Řízení o přezkumu závazného stanoviska dle § 149 odst. 8 (dříve odst. 5) správního řádu nemá účastníky. Pokud však takové přezkumné řízení probíhá v rámci „hlavního“ správního řízení, pro něž bylo přezkoumávané závazné stanovisko vydáno (ať již je předmětem přezkumu závazné stanovisko dotčeného správního orgánu vydané v řízení v prvním stupni nebo závazné stanovisko vydané správním orgánem nadřízeným dotčenému správnímu orgánu v odvolacím řízení), může být na základě konkrétních okolností dané věci v zájmu zachování práv dotčených osob ve smyslu § 4 odst. 4 správního řádu a jejich rovného postavení ve smyslu § 7 správního řádu nezbytné poskytnout těmto dotčeným osobám, tedy účastníkům „hlavního“ správního řízení, možnost se k otázce, zda má dojít ke zrušení či změně přezkoumávaného závazného stanoviska, vyjádřit.
[50] Nejvyšší správní soud se dále zabýval již zmiňovanou právní otázkou povahy správního aktu, jímž došlo dle § 149 odst. 5 (nyní odst. 8) správního řádu ke změně či zrušení závazného stanoviska v rámci jeho přezkumu nadřízeným orgánem a rovněž přezkoumatelností tohoto aktu ve správním soudnictví.
[51] Ustanovení § 149 správního řádu, ve znění účinném do 31. 12. 2017, stanovilo:
„(1) Závazné stanovisko je úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány příslušné k vydání závazného stanoviska jsou dotčenými orgány.
(2) Správní orgán usnesením přeruší řízení, jestliže se dozvěděl, že probíhá řízení, v němž má být vydáno závazné stanovisko.
(3) Jestliže bylo v průběhu řízení o žádosti vydáno závazné stanovisko, které znemožňuje žádosti vyhovět, neprovádí správní orgán další dokazování a žádost zamítne.
(4) Jestliže odvolání směřuje proti obsahu závazného stanoviska, vyžádá odvolací správní orgán potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska. Tomuto správnímu orgánu zasílá odvolání spolu s vyjádřením správního orgánu prvního stupně a s vyjádřením účastníků. Po dobu vyřizování věci nadřízeným správním orgánem správního orgánu, který je příslušný k vydání závazného stanoviska, lhůta podle § 88 odst. 1 neběží.
(5) Nezákonné závazné stanovisko lze zrušit nebo změnit v přezkumném řízení, k němuž je příslušný nadřízený správní orgán správního orgánu, který vydal závazné stanovisko. Jestliže správní orgán při své úřední činnosti zjistí, že jiný správní orgán učinil nezákonné závazné stanovisko, dá podnět správnímu orgánu příslušnému k přezkumnému řízení a vyčká jeho rozhodnutí.
(6) Zrušení nebo změna závazného stanoviska je v případě, že rozhodnutí, které bylo závazným stanoviskem podmíněno, již nabylo právní moci, důvodem obnovy řízení.“
[51] Ustanovení § 149 správního řádu, ve znění účinném do 31. 12. 2017, stanovilo:
„(1) Závazné stanovisko je úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány příslušné k vydání závazného stanoviska jsou dotčenými orgány.
(2) Správní orgán usnesením přeruší řízení, jestliže se dozvěděl, že probíhá řízení, v němž má být vydáno závazné stanovisko.
(3) Jestliže bylo v průběhu řízení o žádosti vydáno závazné stanovisko, které znemožňuje žádosti vyhovět, neprovádí správní orgán další dokazování a žádost zamítne.
(4) Jestliže odvolání směřuje proti obsahu závazného stanoviska, vyžádá odvolací správní orgán potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska. Tomuto správnímu orgánu zasílá odvolání spolu s vyjádřením správního orgánu prvního stupně a s vyjádřením účastníků. Po dobu vyřizování věci nadřízeným správním orgánem správního orgánu, který je příslušný k vydání závazného stanoviska, lhůta podle § 88 odst. 1 neběží.
(5) Nezákonné závazné stanovisko lze zrušit nebo změnit v přezkumném řízení, k němuž je příslušný nadřízený správní orgán správního orgánu, který vydal závazné stanovisko. Jestliže správní orgán při své úřední činnosti zjistí, že jiný správní orgán učinil nezákonné závazné stanovisko, dá podnět správnímu orgánu příslušnému k přezkumnému řízení a vyčká jeho rozhodnutí.
