5 As 202/2024- 22 - text
5 As 202/2024 - 27
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobkyně: X. Y., zast. Mgr. Davidem Strupkem, advokátem se sídlem Betlémské náměstí 351/6, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 6. 2024, č. j. 10 Ad 5/2024
31,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobkyni se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 28. 12. 2022, č. j. MZDR 31712/2022
5/PRO, zamítl žádost žalobkyně o poskytnutí jednorázové peněžní částky za protiprávní sterilizaci podle zákona č. 297/2021 Sb., o poskytnutí jednorázové peněžní částky osobám sterilizovaným v rozporu s právem a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon č. 297/2021 Sb.“). Podle žalovaného z dokumentace vyžádané od poskytovatele zdravotních služeb vyplynulo, že v případě žalobkyně byla sterilizace provedena v souladu se zákonem. Žalovaný byl toho názoru, že žalobkyně mohla a měla prokázat svá tvrzení, že jí byly dokumenty předloženy k podpisu pouze poslední stranou či se zakrytou horní částí.
[2] Dne 15. 5. 2023 podala žalobkyně novou žádost, v níž navrhovala provedení nového řízení a vydání nového rozhodnutí podle § 101 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Žalobkyně podrobněji rozvedla svou argumentaci obsaženou v původní žádosti (zejména odkazy na judikaturu a důvodovou zprávu k zákonu č. 297/2021 Sb.) a připomněla, že bylo povinností správního orgánu dostatečně zjistit skutkový stav. Podle žalobkyně bylo možné i na její situaci vztáhnout pravidlo, dle něhož lze u souhlasu se sterilizací získaného v průběhu porodu předpokládat jeho nezákonnost – musela totiž souhlas podepsat v době mezi 12:00 hod. (kdy byla hospitalizována) a 14:33 hod., kdy byl po císařském řezu sterilizační zákrok proveden. Žalobkyně rovněž upozornila, že k provedení zákroku chyběla indikace, neboť nerodila dvakrát císařským řezem, jak je chybně uváděno v žádosti o sterilizaci i v protokolu sterilizační komise.
[3] Usnesením ze dne 11. 10. 2023, č. j. MZDR 16636/2023
3/PRO, žalovaný podle § 102 odst. 4 ve spojení s § 66 odst. 1 písm. h) správního řádu řízení o nové žádosti zastavil. Konstatoval, že nová žádost se zakládala na totožném skutkovém stavu a byla opřena o totožné podklady. Jediným rozdílem bylo doplnění o právní argumentaci, s níž žalovaný obecně souhlasil, ale vzhledem k nezměněnému skutkovému stavu dospěl k témuž výsledku. Žalovaný připomněl, že v rámci poučení žalobkyni výslovně upozornil, že pouhé tvrzení nepostačuje a je zapotřebí označit důkazy k prokázání způsobu udělení souhlasu. Žalobkyně však na toto poučení nereagovala. Podle žalovaného údaj o dvou císařských řezech vyplývá i z dalších částí zdravotnické dokumentace. K podpisu listin těsně před porodem žalovaný poznamenal, že šlo o plánovaný císařský řez, neprobíhala tedy I. doba porodní, během níž by nebylo možné souhlas poskytnout.
[3] Usnesením ze dne 11. 10. 2023, č. j. MZDR 16636/2023
3/PRO, žalovaný podle § 102 odst. 4 ve spojení s § 66 odst. 1 písm. h) správního řádu řízení o nové žádosti zastavil. Konstatoval, že nová žádost se zakládala na totožném skutkovém stavu a byla opřena o totožné podklady. Jediným rozdílem bylo doplnění o právní argumentaci, s níž žalovaný obecně souhlasil, ale vzhledem k nezměněnému skutkovému stavu dospěl k témuž výsledku. Žalovaný připomněl, že v rámci poučení žalobkyni výslovně upozornil, že pouhé tvrzení nepostačuje a je zapotřebí označit důkazy k prokázání způsobu udělení souhlasu. Žalobkyně však na toto poučení nereagovala. Podle žalovaného údaj o dvou císařských řezech vyplývá i z dalších částí zdravotnické dokumentace. K podpisu listin těsně před porodem žalovaný poznamenal, že šlo o plánovaný císařský řez, neprobíhala tedy I. doba porodní, během níž by nebylo možné souhlas poskytnout.
