Občanským sdružením, byť je jejich hlavním předmětem činnosti podle stanov
ochrana přírody a krajiny či ochrana životního prostředí, nesvědčí podle § 101a s. ř. s.
oproti jiným subjektům zvláštní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení
opatření obecné povahy v podobě územního plánu.
Občanským sdružením, byť je jejich hlavním předmětem činnosti podle stanov
ochrana přírody a krajiny či ochrana životního prostředí, nesvědčí podle § 101a s. ř. s.
oproti jiným subjektům zvláštní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení
opatření obecné povahy v podobě územního plánu.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
územního plánu v řízení podle § 101a a násl.
s. ř. s. Správní soudy jsou oprávněny přezkoumat, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem (blíže viz
např. rozsudek ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao
1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS; od 1. 1. 2012
tak soudy mohou zásadně učinit pouze na základě řádně uplatněné námitky navrhovatele,
viz § 101d odst. 1 s. ř. s. ve znění zákona
č. 303/2011 Sb.).
[54] Nejvyšší správní soud proto uzavřel,
že schválení územního plánu usnesením zastupitelstva obce není zásahem, ale neoddělitelnou součástí procesu vydání opatření
obecné povahy, jehož přezkumu se lze domáhat v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. (srov.
výše citovaný rozsudek čj. 1 Aps 7/2012-50),
a to včetně tvrzené nepřezkoumatelnosti
usnesení zastupitelstva. Žaloba podle § 82
s. ř. s. proti usnesení o schválení územního
plánu je proto nepřípustná. Z tohoto důvodu
se Nejvyšší správní soud již dále nezabýval
námitkami, jimiž stěžovatel odůvodnil nezákonnost tvrzeného zásahu. (...)
Usnesením č. 8 ze dne 10. 8. 2009 vydalo
Zastupitelstvo obce Petkovy jako opatření
obecné povahy č. 1/2009 územní plán obce
Petkovy.
Navrhovatel se u Krajského soudu v Praze
domáhal zrušení předmětného územního
plánu. Tvrdil, že vydáním územního plánu
byl hrubě zkrácen na svých právech nezákonným postupem odpůrce, což mělo za následek i nezákonnost samotného územního plánu. Dané opatření obecné povahy nadto ani
nenabylo účinnosti. Krajský soud uvedený
návrh usnesením ze dne 22. 11. 2012, čj. 50 A
16/2012-47, odmítl.
Krajský soud se předně zabýval otázkou,
zda je v dané věci splněna podmínka aktivní
procesní legitimace navrhovatele ve smyslu
§ 101a s. ř. s.
Krajský soud konstatoval, že navrhovatel
je občanským sdružením, jehož cílem je dle
jeho stanov ochrana přírody a krajiny. Dle
krajského soudu však takový navrhovatel nedisponuje aktivní procesní legitimací k návrhu na zrušení opatření obecné povahy dle
§ 101a odst. 1 s. ř. s. Toto ustanovení judikatura vykládá tak, že navrhovatel musí v prvé řadě logicky konsekventně a myslitelně tvrdit,
že jeho subjektivní hmotná práva byla napadeným opatřením obecné povahy dotčena.
Navrhovatelem proto může být v zásadě jen
taková osoba, která má přímý a nezprostředkovaný vztah k nějaké části území regulovaného územním plánem (typicky vlastník pozemku či nemovitosti a oprávněný z věcného
práva k takovým věcem). Občanské sdružení
ovšem není nositelem hmotných práv, jejichž
zkrácení je ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s. povinno tvrdit. V tomto směru krajský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2007, čj. 3 Ao 2/2007-42,
jakož i na další rozhodnutí zdejšího soudu.
Dle názoru krajského soudu navrhovateli
aktivní procesní legitimaci nezakládá ani čl. 9
odst. 2 a 3 Úmluvy o přístupu k informacím,
účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu
k právní ochraně v záležitostech životního
prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s., dále jen „Aarhuská úmluva“). Krajský soud se tak ztotožnil
to směru krajský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2007, čj. 3 Ao 2/2007-42,
jakož i na další rozhodnutí zdejšího soudu.
Dle názoru krajského soudu navrhovateli
aktivní procesní legitimaci nezakládá ani čl. 9
odst. 2 a 3 Úmluvy o přístupu k informacím,
účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu
k právní ochraně v záležitostech životního
prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s., dále jen „Aarhuská úmluva“). Krajský soud se tak ztotožnil
s názorem Nejvyššího správního soudu vyjádřeným ve zmiňovaném rozsudku čj. 3 Ao
2/2007-42, v němž zdejší soud dospěl k závěru, že tato úmluva není přímo aplikovatelnou
mezinárodní smlouvou, a tudíž nelze uplatnit
pravidlo čl. 10 Ústavy o aplikační přednosti
mezinárodní smlouvy před zákonem. Aarhuská úmluva totiž obsahuje toliko závazek
smluvních států přiměřeně podporovat ekologické iniciativy a považovat je za „dotčenou
veřejnost“; bez implementačních opatření
však nelze jednoznačně zjistit, které fyzické
nebo právnické osoby se mohou přístupu
k soudu dovolat.
Na uvedených závěrech dle krajského
soudu nemůže nic změnit ani zmínka obsažená v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao
1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS, podle níž
nelze s ohledem na závazky plynoucí pro Českou republiku z mezinárodního práva a práva Evropského společenství a priori vyloučit
aktivní procesní legitimaci k podání návrhu
podle § 101a a násl s. ř. s. pro osoby z řad tzv.
dotčené veřejnosti ve smyslu čl. 9 odst. 2 a 3
Aarhuské úmluvy. Tato úvaha byla dle krajského soudu učiněna nad rámec rozhodovacích důvodů a otázka aktivní legitimace občanských sdružení k návrhu na zrušení
opatření obecné povahy řešena nebyla.
Krajský soud dle svých slov přihlédl
i k dalšímu rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 13. 10. 2010, čj. 6 Ao 5/2010-43,
č. 2185/2011 Sb. NSS, v němž Nejvyšší správní
soud dovodil, že občanské sdružení, jehož
předmětem činnosti je ochrana životního
prostředí, je aktivně procesně legitimováno
k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy – návštěvního řádu národního
parku, pokud opatření upravuje otázky, jež
jsou předmětem hodnocení důsledků koncepcí a záměrů na evropsky významné lokality a ptačí oblasti podle § 45h zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.
Krajský soud však byl toho názoru, že v citované věci se jednalo o případ skutkově a právně atypický a závěry vyslovené v tomto rozsudku nelze na projednávanou věc použít.
Přezkoumávaným opatřením obecné povahy
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
ho
parku, pokud opatření upravuje otázky, jež
jsou předmětem hodnocení důsledků koncepcí a záměrů na evropsky významné lokality a ptačí oblasti podle § 45h zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.
Krajský soud však byl toho názoru, že v citované věci se jednalo o případ skutkově a právně atypický a závěry vyslovené v tomto rozsudku nelze na projednávanou věc použít.