(6) Zrušení nebo změna závazného stanoviska je v případě, že rozhodnutí, které bylo závazným stanoviskem podmíněno, již nabylo právní moci, důvodem obnovy řízení.“
[52] Jak vyplývá z již uvedeného, Nejvyšší správní soud se v nyní projednávané věci opíral o závěry, ke kterým dospěl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 15. 12. 2020, čj. 2 As 8/2018-76, č. 4139/2021 Sb. NSS. V něm rozšířený senát rozdělil situace, které mohou při aplikaci § 149 odst. 5 správního řádu nastat. V prvním případě ke zrušení (či změně) závazného stanoviska dojde ještě před vydáním konečného rozhodnutí, které je jím podmíněno, v druhém případě bude konečné rozhodnutí vydáno dříve, než ke zrušení (či změně) závazného stanoviska dojde. V nyní projednávané věci po vydání závazného stanoviska dotčeného orgánu sice bylo vydáno rozhodnutí stavebního úřadu o umístění stavby, byla však proti němu podána odvolání, v jejichž rámci bylo rozporováno právě i závazné stanovisko dotčeného orgánu. Na danou věc se tak uplatní první případ popsaný rozšířeným senátem, neboť v odvolacím řízení došlo k vydání prvního závazného stanoviska ministerstva, jež však bylo zrušeno v přezkumném řízení „rozhodnutím“ ministra ještě před odvolacím rozhodnutím stěžovatele c) (žalovaného), které bylo tímto závazným stanoviskem podmíněno. Tím došlo k obnově situace před vydáním závazného stanoviska ministerstva, a bylo tudíž nutné vydat pro účely odvolacího řízení jeho druhé závazné stanovisko. V citovaném rozsudku čj. 2 As 8/2018-76, k tomu rozšířený senát dále poznamenal:
„Je ale především povinností správních orgánů předcházet vzniku takových situací. Mělo by k němu docházet jen tehdy, je-li to skutečně nezbytné k ochraně zákonnosti, veřejných zájmů nebo práv dotčených osob, a to při důsledném dodržení zásady proporcionality a ostatních základních zásad činnosti správních orgánů. Je-li už v konkrétním případě nezbytné ke zrušení závazného stanoviska přistoupit, je povinností všech zúčastněných správních orgánů, aby v souladu s principem dobré správy vyvinuly, jednotlivě i ve vzájemné spolupráci, maximální možné úsilí k včasné eliminaci či alespoň minimalizaci negativních dopadů takového kroku na všechny chráněné zájmy, včetně zájmů dotčených osob.“
[52] Jak vyplývá z již uvedeného, Nejvyšší správní soud se v nyní projednávané věci opíral o závěry, ke kterým dospěl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 15. 12. 2020, čj. 2 As 8/2018-76, č. 4139/2021 Sb. NSS. V něm rozšířený senát rozdělil situace, které mohou při aplikaci § 149 odst. 5 správního řádu nastat. V prvním případě ke zrušení (či změně) závazného stanoviska dojde ještě před vydáním konečného rozhodnutí, které je jím podmíněno, v druhém případě bude konečné rozhodnutí vydáno dříve, než ke zrušení (či změně) závazného stanoviska dojde. V nyní projednávané věci po vydání závazného stanoviska dotčeného orgánu sice bylo vydáno rozhodnutí stavebního úřadu o umístění stavby, byla však proti němu podána odvolání, v jejichž rámci bylo rozporováno právě i závazné stanovisko dotčeného orgánu. Na danou věc se tak uplatní první případ popsaný rozšířeným senátem, neboť v odvolacím řízení došlo k vydání prvního závazného stanoviska ministerstva, jež však bylo zrušeno v přezkumném řízení „rozhodnutím“ ministra ještě před odvolacím rozhodnutím stěžovatele c) (žalovaného), které bylo tímto závazným stanoviskem podmíněno. Tím došlo k obnově situace před vydáním závazného stanoviska ministerstva, a bylo tudíž nutné vydat pro účely odvolacího řízení jeho druhé závazné stanovisko. V citovaném rozsudku čj. 2 As 8/2018-76, k tomu rozšířený senát dále poznamenal:
„Je ale především povinností správních orgánů předcházet vzniku takových situací. Mělo by k němu docházet jen tehdy, je-li to skutečně nezbytné k ochraně zákonnosti, veřejných zájmů nebo práv dotčených osob, a to při důsledném dodržení zásady proporcionality a ostatních základních zásad činnosti správních orgánů. Je-li už v konkrétním případě nezbytné ke zrušení závazného stanoviska přistoupit, je povinností všech zúčastněných správních orgánů, aby v souladu s principem dobré správy vyvinuly, jednotlivě i ve vzájemné spolupráci, maximální možné úsilí k včasné eliminaci či alespoň minimalizaci negativních dopadů takového kroku na všechny chráněné zájmy, včetně zájmů dotčených osob.“
[53] Žalobci v projednávané věci napadli odvolací rozhodnutí stěžovatele c) (žalovaného) vydané na základě druhého závazného stanoviska ministerstva, neboť se domnívali, že postupem při zrušení prvního závazného stanoviska ministerstva nebyly šetřeny právě takové chráněné zájmy, neboť celý proces proběhl, aniž by se k němu mohli jakkoliv vyjádřit. Stěžovatelé však předestřeli otázku, zda neměli žalobci napadnout samotné „rozhodnutí“ ministra, a případně jakým způsobem.
[53] Žalobci v projednávané věci napadli odvolací rozhodnutí stěžovatele c) (žalovaného) vydané na základě druhého závazného stanoviska ministerstva, neboť se domnívali, že postupem při zrušení prvního závazného stanoviska ministerstva nebyly šetřeny právě takové chráněné zájmy, neboť celý proces proběhl, aniž by se k němu mohli jakkoliv vyjádřit. Stěžovatelé však předestřeli otázku, zda neměli žalobci napadnout samotné „rozhodnutí“ ministra, a případně jakým způsobem.