[4] Proti usnesení o zastavení řízení podala žalobkyně rozklad. V něm vysvětlila, že zmeškala lhůtu pro podání rozkladu proti původnímu rozhodnutí, ale s ohledem na judikaturu Městského soudu v Praze k této problematice usoudila, že je namístě podat žádost znovu, neboť jsou dány důvody pro vydání nového rozhodnutí ve smyslu § 101 písm. b) správního řádu. Zopakovala svou dosavadní argumentaci a poznamenala, že souhlas vyjádřený jejím podpisem nesplňoval ani obecná pravidla pro udělení svobodného a informovaného souhlasu podle usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 19. 11. 2006, sp. zn. 25 Co 285/2006. Odkázala též na stanovisko veřejného ochránce práv a odbornou literaturu. Závěrem zdůraznila, že informace o dvou porodech císařským řezem nebyla pravdivá.
[5] Rozhodnutím ministra zdravotnictví ze dne 5. 1. 2024, č. j. MZDR 36046/2023
3/PRO, byl rozklad žalobkyně zamítnut. Ministr uvedl, že žadatelka nepolemizuje s důvody, pro něž bylo řízení zastaveno, ale uvádí námitky vztahující se k samotnému meritu věci. Předmětem napadeného usnesení však nebylo věcné posouzení, nýbrž pouze otázka, zda jsou dány důvody provedení nového řízení podle § 101 písm. b) správního řádu. Podle ministra již v době podání žádosti existovaly důvody pro zastavení řízení, přesto byla žalobkyně poučena o nutnosti svá tvrzení prokázat. To však neučinila, proto ani ministr neshledal důvody k jinému závěru.
[5] Rozhodnutím ministra zdravotnictví ze dne 5. 1. 2024, č. j. MZDR 36046/2023
3/PRO, byl rozklad žalobkyně zamítnut. Ministr uvedl, že žadatelka nepolemizuje s důvody, pro něž bylo řízení zastaveno, ale uvádí námitky vztahující se k samotnému meritu věci. Předmětem napadeného usnesení však nebylo věcné posouzení, nýbrž pouze otázka, zda jsou dány důvody provedení nového řízení podle § 101 písm. b) správního řádu. Podle ministra již v době podání žádosti existovaly důvody pro zastavení řízení, přesto byla žalobkyně poučena o nutnosti svá tvrzení prokázat. To však neučinila, proto ani ministr neshledal důvody k jinému závěru.
[6] Žalobkyně podala proti rozhodnutí ministra žalobu k Městskému soudu v Praze. V ní namítala, že rozhodnutí, jímž byla zamítnuta její původní žádost, nevytváří překážku věci rozhodnuté. Žadatel má tedy nárok na to, aby byla jeho opakovaná žádost posouzena meritorně (v opačném případě by těžko bylo možné zjistit, zda jsou dány důvody pro vyhovění žádosti). Důvodem pro podání žádosti o vydání nového rozhodnutí ve smyslu § 101 písm. b) správního řádu podle žalobkyně nemusejí být pouze nová skutková tvrzení či důkazy, ale i nová právní argumentace či jiná změna okolností v průběhu času (např. posun v judikatuře). Nelze vyloučit ani snahu o využití opravných prostředků – stejná pravidla jako pro řízení v prvním stupni (požadavek na věcné posouzení žádosti o vydání nového rozhodnutí) by měla podle žalobkyně platit i pro řízení o opravném prostředku. Žalobkyně připomněla, že proti původnímu rozhodnutí žalovaného rozklad nepodala, ministr se tedy k věci dosud nevyjádřil. Závěrem žalobkyně zopakovala, že trvá i na své věcné argumentaci, dle níž nebylo namístě získávat souhlas se sterilizací v bezprostřední souvislosti s porodem. Opětovně též vyjádřila své přesvědčení, že poskytnutý souhlas nesplňoval veškeré potřebné náležitosti.
