní-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013
ho rozpočtu, z níž mají být výdaje financovány, resp. nahrazeny. Tato dotace tvoří příjem
rozpočtu územních samosprávných celků
[§ 7 odst. 1 písm. g) a § 8 odst. 1 písm. f) zákona o rozpočtových pravidlech územních
rozpočtů], vzhledem k účelovosti dotace
ovšem mohou být tyto prostředky použity
pouze k úhradě výdajů důvodně vynaložených v souvislosti s konáním voleb.
Zároveň je třeba zdůraznit, že podle § 66
zákona o volbách do Evropského parlamentu
musí prostředky ze státního rozpočtu územním samosprávným celkům plně krýt výdaje
související s konáním voleb. Jedná o lex specialis ve vztahu k § 62 zákona č. 128/2000 Sb.,
o obcích, a § 29 odst. 2 zákona č. 129/2000 Sb.,
o krajích, podle nichž je obcím a krajům poskytován ze státního rozpočtu na plnění úkolů v přenesené působnosti pouze příspěvek,
jenž nemusí plně krýt náklady spojené s výkonem činností v přenesené působnosti
(srov. nález Ústavního soudu ze dne 5. 2. 2003,
sp. zn. Pl. ÚS 34/02, č. 53/2003 Sb.). Naopak
ze znění § 66 zákona o volbách do Evropského parlamentu vyplývá, že obce a kraje nemají povinnost nést náklady voleb z vlastních
prostředků. Náklady spojené s výkonem přenesené působnosti při přípravě a konání voleb proto nesmí zatěžovat hospodaření obcí
a krajů s jejich vlastním majetkem. Územní samosprávné celky jsou rozpočtově autonomními veřejnoprávními korporacemi (čl. 101
odst. 3 Ústavy). Do jejich činnosti lze zasahovat pouze způsobem stanoveným zákonem
(čl. 101 odst. 4 Ústavy). Stanoví-li tedy § 66 zákona o volbách do Evropského parlamentu,
že se výdaje spojené s volbami hradí ze státního rozpočtu, pak mají územní samosprávné
celky vůči státu subjektivní právo na plnou
úhradu těch výdajů, které v této souvislosti
důvodně vynaložily. Tomuto subjektivnímu
právu odpovídá i povinnost orgánů státu poskytnout do rozpočtů územních samosprávných celků dotace ve výši odpovídající důvodně vynaloženým nákladům.
Nejedná se v tomto případě o finanční
vztah uvnitř soustavy hierarchicky uspořádaných orgánů podílejících se na výkonu státní
správy. Účelová dotace je v podstatě náhra-
dou za výdaje, které územní samosprávný celek vynaložil při výkonu přenesené působnosti z vlastního rozpočtu. Obce a kraje mají
subjektivní právo na náhradu těchto výdajů.
Není přitom podstatné, zda má být účelová
dotace na výdaje spojené s volbami poskytnuta předem (jako „záloha“) či až zpětně po
konečném vyúčtování výdajů. Rozhodné je
pouze to, že obce a kraje mají právní nárok na
poskytnutí účelové dotace ze státního rozpočtu na výdaje spojené s volbami, jež důvodně uhradily při výkonu státní správy, která na ně byla přenesena zákonem o volbách
do Evropského parlamentu.
jí
subjektivní právo na náhradu těchto výdajů.
Není přitom podstatné, zda má být účelová
dotace na výdaje spojené s volbami poskytnuta předem (jako „záloha“) či až zpětně po
konečném vyúčtování výdajů. Rozhodné je
pouze to, že obce a kraje mají právní nárok na
poskytnutí účelové dotace ze státního rozpočtu na výdaje spojené s volbami, jež důvodně uhradily při výkonu státní správy, která na ně byla přenesena zákonem o volbách
do Evropského parlamentu.