[54] Jak již bylo konstatováno, rozšířený senát v citovaném rozsudku čj. 2 As 8/2018-76 dospěl k závěru, že úkon, jímž nadřízený orgán v přezkumném řízení podle § 149 odst. 6 (dříve odst. 5, nyní odst. 8) správního řádu zrušil závazné stanovisko dotčeného orgánu, není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., a je proto ze soudního přezkumu podle § 70 písm. a) s. ř. s. vyloučen. Z uvedeného tedy vyplývá, že nelze přisvědčit názoru stěžovatele a), že žalobci měli samostatně brojit proti „rozhodnutí“ ministra. Žaloba směřující proti rozhodnutí odvolacího orgánu, jejíž součástí byly námitky proti úkonu dle § 149 odst. 5 správního řádu, jímž bylo zrušeno závazné stanovisko vydané v odvolacím řízení orgánem nadřízeným dotčenému orgánu, byla proto přípustná a projednatelná a městský soud nepochybil, pokud o ní meritorně rozhodl. Stejně nebylo možné takovou žalobu materiálně posoudit jako směřující přímo proti úkonu ministra kultury dle § 149 odst. 5 správního řádu samotnému a jako takovou ji odmítnout pro opožděnost, jak požaduje stěžovatel b).
[55] Stěžovatel c) naopak namítal, že správným postupem by bylo, pokud by se žalobci bránili proti „rozhodnutí“ ministra odvoláním (rozkladem) jako opomenutí účastníci. Ani s touto argumentací však nelze souhlasit.
[55] Stěžovatel c) naopak namítal, že správným postupem by bylo, pokud by se žalobci bránili proti „rozhodnutí“ ministra odvoláním (rozkladem) jako opomenutí účastníci. Ani s touto argumentací však nelze souhlasit.
[56] Přezkumné řízení, včetně zkráceného přezkumného řízení, je v případě, že je přezkoumáváno rozhodnutí správního orgánu, koncipováno jako dvojinstanční, je tedy možné v něm odvolání podat (viz rozsudek NSS ze dne 2. 7. 2010, čj. 7 As 21/2010-232, č. 2364/2011 Sb. NSS). Ustanovení o přezkumném řízení se ovšem pro přezkum závazného stanoviska dle § 149 odst. 5 správního řádu použijí pouze přiměřeně (§ 156 odst. 2 správního řádu). V projednávané věci však vyvstává otázka, zda by žalobci byli k podání odvolání (rozkladu) proti výsledku přezkumu legitimováni, byť v postavení opomenutých účastníků. Účastníky přezkumného řízení jsou ve smyslu § 95 odst. 4 správního řádu účastníci původního řízení, v němž bylo vydáno přezkoumávané rozhodnutí, jichž se přezkumné řízení týká, nebo jejich právní nástupci. Toto ustanovení platí také pro zkrácené přezkumné řízení. Lze ovšem souhlasit se stěžovatelem a), že původním řízením v dané věci nemůže být řízení o umístění stavby, resp. o odvoláních proti územnímu rozhodnutí v tomto řízení. Nelze za něj však označit ani postup k vydání závazného stanoviska orgánu nadřízeného dotčenému orgánu (ministerstva) ve smyslu § 149 odst. 4 správního řádu, neboť Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 22. 10. 2009, čj. 9 As 21/2009-150, č. 2381/2011 Sb. NSS, dospěl k závěru, že závazná stanoviska nejsou vydávána ve správním řízení a nejsou rozhodnutími. Naopak jsou úkonem správního orgánu prováděným podle části čtvrté správního řádu a při jejich vydávání je třeba postupovat dle jeho § 154. Účastníkům „hlavního“ řízení pak závazná stanoviska nejsou ani samostatně doručována a stávají se součástí spisu jako podklad pro rozhodnutí.
[57] Za závazné stanovisko lze dle judikatury Nejvyššího správního soudu přitom považovat i úkon, kterým správní orgán nadřízený dotčenému orgánu postupem podle § 149 odst. 4 správního řádu v rámci odvolacího řízení potvrdí nebo změní závazné stanovisko dotčeného orgánu (viz rozsudek NSS ze dne 19. 2. 2015, čj. 4 As 241/2014-30, č. 3214/2015 Sb. NSS). Jestliže pak před vydáním tohoto závazného stanoviska neprobíhá správní řízení s účastníky, nelze dotčeným osobám postavení účastníků přiřknout ani v rámci přezkumu tohoto závazného stanoviska. Tento názor je zastoupen také v odborné literatuře, podle níž je použití § 95 odst. 4 správního řádu v případě přezkumu dle § 149 odst. 5 správního řádu vyloučeno (viz Vedral, J. Správní řád: Komentář. 2. vydání. Praha : Bova Polygon, 2012, s. 1163). Z uvedeného důvodu Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nebylo možné se proti „rozhodnutí“ ministra odvolat či podat rozklad.
[57] Za závazné stanovisko lze dle judikatury Nejvyššího správního soudu přitom považovat i úkon, kterým správní orgán nadřízený dotčenému orgánu postupem podle § 149 odst. 4 správního řádu v rámci odvolacího řízení potvrdí nebo změní závazné stanovisko dotčeného orgánu (viz rozsudek NSS ze dne 19. 2. 2015, čj. 4 As 241/2014-30, č. 3214/2015 Sb. NSS). Jestliže pak před vydáním tohoto závazného stanoviska neprobíhá správní řízení s účastníky, nelze dotčeným osobám postavení účastníků přiřknout ani v rámci přezkumu tohoto závazného stanoviska. Tento názor je zastoupen také v odborné literatuře, podle níž je použití § 95 odst. 4 správního řádu v případě přezkumu dle § 149 odst. 5 správního řádu vyloučeno (viz Vedral, J. Správní řád: Komentář. 2. vydání. Praha : Bova Polygon, 2012, s. 1163). Z uvedeného důvodu Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nebylo možné se proti „rozhodnutí“ ministra odvolat či podat rozklad.