Přezkoumávaným opatřením obecné povahy
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
v uvedené věci nebyl územní plán, ale návštěvní řád národního parku, jehož část byla
navíc evropsky významnou lokalitou, což není
nynější případ. Závěr o aktivní procesní legitimaci občanského sdružení Nejvyšší správní
soud navíc neučinil na základě bezprostřední
použitelnosti Aarhuské úmluvy, ale na základě přímého účinku čl. 10a směrnice Rady
85/337/EHS o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/35/ES o účasti veřejnosti
na vypracovávání některých plánů a programů týkajících se životního prostředí a o změně směrnic Rady 85/337/EHS a 96/61/ES, pokud jde o účast veřejnosti a přístup k právní
ochraně (dále jen „směrnice EIA“), který je
promítnutím ustanovení Aarhuské úmluvy
do práva Evropské unie a jehož cílem je zajistit tzv. dotčené veřejnosti přístup k soudnímu přezkumu ve věcech spadajících do působnosti citované směrnice.
Krajský soud dodal, že k obdobným závěrům o přímém účinku čl. 10a směrnice EIA
dospěl i Evropský soudní dvůr v rozsudku ze
dne 12. 5. 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C-115/09, Sb. rozh.,
s. I-3673, ovšem ve vztahu k posuzování záměru, a nikoli koncepce. I v tomto rozsudku
navíc byla jedním z východisek pro další úvahy soudu skutečnost, že se v okolí posuzovaného záměru nacházela zvláště chráněná území ve smyslu směrnice Rady 92/43/EHS
o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících
živočichů a planě rostoucích rostlin. V posuzovaném případě však navrhovatel žádnou takovou skutečnost netvrdil a nevyplývala ani
ze správního spisu.
Navrhovatel (stěžovatel) napadl usnesení
krajského soudu kasační stížností, v níž poukázal na to, že činnost občanských sdružení
na poli ochrany životního prostředí má zákonný základ v Ústavě, v zákoně č. 83/1990 Sb.,
o sdružování občanů, ale také v § 70 odst. 1
zákona o ochraně přírody a krajiny. Dle citovaného ustanovení se ochrana přírody podle
tohoto zákona „uskutečňuje za přímé účasti
občanů, prostřednictvím jejich občanských
sdružení a dobrovolných sborů či aktivů“.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
Dle § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny pak má dle stěžovatele občanské
sdružení právo vstupovat za splnění zákonem požadovaných podmínek do rozhodovacích procesů, v nichž je dotčen zájem na
ochraně přírody a krajiny, jakož má i právo se
od úřadů dozvídat o zamýšlených zásazích do
přírody a krajiny.
účasti
občanů, prostřednictvím jejich občanských
sdružení a dobrovolných sborů či aktivů“.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
Dle § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny pak má dle stěžovatele občanské
sdružení právo vstupovat za splnění zákonem požadovaných podmínek do rozhodovacích procesů, v nichž je dotčen zájem na
ochraně přírody a krajiny, jakož má i právo se
od úřadů dozvídat o zamýšlených zásazích do
přírody a krajiny.
Článek 9 odst. 2 a 3 Aarhuské úmluvy, stejně jako čl. 10a směrnice EIA, stanoví přístup
občanských sdružení k uvedeným řízením.
Pokud po více než devět let nebyla politická
vůle tato pro Českou republiku závazná ustanovení důsledně promítnout do českého
právního řádu, pak je zřejmé, že výkonná a zákonodárná moc státu nesplnily své povinnosti.
Dle stěžovatele je proto namístě, aby uvedené
dokumenty byly přinejmenším považovány
za nezávazné, avšak kvalifikované interpretační a aplikační vodítko v případě zákona
o ochraně přírody a krajiny, ale také v případě zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), zákona
č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní
prostředí a o změně některých souvisejících
zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní
prostředí), i stavebního zákona z roku 2006.
Občanům sdruženým v občanském sdružení dle stěžovatele nelze již nadále upírat
právo na účast v rozhodování o jejich životním prostředí jen proto, že založili sdružení
jako specifickou právnickou osobu, na kterou delegovali svá práva přímé účasti na
ochraně přírody a krajiny prostřednictvím
dobrovolně a ústavně konformně zřízené
právnické osoby. V konkrétním případě stěžovatel vznikl v zájmu ochrany konkrétního
přírodního parku a v rámci jeho ochrany navrhl zrušení změny územního plánu týkající
se nové zástavby v daném přírodním parku.
Jednal plně v intencích pokynů svých členů
a v rámci svého předmětu činnosti podle stanov a má právo na to, aby bylo uznáno jeho
dotčení, a tedy i jeho aktivní legitimace k podání takového návrhu.
Odpůrce se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s rozhodnutím krajského
soudu.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
Pro posouzení věci Nejvyšším správním
soudem je rozhodná odpověď na otázku, zda
krajský soud správně posoudil, zda stěžovateli svědčí aktivní procesní legitimace k předmětnému návrhu.
nnosti podle stanov a má právo na to, aby bylo uznáno jeho
dotčení, a tedy i jeho aktivní legitimace k podání takového návrhu.
Odpůrce se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s rozhodnutím krajského
soudu.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
Pro posouzení věci Nejvyšším správním
soudem je rozhodná odpověď na otázku, zda
krajský soud správně posoudil, zda stěžovateli svědčí aktivní procesní legitimace k předmětnému návrhu.
Aktivní procesní legitimaci k návrhům na
zrušení opatření obecné povahy upravuje
§ 101a odst. 1 a 2 s. ř. s.; pasivní, která není
v tomto případě sporná, pak § 101a odst. 3
s. ř. s. V daném případě přicházela v úvahu pouze aktivní procesní legitimace podle § 101a
odst. 1 s. ř. s. Dle tohoto ustanovení platí, že
„[n]ávrh na zrušení opatření obecné povahy
nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo
tvrdí, že byl na svých právech opatřením
obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito, podat ve správním
soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může
navrhnout zrušení opatření obecné povahy
jen společně s takovým návrhem.“
Stěžovatel je občanským sdružením založeným podle zákona o sdružování občanů, se
zaměřením činnosti především na ochranu
přírody a krajiny. Jedná se tedy o právnickou
osobu, která je samostatným nositelem hmotných i procesních práv, odlišných od práv fyzických osob, které jsou jejími členy. Je možné
předeslat, že z dosavadní judikatury zdejšího
soudu vyplývá, že občanská sdružení nejsou
aktivně procesně legitimována k návrhu na
zrušení opatření obecné povahy v podobě
územního plánu. Lze odkázat např. na rozsudky ze dne 24. 1. 2007, čj. 3 Ao 2/2007-42,
ze dne 18. 9. 2008, čj. 9 Ao 1/2008-34, ze dne
28. 5. 2009, čj. 6 Ao 3/2007-116, ze dne 13. 8.
2009, čj. 9 Ao 1/2009-36, ze dne 27. 1. 2011,
čj. 7 Ao 7/2010-133, ze dne 31. 1. 2012, čj. 2 Ao
9/2011-71, či usnesení ze dne 25. 5. 2011,
čj. 3 Ao 3/2011-41; k výjimce z této judikatury
představované rozsudkem zdejšího soudu ze
dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007-73,
č. 1462/2008 Sb. NSS, se Nejvyšší správní
soud vyjádří níže.
tedy,
stěžovatel
. 3 Ao 2/2007-42,
ze dne 18. 9. 2008, čj. 9 Ao 1/2008-34, ze dne
28. 5. 2009, čj. 6 Ao 3/2007-116, ze dne 13. 8.
