5 As 166/2017

5 As 166/2017- 36 - text

5 As 166/2017 - 42

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K

J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci navrhovatelů: a) Asociace-Segway ČR, o. s., se sídlem Plavecká 405/2, Nové Město, Praha, b) R. B., oba zastoupeni advokátem Mgr. Pavlem Říčkou, se sídlem Türkova 2319/5b, Praha - Chodov, proti odpůrci: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti navrhovatelů proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 4. 2017, č. j. 5 A 37/2017 – 74,

Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 28. 4. 2017, č. j. 5 A 37/2017 – 74, s e r u š í a věc s e mu v r a c í k dalšímu řízení.

[1] Navrhovatelé (dále „stěžovatelé“) se kasační stížností domáhají zrušení shora označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále „městský soud“), kterým byl zamítnut jejich návrh na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 23. 11. 2016, č. j. MHMP-2105891/2016/O4/Kj, sp. zn. S-MHMP 1733912/2016ODA, jímž byla stanovena místní úprava provozu na pozemních komunikacích v Praze 1, Praze 2, Praze 3, Praze 4, Praze 5, Praze 6, Praze 7 a Praze 8 spočívající v umístění dopravního značení IZ8a a IZ8b s vyznačením DZ B30a „Zákaz vjezdu osobních přepravníků“ na konkrétně vymezených místních komunikacích.

[2] V návrhu stěžovatelé namítli, že odpůrce nebyl oprávněn provést regulaci, která zasahuje mimo jiné i samostatné cyklostezky či stezky pro pěší a cyklo, jež mohou být dle Statutu (vydaného obecně závaznou vyhláškou č. 55/2000 Sb. hl. m. Prahy) a zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), regulovány výhradně silničním správním úřadem; odkázali na § 60a zákona o silničním provozu, který neupravuje, zda může silniční správní úřad vydat v daném směru opatření obecné povahy, ale pouze určuje, že obec vymezí místa, kde je provozování osobního přepravníku zakázáno, a dané území pak vyznačí dopravní značkou. Ačkoliv je umístění značek a rozhodnutí o místní úpravě vždy svěřeno silničnímu správnímu úřadu, v dané otázce (týkající se zákazu užívání osobních přepravníků) pak není možné najít jakékoliv zmocnění, které by umožňovalo silničnímu správnímu úřadu provádět místní úpravu a tu v souladu s příslušnou rozhodovací praxí specifikovat a upravit právě ve formě opatření obecné povahy. Naopak § 60a zákona o silničním provozu svěřuje problematiku vymezení a provedení značení obci, o jejíž území se jedná. Dále namítli opakovaná porušení zákona při vydávání opatření obecné povahy. Řízení o jeho vydání nebylo zahájeno v souladu s § 172 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, neboť vyhlášku, kterou se řízení zahajuje, odpůrce zveřejnil jen na úřední desce Magistrátu hlavního města Prahy, nikoli však již na úředních deskách dotčených městských částí. Navrhovatelé poukázali rovněž na absenci odůvodnění opatření obecné povahy; odůvodnění obsahující sdělení, že předmětné řízení je zahajováno k realizaci opatření o vymezení zóny zákazu vjezdu a provozování osobního přepravníku, nesplňuje uvedené náležitosti a je ryze formální. Správní orgán postupoval v rozporu se zákonem, neboť řízení nevedl jako standardní řízení o regulaci dopravní situace ve formě opatření obecné povahy, ale pojal opatření jako pouhou formální realizaci nařízení č. 14/2016 Sb. hl. m. Prahy, kterým se vymezují místa, kde je provozování osobního přepravníku na chodníku, stezce pro chodce, stezce pro chodce a cyklisty, na odděleném pruhu pro chodce na stezce pro chodce a cyklisty, na pěších a obytných zónách a na vozovce zakázáno, (dále jen „nařízení“). Dále poukázali na nedostatek podkladů pro vydání opatření obecné povahy; nelze vyjít z konstatování, že provozem osobních přepravníků jsou ohroženi senioři, kteří mají pomalé reakce, neboť tak by bylo možné odůvodnit jakoukoliv dopravní úpravu; ad absurdum je pak ideálním stavem nulová doprava; takový postup označili za nepřijatelný, neboť obecné právo užívání pozemní komunikace lze omezit jen a pouze ze závažných důvodů. Rovněž konstatovali, že z § 60a zákona o silničním provozu není jasné, zda má obec právo vymezit zóny s omezením provozu, či zda může vymezit jen a pouze konkrétní místa; opatření však nevymezuje místa, na nichž není možné osobní přepravník provozovat, nýbrž vyznačuje celé zóny. Pakliže by zákonodárce chtěl umožnit zákaz osobního přepravníku na celém území, pak by takové oprávnění výslovně vtělil do příslušného předpisu. Existuje tak rozpor v rozsahu vydaného opatření obecné povahy a v rozsahu zmocnění daného zákonem. Zmocnění v § 60a odst. 5 zákona o silničním provozu tedy nestanoví úplnou prohibici a nevymezuje pravomoc obce k omezení pohybu osobních přepravníků na jakékoliv vozovce. Ze zákona o silničním provozu je zřejmé, že krajnice není částí vozovky; pohyb po levé krajnici nebo co nejblíže při levém okraji vozovky (§ 60a odst. 3) tak není pohybem na vozovce, tzn., že není nařízením zakázán. Užívání osobního přepravníku na trasách vedených po pruhu vyhrazeném pro cyklisty, stezkách pro cyklisty a oddělených pruzích pro cyklisty na stezce pro chodce a cyklisty je proto i na území vytyčeném nařízením v souladu se zákonem umožněno. Poukazují na to, že osobní přepravníky jsou ekologickými dopravními prostředky, které jsou v souladu s politikou Prahy týkající se životního prostředí, jsou integrální součástí turistického provozu v rámci všech evropských metropolí, přičemž úplný zákaz není nikde v Evropě. Negativní prvky osobních přepravníků nejsou odůvodněním jejich prohibice, ale jen racionální regulace. Navrhovatelé dále poukázali na kampaň hlavního města s názvem „Segway, no way!“, která byla nepravdivá a předjímala vydání napadeného opatření obecné povahy.