Při poskytnutí účelové dotace na náklady
spojené s volbami se bezesporu jedná o nakládání s prostředky státního rozpočtu. Samotnému poskytnutí dotace do územních
rozpočtů přitom předchází posouzení oprávněnosti uplatněného nároku. V daném případě byla u stěžovatele provedena veřejnosprávní kontrola, na jejímž základě žalovaný
dospěl k závěru, že část uplatněného nároku
není oprávněná. Dotaci na předmětný výdaj
proto žalovaný stěžovateli nevyplatil. Jedná
se tedy bezesporu o autoritativní rozhodování o veřejném subjektivním právu stěžovatele. Nejvyšší správní soud proto nemá pochyb
o tom, že právní vztah týkající se poskytnutí
účelové dotace na financování výdajů spojených s volbami má povahu veřejnoprávního
vztahu (srov. usnesení zvláštního senátu pro
rozhodování některých kompetenčních sporů ze dne 7. 5. 2010, čj. Konf 14/2010-8,
č. 2115/2010 Sb. NSS).
Tento závěr podporuje i judikatura Nejvyššího správního soudu týkající se poskytování příspěvku na činnost politických stran
a hnutí podle § 20 zákona č. 424/1991 Sb.,
o sdružování v politických stranách a v politických hnutích. V rozsudku ze dne 24. 5. 2006,
čj. 1 Afs 147/2005-107, č. 923/2006 Sb. NSS,
přisvědčil Nejvyšší správní soud názoru
Městského soudu v Praze, že nárok politických stran a hnutí na tento příspěvek je veřejným subjektivním právem. I v tomto případě se jedná o poskytování prostředků
z veřejných zdrojů a zákon zakládá za splnění
stanovených podmínek nárok na vyplacení
příspěvku. Správní soudy se v uvedené věci
zabývaly přezkumem postupu správního orgánu, jenž neformálním přípisem odepřel
politické straně vyplacení příspěvku. Příspěvky pro jednotlivé politické strany, hnutí
a koalice na úhradu volebních nákladů pak
upravují jednotlivé volební zákony. I přes některé odlišnosti, pokud jde o povahu těchto
příspěvků závislých na volebním výsledku
uvedených subjektů, ve srovnání s nyní posuzovanou věcí, nelze pominout, že i v těchto
případech má vztah mezi subjektem, kterému vzniká nárok na příspěvek, a jejím poskytovatelem, veřejnoprávní charakter.
Nejvyšší správní soud se dále zabýval
otázkou, zda v případě odepření části dotace
na předmětný výdaj bylo povinností žalovaného rozhodnout o věci formalizovaným rozhodnutím.
išnosti, pokud jde o povahu těchto
příspěvků závislých na volebním výsledku
uvedených subjektů, ve srovnání s nyní posuzovanou věcí, nelze pominout, že i v těchto
případech má vztah mezi subjektem, kterému vzniká nárok na příspěvek, a jejím poskytovatelem, veřejnoprávní charakter.
Nejvyšší správní soud se dále zabýval
otázkou, zda v případě odepření části dotace
na předmětný výdaj bylo povinností žalovaného rozhodnout o věci formalizovaným rozhodnutím.
Nejvyšší správní soud v prvé řadě nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že žalovaný nemá pravomoc rozhodovat o nároku stěžovatele na poskytnutí dotace na úhradu
nákladů spojených s volbami. Je sice pravdou, že se účelová dotace poskytuje z kapitoly
Všeobecná pokladní správa, jejímž správcem
je Ministerstvo financí, které tedy rozhoduje
o uvolnění finančních prostředků z této kapitoly (§ 10 odst. 3 zákona o rozpočtových pravidlech). Podle § 19 odst. 2 citovaného zákona se však dotace ze státního rozpočtu do
rozpočtů obcí poskytují prostřednictvím krajů, v jejichž obvodu leží. Ministerstvo o výši
dotace poskytnuté konkrétním obcím nerozhoduje. Na žalovaného tak byla fakticky přenesena působnost poskytovatele dotace do
rozpočtů obcí. O tom svědčí i věta druhá citovaného ustanovení, podle něhož je uvedená činnost vykonávána kraji v přenesené působnosti. Činnost žalovaného však nespočívá
v pouhém uvolňování prostředků na úhradu
volebních výdajů, jak nesprávně uvedl krajský soud. Ministerstvo financí pouze přiděluje jednotlivým krajům prostředky, z nichž
jsou dále poskytovány dotace obcím. O poskytnutí účelové dotace jednotlivým obcím
a stanovení jejich výše fakticky rozhoduje
krajský úřad. Krajský úřad se dále podílí na
kontrole hospodaření s poskytnutými dota-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013
cemi (§ 39 zákona o rozpočtových pravidlech) i na vypořádání dotací (§ 14 odst. 9,
nyní odst. 11 a § 75 téhož zákona). Je pravdou, že krajský úřad je při stanovení výše dotace vázán pokyny Ministerstva financí, jež
jsou uvedeny v již citované směrnici, kterou
se upravuje postup obcí a krajů při financování voleb do Evropského parlamentu. Závaznost této směrnice pro krajský úřad vyplývá
z § 30 písm. b) zákona o krajích. To však nemění nic na tom, že o poskytnutí dotace ze
státního rozpočtu do rozpočtu obcí rozhoduje v přenesené působnosti krajský úřad.