2009, čj. 9 Ao 1/2009-36, ze dne 27. 1. 2011,
čj. 7 Ao 7/2010-133, ze dne 31. 1. 2012, čj. 2 Ao
9/2011-71, či usnesení ze dne 25. 5. 2011,
čj. 3 Ao 3/2011-41; k výjimce z této judikatury
představované rozsudkem zdejšího soudu ze
dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007-73,
č. 1462/2008 Sb. NSS, se Nejvyšší správní
soud vyjádří níže.
tedy,
stěžovatel
Aktivní legitimací k podání návrhu na
zrušení opatření obecné povahy nebo jeho
části se zabýval rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu v již citovaném usnesení
čj. 1 Ao 1/2009-120. V něm uvedl: „Navrhovatel tedy musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva,
která jsou opatřením obecné povahy dotčena. Nestačí
tvrdí-li navrhovatel, že
opatření obecné povahy či procedura vedoucí k jeho vydání jsou nezákonné, aniž by
současně tvrdil, že se tato nezákonnost dotýká jeho právní sféry. [...] Splnění podmínek
aktivní procesní legitimace bude tedy dáno,
bude-li
logicky konsekventně
a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho
právní sféry příslušným opatřením obecné
povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci
vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy,
napadeným návrhem na jeho zrušení. [...]
V případě územních plánů musí navrhovatel především plausibilně tvrdit, že existuje
vztah mezi jeho právní sférou a územím, jež
je územním plánem regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy věci myslitelné právě danou formou právní regulace,
tj. územním plánem s jeho předmětem, obsahem a způsobem regulace. [...] Výjimečně je
též představitelné, aby aktivní procesní legitimace byla dána i tehdy, tvrdí-li navrhovatel, který sám není vlastníkem nemovitosti
ani nemá právo k takové cizí věci na území
regulovaném územním plánem, že jeho
vlastnické právo nebo jiné absolutní právo
k nemovitosti nacházející se mimo území regulované územním plánem by bylo přímo
dotčeno určitou aktivitou, jejíž provozování
na území regulovaném územním plánem
tento plán (jeho změna) připouští. Typicky
půjde o vlastníka pozemku sousedícího
s územím regulovaným územním plánem,
který by mohl být dotčen určitou aktivitou,
jejíž vlivy se významně projeví i na jeho pozemku (např. exhalacemi, hlukem, zápachem apod.) nebo které povedou k významnému snížení hodnoty jeho majetku. [...]
Skutečnost, že okruh navrhovatelů je v případě napadení územního plánu návrhem
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
regulovaném územním plánem
tento plán (jeho změna) připouští. Typicky
půjde o vlastníka pozemku sousedícího
s územím regulovaným územním plánem,
který by mohl být dotčen určitou aktivitou,
jejíž vlivy se významně projeví i na jeho pozemku (např. exhalacemi, hlukem, zápachem apod.) nebo které povedou k významnému snížení hodnoty jeho majetku. [...]
Skutečnost, že okruh navrhovatelů je v případě napadení územního plánu návrhem
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
podle § 101a a násl. s. ř. s. zásadně omezen
jen na osoby s určitými hmotnými právy
k nemovitým věcem na území regulovaném
územním plánem, však neznamená, že tyto
osoby nemohou namítat dotčení svých procesních práv. Uvedené osoby mohou v procesu vedoucím k vytvoření územního plánu
podle toho, jaká absolutní práva a k jakým
věcem mají, podávat námitky (§ 52 odst. 2
stavebního zákona [z roku 2006]) nebo připomínky (§ 52 odst. 3 stavebního zákona
[z roku 2006]), což jim dává řadu procesních
práv; jsou-li tato práva porušena, může to
znamenat porušení zákonem stanoveného
způsobu vydání územního plánu (§ 101d
odst. 1 s. ř. s.), a tedy důvod k jeho zrušení.
K přípustnosti návrhu však navrhovateli nepostačí, aby namítal pouze takové porušení
procedurálních pravidel, které mohlo sice
objektivně vést k nezákonnosti opatření
obecné povahy, avšak žádným způsobem
nemohlo způsobit, že tato nezákonnost se
dotkla jeho vlastní právní sféry. Přípustnost
návrhu je totiž ve smyslu § 101a s. ř. s. dána
tím, že navrhovatel tvrdí zkrácení svých
vlastních práv; navrhovatel
tedy nemá
oprávnění podat actio popularis.“
Rozšířený senát tak aktivní procesní legitimaci k podání návrhu v podstatě navázal na
okruh nositelů věcných práv (zejména vlastníků) k dotčeným nemovitostem nacházejícím se na území regulovaném územním plánem, případně k dotčeným nemovitostem
sousedícím s regulovaným územím či nacházejícím se v jeho blízkosti.
Je zcela zřejmé, že stěžovatel uvedené
podmínky neplní. Oprávnění občanských
sdružení zabývajících se ochranou přírody
a krajiny, případně šířeji ochranou životního
prostředí, je ve vnitrostátním právu vymezeno v § 70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, v § 23 odst. 10 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí a s účinností
od 1. 1. 2013 v § 91 odst. 7 stavebního zákona
z roku 2006.
Podle § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny platí, že „[o]bčanské sdružení
nebo jeho organizační jednotka, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana pří-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
ranou životního
prostředí, je ve vnitrostátním právu vymezeno v § 70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, v § 23 odst. 10 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí a s účinností
od 1. 1. 2013 v § 91 odst. 7 stavebního zákona
z roku 2006.
Podle § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny platí, že „[o]bčanské sdružení
nebo jeho organizační jednotka, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana pří-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
rody a krajiny [...], je oprávněno, pokud má
právní subjektivitu, požadovat u příslušných orgánů státní správy, aby bylo předem
informováno o všech zamýšlených zásazích
a zahajovaných správních řízeních, při nichž
mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody
a krajiny chráněné podle tohoto zákona. Tato žádost je platná jeden rok ode dne jejího
podání, lze ji podávat opakovaně. Musí být
věcně a místně
specifikována.“ Podle
§ 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny pak platí, že „[o]bčanské sdružení je
oprávněno za podmínek a v případech podle
odstavce 2 účastnit se správního řízení, pokud oznámí svou účast písemně do osmi
dnů ode dne, kdy mu bylo příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno;
v tomto případě má postavení účastníka řízení“. Jak však uvedl Nejvyšší správní soud ve
svém rozsudku ze dne 27. 1. 2011, čj. 7 Ao
7/2010-133, § 70 odst. 3 zákona o ochraně
přírody a krajiny nezakotvuje obdobné postavení občanských sdružení v procesu územního plánování, neboť řízení o vydání územně
plánovací dokumentace není správním řízením ve smyslu části druhé správního řádu
směřujícím k vydání správního rozhodnutí,
ale řízením o vydání opatření obecné povahy
ve smyslu části šesté správního řádu.
Ustanovení § 23 odst. 10 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí pak stanoví,
že „[o]bčanské sdružení nebo obecně prospěšná společnost, jejichž předmětem činnosti je ochrana životního prostředí, veřejného
zdraví nebo kulturních památek, nebo obec
dotčená záměrem, pokud podaly ve lhůtách
stanovených tímto zákonem písemné vyjádření k dokumentaci nebo posudku, se mohou
žalobou z důvodu porušení tohoto zákona domáhat zrušení navazujícího rozhodnutí vydaného v řízení podle zvláštních právních předpisů, postupem podle soudního řádu správního.