[3] Městský soud v Praze konstatoval, že oprávnění obce zakázat provozování osobních přepravníků je zákonem vymezeno velmi široce, neboť takový zákaz se může týkat nejen jejich užití na chodnících, v pěších zónách či stezkách pro chodce a stezkách pro chodce a cyklisty, ale i v zónách obytných a dokonce i na vozovce. Z § 60 odst. 5 zákona o silničním provozu lze dle městského soudu dovodit pouze to, že zákaz by se neměl týkat celého území obce, ale jen jeho přesně vymezených částí; dle § 60a odst. 6 tohoto zákona místa, kde je provozování osobního přepravníku zakázáno, je obec povinna vyznačit dopravní značkou. Povinnost umístit dopravní značky vyznačující území obce, kde je nařízením obce zakázáno provozování osobního přepravníku, je dle městského soudu dána již samotnou existencí nařízení obce a o umístění dopravních značek vymezujících území místa, kde je provozování osobního přepravníku nařízením obce zakázáno, se opatření obecné povahy podle § 77 zákona o silničním provozu již nevydává; jinými slovy v daném případě bylo vydáno nadbytečně; to však není důvodem pro jeho zrušení; městský soud neshledal namítané překročení meze působnosti správního orgánu; konstatoval, že odpůrce je silničním správním úřadem hl. města Prahy, tj. obce, která svým nařízením vymezila na svém území místa, kde je provozování osobního přepravníku zakázáno, a byl proto k umístění dopravních značek, které vyznačují území, kde je provozování osobního přepravníku nařízením obce zakázáno, příslušný. K namítanému porušení § 172 správního řádu (zveřejnění vyhlášky, kterou se řízení zahajuje pouze na úřední desce Magistrátu hl. m. Prahy, nikoliv i na úředních deskách městských částí, jichž se toto opatření dotýká) městský soud konstatoval, že obcí je hlavní město Praha, podstatnou je tak skutečnost, že se jednalo o realizaci nařízení obce hl. m. Praha, nemuselo být vydáváno opatření obecné povahy; proto ani namítaná skutečnost, že jiný návrh opatření obecné povahy byl vyvěšen i na úředních deskách dotčených městských částí, nemůže mít za následek nezákonnost stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích. Totéž platí i pro navrhovateli namítaný nedostatek odůvodnění napadeného opatření obecné povahy, neboť dle soudu odpůrce nebyl ten, kdo vymezil na území hl. m. Prahy místa, kde je provozování osobního přepravníku zakázáno. Tato místa vymezila obec hl. m. Praha svým právním předpisem, to je nařízením vydaným na základě § 60a odst. 5 zákona o provozu na pozemních komunikacích, které bylo projednáno a přijato v normotvorném procesu, nikoliv ve správním řízení podle § 172 a násl. správního řádu. Toto nařízení pak bylo podkladem pro vydání napadeného opatření obecné povahy, resp. pro vyznačení území zákazu dopravními značkami. Navrhovatelé tak nemohou namítat nedostatek podkladů pro vydání předmětného opatření obecné povahy spočívajícího v umístění dopravního značení zakazujícího vjezd osobních přepravníků. Nebylo v pravomoci odpůrce při vyznačování místa, kde je provozování osobního přepravníku nařízením obce zakázáno, hodnotit důvodnost regulace provedené nařízením obce či snad vymezit místa zákazu na území hl. m. Prahy jinak, než je vymezilo nařízení hl. m. Prahy. Městský soud rovněž upozornil, že námitky, jimiž navrhovatelé brojí proti napadenému opatření obecné povahy, se týkají vlastního vymezení místa, kde je na území hl. m. Prahy provozování osobního přepravníku zakázáno, je namítána nedůvodnost takového zákazu, nedostatek podkladů pro jeho přijetí, rozsah zákazu, absence věcného odůvodnění stanovené regulace. Městský soud poukázal na to, že místa, kde je na území Prahy zakázáno provozování osobního přepravníku, byla vymezena obecně závazným právním předpisem, tj. nařízením hl. m. Prahy, nikoliv napadeným opatřením obecné povahy, které odpůrce vydal jen z důvodu umístění dopravního značení vyznačujícího území hl. m. Prahy, kde je podle nařízení hl. m. Prahy provozování osobního přepravníku zakázáno; napadené opatření obecné povahy tak fakticky pouze realizovalo nařízení, kterým byla vymezena místa, kde je provozování osobního přepravníku na území hl. m. Prahy zakázáno. Dle městského soudu tak navrhovatelé napadeným opatřením obecné povahy nemohli být dotčeni ve svých právech tím, že odpůrce v opatření nedostatečně odůvodnil nutnost regulace dopravy, rozsah této regulace a nedostatečně vypořádal jejich námitky. Soud rovněž neshledal, že by nařízení č. 14/2016 Sb. hl. m. Prahy překročilo rámec oprávnění dle § 60a odst. 5 zákona o silničním provozu. Městský soud nepřisvědčil ani námitce stran proporcionality ve smyslu judikatury NSS; uvedl, že zákaz užívání osobních přepravníků na vymezeném území v hl. m. Praze není založen napadeným opatřením obecné povahy, ale nařízením č. 14/2016 Sb. hl. m. Prahy.