[58] To však neznamená, že účastníky odvolacího řízení lze jako dotčené osoby naprosto ignorovat. Na tomto místě však Nejvyšší správní soud považuje za nutné poukázat na zvláštní postup dle § 149 odst. 4 (nyní odst. 7) správního řádu v odvolacím řízení, v jehož rámci jsou orgánu nadřízenému dotčenému orgánu předložena odvolacím orgánem odvolání účastníků řízení, jež směřují proti závaznému stanovisku vydanému dotčeným orgánem v řízení v prvním stupni, a rovněž vyjádření dalších účastníků k těmto odvoláním, přičemž úkolem nadřízeného dotčeného orgánu je posoudit a přezkoumatelně vypořádat právě námitky směřující proti obsahu závazného stanoviska dotčeného orgánu (srov. rozsudek NSS ze dne 4. 9. 2019, čj. 9 As 140/2019-22). V tomto ohledu je tedy zachována možnost účastníků správního řízení ve věci samé se k dané věci vyjádřit, čímž je zachována procesní rovnost osob dotčených postupem správního orgánu nadřízeného dotčenému orgánu, byť se přímo neúčastní tohoto procesu.
[58] To však neznamená, že účastníky odvolacího řízení lze jako dotčené osoby naprosto ignorovat. Na tomto místě však Nejvyšší správní soud považuje za nutné poukázat na zvláštní postup dle § 149 odst. 4 (nyní odst. 7) správního řádu v odvolacím řízení, v jehož rámci jsou orgánu nadřízenému dotčenému orgánu předložena odvolacím orgánem odvolání účastníků řízení, jež směřují proti závaznému stanovisku vydanému dotčeným orgánem v řízení v prvním stupni, a rovněž vyjádření dalších účastníků k těmto odvoláním, přičemž úkolem nadřízeného dotčeného orgánu je posoudit a přezkoumatelně vypořádat právě námitky směřující proti obsahu závazného stanoviska dotčeného orgánu (srov. rozsudek NSS ze dne 4. 9. 2019, čj. 9 As 140/2019-22). V tomto ohledu je tedy zachována možnost účastníků správního řízení ve věci samé se k dané věci vyjádřit, čímž je zachována procesní rovnost osob dotčených postupem správního orgánu nadřízeného dotčenému orgánu, byť se přímo neúčastní tohoto procesu.
[59] Rovnost dotčených osob, resp. účastníků odvolacího řízení, však byla dle Nejvyššího správního soudu v projednávaném případě fakticky narušena. První závazné stanovisko ministerstva bylo jako podklad pro odvolací rozhodnutí dne 19. 4. 2017 doručeno pouze stěžovateli c) jako odvolacímu orgánu (nikoliv účastníkům odvolacího řízení), který jej jako podklad pro rozhodnutí založil do spisu, přičemž o něm neuvědomil účastníky řízení, resp. dříve, než je vyzval k vyjádření k podkladům pro rozhodnutí, byla mu dne 11. 5. 2017 doručena žádost stěžovatelů a) a b), hlavního města Prahy a Dopravního podniku hl. m. Prahy, a.s., o přerušení řízení ze dne 4. 5. 2017, neboť dne 28. 4. 2017 mělo dojít k podání podnětu uvedených subjektů k přezkumu prvního závazného stanoviska ministerstva. Z uvedeného vyplývá, že došlo k procesní nerovnováze, neboť podatelé uvedeného podnětu k přezkumu měli povědomí o vydání prvního závazného stanoviska stejně jako o jeho obsahu, ačkoliv odvolací orgán účastníky o jeho vydání oficiálně neuvědomil a ve spise se nenachází žádná zmínka o nahlížení. V tomto ohledu nelze pominout provázanost zmiňovaných účastníků řízení se správními orgány ve věci rozhodujícími. Žadatelem o vydání rozhodnutí o umístění stavby byla městská část Praha 1 [stěžovatel a)], přičemž Úřad městské části Praha 1 byl příslušným stavebním úřadem rozhodujícím v prvním stupni. Vlastníkem pozemků, na nichž má revitalizace proběhnout, je mimo jiné hlavní město Praha, odvolacím orgánem v posuzované věci [tedy žalovaným a současně stěžovatelem c) v řízení před Nejvyšším správním soudem] je Magistrát hl. m. Prahy. Žadatele i vlastníky pozemků [včetně stěžovatele b)] přitom zastupoval K. Š., který jejich jménem podal zmiňovaný podnět k přezkumu prvního závazného stanoviska. Je proto zřejmé, že tyto subjekty měly možnost se s prvním závazným stanoviskem ministerstva seznámit a vyjádřit se k němu, resp. podat podnět k přezkumu, na rozdíl od dalších účastníků odvolacího řízení, kteří o něm neměli povědomí.
[59] Rovnost dotčených osob, resp. účastníků odvolacího řízení, však byla dle Nejvyššího správního soudu v projednávaném případě fakticky narušena. První závazné stanovisko ministerstva bylo jako podklad pro odvolací rozhodnutí dne 19. 4. 2017 doručeno pouze stěžovateli c) jako odvolacímu orgánu (nikoliv účastníkům odvolacího řízení), který jej jako podklad pro rozhodnutí založil do spisu, přičemž o něm neuvědomil účastníky řízení, resp. dříve, než je vyzval k vyjádření k podkladům pro rozhodnutí, byla mu dne 11. 5. 2017 doručena žádost stěžovatelů a) a b), hlavního města Prahy a Dopravního podniku hl. m. Prahy, a.s., o přerušení řízení ze dne 4. 5. 2017, neboť dne 28. 4. 2017 mělo dojít k podání podnětu uvedených subjektů k přezkumu prvního závazného stanoviska ministerstva. Z uvedeného vyplývá, že došlo k procesní nerovnováze, neboť podatelé uvedeného podnětu k přezkumu měli povědomí o vydání prvního závazného stanoviska stejně jako o jeho obsahu, ačkoliv odvolací orgán účastníky o jeho vydání oficiálně neuvědomil a ve spise se nenachází žádná zmínka o nahlížení. V tomto ohledu nelze pominout provázanost zmiňovaných účastníků řízení se správními orgány ve věci rozhodujícími. Žadatelem o vydání rozhodnutí o umístění stavby byla městská část Praha 1 [stěžovatel a)], přičemž Úřad městské části Praha 1 byl příslušným stavebním úřadem rozhodujícím v prvním stupni. Vlastníkem pozemků, na nichž má revitalizace proběhnout, je mimo jiné hlavní město Praha, odvolacím orgánem v posuzované věci [tedy žalovaným a současně stěžovatelem c) v řízení před Nejvyšším správním soudem] je Magistrát hl. m. Prahy. Žadatele i vlastníky pozemků [včetně stěžovatele b)] přitom zastupoval K. Š., který jejich jménem podal zmiňovaný podnět k přezkumu prvního závazného stanoviska. Je proto zřejmé, že tyto subjekty měly možnost se s prvním závazným stanoviskem ministerstva seznámit a vyjádřit se k němu, resp. podat podnět k přezkumu, na rozdíl od dalších účastníků odvolacího řízení, kteří o něm neměli povědomí.
[60] Nejvyšší správní soud má za to, že v případě takové situace je důležité, aby správní orgány aplikovaly základní zásady správního řízení, především striktně chránily práva dotčených osob ve smyslu § 4 odst. 4 správního řádu, a to i pomocí opatření, která mají ve smyslu § 7 odst. 2 správního řádu zajistit rovnost dotčených osob. Nelze přitom tvrdit, že by účastníci odvolacího řízení, resp. zájmy, které zastupují, nebyly dotčeny tím, že dochází k přezkumu závazného stanoviska nadřízeného orgánu (ministerstva), aniž by měli možnost se k němu vyjádřit, neboť nejsou účastníky přezkumného řízení. V tomto smyslu lze odkázat na povinnost všech správních orgánů, aby „vyvinuly, jednotlivě i ve vzájemné spolupráci, maximální možné úsilí k včasné eliminaci či alespoň minimalizaci negativních dopadů takového kroku na všechny chráněné zájmy, včetně zájmů dotčených osob“, jak vyžaduje citovaný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 8/2018-76.
[60] Nejvyšší správní soud má za to, že v případě takové situace je důležité, aby správní orgány aplikovaly základní zásady správního řízení, především striktně chránily práva dotčených osob ve smyslu § 4 odst. 4 správního řádu, a to i pomocí opatření, která mají ve smyslu § 7 odst. 2 správního řádu zajistit rovnost dotčených osob. Nelze přitom tvrdit, že by účastníci odvolacího řízení, resp. zájmy, které zastupují, nebyly dotčeny tím, že dochází k přezkumu závazného stanoviska nadřízeného orgánu (ministerstva), aniž by měli možnost se k němu vyjádřit, neboť nejsou účastníky přezkumného řízení. V tomto smyslu lze odkázat na povinnost všech správních orgánů, aby „vyvinuly, jednotlivě i ve vzájemné spolupráci, maximální možné úsilí k včasné eliminaci či alespoň minimalizaci negativních dopadů takového kroku na všechny chráněné zájmy, včetně zájmů dotčených osob“, jak vyžaduje citovaný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 8/2018-76.
[61] Byť se žalobci do územního řízení přihlásili na základě § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve spojení s § 85 odst. 2 písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2017 (dále jen „stavební zákon“), lze konstatovat, že zájmy ochrany přírody a krajiny, které měly v daném územním řízení zastupovat, úzce souvisejí (tím spíše v lokalitě, jako je Václavské náměstí nacházející se uprostřed Pražské památkové rezervace jakožto součásti světového dědictví UNESCO) s veřejným zájmem na památkové péči. Pokud by žalobci nebyli oprávněni v rámci územního řízení vůbec vznášet námitky týkající se památkové péče, jak naznačuje stěžovatel a), pak by nemělo ani smysl, aby na základě jejich odvolacích námitek týkajících se právě této otázky bylo dle § 149 odst. 4 správního řádu vydáváno závazné stanovisko správního orgánu (ministerstva) nadřízeného dotčenému orgánu státní památkové péče.
[61] Byť se žalobci do územního řízení přihlásili na základě § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve spojení s § 85 odst. 2 písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2017 (dále jen „stavební zákon“), lze konstatovat, že zájmy ochrany přírody a krajiny, které měly v daném územním řízení zastupovat, úzce souvisejí (tím spíše v lokalitě, jako je Václavské náměstí nacházející se uprostřed Pražské památkové rezervace jakožto součásti světového dědictví UNESCO) s veřejným zájmem na památkové péči. Pokud by žalobci nebyli oprávněni v rámci územního řízení vůbec vznášet námitky týkající se památkové péče, jak naznačuje stěžovatel a), pak by nemělo ani smysl, aby na základě jejich odvolacích námitek týkajících se právě této otázky bylo dle § 149 odst. 4 správního řádu vydáváno závazné stanovisko správního orgánu (ministerstva) nadřízeného dotčenému orgánu státní památkové péče.