Odkladný účinek žaloby je vyloučen.“
Na základě § 70 odst. 2 a 3 zákona
o ochraně přírody a krajiny ve spojení s § 85
odst. 2 písm. c) stavebního zákona z roku
2006 se občanská sdružení, jejichž hlavním
posláním podle stanov je ochrana přírody
a krajiny, mohou účastnit územních řízení,
z důvodu porušení tohoto zákona domáhat zrušení navazujícího rozhodnutí vydaného v řízení podle zvláštních právních předpisů, postupem podle soudního řádu správního.
Odkladný účinek žaloby je vyloučen.“
Na základě § 70 odst. 2 a 3 zákona
o ochraně přírody a krajiny ve spojení s § 85
odst. 2 písm. c) stavebního zákona z roku
2006 se občanská sdružení, jejichž hlavním
posláním podle stanov je ochrana přírody
a krajiny, mohou účastnit územních řízení,
v nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany
přírody a krajiny (k tomu srov. dosud rozpornou judikaturu Nejvyššího správního soudu
k otázce, zda ze vztahu § 109 stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném do 31. 12.
2012 a § 70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny vyplývala oprávnění tzv. ekologických spolků účastnit se rovněž stavebního
řízení, v němž byly dotčeny zájmy ochrany
přírody a krajiny – viz mj. rozsudky ze dne
27. 5. 2010, čj. 5 As 41/2009-91, č. 2127/2010
Sb. NSS., a ze dne 1. 6. 2011, čj. 1 As 6/2011-347,
č. 2368/2011 Sb. NSS na straně jedné a rozsudek ze dne 14. 1. 2013, čj. 2 As 7/2011-274, na
straně druhé; tento rozpor byl ve věci sp. zn.
1 As 176/2012 předložen k rozhodnutí rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu).
Nad uvedený rámec jsou na základě § 91 odst. 7
stavebního zákona z roku 2006 s účinností
od 1. 1. 2013 účastníky „územního řízení, ve
kterém jsou posuzovány vlivy záměru na životní prostředí, [také] občanská sdružení
nebo obecně prospěšné společnosti, jejichž
předmětem je ochrana životního prostředí,
veřejného zdraví nebo kulturních památek“.
Z citovaných ustanovení vyplývá, že občanská sdružení mohou být účastníky správních řízení zejména tam, kde mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, a tudíž
mohou případně podávat žaloby podle části
třetí hlavy II dílu 1 soudního řádu správního
s žalobní legitimací podle § 65 odst. 2 s. ř. s.
Z žádného ustanovení ať již stavebního zákona z roku 2006, zákona o ochraně přírody
a krajiny, zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, soudního řádu správního či z jiného právního předpisu však nelze dovodit
jejich oprávnění podat návrh na zrušení opatření obecné povahy v podobě územního plánu. Občanská sdružení zaměřená na ochranu
přírody a krajiny nemají taková hmotná práva, která by mohla být přijatým územním plánem přímo dotčena, ani jim stavební zákon
z roku 2006 či jiný právní předpis nepřiznává
v procesu přijímání územního plánu nějaké
speciální postavení.
Nad rámec uvedeného je také možné
k nyní posuzované věci poznamenat, že stěžovatel v návrhu ke krajskému soudu výslovně
ani nekonkretizuje, jaké jeho právo bylo porušeno, pouze obecně tvrdí porušení svých
práv a dovozuje z této skutečnosti nezákonnost napadeného opatření obecné povahy.
ým územním plánem přímo dotčena, ani jim stavební zákon
z roku 2006 či jiný právní předpis nepřiznává
v procesu přijímání územního plánu nějaké
speciální postavení.
Nad rámec uvedeného je také možné
k nyní posuzované věci poznamenat, že stěžovatel v návrhu ke krajskému soudu výslovně
ani nekonkretizuje, jaké jeho právo bylo porušeno, pouze obecně tvrdí porušení svých
práv a dovozuje z této skutečnosti nezákonnost napadeného opatření obecné povahy.
Stěžovatel v kasační stížnosti uvádí, že občanům sdruženým v občanském sdružení
nelze upírat právo na účast v rozhodování
o jejich životním prostředí jen proto, že založili sdružení jako specifickou právnickou
osobu, na kterou delegovali svá práva přímé
účasti na ochraně přírody a krajiny. Stěžovatel dodává, že jednal v intencích pokynů
svých členů a v rámci svého předmětu, pročež má právo na to, aby bylo uznáno jeho dotčení, a tedy i jeho procesní legitimace k podání takového návrhu. S touto argumentací,
jak ostatně vyplývá z již uvedeného, nemůže
Nejvyšší správní soud souhlasit, neboť, jak již
bylo řečeno, občanské sdružení je právnickou osobou, která je samostatným nositelem
hmotných i procesních práv odlišných od
práv fyzických osob, které jsou jejími členy
(viz např. usnesení Nejvyššího správního
soudu ze dne 25. 5. 2011, čj. 3 Ao 3/2011-41);
ani práva této právnické osoby tak nelze zaměňovat či ztotožňovat s právy jednotlivých
fyzických osob, které jsou členy této právnické osoby. Např. v rozsudku ze dne 13. 8. 2009,
čj. 9 Ao 1/2009-36, zdejší soud konstatoval, že
na tom, že občanské sdružení není nositelem
předmětných hmotných práv, nemůže nic
změnit ani to, že jednotliví členové jsou vlastníky nemovitostí nacházejících se v dotčeném katastrálním území.
Taktéž neplatí, že fyzickým osobám sdruženým v občanském sdružení je zcela upíráno právo na účast v rozhodování o jejich životním prostředí. Toto právo mohou tyto
osoby realizovat přímo, ať již ve správních řízeních, jsou-li na základě § 27 správního řádu
či zvláštního zákona jeho účastníky, či v řízení o vydání opatření obecné povahy, splňují-li
předpoklady pro možnost uplatnění připomínek či dokonce námitek (přitom připomínky k opatření obecné povahy v podobě
územního plánu může podle § 52 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 podat každý; navíc mohou občané dané obce, kteří – každý
jednotlivě – nesplňují podmínky pro mož-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
základě § 27 správního řádu
či zvláštního zákona jeho účastníky, či v řízení o vydání opatření obecné povahy, splňují-li
předpoklady pro možnost uplatnění připomínek či dokonce námitek (přitom připomínky k opatření obecné povahy v podobě
územního plánu může podle § 52 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 podat každý; navíc mohou občané dané obce, kteří – každý
jednotlivě – nesplňují podmínky pro mož-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
nost podání námitky, uplatnit, tvoří-li dostatečně početnou skupinu, věcně shodnou připomínku jako společnou námitku prostřednictvím institutu zástupce veřejnosti podle
§ 23 stavebního zákona z roku 2006). Zrovna
tak mohou osoby, které tvrdí, že jsou na svých
právech zkráceny správním rozhodnutím ve
smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., proti takovému rozhodnutí následně, po vyčerpání opravných
prostředků ve správním řízení, brojit žalobou
podle § 65 odst. 1 s. ř. s., a rovněž k tomu, aby
tyto osoby mohly samostatně podat návrh na
zrušení opatření obecné povahy podle § 101a
s. ř. s, postačuje, tvrdí-li plausibilně zkrácení
na takových svých hmotných právech, která
mohou být napadeným opatřením obecné
povahy přímo dotčena (viz již citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 1/2009-120). V případě
občanského sdružení lze sice hovořit o nedostatku aktivní procesní legitimace k návrhu
na zrušení územního plánu, neznamená to
však negaci jeho procesních práv ve správních řízeních, která případně z vydaného
územního plánu vycházejí. To ostatně vyplývá i z kasační stížnosti, v níž stěžovatel na svá
práva ve správním řízení, založená § 70
odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny,
poukazuje.