[4] V kasační stížnosti stěžovatelé především polemizují s tím, zda byl městský soud oprávněn a povinen označené opatření obecné povahy přezkoumávat; v principu není rozhodnutí srozumitelné; městský soud došel k závěru, že návrh na zrušení opatření obecné povahy je nedůvodný, resp. soud jej není oprávněn přezkoumávat z důvodu, že k regulaci věci, která je předmětem řízení, nebylo třeba opatření obecné povahy vydat. Dle stěžovatelů soudní řád správní žádným způsobem neprovádí výluku možného přezkumu opatření obecné povahy v případech, kdy by nemusel správní orgán opatření obecné povahy vydat. Správní soud je pak vždy v případě opatření obecné povahy povinen na základě návrhu a v intencích návrhu na jeho zrušení přezkoumat a provést test proporcionality dle ustálené judikatury. K tomuto nedošlo v daném případě, neboť nesrozumitelné, vnitřně rozporné a neúplné rozhodnutí městského soudu odůvodňuje principiálně a zásadně zamítnutí žaloby právě nedostatkem oprávnění k přezkumu označeného opatření obecné povahy. Takový postup jednoznačně porušuje ústavně garantovaná práva na soudní a jinou ochranu a je ve zjevném rozporu s úpravou přezkumu opatření obecné povahy v rámci správního soudnictví a dosavadní judikaturou.