[62] Dle Nejvyššího správního soudu lze souhlasit s městským soudem, že využití institutu zkráceného přezkumného řízení bylo v dané situaci nevhodné. Dle § 98 správního řádu je prvním úkonem ve zkráceném přezkumném řízení rozhodnutí ve věci. To bylo však přinejmenším v případě přezkumu tohoto závazného stanoviska problematické. Jedním z důvodů byla výše popsaná procesní nerovnost dotčených osob. K tomu je možné odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2015, čj. 3 As 69/2015-78, zmiňovaný (byť s nepřesným označením) již městským soudem, dle kterého „charakteristickým rysem tohoto zvláštního typu přezkumného řízení je především to, že se v něm postupuje bez vyjádření účastníků a bez provádění dalšího dokazování. Jeho využití tedy obvykle není na místě tam, kde zjevně existují protivné zájmy subjektů dotčených případným rozhodnutím v přezkumném řízení, nebo jim takovým rozhodnutím může být způsobena újma. Ke zkrácenému přezkumnému řízení by především nemělo být přistupováno za situace, když má správní orgán pochybnosti o tom, zda by újma, která by zrušením nebo změnou přezkoumávaného rozhodnutí vznikla některému účastníkovi, který nabyl práva z rozhodnutí v dobré víře, byla ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu, neboť uvedená hlediska by měla být principiálně hodnocena v ‚klasickém‘ přezkumném řízení (srov. Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D.: Správní řád. Komentář. 4. vydání. Praha : C. H. Beck, 2013).“
[62] Dle Nejvyššího správního soudu lze souhlasit s městským soudem, že využití institutu zkráceného přezkumného řízení bylo v dané situaci nevhodné. Dle § 98 správního řádu je prvním úkonem ve zkráceném přezkumném řízení rozhodnutí ve věci. To bylo však přinejmenším v případě přezkumu tohoto závazného stanoviska problematické. Jedním z důvodů byla výše popsaná procesní nerovnost dotčených osob. K tomu je možné odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2015, čj. 3 As 69/2015-78, zmiňovaný (byť s nepřesným označením) již městským soudem, dle kterého „charakteristickým rysem tohoto zvláštního typu přezkumného řízení je především to, že se v něm postupuje bez vyjádření účastníků a bez provádění dalšího dokazování. Jeho využití tedy obvykle není na místě tam, kde zjevně existují protivné zájmy subjektů dotčených případným rozhodnutím v přezkumném řízení, nebo jim takovým rozhodnutím může být způsobena újma. Ke zkrácenému přezkumnému řízení by především nemělo být přistupováno za situace, když má správní orgán pochybnosti o tom, zda by újma, která by zrušením nebo změnou přezkoumávaného rozhodnutí vznikla některému účastníkovi, který nabyl práva z rozhodnutí v dobré víře, byla ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu, neboť uvedená hlediska by měla být principiálně hodnocena v ‚klasickém‘ přezkumném řízení (srov. Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D.: Správní řád. Komentář. 4. vydání. Praha : C. H. Beck, 2013).“
[63] Ačkoliv by bylo možné s ohledem na absenci účastníků v původním „řízení“, resp. postupu při vydání závazného stanoviska, konstatovat, že byla splněna jedna z podmínek, které pro provedení zkráceného přezkumného řízení stanoví § 98 správního řádu a která spočívá v absenci potřeby vysvětlení (vyjádření) účastníků, má Nejvyšší správní soud za to, že právě s ohledem na absenci účastníků, a tedy i na nemožnost vyžádat si od původních účastníků chybějící vysvětlení, nebylo v tomto případě možné, aby prvním úkonem ve věci byl až finální správní akt ministra, jímž došlo ke zrušení přezkoumávaného stanoviska. Zde je nutné poukázat na skutečnost, že přezkoumávané závazné stanovisko nadřízeného dotčeného orgánu (ministerstva) bylo vydáno dle § 149 odst. 4 správního řádu na základě podání účastníků odvolacího řízení zaslaných v rámci předchozího řízení stěžovateli c). Na námitky v nich obsažené muselo ministerstvo reagovat, ačkoliv se žalobci (odvolatelé) jinak přímo neúčastnili procesu přezkoumání závazného stanoviska dotčeného orgánu ministerstvem.
[63] Ačkoliv by bylo možné s ohledem na absenci účastníků v původním „řízení“, resp. postupu při vydání závazného stanoviska, konstatovat, že byla splněna jedna z podmínek, které pro provedení zkráceného přezkumného řízení stanoví § 98 správního řádu a která spočívá v absenci potřeby vysvětlení (vyjádření) účastníků, má Nejvyšší správní soud za to, že právě s ohledem na absenci účastníků, a tedy i na nemožnost vyžádat si od původních účastníků chybějící vysvětlení, nebylo v tomto případě možné, aby prvním úkonem ve věci byl až finální správní akt ministra, jímž došlo ke zrušení přezkoumávaného stanoviska. Zde je nutné poukázat na skutečnost, že přezkoumávané závazné stanovisko nadřízeného dotčeného orgánu (ministerstva) bylo vydáno dle § 149 odst. 4 správního řádu na základě podání účastníků odvolacího řízení zaslaných v rámci předchozího řízení stěžovateli c). Na námitky v nich obsažené muselo ministerstvo reagovat, ačkoliv se žalobci (odvolatelé) jinak přímo neúčastnili procesu přezkoumání závazného stanoviska dotčeného orgánu ministerstvem.