Taktéž je třeba rozlišovat mezi aktivní
procesní legitimací uvedených občanských
sdružení k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu založenou § 65 odst. 2 s. ř. s. a aktivní procesní legitimací k návrhu na zrušení
opatření obecné povahy dle § 101a odst. 1
s. ř. s. Zdejší soud ve výše citovaném rozsudku čj. 3 Ao 2/2007-42 uvedl: „Ustanovení
§ 65 odst. 1 s. ř. s. (,Kdo tvrdí, že byl na svých
právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení
úkonem správního orgánu‘) obsahuje formulaci analogickou s § 101a odst. 1 s. ř. s. (,Kdo
tvrdí, že byl na svých právech opatřením
obecné povahy, vydaným správním orgánem,
zkrácen‘). Podle ustálené judikatury soudů
ve správním soudnictví ekologické iniciativy nejsou nositeli hmotných práv. Mohou
úspěšně namítat nezákonnost rozhodnutí,
avšak jen potud, tvrdí-li, že v řízení byla
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
ní svých práv v předcházejícím řízení
úkonem správního orgánu‘) obsahuje formulaci analogickou s § 101a odst. 1 s. ř. s. (,Kdo
tvrdí, že byl na svých právech opatřením
obecné povahy, vydaným správním orgánem,
zkrácen‘). Podle ustálené judikatury soudů
ve správním soudnictví ekologické iniciativy nejsou nositeli hmotných práv. Mohou
úspěšně namítat nezákonnost rozhodnutí,
avšak jen potud, tvrdí-li, že v řízení byla
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
zkrácena jejich procesní práva. Aktivní žalobní legitimace v řízení o žalobě proti rozhodnutím správních orgánů se opírá o § 65
odst. 2 s. ř. s. (,Žalobu proti rozhodnutí správního orgánu může podat i účastník řízení
před správním orgánem, který není k žalobě
oprávněn podle odstavce 1, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na svých
právech, které jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí.‘). V řízení o zrušení opatření
obecné povahy ovšem zákon nezakotvil žalobní legitimaci, která by byla obdobná či
analogická § 65 odst. 2 s. ř. s. Ve vnitrostátním právu je účast veřejnosti (tj. i navrhovatele) omezena pouze na účast ve správním
řízení ve smyslu § 70 odst. 3 zákona [...]
o ochraně přírody a krajiny.“
Z uvedeného tak plyne, že stěžovateli aktivní procesní legitimace nesvědčí, neboť namítat procesní pochybení při procesu přijímání územního plánu může pouze ten,
u něhož je myslitelné, aby byl dotčen i na relevantních právech hmotných. Taková práva
ovšem stěžovatel v daném případě nemá. Pokud jde o uvažované právo stěžovatele na
příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1
Listiny základních práv a svobod, Ústavní
soud setrvale judikuje, že „[č]lánek 35 Listiny základních práv a svobod zakotvující
právo na příznivé životní prostředí a včasné
a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů na právnické osoby
vztahovat nelze. Je zřejmé, že práva vztahující se k životnímu prostředí přísluší pouze
osobám fyzickým, jelikož se jedná o biologické organismy, které – na rozdíl od právnických osob – podléhají eventuálním negativním vlivům životního prostředí. Tomu
ostatně odpovídá i charakteristika životního
prostředí, jak ji provedl zákon č. 17/1992 Sb.,
o životním prostředí“ (viz usnesení Ústavního
soudu ze dne 6. 1. 1998, sp. zn. I. ÚS 282/97,
č. 2/1998 Sb. ÚS, popř. usnesení Ústavního soudu ze dne 10. 7. 2008, sp. zn. III. ÚS 3118/07).
Odklon od těchto závěrů nepředstavuje
ani rozsudek Nejvyššího správního soudu ze
dne 13. 10. 2010, čj. 6 Ao 5/2010-43,
č. 2185/2011 Sb. NSS, který vzal krajský soud
otního prostředí. Tomu
ostatně odpovídá i charakteristika životního
prostředí, jak ji provedl zákon č. 17/1992 Sb.,
o životním prostředí“ (viz usnesení Ústavního
soudu ze dne 6. 1. 1998, sp. zn. I. ÚS 282/97,
č. 2/1998 Sb. ÚS, popř. usnesení Ústavního soudu ze dne 10. 7. 2008, sp. zn. III. ÚS 3118/07).
Odklon od těchto závěrů nepředstavuje
ani rozsudek Nejvyššího správního soudu ze
dne 13. 10. 2010, čj. 6 Ao 5/2010-43,
č. 2185/2011 Sb. NSS, který vzal krajský soud
rovněž v potaz. V něm sice byla přiznána aktivní procesní legitimace k návrhu na zrušení
opatření obecné povahy nebo jeho části občanskému sdružení, jehož předmětem činnosti je ochrana přírody, nicméně je nutné
zdůraznit, že v uvedeném řízení nebyl napaden územní plán, ale návštěvní řád národního parku, který byl v daném případě považován za záměr, na nějž se vztahuje směrnice
EIA. V tomto případě byla aktivní legitimace
občanského sdružení připuštěna právě s ohledem na skutečnost, že do českého právního
řádu nebyla plně transponována všechna
ustanovení směrnice EIA. Aktivní legitimace
občanského sdružení se za těchto okolností
opírala o přímý účinek čl. 10a směrnice EIA.
Nejvyšší správní soud pro úplnost dodává, že směrnice EIA, jejíž aplikace se dovolává
rovněž stěžovatel v nyní posuzované věci
a kterou ve svém usnesení zmiňoval i krajský
soud, byla s účinností od 17. 2. 2012 rekodifikována do směrnice Evropského parlamentu
a Rady 2011/92/EU o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí. Původní ani rekodifikovanou
směrnici EIA ovšem nelze na posuzovaný případ použít, neboť územní plán není záměrem, nýbrž koncepcí. Na koncepce se nevztahuje směrnice EIA, ale směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2001/42/ES o posuzování
vlivů některých plánů a programů na životní
prostředí (dále jen „směrnice SEA“). Jak konstatoval Nejvyšší správní soud ve svém usnesení ze dne 25. 6. 2008, čj. 5 Ao 3/2008-27,
č. 1679/2008 Sb. NSS, směrnice SEA, na rozdíl
od toho, jak to činila směrnice EIA v čl. 10a
(či jak to činí nyní směrnice 2011/92/EU
v čl. 11), požadavek na soudní kontrolu procesu posuzování vlivů koncepcí na životní
prostředí, ať již v jakékoli jeho fázi, vůbec neobsahuje (srov. také rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 20. 5. 2010, čj. 8 Ao
2/2010-644, pod č. 2106/2010 Sb. NSS). K obdobnému závěru dospěl zdejší soud rovněž
v usnesení ze dne 31. 1. 2012, čj. 2 Ao 9/2011-71,
když konstatoval, že směrnice SEA o možnostech iniciace soudního přezkumu ze strany
občanských sdružení nehovoří, a nelze tedy
v tomto směru uvažovat ani o nedostatečné
transpozici do českého právního řádu.
v jakékoli jeho fázi, vůbec neobsahuje (srov. také rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 20. 5. 2010, čj. 8 Ao
2/2010-644, pod č. 2106/2010 Sb. NSS). K obdobnému závěru dospěl zdejší soud rovněž
v usnesení ze dne 31. 1. 2012, čj. 2 Ao 9/2011-71,
když konstatoval, že směrnice SEA o možnostech iniciace soudního přezkumu ze strany
občanských sdružení nehovoří, a nelze tedy
v tomto směru uvažovat ani o nedostatečné
transpozici do českého právního řádu.