25. Při posouzení normativního charakteru napadeného Nařízení však dospěl Ústavní soud k závěru odlišnému, když je toho názoru, že v materiálním smyslu se jedná o opatření obecné povahy, a to z následujících důvodů:

26. Shora uvedený právní závěr (bod 23), který přiznal normativní obsah i konkrétnímu prostorovému vymezení, jinak trpícímu nedostatkem obecnosti co do předmětu, přičemž současně byl takto vymezený předmět vyloučen z abstraktní kontroly norem, byl z valné části tvořen v době, kdy v právním řádu nebyl zakotven institut opatření obecné povahy či v době, kdy doktrína i judikatura soudů zastávala spíše formální pojetí opatření obecné povahy. Absence institutu opatření obecné povahy v právním řádu, za současné potřeby konkrétního vymezení předmětu (i názvem ulic) z důvodu právní jistoty občanů, vedla Ústavní soud k posouzení těchto aktů jako jakýchsi "kvazi právních předpisů." Dichotomii tohoto přístupu, kdy "právní předpisy" s takto vymezeným předmětem se nacházely na pomezí individuálního rozhodnutí a normy, ilustruje i shora uvedená koncepce vyloučení abstraktní kontroly norem v komponentu konkrétně vymezeného předmětu (na rozdíl od regulativnosti, obecně vymezeného okruhu subjektů právní normy, apod., viz bod 23). Zavedením institutu opatření obecné povahy do právního řádu České republiky však již není nadále důvod k takovému postupu, když právě tento institut umožňuje plnou realizaci veřejných subjektivních práv občanů (bod 20). V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/08 ze dne 21. 4. 2009 (181/2009 Sb.) uvedl Ústavní soud, že "Zatímco v USA jsou základní práva interpretována jen jako negativní práva (stát je povinen základní práva respektovat), je evropským standardem interpretovat základní práva i jako práva pozitivní (stát má povinnost základní práva chránit)." Povinností státu pak není jen poskytovat ochranu před případnými zásahy do základních práv, ale též vytvoření podmínek k nerušenému výkonu těchto práv a plnění případných povinností z nich vyplývajících [viz např. nález sp. zn. I. ÚS 687/05 ze dne 31. 1. 2007 (N 18/44 SbNU 235): "ochranu vlastnictví nelze zužovat pouze na ochranu konkrétních subjektivních oprávnění vlastníka, ale též na zajištění výkonu vlastnického práva, včetně plnění případných povinností spojených s vlastnictvím."]. Byť místní vymezení parkovacích zón není samo o sobě způsobilé zasáhnout do základních práv občanů (na rozdíl od jejich zpoplatnění), je nepochybné, že může značnou měrou ztížit, v mezních případech až znemožnit, jejich reálný výkon (viz např. petice, bod 6). V souladu s účelem právní úpravy institutu opatření obecné povahy, který reflektuje povinnost státu poskytovat ochranu veřejným subjektivním právům občanů, je dle názoru Ústavního soudu nutno při posouzení povahy navrhovateli napadeného Nařízení promítnout shora uvedený ústavní princip "in dubio pro libertate" a dospět k závěru, že předmětné Nařízení je materiálně opatřením obecné povahy.