[64] Obdobně i v případě přezkumu tohoto závazného stanoviska ministerstva ministrem proto dle názoru Nejvyššího správního soudu mělo dojít k vyžádání si stanovisek dotčených osob (účastníků odvolacího řízení), a to prostřednictvím odvolacího orgánu. Za tímto účelem měl příslušný orgán (ministerstvo, případně sám ministr) vyrozumět odvolací orgán [stěžovatele c)] o podnětu k provedení přezkumu, resp. o tom, že k tomuto přezkumu hodlá ministr přikročit. Takový postup by odpovídal zásadě dobré správy i ekonomie řízení, neboť by zamezil možnému vydání rozhodnutí žalovaného o odvoláních založenému na prvním závazném stanovisku ministerstva, kterému již v té době hrozilo, že bude ministrem zrušeno či změněno. V tomto smyslu pak měl žalovaný jakožto odvolací orgán povinnost vyčkat „rozhodnutí“ v přezkumném řízení obdobně, jako kdyby podnět dle § 149 odst. 5 věty druhé správního řádu podal na základě vlastního uvážení. Současně by tímto postupem bylo vyhověno povinnosti dotčených orgánů poskytnout správnímu orgánu, který vede řízení, všechny informace důležité pro řízení (viz rozsudek NSS ze dne ze dne 14. 7. 2017, čj. 4 As 49/2017-32).
[65] Ve vzájemné součinnosti pak měly správní orgány zajistit ochranu zájmů dotčených osob tím, že jim umožní se v rámci odvolacího řízení vyjádřit k prvnímu závaznému stanovisku ministerstva, stejně jako k podnětu k zahájení přezkumného řízení, a tato vyjádření měla být postoupena ministru. Námitky v těchto vyjádřeních obsažené pak měl zohlednit, resp. vypořádat, ministr v rámci přezkumu obdobně, jako je to požadováno po správním orgánu nadřízenému dotčenému orgánu při vydání závazného stanoviska ve smyslu § 149 odst. 4 správního řádu.
[65] Ve vzájemné součinnosti pak měly správní orgány zajistit ochranu zájmů dotčených osob tím, že jim umožní se v rámci odvolacího řízení vyjádřit k prvnímu závaznému stanovisku ministerstva, stejně jako k podnětu k zahájení přezkumného řízení, a tato vyjádření měla být postoupena ministru. Námitky v těchto vyjádřeních obsažené pak měl zohlednit, resp. vypořádat, ministr v rámci přezkumu obdobně, jako je to požadováno po správním orgánu nadřízenému dotčenému orgánu při vydání závazného stanoviska ve smyslu § 149 odst. 4 správního řádu.
[66] Tento postup správních orgánů respektuje i závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2018, čj. 5 As 182/2017-68, v němž zdejší soud uvedl:
„Nejvyšší správní soud přitom konstatuje, že nelze připustit, aby účastníci řízení neměli možnost se v odvolacím řízení k potvrzení nebo změně závazného stanoviska (včetně podkladů, z něhož toto potvrzení nebo změna vychází) vyjádřit. Také v odvolacím řízení se totiž nesporně uplatní § 36 odst. 3 správního řádu, jehož smyslem je poskytnout účastníku správního řízení možnost prezentovat správnímu orgánu své stanovisko k podkladům rozhodnutí, které správní orgán shromáždil ve správním řízení (viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 15. 12. 2004, čj. 7 As 40/2003-61, publ. pod č. 958/2006 Sb. NSS). Pokud dojde v odvolacím řízení v souladu se zákonem k doplnění o další podklady pro vydání rozhodnutí, musí být o takovém doplnění účastníci řízení informováni a musí mít možnost se k nově opatřeným podkladům pro vydání rozhodnutí (důkazům) vyjádřit. Přitom je třeba dbát zásady rovnosti účastníků řízení (§ 7 správního řádu), podle které mají dotčené osoby při uplatňování svých procesních práv rovné postavení. Uvedeným právům účastníků řízení musí také odpovídat adekvátní odezva odvolacího správního orgánu; způsob této reakce záleží na okolnostech konkrétního případu, zejména na procesním postupu, vývoji v řízení a aktivitě účastníků řízení (tj. na obsahu jejich námitek, vyjádření apod.). […]
Tím, kdo byl odpovědný za řádné zjištění skutkového stavu, obstarání podkladů, které jsou dostatečným základem pro rozhodnutí, a rovněž zajištění možnosti řádného uplatnění veškerých práv účastníků, byl ovšem […] odvolací správní orgán. […]
Nejvyšší správní soud shrnuje, že pokud je v průběhu odvolacího řízení zákonným způsobem doplněn důkazní stav o další podklady (včetně podkladů týkajících se zákonnosti závazného stanoviska, popř. jeho souladu s veřejným zájmem), z nichž odvolací orgán či orgán nadřízený dotčenému orgánu vychází při svých zjištěních, je odvolací orgán povinen umožnit účastníkům vyjádřit se k takovým podkladům a zaujmout k nim své stanovisko (§ 36 odst. 2 a 3 správního řádu). Vyjádří-li se účastník řízení k takto doplněnému podkladu, jenž řeší odborné otázky přesahující znalosti a kompetence odvolacího orgánu, pak je povinností odvolacího orgánu obstarat odpovídající odbornou reakci orgánu nadřízeného dotčenému orgánu (srov. též výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2017, čj. 4 As 49/2017-32). Ostatně podle § 149 odst. 4 správního řádu je odvolání zasíláno orgánu nadřízenému dotčenému orgánu spolu s vyjádřením správního orgánu prvního stupně a vyjádřením účastníků. Pokud byl důkazní stav o nové podklady doplněn v odvolacím řízení způsobem, který má za následek, že se k nim nemohli vyjádřit všichni účastníci ještě před tím, než byla věc postoupena orgánu nadřízenému dotčenému orgánu, je třeba na to v odvolacím řízení reagovat; například opakovaným požádáním orgánu nadřízeného dotčenému orgánu o jeho stanovisko. Jen uvedeným způsobem je totiž zajištěna adekvátní reakce správních orgánů na procesní aktivitu účastníků, kteří by jinak mohli být zkráceni na svých procesních právech, jak výše rozvedeno.“