1 a § 75 téhož zákona). Je pravdou, že krajský úřad je při stanovení výše dotace vázán pokyny Ministerstva financí, jež
jsou uvedeny v již citované směrnici, kterou
se upravuje postup obcí a krajů při financování voleb do Evropského parlamentu. Závaznost této směrnice pro krajský úřad vyplývá
z § 30 písm. b) zákona o krajích. To však nemění nic na tom, že o poskytnutí dotace ze
státního rozpočtu do rozpočtu obcí rozhoduje v přenesené působnosti krajský úřad.
Krajský úřad přitom musí postupovat podle zákonem stanovených pravidel. Poskytování dotací je obecně upraveno v § 14 až 16
zákona o rozpočtových pravidlech. V tomto
ohledu musí Nejvyšší správní soud naopak
přisvědčit krajskému soudu, že k těmto ustanovením dílu 2 a 3 hlavy III uvedeného zákona je § 19 zákona o rozpočtových pravidlech
(tj. díl 6) ve vztahu speciality, neboť upravuje
zvláštní případ poskytování dotací ze státního rozpočtu do rozpočtů územních samosprávných celků. I v těchto případech je tedy
nutno postupovat podle § 14 až § 16 citovaného zákona, ovšem pouze do té míry, pokud
něco jiného nevyplývá právě z § 19 tohoto zákona. Mezi tyto odchylky od obecného režimu poskytování dotací lze řadit i skutečnost,
že zatímco o poskytnutí dotace fyzickým
a právnickým osobám rozhoduje obvykle přímo některý z taxativně vyjmenovaných poskytovatelů (§ 14 odst. 2 zákona o rozpočtových pravidlech), o poskytnutí dotace obcím
nerozhodl v posuzované věci přímo primární
poskytovatel dotace, tj. Ministerstvo financí,
nýbrž žalovaný právě na základě zmocnění
podle § 19 odst. 2 citovaného zákona.
Avšak ani za těchto okolností nelze souhlasit se závěrem krajského soudu, že se na
daný případ nevztahují obecné předpisy
o správním řízení obsažené ve správním řádu. Ustanovení § 14 odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech, ve znění relevantním pro
posuzovanou věc (nyní § 14 odst. 5 zákona
o rozpočtových pravidlech), totiž vylučuje
použití správního řádu pouze pro případy
pozitivního rozhodnutí o poskytnutí dotace
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013
podle odstavce 3 (nyní odstavec 4); viz výslovné znění těchto ustanovení zákona, podle
nichž „[v]yhoví-li poskytovatel žádosti o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci, vydá písemné rozhodnutí“, a právě
na toto rozhodnutí „se nevztahují obecné
předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání“. To však není daný
případ, neboť v posuzované věci bylo stěžovateli poskytnutí dotace odepřeno, aniž by
o poskytnutí dotace bylo vydáno formalizované rozhodnutí. Použití správního řádu na daný případ tedy není zákonem o rozpočtových
pravidlech vyloučeno.
kytovatel žádosti o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci, vydá písemné rozhodnutí“, a právě
na toto rozhodnutí „se nevztahují obecné
předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání“. To však není daný
případ, neboť v posuzované věci bylo stěžovateli poskytnutí dotace odepřeno, aniž by
o poskytnutí dotace bylo vydáno formalizované rozhodnutí. Použití správního řádu na daný případ tedy není zákonem o rozpočtových
pravidlech vyloučeno.