27. Vyloučení konkrétního místního určení z přezkumu v rámci abstraktní kontroly norem, znemožňovalo osobám aktivně legitimovaným dle čl. 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu vznášet proti němu věcné námitky, přičemž ostatní dotčené osoby se ochrany svých práv (resp. ochrany výkonu svých práv) mohly domáhat pouze ex post, proti individuálnímu správnímu aktu, k jehož vydání zpravidla vedlo porušení povinnosti stanovené normativní částí právního předpisu (typicky poplatkové povinnosti), přičemž právě porušení právní povinnosti bylo jedinou možností dotčených osob, jak dosáhnout přezkumu (nadto pouze s účinky inter partes), zda konkrétní parcela, ulice apod. spadá pod zákonem obecně vymezený předmět právní úpravy, či zda je toto podřazení vůči právům dotčené osoby proporcionální. Institut opatření obecné povahy pak v kontrapozici k uvedenému postupu umožňuje dotčeným osobám (k aktivní legitimaci v řízení o zrušení opatření obecné povahy viz část VI. rozsudku Nejvyššího správního soudu 4 Ao 4/2010) domáhat se ochrany svých práv (jejich výkonu) s účinky egra omnes, a to preventivně, dříve než dojde k zásahu.

28. Účelem ust. § 23 odst. 1 ZPK je zajištění organizování dopravy na území obce, kterého obec může dle tohoto ustanovení dosáhnout zákazem obecného užívání části místních komunikací osobám neuvedeným pod písm. a) až c), resp. vyhrazením části místních komunikací rezidentům a abonentům, za současného zpoplatnění tohoto užití. Jak je uvedeno shora, právním předpisem, jež stanoví povinnost nad rámec zákona, je Ceník, nikoli samotné Nařízení, když z výkladu předmětného ustanovení plyne, že jeho účelem je toliko jen prostorová konkretizace vyhrazeného a zpoplatněného území obce, popř. konkretizace způsobu placení sjednané ceny a prokazování jejího zaplacení. Jinak řečeno, zatímco Ceník ukládá neurčitému okruhu osob, vymezenému definičními znaky (např. trvalé bydliště, vlastnictví nemovitosti), právní povinnost uhradit poplatek za parkování v obecně vymezeném území obce (dle zón), Nařízení tomuto okruhu osob konkrétně vymezuje Ceníkem zpoplatněné území obce (místní komunikace) a konkretizuje v místních podmínkách jednotlivé zóny vyhrazeného stání, což však ve svém důsledku materiálně není nic jiného, než hromadné rozhodnutí o umístění svislého a vodorovného dopravního značení (bod 22). Dle výše uvedeného (bod 21) tak tedy Nařízení splňuje definiční znaky opatření obecné povahy, když pro neurčitý okruh subjektů konkretizuje prostorové vymezení, na něž se vztahuje povinnost uložená Ceníkem. Stanovení místní úpravy užití místních pozemních komunikací provedené způsobem zakládajícím pro účastníky silničního provozu odlišné povinnosti, než které by měli podle obecné úpravy užití pozemních komunikací, má tedy povahu opatření obecné povahy v materiálním smyslu. Posouzení, zda konkrétní místo je či není místní komunikací dle ZPK, zda se nachází v katastru obce či zda je v daném místě splněna podmínka potřebnosti z hlediska účelu právní úpravy (organizování dopravy) je primárně předmětem správního, nikoli ústavního práva.“

[24] Ve smyslu uvedeného nálezu, kterým Ústavní soud vyjádřil přednost materiálního pojetí opatření obecné povahy před formálním, tedy možnost materiálního přístupu k posuzování správních aktů jako opatření obecné povahy, by tedy bylo možno považovat i nařízení vydaná dle § 60a odst. 5 zákona o silničním provozu za opatření obecné povahy podléhající přezkumu ve správním soudnictví. Nejvyšší správní soud však má za to, že v nyní projednávané věci se nejedná o případ skutkově a právně zcela identický a uvedené usnesení Ústavního soudu proto nelze bez dalšího aplikovat.