[7] Městský soud shora uvedeným rozsudkem podle § 76 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[8] Institut nového rozhodnutí podle § 101 písm. b) správního řádu nelze podle městského soudu chápat jako opravný prostředek. Jeho podstatou je nové posouzení věci, ať už za stejných či změněných podmínek. Žadatel není povinen vyčerpat opravné prostředky ani uvádět důvody pro podání nové žádosti. Kromě existence pravomocného rozhodnutí je jedinou podmínkou pro rozhodnutí podle § 101 písm. b) správního řádu kladné vyřízení žádosti. Správní orgán opětovně přezkoumává naplnění podmínek, jejichž nesplnění bylo žadateli původním zamítavým rozhodnutím vytýkáno, a zabývá se i dalšími dosud neposouzenými podmínkami pro vyhovění žádosti. Městský soud zdůraznil, že pro vydání nového rozhodnutí není třeba změny skutkových či právních okolností (přestože obvykle podstata toho, proč je třeba žádosti vyhovět, bude v takové změně spočívat). Nové řízení nelze rozkládat na fáze posouzení důvodů a následného provedení řízení, ale tvoří v podstatě jeden celek i s řízením původním.
[8] Institut nového rozhodnutí podle § 101 písm. b) správního řádu nelze podle městského soudu chápat jako opravný prostředek. Jeho podstatou je nové posouzení věci, ať už za stejných či změněných podmínek. Žadatel není povinen vyčerpat opravné prostředky ani uvádět důvody pro podání nové žádosti. Kromě existence pravomocného rozhodnutí je jedinou podmínkou pro rozhodnutí podle § 101 písm. b) správního řádu kladné vyřízení žádosti. Správní orgán opětovně přezkoumává naplnění podmínek, jejichž nesplnění bylo žadateli původním zamítavým rozhodnutím vytýkáno, a zabývá se i dalšími dosud neposouzenými podmínkami pro vyhovění žádosti. Městský soud zdůraznil, že pro vydání nového rozhodnutí není třeba změny skutkových či právních okolností (přestože obvykle podstata toho, proč je třeba žádosti vyhovět, bude v takové změně spočívat). Nové řízení nelze rozkládat na fáze posouzení důvodů a následného provedení řízení, ale tvoří v podstatě jeden celek i s řízením původním.
[9] Městský soud z výše uvedených principů dovodil, že posouzení nové žádosti musí být plnohodnotné. Postačí sice odkázat na provedené důkazy a z nich vyplývající závěry z původního řízení, ty však musí správní orgán posoudit v kontextu nových skutečností a důkazů. Pouze pokud by žadatel podal žádost zcela totožnou, správní orgán by mohl jen odkázat na své předchozí zamítnutí. Jakmile však žadatel tvrdí cokoli nového, správní orgán to musí zohlednit.