[66] Tento postup správních orgánů respektuje i závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2018, čj. 5 As 182/2017-68, v němž zdejší soud uvedl:
„Nejvyšší správní soud přitom konstatuje, že nelze připustit, aby účastníci řízení neměli možnost se v odvolacím řízení k potvrzení nebo změně závazného stanoviska (včetně podkladů, z něhož toto potvrzení nebo změna vychází) vyjádřit. Také v odvolacím řízení se totiž nesporně uplatní § 36 odst. 3 správního řádu, jehož smyslem je poskytnout účastníku správního řízení možnost prezentovat správnímu orgánu své stanovisko k podkladům rozhodnutí, které správní orgán shromáždil ve správním řízení (viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 15. 12. 2004, čj. 7 As 40/2003-61, publ. pod č. 958/2006 Sb. NSS). Pokud dojde v odvolacím řízení v souladu se zákonem k doplnění o další podklady pro vydání rozhodnutí, musí být o takovém doplnění účastníci řízení informováni a musí mít možnost se k nově opatřeným podkladům pro vydání rozhodnutí (důkazům) vyjádřit. Přitom je třeba dbát zásady rovnosti účastníků řízení (§ 7 správního řádu), podle které mají dotčené osoby při uplatňování svých procesních práv rovné postavení. Uvedeným právům účastníků řízení musí také odpovídat adekvátní odezva odvolacího správního orgánu; způsob této reakce záleží na okolnostech konkrétního případu, zejména na procesním postupu, vývoji v řízení a aktivitě účastníků řízení (tj. na obsahu jejich námitek, vyjádření apod.). […]
Tím, kdo byl odpovědný za řádné zjištění skutkového stavu, obstarání podkladů, které jsou dostatečným základem pro rozhodnutí, a rovněž zajištění možnosti řádného uplatnění veškerých práv účastníků, byl ovšem […] odvolací správní orgán. […]
Nejvyšší správní soud shrnuje, že pokud je v průběhu odvolacího řízení zákonným způsobem doplněn důkazní stav o další podklady (včetně podkladů týkajících se zákonnosti závazného stanoviska, popř. jeho souladu s veřejným zájmem), z nichž odvolací orgán či orgán nadřízený dotčenému orgánu vychází při svých zjištěních, je odvolací orgán povinen umožnit účastníkům vyjádřit se k takovým podkladům a zaujmout k nim své stanovisko (§ 36 odst. 2 a 3 správního řádu). Vyjádří-li se účastník řízení k takto doplněnému podkladu, jenž řeší odborné otázky přesahující znalosti a kompetence odvolacího orgánu, pak je povinností odvolacího orgánu obstarat odpovídající odbornou reakci orgánu nadřízeného dotčenému orgánu (srov. též výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2017, čj. 4 As 49/2017-32). Ostatně podle § 149 odst. 4 správního řádu je odvolání zasíláno orgánu nadřízenému dotčenému orgánu spolu s vyjádřením správního orgánu prvního stupně a vyjádřením účastníků. Pokud byl důkazní stav o nové podklady doplněn v odvolacím řízení způsobem, který má za následek, že se k nim nemohli vyjádřit všichni účastníci ještě před tím, než byla věc postoupena orgánu nadřízenému dotčenému orgánu, je třeba na to v odvolacím řízení reagovat; například opakovaným požádáním orgánu nadřízeného dotčenému orgánu o jeho stanovisko. Jen uvedeným způsobem je totiž zajištěna adekvátní reakce správních orgánů na procesní aktivitu účastníků, kteří by jinak mohli být zkráceni na svých procesních právech, jak výše rozvedeno.“
[67] Z uvedeného vyplývá, že účastníci odvolacího řízení měli mít možnost vyjádřit se mj. k (v odvolacím řízení nově shromážděným) podkladům pro závazné stanovisko správního orgánu nadřízeného dotčenému orgánu vydávané dle § 149 odst. 4 správního řádu a obdobně tomu mělo být i v případě, probíhal-li v rámci odvolacího řízení navíc ještě dle § 149 odst. 5 správního řádu přezkum již vydaného odvolacího závazného stanoviska. Na okraj Nejvyšší správní soud podotýká, že podkladem, s nímž neměli účastníci odvolacího řízení možnost se seznámit, byl v případě prvního závazného stanoviska ministerstva také podnět Národního památkového ústavu k přezkumu závazného stanoviska dotčeného orgánu, ministerstvo proto mělo v součinnosti se stěžovatelem c) (odvolacím správním orgánem) zajistit, aby účastníci řízení měli příležitost k němu zaujmout stanovisko, které by v prvním závazném stanovisku ministerstva bylo zohledněno. (…)