Aby však bylo možné ustanovení správního řádu, včetně částí druhé a třetí upravujících správní řízení, použít, musí být splněny
tři základní podmínky vyplývající z § 1 a § 9
správního řádu: musí se jednat (1.) o postup
správního orgánu (2.) v oblasti veřejné správy, (3.) jehož účelem je vydání rozhodnutí,
jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší
práva anebo povinnosti jmenovitě určené
osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje,
že taková osoba práva nebo povinnosti má
anebo nemá (srov. např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 19. 8. 2010, čj. 2 As
52/2010-59, č. 2133/2010 Sb. NSS). O splnění
prvé a druhé podmínky zde není pochyb,
neboť žalovaný ve vztahu ke stěžovateli vystupuje jako orgán vykonávající v přenesené působnosti činnost státní správy, přičemž se jedná o veřejnoprávní (vrchnostenský) vztah.
Stejně tak je naplněna i podmínka třetí. Jak již
bylo uvedeno, stěžovatel má nárok na úhradu
výdajů, které důvodně vynaložil ze svého rozpočtu v souvislosti s volbami. Odepřel-li tedy
žalovaný poskytnout dotaci v požadované výši, rozhodl tím z materiálního hlediska o stěžovatelově nároku. Podmínky pro použití
správního řádu jsou v daném případě tedy
splněny.
Za nesprávný považuje Nejvyšší správní
soud také názor krajského soudu, že v této věci nebylo zahájeno správní řízení. Zákon
o rozpočtových pravidlech neupravuje otázku zahájení řízení o poskytnutí, resp. neposkytnutí dotace. Je proto třeba postupovat
podle § 44 až § 48 správního řádu. Z povahy
věci vyplývá, že se v daném případě jedná
o správní řízení o žádosti stěžovatele. Jeho
předmětem je posouzení žádosti o poskytnutí účelové dotace na výdaje, o nichž stěžovatel tvrdí, že je důvodně vynaložil v souvislosti
s přípravou voleb. Předpokladem pro zahájení řízení v této věci je uplatnění nároku na
poskytnutí dotace ze strany stěžovatele. Za
žádost o poskytnutí dotace je proto třeba považovat první podání stěžovatele doručené
žalovanému, z něhož bezpochyby vyplývá, že
stěžovatel požádal o poskytnutí účelové dotace na předmětný výdaj. Podle § 44 odst. 1
správního řádu bylo řízení zahájeno dnem,
kdy takové podání došlo žalovanému.
dně vynaložil v souvislosti
s přípravou voleb. Předpokladem pro zahájení řízení v této věci je uplatnění nároku na
poskytnutí dotace ze strany stěžovatele. Za
žádost o poskytnutí dotace je proto třeba považovat první podání stěžovatele doručené
žalovanému, z něhož bezpochyby vyplývá, že
stěžovatel požádal o poskytnutí účelové dotace na předmětný výdaj. Podle § 44 odst. 1
správního řádu bylo řízení zahájeno dnem,
kdy takové podání došlo žalovanému.
V této souvislosti je však třeba poukázat
na nedostatky skutkových zjištění krajského
soudu. Ačkoliv totiž z obsahu písemností
předložených oběma stranami krajskému
soudu vyplývá, že stěžovatel o poskytnutí dotace na předmětné výdaje požádal, samotné
podání obsahující tuto žádost není ve spise
obsaženo. Za daného stavu tedy nelze postavit najisto, kdy bylo řízení o žádosti o poskytnutí předmětné dotace zahájeno. Stejně tak
nelze posoudit ani to, zda byla žaloba na
ochranu proti nečinnosti podána včas, tedy
ve lhůtě podle § 80 odst. 1 s. ř. s.