[25] Nejvyšší správní soud nadto již několikráte vyslovil, že v případě správního aktu, kterému je zákonem přidělena výslovně jiná forma než opatření obecné povahy, může formu takového správního aktu mimo zákonodárce samého měnit pouze Ústavní soud, který – aniž by překročil svoji pravomoc, může zasáhnout v případě, kdy by právem stanovená forma aktu neodpovídala jeho obsahu (viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu sp. zn. 8 Ao 7/2010 - 65, sp. zn. 3 Ao 6/2011). Tento názor ostatně byl potvrzen rovněž pozdějším nálezem Ústavního soudu ze dne 31. 1. 2012 sp. zn. Pl. 19/11, v němž Ústavní soud mimo jiné konstatoval: „Pokud se zákonodárce jasně vysloví v tom smyslu, že se o určité věci má „rozhodnout" určitou, konkrétní formou a správní orgán tento příkaz dodrží, tak je významně zúžen prostor pro úvahy o charakteru tohoto aktu. Možnost přezkumu otázky, zda ten který akt materiálně je či není opatřením obecné povahy, zůstává Ústavnímu soudu vždy otevřena. Akty orgánů veřejné správy, které jsou prima facie právními předpisy, neboť jsou tak označeny v příslušném zákoně, jenž zmocňuje k jejich vydání, budou vždy primárně přezkoumávány v rámci řízení o kontrole norem, ledaže by v některém z takových řízení Ústavní soud došel k závěru, že takový akt (resp. akt stejného druhu, vzešlý z činnosti subjektů veřejné moci, z konkrétní právní úpravy a za vymezených skutkových okolností) má být napříště posuzován podle svého materiálního pojetí, tedy kupř. jako opatření obecné povahy.“

[26] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že za situace, kdy je obec zmocněna k vydání nařízení upravujícího na svém území provoz osobních přepravníků (byť je zjevné, že akt, jímž je plošně zakázáno provozování osobního přepravníku na vyznačeném území hl. města Prahy, naplňuje rovněž pojmové znaky opatření obecné povahy), není možno tento akt považovat za opatření obecné povahy, resp. tuto jeho povahu proti výslovnému zákonnému textu interpretačně dovozovat a podrobit jej soudnímu přezkumu jako opatření obecné povahy podle soudního řádu správního. Ani materiální pojímání opatření obecné povahy totiž dle názoru Nejvyššího správního soudu nemůže překlenout skutečnost, že výslovně vyjádřenou vůlí zákonodárce bylo rozhodovat o projednávaném dopravním omezení formou normativního právního aktu – nařízení. Ostatně navrhovatelé ani uvedené nařízení tímto návrhem nenapadají.

[27] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že městský soud pochybil, dospěl-li k závěru, že se v případě dopravního značení nejedná o opatření obecné povahy, a nepodrobil opatření obecní povahy, jehož zrušení se stěžovatelé domáhali, soudnímu přezkumu v intencích algoritmu, který Nejvyšší správní soud svou výše uvedenou judikaturou stanovil, a s jednotlivými námitkami stěžovatelů se nevypořádal; tím zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností, resp. nezákonností.

[28] Nejvyšší správní soud konstatuje, že na základě setrvalé judikatury (přes výše uvedené nejasnosti v zákoně o silničním provozu), lze z materiálního hlediska považovat za opatření obecné povahy jak nařízení, tak i rozhodnutí o stanovení dopravního značení, které slouží k realizaci dopravní regulace, o které bylo nařízením rozhodnuto. Jelikož právní úprava stanoví výslovně u prvého z nich formu nařízení, o jehož možném přezkumu bylo pojednáno výše, přezkumu ve správním soudnictví je podrobeno druhé z nich; pouze tak zůstávají veřejná subjektivní práva spočívající v účasti na procesu vydání opatření obecné povahy osobám dotčených provedenou regulací zachována.

[29] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, proto napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrací k dalšímu řízení; v něm současně městský soud rozhodne o nákladech řízení o kasační stížnosti.

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 28. června 2018

JUDr. Lenka Matyášová

předsedkyně senátu

Právní věta

Plný text rozhodnutí