Takový obecný požadavek nelze dovodit
ani ze zásad aplikace unijního práva v rámci
procesních pravidel práva vnitrostátního, jak
je stanovil Soudní dvůr ve své judikatuře,
tj. ze zásady ekvivalence a zásady efektivity. Je
pravdou, že tyto zásady uplatnil Soudní dvůr
i na soudní přezkoumání aktů podléhajících
směrnici SEA, když v rozsudku velkého senátu ze dne 28. 2. 2012, Inter-Environnement
Wallonie, C-41/11, dosud nepublikovaném ve
Sb. rozh., bodu 45, konstatoval, že „vnitrostátnímu právnímu řádu každého členského státu přísluší na základě zásady procesní
autonomie členských států upravit procesní
podmínky, které se uplatní na tyto žaloby,
které lze podat proti takovým ,plánům‘ nebo
,programům‘, avšak za předpokladu, že tyto
podmínky nejsou méně příznivé než ty, které se týkají obdobných situací na základě
vnitrostátního práva (zásada rovnocennosti), a že v praxi neznemožňují nebo nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných unijním právním řádem (zásada efektivity)“. Je
ovšem zřejmé, že v českém právním řádu je
ekologickým spolkům odepřena aktivní legitimace k návrhům na zrušení opatření obecné povahy v podobě územních plánů bez
ohledu na to, zda by se v takovém řízení případně dovolávaly unijního práva nebo výhradně práva vnitrostátního. Zásada ekvivalence tedy uplatněním procesních pravidel
aktivní legitimace dle § 101a odst. 1 s. ř. s.
k návrhům na zrušení opatření obecné povahy v podobě územních plánů porušena není,
a není tím ve vztahu ke směrnici SEA porušena ani zásada efektivity, neboť soulad příslušného územního plánu, resp. postupu vedoucího k jeho vydání, s právní úpravou provádějící
tuto směrnici může být správními soudy přezkoumán na základě příslušné námitky i v řízení o návrhu na zrušení takového územního
plánu či jeho části podaném některou z osob,
které k takovému návrhu jsou podle § 101a
odst. 1 s. ř. s. procesně legitimovány.
Závěr, podle něhož ze samotné směrnice
SEA nevyplývá, ani při použití zásady ekvivalence a zásady efektivity a při respektování
povinnosti eurokonformního výkladu norem
vnitrostátního práva, oprávnění ekologic-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
ákladě příslušné námitky i v řízení o návrhu na zrušení takového územního
plánu či jeho části podaném některou z osob,
které k takovému návrhu jsou podle § 101a
odst. 1 s. ř. s. procesně legitimovány.
Závěr, podle něhož ze samotné směrnice
SEA nevyplývá, ani při použití zásady ekvivalence a zásady efektivity a při respektování
povinnosti eurokonformního výkladu norem
vnitrostátního práva, oprávnění ekologic-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
kých spolků podat u správního soudu návrh
na zrušení opatření obecné povahy v podobě
územního plánu, považuje Nejvyšší správní
soud za natolik jednoznačný a nevzbuzující
žádné rozumné pochybnosti, že na něj lze
vztáhnout Soudním dvorem uznávanou výjimku „acte clair“ z jinak existující povinnosti Nejvyššího správního soudu jakožto soudu,
proti jehož rozhodnutí není opravný prostředek přípustný, položit dle čl. 267 Smlouvy
o fungování Evropské unie Soudnímu dvoru
předběžnou otázku ve věci výkladu unijního
práva.
Nejvyšší správní soud dále uvádí, že aktivní
legitimaci občanských sdružení v tomto typu
řízení nelze dovodit ani z Aarhuské úmluvy.
Územní plán je koncepcí ve smyslu čl. 7
Aarhuské úmluvy, právo na přístup k soudu,
jež by se mohlo rovněž k čl. 7 vztahovat, pak
upravuje čl. 9 odst. 2 a 3 citované úmluvy.
V této souvislosti připomíná zdejší soud
zmíněný rozsudek čj. 3 Ao 2/2007-42, ve kterém byla rovněž posuzována otázka, zda aktivní procesní legitimaci ekologického spolku k návrhu na zrušení opatření obecné
povahy lze dovodit z Aarhuské úmluvy. Soud
v tomto rozhodnutí dospěl k závěru, že Aarhuská úmluva nesporně náleží do kategorie
mezinárodních smluv, které jsou součástí
právního řádu, pokud však jde o aplikační
přednost mezinárodní smlouvy před zákonem, připomněl Nejvyšší správní soud, že je
nezbytné zkoumat rovněž podmínku „samovykonatelnosti“, resp. přímé aplikovatelnosti
jednotlivých ustanovení („self-excuting provisions“) této úmluvy. Ve vztahu k dané otázce pak soud zdůraznil, že „[k] tomu, aby mejejí ustanovení,
zinárodní smlouva, resp.
mohla zavazovat
i vnitrostátní subjekty
a mohlo být použito aplikační pravidlo
o přednostní aplikaci mezinárodní smlouvy
před zákonem, je třeba, jak je shora uvedeno,
aby ustanovení té které mezinárodní smlouvy byla přímo aplikovatelná. Požadavek přímé aplikace znamená, že ustanovení mezinárodní smlouvy jsou konstruována natolik
určitě a jasně, že z nich lze vyvodit práva
a povinnosti vnitrostátních subjektů, aniž by
bylo třeba nějakých vnitrostátních opatření.“
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
V tomto smyslu je nutné v prvé řadě posoudit, zda by stěžovatel mohl svou aktivní
procesní legitimaci vyvozovat z případné samovykonatelnosti čl. 9 odst. 2 Aarhuské
úmluvy, který zní:
„Každá strana v rámci své vnitrostátní
právní úpravy zajistí, aby osoby z řad dotčené veřejnosti
(a) mající dostatečný zájem,
nebo
(b) u nichž trvá porušování práva v případech, kdy to procesní správní předpis strany požaduje jako předběžnou podmínku,
H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
V tomto smyslu je nutné v prvé řadě posoudit, zda by stěžovatel mohl svou aktivní
procesní legitimaci vyvozovat z případné samovykonatelnosti čl. 9 odst. 2 Aarhuské
úmluvy, který zní:
„Každá strana v rámci své vnitrostátní
právní úpravy zajistí, aby osoby z řad dotčené veřejnosti
(a) mající dostatečný zájem,
nebo
(b) u nichž trvá porušování práva v případech, kdy to procesní správní předpis strany požaduje jako předběžnou podmínku,
mohly dosáhnout toho, že soud nebo jiný
nezávislý a nestranný orgán zřízený zákonem přezkoumá po stránce hmotné i procesní zákonnost jakýchkoliv rozhodnutí, aktů
nebo nečinnosti podle ustanovení článku 6
a v případech, kdy je tak stanoveno vnitrostátním právem a aniž by tím byl dotčen odstavec 3 článku 9, i dalších relevantních
ustanovení této úmluvy.