Vzhledem k již uvedenému však dospěl
Nejvyšší správní soud k závěru, že v případě
odepření účelové dotace (nebo její části), na
jejíž poskytnutí do rozpočtu obce je při stanovení zákonných podmínek právní nárok, je
povinností krajského úřadu rozhodnout o neposkytnutí dotace (nebo její části) formalizovaným rozhodnutím, které obsahuje náležitosti podle § 68 a § 69 správního řádu. Toto
rozhodnutí je zároveň úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva a povinnosti stěžovatele ve
smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. V případě nečinnosti krajského úřadu se tedy obec může po
bezvýsledném vyčerpání prostředku k ochraně proti nečinnosti správního orgánu podle
§ 80 správního řádu (jako v posuzované věci)
žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle § 79 a násl. s. ř. s. domáhat,
aby příslušný krajský soud uložil krajskému
úřadu povinnost vydat rozhodnutí o žádosti
o poskytnutí dotace ve stanovené lhůtě.
Jen pro úplnost lze dodat, že pro přípustnost ani důvodnost nečinnostní žaloby není
podstatná skutečnost, zda je rozhodnutí, jehož vydání se žalobce domáhá, vyloučeno zákonem ze soudního přezkoumání. Podstatné
je pouze to, zda se jedná o rozhodnutí správního orgánu ve smyslu legislativní zkratky
uvedené v § 65 odst. 1 s. ř. s., jehož vydání se
lze podle § 79 odst. 1 s. ř. s. domáhat i v případech, kdy možnost následné žaloby proti
takovému rozhodnutí byla soudním řádem
správním nebo zvláštním zákonem vyloučena (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 2. 7. 2008, čj. 1 Ans 5/2008-104; srov. též
k možnosti nečinnostní žaloby u rozhodnutí
o žádosti o vydání dlouhodobého víza vyloučeného ze soudního přezkoumání rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2011,
čj. 5 Ans 5/2011-221, č. 2544/2012 Sb. NSS).
s. ř. s. domáhat i v případech, kdy možnost následné žaloby proti
takovému rozhodnutí byla soudním řádem
správním nebo zvláštním zákonem vyloučena (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 2. 7. 2008, čj. 1 Ans 5/2008-104; srov. též
k možnosti nečinnostní žaloby u rozhodnutí
o žádosti o vydání dlouhodobého víza vyloučeného ze soudního přezkoumání rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2011,
čj. 5 Ans 5/2011-221, č. 2544/2012 Sb. NSS).
Navíc je ovšem již z předešlého výkladu
zřejmé, že v daném případě se výluka ze
soudního přezkoumání, stanovená obdobně
jako výluka z uplatnění správního řádu v § 14
odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech, ve
znění relevantním pro posuzovanou věc (nyní v § 14 odst. 5 zákona o rozpočtových pravidlech), neuplatní, neboť ta se vztahuje pouze na rozhodnutí, jímž je žádosti o poskytnutí
dotace plně vyhověno. Jak vyplývá z ustálené
judikatury, pouze ta rozhodnutí správního orgánu podle § 65 odst. 1 s. ř. s., která zákonodárce výslovně vyňal, jsou z přezkoumání ve správním soudnictví vyloučena (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2008,
čj. 4 Ans 9/2007-197, č. 1717/2008 Sb. NSS).
I na nyní posuzovanou věc se tedy vztahuje právní názor vyslovený rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98,
č. 2206/2010 Sb. NSS. Rozšířený senát zde
konstatoval, že „[n]ečinnostní žaloba je ve
vztahu k žalobě proti rozhodnutí správního
orgánu svým způsobem přípravným a pomocným prostředkem.
Jejím účelem je
umožnit, aby soud přinutil správní orgán
vydat rozhodnutí (ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.)
ve věci samé a také případně osvědčení. V řízení o nečinnostní žalobě soud zjistí, zda je
správní orgán povinen vydat určitý akt z vý-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013
Sb. NSS, č. 2206/2010 Sb. NSS a č. 2544/2012 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 53/2003 Sb.