[10] V projednávané věci žalobkyně nově rozvedla právní argumentaci a uvedla, že k provedení sterilizace neexistovala zdravotní indikace (neprodělala dva císařské řezy). Podle městského soudu žalovaný v prvostupňovém rozhodnutí o nové žádosti dostál svým procesním povinnostem a novou argumentaci posoudil. Ministr v rozkladovém rozhodnutí však chybně konstatoval, že předmětem řízení bylo pouze posouzení, zda jsou dány důvody pro provedení nového řízení, a vůbec se nezabýval dalšími tvrzenými skutečnostmi. S odkazem na § 3 zákona č. 297/2021 Sb. městský soud zdůraznil, že ke vzniku nároku na poskytnutí peněžité částky postačuje naplnění jediného z důvodů protiprávnosti sterilizace. Žalobkyně takových důvodů tvrdila několik – nedoložení jednoho z nich tedy nemohlo bez dalšího odůvodnit zastavení řízení, aniž by byla žádost meritorně přezkoumána ve vztahu k tvrzením ostatním. Proto byl ministr podle městského soudu povinen vypořádat se se všemi námitkami žalobkyně. Z rozhodnutí o rozkladu se však jeví, že žádost žalobkyně měla být podle ministra posuzována pouze v rozsahu tvrzení o zakrytých listinách. Tímto svým postupem ministr podle městského soudu porušil zásadu dvojinstančnosti řízení, což mohlo mít za následek nezákonnost rozhodnutí.
42. Tento cíl a smysl právní úpravy tudíž musí mít správní orgány při interpretaci a aplikaci zákona č. 297/2021 Sb. v jednotlivých případech vždy na zřeteli.
Za třetí, důvodová zpráva k zákonu č. 297/2021 Sb. výslovně předvídá, že existenci nároku lze prokazovat nejen zdravotnickou dokumentací vedenou o oprávněné osobě, ale „též všemi důkazními prostředky, které mohou přispět k objasnění věci, zejména výpověďmi oprávněné osoby a svědků, znaleckými posudky a odbornými vyjádřeními, věcmi, listinami apod.“ Podle názoru NSS tím zákonodárce uznal, že prokázání oprávněnosti nároku, konkrétně podstoupení sterilizace v rozporu s právem, může být vzhledem k uplynulé době, citlivé až intimní povaze zákroku, o jehož existenci se proto daná osoba patrně nebude často šířit mimo kruh úzké rodiny, a celkovému zranitelnému postavení poškozených, velice obtížné. Oproti běžným řízením o žádostech, často dokonce formulářových či s jasně právně definovanými náležitosti, totiž nebude pro žadatelky z ustanovení zákona č. 297/2021 Sb. intuitivně zřetelné, jakým způsobem a do jakého standardu je nezbytné takto citlivé a časově vzdálené události, jako je právě protiprávnost sterilizace, k níž došlo v období od 1. 7. 1966 do 31. 3. 2012 (srov. § 2 zákona č. 297/2021 Sb.), vlastně prokazovat.
Uvedená východiska vedou NSS k závěru, že ačkoliv řízení o přiznání peněžité částky podle zákona č. 297/2021 Sb. je v obecné rovině vskutku řízením o žádosti, na které dopadá správní řád, jedná se o problematiku velice specifickou, což je správní orgán při svém postupu povinen zohlednit. Specifičnost zakládá právě i) výslovně přijatá odpovědnost státu za protiprávně prováděné sterilizace v minulosti, ii) potřeba zabezpečit účinné prostředky nápravy těchto minulých křivd, konkrétně zajištění skutečné možnosti postižených osob domoci se dané peněžité částky, a v neposlední řadě iii) nezvyklost a atypičnost dokumentů, jež by tuto událost prokazovaly, a s tím spojená pravděpodobnost důkazní nouze na straně žadatelek. Nelze navíc přehlédnout ani iv) aspekt rasové diskriminace, jelikož značnou část obětí protiprávních sterilizací v České republice tvoří romské ženy (srov. důvodovou zprávu k zákonu či např. závěrečné stanovisko veřejného ochránce práv ve věci sterilizací prováděných v rozporu s právem z roku 2005). Na tuto specifickou situaci tudíž podle názoru NSS nelze mechanicky aplikovat běžné požadavky uplatňující se v řízení o žádostech. Zvláštní situace vyžaduje zvláštní přístup. Správní orgány musí postupovat s maximálním zřetelem k účelu zákona, jímž je zajištění skutečně účinného napravení vzniklého stavu osob poškozených nelegální sterilizací.