Co představuje dostatečný zájem a porušování práva, bude určeno v souladu s požadavky vnitrostátního práva a v souladu s cílem poskytnout dotčené veřejnosti široký
přístup k právní ochraně v rozsahu působnosti této úmluvy. K tomuto účelu je zájem
jakékoli nestátní neziskové organizace
splňující požadavky článku 2 odstavce 5 pokládán za dostatečný pro účely pododstavce (a).
U těchto organizací se bude pro účely pododstavce (b) výše předpokládat, že mají práva,
která mohou být porušována.
Ustanovení tohoto odstavce 2 nevylučují
možnost předběžného přezkoumání správním orgánem a neovlivní požadavek, aby
byly vyčerpány postupy správního přezkoumávání před předáním věci k soudnímu
přezkoumání tam, kde to vnitrostátní právo
vyžaduje.“
Podle článku 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy
„,dotčená veřejnost‘ je veřejnost, která je – nebo může být – ovlivněna environmentálním
rozhodováním, anebo která má na tomto
rozhodování určitý zájem; pro účely této definice se u nevládních organizací podporují-
cích ochranu životního prostředí a splňujících požadavky vnitrostátních právních
předpisů předpokládá, že mají na environmentálním rozhodování zájem“.
zaměřeno
na
ochranu
koumání tam, kde to vnitrostátní právo
vyžaduje.“
Podle článku 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy
„,dotčená veřejnost‘ je veřejnost, která je – nebo může být – ovlivněna environmentálním
rozhodováním, anebo která má na tomto
rozhodování určitý zájem; pro účely této definice se u nevládních organizací podporují-
cích ochranu životního prostředí a splňujících požadavky vnitrostátních právních
předpisů předpokládá, že mají na environmentálním rozhodování zájem“.
zaměřeno
na
ochranu
Ani z článku 9 odst. 2 ve spojení z článkem 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy ovšem dle názoru zdejšího soudu aktivní procesní legitimace stěžovatele k návrhu na zrušení
opatření obecné povahy – územního plánu –
nevyplývá. V této souvislosti je třeba připomenout, že zdejší soud již ve své dřívější judikatuře, konkrétně v rozsudku ze dne 18. 9.
2008, čj. 9 Ao 1/2008-34, konstatoval, že se
„[n]avrhovatel [...] mýlí, když se svou aktivní legitimaci snaží dovozovat z článku 2
odst. 5 Aarhuské úmluvy [...]. Jak ostatně
Nejvyšší správní soud zdůraznil již v [...] rozsudku sp. zn. 3 Ao 2/2007, z citovaného ustanovení lze dovodit toliko závazek smluvních
států přiměřeně podporovat ekologické iniciativy a považovat je za ,dotčenou veřejnost‘; bez implementačních opatření však
nelze jednoznačně zjistit, které fyzické nebo
právnické osoby se mohou přístupu k soudu
dovolat. V nyní posuzované věci proto Nejvyšší správní soud uzavírá, že ani shora
uvedená [Aarhuská úmluva] nezakládá aktivní legitimaci navrhovatele, který je občanským sdružením, jež je podle svých stanov
přírody
a krajiny, k podání návrhu na zrušení části
opatření obecné povahy.“ K obdobnému závěru pak Nejvyšší správní soud dospěl např.
v již zmiňovaných rozsudcích čj. 6 Ao 3/2007-
116 a čj. 2 Ao 9/2011-71.
Pro úplnost lze uvést, že ve výše zmíněném specifickém případě dovodil Nejvyšší
správní soud v citovaném rozsudku čj. 6 Ao
5/2010-43 z čl. 1 odst. 2 a čl. 10a směrnice EIA
(majících v uvedené věci přímý účinek), které svým zněním odpovídají čl. 2 odst. 5 a čl. 9
odst. 2 Aarhuské úmluvy, že je třeba občanské sdružení, jehož hlavním cílem je ochrana
životního prostředí, považovat právě za onu
„dotčenou veřejnost“. I kdyby ovšem v nynějším případě Nejvyšší správní soud přiznal
stěžovateli obdobné postavení „dotčené veřejnosti“ přímo na základě čl. 2 odst. 5 a čl. 9
odst. 2 Aarhuské úmluvy, nebyla by tím zalo-
žena jeho aktivní procesní legitimace v jím
požadovaném směru.
m zněním odpovídají čl. 2 odst. 5 a čl. 9
odst. 2 Aarhuské úmluvy, že je třeba občanské sdružení, jehož hlavním cílem je ochrana
životního prostředí, považovat právě za onu
„dotčenou veřejnost“. I kdyby ovšem v nynějším případě Nejvyšší správní soud přiznal
stěžovateli obdobné postavení „dotčené veřejnosti“ přímo na základě čl. 2 odst. 5 a čl. 9
odst. 2 Aarhuské úmluvy, nebyla by tím zalo-
žena jeho aktivní procesní legitimace v jím
požadovaném směru.
Jak totiž vyložil zdejší soud již ve výše zmiňovaném usnesení čj. 5 Ao 3/2008-35, čl. 7
Aarhuské úmluvy sice formuluje požadavky
na účast veřejnosti při tvorbě plánů, programů a politik týkajících se životního prostředí,
s nimiž koresponduje vnitrostátní úprava obsažená mj. ve stavebním zákoně, přístup
k soudní ochraně však článek 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy pro tento případ podmiňuje
(na rozdíl od účasti veřejnosti na rozhodování o specifických činnostech dle článku 6
Aarhuské úmluvy – k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007,
čj. 1 As 13/2007-63, č. 1461/2008 Sb. NSS)
tím, že tak bude stanoveno vnitrostátním právem příslušné smluvní strany. Nejedná se tedy ve vztahu k čl. 7 Aarhuské úmluvy o samomezinárodní
ustanovení
vykonatelné
smlouvy, které by bez jakýchkoli podmínek
a možnosti uvážení smluvních stran stanovilo
práva jednotlivcům. I při zohlednění dalších
relevantních ustanovení Aarhuské úmluvy,
konkrétně čl. 1 či čl. 3 odst. 1 a 4, se tak nelze
s názorem stěžovatele o jeho aktivní procesní
legitimaci, jež by byla založena na čl. 9 odst. 2
citované úmluvy, ztotožnit.
Dle článku 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy sice mají smluvní strany povinnost zajistit, aby
osoby z
řad veřejnosti měly přístup
mj. k soudním řízením, v nichž by uplatnily
námitky proti jednáním, aktům nebo opomenutím orgánů veřejné správy, které jsou v rozporu s vnitrostátním právem týkajícím se životního prostředí; platí zde ovšem, že takové
osoby musí splňovat určitá kritéria, pokud
jsou stanovena ve vnitrostátním právu. Z toho vyplývá, že článek 9 odst. 3 Aarhuské
úmluvy opět nepředstavuje samovykonatelné ustanovení mezinárodní smlouvy, které by
bez jakýchkoli podmínek a možnosti uvážení
smluvních stran stanovilo práva jednotlivcům. Nejvyšší správní soud tedy neshledal
přímý rozpor ani mezi § 101a odst. 1 s. ř. s.
a čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, nebyl tedy ani
důvod k postupu dle čl. 10 Ústavy.