Specifičnost právě projednávané věci se promítá ve dvou ohledech, které jsou nicméně věcně propojeny:
1. požadavky na postup správních orgánů při posuzování žádostí dle zákona č. 297/2021 Sb.;
1. požadavky na postup správních orgánů při posuzování žádostí dle zákona č. 297/2021 Sb.;
2. nároky kladené na žadatelky v rovině povinnosti tvrzení a důkazní, aby jejich žádost mohla být shledána oprávněnou.
Podle názoru NSS po žadatelkách nelze požadovat, jak činí stěžovatel, aby samy jen ze své vlastní iniciativy označily a doložily veškeré dokumenty, které budou protiprávnost provedené sterilizace v minulosti jednoznačně prokazovat. Aby bylo dostáno účelu zákona a byl skutečně zajištěn účinný prostředek nápravy, musí správní orgány rovněž samy činit aktivní kroky k tomu, aby ohledně tvrzení žadatelky o peněžitou částku podle zákona č. 297/2021 Sb. zjistily stav věci bez důvodných pochybností. Právě takové kroky lze přitom podřadit pod činnost správního orgánu v souladu se zásadou materiální pravdy podle § 3 správního řádu a zásadou vyhledávací, jež se uplatňují rovněž v řízení o žádosti (srov. např. rozsudky NSS ze dne 14. 11. 2023, č. j. 4 As 290/2022
42; ze dne 27. 8. 2014, č. j. 3 Ads 91/2013
47, či ze dne 18. 3. 2015, č j. 3 Ads 112/2014
31), a dále poučovací povinnosti správního orgánu (…).“ (důraz doplněn)
[38] Tento rozsudek stejně jako v něm citovaná judikatura Nejvyššího správního soudu a Evropského soudu pro lidská práva či např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 8. 2024, č. j. 7 As 266/2023
47, byly vydány ještě před doplněním kasační stížnosti v této věci. Je proto skutečně zarážející, že stěžovatel stále odmítá, jak je patrné mj. právě z tohoto doplnění, tato základní judikatorní východiska v takto naléhavých otázkách odškodnění za velmi závažná porušení základních práv s rasovým podtextem konečně v plném rozsahu akceptovat.
[39] Stěžovatel namítá, že případ žalobkyně nebyl srovnatelný s případem V. C. proti Slovensku, neboť žalobkyně netrpěla porodními bolestmi – její porod císařským řezem byl předem plánovaný. K tomu lze v prvé řadě poznamenat, že závěr těhotenství je náročný i pro fyzicky zdatnou a jinak zdravou ženu, jejíž těhotenství neprovázejí komplikace. To však v žádném případě nebyla situace žalobkyně. Ze zdravotní dokumentace totiž vyplývá, že žalobkyně již před těhotenstvím trpěla obezitou, v těhotenství otoky, křečovými žilami a vysokým krevním tlakem. Císařský řez byl proveden z toho důvodu, že se u ní rozvinula těžká preeklampsie. Ač žalobkyně nerozporuje tvrzení stěžovatele, že císařský řez byl naplánován a že netrpěla porodními bolestmi, tyto závěry nejsou ve zdravotní dokumentaci uváděny konzistentně. V dokumentu nazvaném „Statistické hlášení – zpráva o rodičce“ je v části „Ukončení per SC“ (pozn. SC = lat. sectio caesarea = císařský řez) zaškrtnuta položka „v těhotenství akutní“, nikoli „v těhotenství plánovaný“. V operačním protokolu je dokonce zaznamenána diagnóza „O821 Neodkladný (krizový) císařský řez“. O tom, že nejde o pouhou chybu v psaní, pak svědčí rovněž výčet výkonů pro zdravotní pojišťovnu v témže dokumentu, který obsahuje položku „63125 VEDENÍ PORODU VAGINÁLNĚ – UKONČENÍ CÍSAŘSKÝM ŘEZEM“.