Jakkoli zároveň platí, že Aarhuská úmluva
je tzv. smíšenou smlouvou, k níž vedle jed-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
tavuje samovykonatelné ustanovení mezinárodní smlouvy, které by
bez jakýchkoli podmínek a možnosti uvážení
smluvních stran stanovilo práva jednotlivcům. Nejvyšší správní soud tedy neshledal
přímý rozpor ani mezi § 101a odst. 1 s. ř. s.
a čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, nebyl tedy ani
důvod k postupu dle čl. 10 Ústavy.
Jakkoli zároveň platí, že Aarhuská úmluva
je tzv. smíšenou smlouvou, k níž vedle jed-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
notlivých států, včetně členských zemí EU,
přistoupilo i tehdejší Evropské společenství,
z prohlášení, které Evropské společenství
učinilo při ratifikaci Aarhuské úmluvy, vyplývá, že právní předpisy Unie v té době nezahrnovaly implementaci čl. 9 odst. 3 této úmluvy
a že za plnění povinností vyplývajících z uvedeného ustanovení odpovídaly výhradně členské státy. Soudní dvůr ovšem v rozsudku
velkého senátu ze dne 8. 3. 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C-240/09, Sb. rozh., s. I-1255,
body 29–38, dovodil, že k článku 9 odst. 3
Aarhuské úmluvy se v současné době vztahuje pravomoc orgánů Unie, neboť toto ustanovení může být užito i v případech, jako byl
ten posuzovaný Soudním dvorem v uvedené
věci, na něž dopadá unijní právo. Následně
ovšem Soudní dvůr dospěl k obdobnému závěru ohledně povahy čl. 9 odst. 3 Aarhuské
úmluvy v rámci systému unijního práva, jaký
přijal rovněž Nejvyšší správní soud v nyní posuzované věci, stejně jako ve své předcházející již citované judikatuře (rozsudek čj. 2 Ao
9/2011-71 a usnesení čj. 5 Ao 3/2008-27),
ohledně účinků tohoto ustanovení v rámci
systému vnitrostátního práva: „Je nutno konstatovat, že čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy neobsahuje žádnou jasnou a přesnou povinnost, která by mohla přímo upravovat
právní situaci jednotlivců. Vzhledem k tomu, že pouze ,osoby z řad veřejnosti splňující
kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu‘, mají práva stanovená
v uvedeném čl. 9 odst. 3, závisí provedení
a účinky tohoto ustanovení na vydání
pozdějšího aktu.“ (výše citovaný rozsudek
Soudního dvora ve věci Lesoochranárske zoskupenie, bod 45).
Jakkoli tedy Soudní dvůr uzavřel, že čl. 9
odst. 3 Aarhuské úmluvy nemá v unijním právu přímý účinek, zároveň v uvedené věci zdůraznil povinnost příslušného soudu členského
státu, „aby vyložil procesní právo upravující
podmínky, které je nutno splnit pro účely podání správního opravného prostředku nebo
žaloby, způsobem, který v co největším možném rozsahu zohlední cíle čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, jakož i cíl účinné soudní
ochrany práv poskytnutých právem Unie,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
aby organizace na ochranu životního prostředí [...] mohla soudně napadnout rozhodnutí vydané v rámci správního řízení, které
by mohlo být v rozporu s právem Unie v oblasti životního prostředí“ (bod 51 citovaného
rozsudku).
dání správního opravného prostředku nebo
žaloby, způsobem, který v co největším možném rozsahu zohlední cíle čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, jakož i cíl účinné soudní
ochrany práv poskytnutých právem Unie,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
aby organizace na ochranu životního prostředí [...] mohla soudně napadnout rozhodnutí vydané v rámci správního řízení, které
by mohlo být v rozporu s právem Unie v oblasti životního prostředí“ (bod 51 citovaného
rozsudku).
V posuzované věci však nebyla podána žaloba proti rozhodnutí správního orgánu,
nýbrž návrh na zrušení opatření obecné povahy v podobě územního plánu, přičemž z tohoto návrhu navíc nevyplývá, že by stěžovatel
v souvislosti s napadeným územním plánem
odpůrce přímo namítal porušení hmotného
práva Unie v oblasti životního prostředí či takových ustanovení vnitrostátního práva, do
nichž je toto unijní právo transponováno. Zejména je však třeba zdůraznit, že k závěru, podle něhož by ustanovení § 101a odst. 1 s. ř. s.
zakládalo aktivní procesní legitimaci ekologickým spolkům, nelze podle názoru Nejvyššího správního soudu dospět ani za použití
jeho nanejvýš extenzivního výkladu (k rozsahu povinnosti eurokonformního výkladu
vnitrostátního práva srov. mj. rozsudek Soudního dvora ze dne 13. 11. 1990, Marleasing,
C-106/89, Recueil, s. I-4135, bod 8), přičemž
takový výklad, který by byl již zjevně contra
legem, by se pak fakticky rovnal již přímému
účinku čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy.
Z hlediska komplexního posouzení věci
je namístě doplnit, že, jak naznačil Nejvyšší
správní soud výše, aktivní procesní legitimaci stěžovatele nelze opřít ani o výše citovaný
rozsudek čj. 2 Ao 2/2007-73. V něm Nejvyšší
správní soud věcně projednal návrh občanského sdružení na zrušení opatření obecné
povahy – změny územního plánu sídelního
útvaru, tudíž aktivní legitimaci tohoto občanského sdružení uznal; je však třeba poznamenat, že se druhý senát zdejšího soudu v odůvodnění tohoto rozhodnutí problematikou
aktivní legitimace detailně nezabýval a především lze daný rozsudek v tomto aspektu
považovat za překonaný výše citovaným pozdějším usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 1/2009-120,
které stanovilo jako nezbytnou podmínku takové legitimace povinnost plausibilního tvrzení navrhovatele o jeho dotčení na hmotných právech absolutní povahy.
Sdružení pro ochranu krajiny proti obci Petkovy o zrušení opatření obecné povahy, o ka- pitelstva č. 5-21-2012/ZO však byl správný,
proto postačí odůvodnění tohoto závěru částečně korigovat. [52] Podle § 85 je žaloba na ochranu před
nezákonným zásahem nepřípustná, lze-li se
ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky. Jakkoliv zákonodárce počínaje 1. 1. 2012 rozšířil podmínky přípustnosti zásahové žaloby (§ 85 věta za středníkem
s. ř. s.), předpokladem přípustnosti žaloby na
určení nezákonnosti zásahu je vždy to, že
o nezákonný zásah vůbec jde (srov. rozsudek
ze dne 7. 11. 2012, čj. 1 Aps 7/2012-50,
č. 2752/2013 Sb. NSS). [53] Krajský soud správně uzavřel, že
schválení územního plánu usnesením zastupitelstva je součástí procesu přijímání opatření obecné povahy, jímž se územní plán vydává. Zákonnost tohoto procesu (včetně
zákonnosti schválení územního plánu zastupitelstvem) je pak možné přezkoumat v řízení podle § 101a s. ř. s. Stěžovatel a) se mýlil,
pokud se domníval, že správní soud by nebyl
oprávněn přezkoumat okolnosti schválení sační stížnosti navrhovatele.