[40] Kromě prokázaných zdravotních problémů žalobkyně zároveň nelze zanedbat ani možný stres, který pobyt ve zdravotnickém zařízení obvykle přináší, tím spíše v souvislosti s operačním zákrokem a za přítomnosti obav o nenarozené dítě. Pro zdravotnické pracovníky z oboru gynekologie a porodnictví může plánovaný porod císařským řezem představovat v zásadě rutinní záležitost, ovšem v životě ženy jde o situaci velmi významnou, již nelze bagatelizovat pouhým tvrzením, že v danou chvíli netrpěla porodními bolestmi. Nelze žalobkyni přičítat k tíži, že jako právní laik takovou (v běžném životě zřejmou) okolnost stěžovateli výslovně nezdůraznila. Přestože tedy žalobkyně mohla být v situaci mírně příznivější, než stěžovatelka ve věci V. C. proti Slovensku, v žádném případě nelze dovozovat, že nenastaly žádné okolnosti, které vylučují nebo vážně narušují svobodu a prostotu omylu uděleného souhlasu.
[41] K námitce stěžovatele, že městský soud označuje časový interval několika hodin pojmem „pár okamžiků“ Nejvyšší správní soud poznamenává, že ze spisu nevyplývá, že by dokumenty (včetně ručně předvyplněné žádosti o povolení sterilizace!) byly žalobkyní podepsány „několik hodin“ před operací, jak tvrdí stěžovatel. V porodopisu je zaznamenáno, že žalobkyně byla do porodnice přijata dne 26. 10. 2011, ve 12:09 hod. Ve 12:37 hod. proběhlo zevní a vnitřní vyšetření, jehož výsledky jsou shrnuty takto: „ukončení per SC rodička souhlasí – požaduje provedení sterilizace – poučena – vypsána žádost – výkon na 13:00“. Ať již je časový údaj 12:37 hod. označením začátku či konce vyšetření, je z uvedeného zřejmé, že k onomu poučení, vypsání žádosti a podepsání dokumentů muselo dojít v průběhu 51 minut mezi přijetím žalobkyně ve 12:09 hod. a zahájením porodu ve 13:00 hod. Zároveň nelze přehlédnout, že během této doby žalobkyně podstoupila vyšetření, celý čas tedy v žádném případě nemohla věnovat pečlivému čtení dokumentů, které podepisovala. Nejvyšší správní soud se proto i v této otázce ztotožňuje s formulací městského soudu, že žalobkyni čekal „za pár okamžiků porod“. Tvrzení stěžovatele, že šlo ve skutečnosti o několik hodin, je nepravdivé, neboť podle předložené zdravotní dokumentace ve skutečnosti nešlo ani o celou hodinu.
[42] Jak vyplývá z výše uvedeného, veškeré důvody, pro něž městský soud zrušil rozhodnutí ministra, v kasačním přezkumu obstály. Nad rámec těchto důvodů Nejvyšší správní soud v rámci posouzení kasačních námitek zjistil, že již v původním řízení bylo částečně prokázáno tvrzení žalobkyně o zakrytí podepisovaných listin. Stěžovatel proto bude v dalším řízení vázán nejen závěry městského soudu, ale i závěrem tohoto soudu o zakrytí podstatné informace v názvu jednoho z dokumentů, které žalobkyně podepsala.
IV.
Závěr a náklady řízení
[43] Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[44] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Žalobkyně měla ve věci plný úspěch, náleželo by jí tedy vůči neúspěšnému stěžovateli právo na náhradu nákladů, které v řízení důvodně vynaložila. Žalobkyni však v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly, proto jí soud jejich náhradu nemohl přiznat.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3, § 120 s. ř. s.).
V Brně dne 14. března 2025
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu