5 As 46/2022- 33 - text
5 As 46/2022 - 37
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: T. P., zast. Mgr. Vítězslavem Musilem, advokátem, se sídlem Hlinky 155/86, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova 40a, Olomouc, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 20. 12. 2021, č. j. 32 A 21/2019
34,
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 20. 12. 2021, č. j. 32 A 21/2019
34, se ruší.
II. Rozhodnutí Krajského úřadu Olomouckého kraje ze dne 10. 12. 2018, č. j. KUOK 126816/2018, ve znění opravného rozhodnutí ze dne 25. 4. 2022, č. j. KUOK 45483/2022, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 17 228 Kč, a to do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho právního zástupce, Mgr. Vítězslava Musila, advokáta.
[1] Kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení shora označeného rozsudku krajského soudu, kterým byla zamítnuta žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 12. 2018, č. j. KUOK
126816/2018; tímto rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání stěžovatele proti rozhodnutí Magistrátu města Prostějova (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 21. 8. 2018, č. j. PVMU 112229/2018 16a.
[2] Prvostupňovým rozhodnutím byl stěžovatel uznán vinným ze spáchání přestupku dle § 125c odst. 1 písm. f) bod 4 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, ve znění účinném ke dni spáchání přestupku (dále jen „silniční zákon“); za tento přestupek byla stěžovateli uložena pokuta ve výši 1 500 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1000 Kč.
[3] Přestupku se stěžovatel dopustil tím, že dne 16. 5. 2018 v 9:22 hodin v obci Prostějov na ulici Za Kosteleckou při řízení motorového vozidla Volvo reg. zn. X překročil nejvyšší povolenou rychlost v obci v úseku, kde je nejvyšší povolená rychlost 50 km/h. Hlídka Městské policie Prostějov stěžovateli naměřila rychlost jízdy 65 km/h, po odečtení možné odchylky měřícího zařízení ±3 km/h činí nejnižší skutečná rychlost stěžovatelova vozidla 62 km/h; nejvyšší povolenou rychlost tak překročil nejméně o 12 km/h.
[4] V žalobě stěžovatel uvedl, že dne 17. 8. 2018 žádal správní orgán I. stupně ve smyslu § 38 odst. 4, § 36 odst. 2 a § 6 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb. správní řád (dále jen „správní řád“) o poskytnutí kopie podkladů pro rozhodnutí. Správní orgán I. stupně na žádost nereagoval a dne 21. 8. 2018 rozhodl o vině. Proti prvostupňovému rozhodnutí stěžovatel podal blanketní odvolání a dne 21. 9. 2018 se osobně dostavil na Magistrát města Prostějova a na základě § 38 správního řádu žádal o nahlédnutí do spisu. Nahlédnutí do spisu mu však bylo znemožněno na základě údajné ochrany dat GDPR a kvůli nepřítomnosti příslušného referenta. Proti prvostupňovému rozhodnutí brojil stěžovatel odvoláním, kde namítl, že nemohl doplnit blanketní odvolání o odvolací důvody, protože mu byl znemožněn přístup ke spisu. Žalovaný odvolání zamítl. Stěžovatel v žalobě namítl, že postup správního orgánu I. stupně, jakož i žalovaného je protiprávní, neboť tím, že mu nebylo umožněno seznámit se s podklady pro rozhodnutí, nemohl řádně odůvodnit své odvolání. Odůvodnění odmítnutí nahlédnutí do spisu s odkazem na ochranu dat GDPR považuje stěžovatel za účelové, neboť se na úřadě prokázal platným občanským průkazem, tudíž o jeho totožnosti nemohlo být pochyb. Nepřítomnost příslušného referenta rovněž není důvodem k odepření nahlédnutí do spisu a měl být sjednán za něj zástup.
[4] V žalobě stěžovatel uvedl, že dne 17. 8. 2018 žádal správní orgán I. stupně ve smyslu § 38 odst. 4, § 36 odst. 2 a § 6 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb. správní řád (dále jen „správní řád“) o poskytnutí kopie podkladů pro rozhodnutí. Správní orgán I. stupně na žádost nereagoval a dne 21. 8. 2018 rozhodl o vině. Proti prvostupňovému rozhodnutí stěžovatel podal blanketní odvolání a dne 21. 9. 2018 se osobně dostavil na Magistrát města Prostějova a na základě § 38 správního řádu žádal o nahlédnutí do spisu. Nahlédnutí do spisu mu však bylo znemožněno na základě údajné ochrany dat GDPR a kvůli nepřítomnosti příslušného referenta. Proti prvostupňovému rozhodnutí brojil stěžovatel odvoláním, kde namítl, že nemohl doplnit blanketní odvolání o odvolací důvody, protože mu byl znemožněn přístup ke spisu. Žalovaný odvolání zamítl. Stěžovatel v žalobě namítl, že postup správního orgánu I. stupně, jakož i žalovaného je protiprávní, neboť tím, že mu nebylo umožněno seznámit se s podklady pro rozhodnutí, nemohl řádně odůvodnit své odvolání. Odůvodnění odmítnutí nahlédnutí do spisu s odkazem na ochranu dat GDPR považuje stěžovatel za účelové, neboť se na úřadě prokázal platným občanským průkazem, tudíž o jeho totožnosti nemohlo být pochyb. Nepřítomnost příslušného referenta rovněž není důvodem k odepření nahlédnutí do spisu a měl být sjednán za něj zástup.
[5] Krajský soud žalobu neshledal důvodnou a zamítl ji. Upozornil na skutečnost, že právo nahlížet do spisu má být účastníkovi řízení zaručeno po celou dobu řízení, a to i poté, co je řízení již pravomocně skončeno, přičemž odepřít nahlížení lze jen ze zákonem stanovených důvodů podle § 38 odst. 2 správního řádu, popřípadě pro jiné objektivní důvody vyplývající z judikatury. Následně však dospěl k závěru, že postupem správního orgánu I. stupně nebylo stěžovateli odepřeno nahlédnutí do spisu; poukázal na to, že stěžovatel si nahlížení do spisu nedomluvil předem s dostatečným časovým předstihem tak, aby mohl být spis připraven k nahlížení. Krajský soud připustil, že osobní přítomnost pověřeného pracovníka (referenta přestupkového oddělení) u nahlížení není nezbytná a může jej v den nahlížení zastoupit jiný pracovník. Rozhodující však je, že si stěžovatel nahlížení do spisu nedomluvil předem. Navíc, stěžovatel si mohl domluvit termín nahlížení do spisu v následujících dnech. Správní orgán je dle názoru krajského soudu oprávněn si svoji činnost zorganizovat a stanovit mimo jiné například úřední hodiny či pravidla pro nahlížení do spisu. Závěrem soud konstatoval, že žalovaný nevybočil z mezí zákona, v odůvodnění rozhodnutí jsou správně posouzeny rozhodující právní i faktické skutečnosti, přičemž skutkový stav věci byl zjištěn v souladu s § 3 správního řádu.
[6] V kasační stížnosti stěžovatel namítá kasační důvody dle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel poznamenává, že rozhodnutím správního orgánu I. stupně byl uznán vinným ze spáchání přestupku, kterého se měl dopustit dne 16. 5. 2018, avšak protokol o dopravním přestupku č. j. MP682/2018 pochází ze dne 8. 5. 2018. Zmíněný protokol navíc nemůže sloužit jako důkaz o spáchání přestupku, neboť byl podepsán paní Janou Adámkovou, která nebyla k obsluze měřícího přístroje řádně proškolena.
[7] Krajský soud podle stěžovatele nesprávně vyhodnotil jeho žalobní námitku týkající se porušení práva na spravedlivý proces ze strany správního orgánu I. stupně, který mu v rozporu s § 38 odst. 1 správního řádu neumožnil nahlédnout do správního spisu, ač se stěžovatel na úřad dostavil v běžné pracovní době. Úvaha soudu, že si stěžovatel měl domluvit nahlížení do spisu předem, nemůže dle stěžovatele obstát už jen z toho důvodu, že stěžovatel nemá možnost jakkoliv prokázat, že byl ohledně nahlížení do správního spisu předem telefonicky domluven. Správní orgán I. stupně ohledně odepření stěžovateli nahlížet do správního spisu nevydal usnesení, ale pouze o tomto úkonu sepsal úřední záznam, čímž porušil 38 odst. 5 správního řádu. Správní orgán I. stupně dle stěžovatele postupoval v rozporu s § 2 odst. 3 a § 4 odst. 1 správního řádu. Stěžovateli bylo rovněž odepřeno právo dle čl. 38 Listiny základních práv a svobod.
[8] Stěžovatel dále namítá, že správní orgán I. stupně postupoval nesprávně, nepřijal
li jeho písemnou omluvu z ústního jednání; tvrzení správního orgánu I. stupně, že jednání stěžovatele bylo obstrukční není ničím podložené. Stěžovatel společně s omluvou ze správního řízení žádal správní orgán I. stupně o zaslání kopie podkladů pro rozhodnutí. Ani v tom mu však správní orgán I. stupně nevyhověl a na jeho žádosti nikterak nereagoval. Správnímu orgánu přitom nic nebránilo v tom, aby stěžovateli vydal kopii ze správního spisu oproti peněžité náhradě. Stěžovatel konstatuje, že nebyl seznámen s podklady pro rozhodnutí a popsaným postupem správního orgánu I. stupně mu bylo znemožněno uplatnit svoji obranu v rámci odvolání. K doplnění odvolání mu byla navíc stanovena krátká lhůta (5 dnů). Správní orgán I. stupně postupoval v rozporu se zásadou legitimního očekávání dle § 2 odst. 4 správního řádu. Krajský soud se s žalobními námitkami stěžovatele dostatečně nevypořádal a tím zatížil své rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti. Stěžovatel Nejvyššímu správnímu soudu navrhuje, aby zrušil jak rozsudek krajského soudu, tak rozhodnutí žalovaného, jakož i rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
[8] Stěžovatel dále namítá, že správní orgán I. stupně postupoval nesprávně, nepřijal
li jeho písemnou omluvu z ústního jednání; tvrzení správního orgánu I. stupně, že jednání stěžovatele bylo obstrukční není ničím podložené. Stěžovatel společně s omluvou ze správního řízení žádal správní orgán I. stupně o zaslání kopie podkladů pro rozhodnutí. Ani v tom mu však správní orgán I. stupně nevyhověl a na jeho žádosti nikterak nereagoval. Správnímu orgánu přitom nic nebránilo v tom, aby stěžovateli vydal kopii ze správního spisu oproti peněžité náhradě. Stěžovatel konstatuje, že nebyl seznámen s podklady pro rozhodnutí a popsaným postupem správního orgánu I. stupně mu bylo znemožněno uplatnit svoji obranu v rámci odvolání. K doplnění odvolání mu byla navíc stanovena krátká lhůta (5 dnů). Správní orgán I. stupně postupoval v rozporu se zásadou legitimního očekávání dle § 2 odst. 4 správního řádu. Krajský soud se s žalobními námitkami stěžovatele dostatečně nevypořádal a tím zatížil své rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti. Stěžovatel Nejvyššímu správnímu soudu navrhuje, aby zrušil jak rozsudek krajského soudu, tak rozhodnutí žalovaného, jakož i rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
[9] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry krajského soudu. Žalovaný vysvětluje, že ke spáchání přestupku došlo dne 8. 5. 2018, což vyplývá z protokolu o dopravním přestupku. Správní orgán I. stupně ve svém rozhodnutí (a dalších úkonech) uvedl nesprávné datum spáchání přestupku, a sice 16. 5. 2018; jedná se však o zřejmou nesprávnost v psaní, kterou žalovaný odstranil vydáním opravného rozhodnutí ze dne 25. 4. 2022 č. j.: KUOK 45483/2022. Co se týče paní J. A., ta sice zpracovala protokol o dopravním přestupku, nicméně netvořila osádku služebního vozidla městské policie, nebyla přítomna pořízení snímku radarem, takže nemusela být k obsluze mobilního radaru proškolena. V průběhu měření nevznikly žádné pochybnosti týkající se funkčnosti měřícího zařízení. Žalovaný tvrdí, že stěžovatel měl možnost se seznámit s podklady pro rozhodnutí, čehož však ve správním řízení nevyužil. Důkaz o překročení rychlosti byl opatřen orgánem oprávněným dohlížet na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích a byl pořízen zařízením, které splňovalo předepsané metrologické požadavky; zařízení také bylo obsluhováno osobami, které k této činnosti byly zaškoleny. V posuzované věci bylo bezpečně prokázáno, že se stěžovatel přestupku dopustil. Podle žalovaného netrpí rozsudek krajského soudu vadou nepřezkoumatelnosti.
[10] Nejvyšší správní soud přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení napadeného rozhodnutí krajského soudu (§ 106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou, neboť stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo (§ 102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem (§ 105 odst. 2 s. ř. s.).
[11] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost ve smyslu § 104a s. ř. s. přijatelnou a přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda rozhodnutí krajského soudu netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[12] Kasační stížnost je důvodná.
[13] Stěžovatel v kasační stížnosti namítl nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku dle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Nejvyšší správní soud se musel nejprve zabývat touto námitkou, neboť nepřezkoumatelnost rozhodnutí představuje takovou vadu, že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by ji stěžovatel nenamítal, tedy z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum rozhodnutí krajského soudu je možný pouze za předpokladu, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost přitom není projevem nenaplněné subjektivní představy stěžovatele o tom, jak měl krajský soud rozhodnout, respektive jak podrobně měl být rozsudek odůvodněn (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017, č. j. 3 Azs 69/2016
24). Nutno zdůraznit, že otázku nepřezkoumatelnosti Nejvyšší správní soud posuzuje zdrženlivě (viz rozsudek ze dne 25. 4. 2013, č. j. 6 Ads 17/2013
23). Nepřezkoumatelnost může být způsobena buďto nedostatkem důvodů, nebo nesrozumitelností.
[14] Podle stěžovatele se krajský soud dostatečně nevypořádal s žalobními námitkami. Nutno přitom podotknout, že stěžovatel v žalobě uplatnil námitky týkající se pouze porušení jeho procesního práva, kterého se správní orgán I. stupně a žalovaný měli dopustit tím, že mu svým postupem znemožnili v rozporu s § 38 správního řádu seznámit se se spisovou dokumentací, v důsledku čehož nebyl schopen doplnit odvolání. Stěžovatel však již neupřesnil, v čem vykazuje napadený rozsudek z jeho pohledu nedostatky; Nejvyšší správní soud v této souvislosti zdůrazňuje, že čím je žalobní (kasační) bod obecnější, tím obecněji k němu může správní soud přistoupit a posuzovat jej (viz rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008
78, č. 2162/2011 Sb. NSS).
[14] Podle stěžovatele se krajský soud dostatečně nevypořádal s žalobními námitkami. Nutno přitom podotknout, že stěžovatel v žalobě uplatnil námitky týkající se pouze porušení jeho procesního práva, kterého se správní orgán I. stupně a žalovaný měli dopustit tím, že mu svým postupem znemožnili v rozporu s § 38 správního řádu seznámit se se spisovou dokumentací, v důsledku čehož nebyl schopen doplnit odvolání. Stěžovatel však již neupřesnil, v čem vykazuje napadený rozsudek z jeho pohledu nedostatky; Nejvyšší správní soud v této souvislosti zdůrazňuje, že čím je žalobní (kasační) bod obecnější, tím obecněji k němu může správní soud přistoupit a posuzovat jej (viz rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008
78, č. 2162/2011 Sb. NSS).
[15] Ačkoliv se Nejvyšší správní soud plně neztotožňuje se závěry krajského soudu (viz níže), námitce nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku nepřisvědčil. Krajský soud se dostatečně zabýval všemi žalobními námitkami stěžovatele v bodech 11. až 18. rozsudku. Z napadeného rozsudku jasně vyplývá, jakými úvahami se krajský soud při vypořádávání jednotlivých žalobních bodů řídil a o jaké důvody (právní i skutkové) opřel svůj právní názor, přičemž výrok napadeného rozsudku má oporu v odůvodnění. Rozsudek krajského soudu tak splňuje požadavky, které judikatura Nejvyššího správního soudu na odůvodnění rozhodnutí klade (k požadavkům na odůvodnění rozsudku správního soudu prvního stupně srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003
75, č. j. 133/2004 Sb. NSS; ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005
44, č. 689/2005 Sb. NSS; ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003
130, č. 244/2004 Sb. NSS).
[16] Dle § 38 odst. 1 správního řádu platí:„[Ú]častníci a jejich zástupci mají právo nahlížet do spisu, a to i v případě, že je rozhodnutí ve věci již v právní moci (§ 73). Není
li účastník zastoupen, může spolu s účastníkem nahlížet do spisu i jeho podpůrce.“
[17] Dle § 38 odst. 4 správního řádu platí: „[S] právem nahlížet do spisu je spojeno právo činit si výpisy a právo na to, aby správní orgán pořídil kopie spisu nebo jeho části.“
[18] Dle § 38 odst. 5 správního řádu platí: „[O]depřel
li správní orgán osobě nahlížet do spisu nebo jeho části, vydá o tom usnesení, které se oznamuje pouze této osobě.“
[19] Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že právo nahlížet do spisu představuje jedno ze základních procesních práv účastníka řízení, kterým je zabezpečena jeho informovanost o podkladech pro vydání rozhodnutí ve věci samé. Účastníkovi řízení je nahlížením do spisu umožněno uplatnit další procesní práva, především právo vyjádřit se k dosud shromážděným důkazům či jiným podkladům pro rozhodnutí, případně navrhnout jejich doplnění, tedy mít možnost uplatňovat celý souhrn procesních práv, která mají zaručit vedení spravedlivého procesu, jak je garantován čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, č. j. 5 Afs 33/2009
43). Právo účastníka řízení nahlížet do spisu vyplývá přímo ze zákona a jeho uplatňování není ničím podmíněno.
[19] Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že právo nahlížet do spisu představuje jedno ze základních procesních práv účastníka řízení, kterým je zabezpečena jeho informovanost o podkladech pro vydání rozhodnutí ve věci samé. Účastníkovi řízení je nahlížením do spisu umožněno uplatnit další procesní práva, především právo vyjádřit se k dosud shromážděným důkazům či jiným podkladům pro rozhodnutí, případně navrhnout jejich doplnění, tedy mít možnost uplatňovat celý souhrn procesních práv, která mají zaručit vedení spravedlivého procesu, jak je garantován čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, č. j. 5 Afs 33/2009
43). Právo účastníka řízení nahlížet do spisu vyplývá přímo ze zákona a jeho uplatňování není ničím podmíněno.
[20] Pokud jde o kasační námitku ohledně neposkytnutí kopie podkladů pro rozhodnutí, o kterou stěžovatel žádal dne 21. 8. 2018, Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem konstatuje, že § 38 odst. 4 správního řádu expressis verbis neukládá správnímu orgánu povinnost pořizovat kopie ze spisu a zasílat je žadateli. Správnímu orgánu I. stupně je však nutné vytknout, že na stěžovatelovu žádost vůbec nereagoval. Přitom ve věci, kterou řešil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 23. 6. 2011, č. j 5 As 16/2011
106, a na který odkazuje v napadeném rozsudku krajský soud, správní orgán sice nevyhověl žádosti o zaslání protokolu o dopravní nehodě, nicméně opakovaně žadatele informoval o možnosti přijít nahlédnout do spisu a pořídit si z něj kopie. Tím bylo žadateli dáno najevo, jak správní orgán s jeho žádostí naložil, a rovněž mu bylo naznačeno, jak může dále postupovat. Nelze však akceptovat jednání, kterého se správní orgán I. stupně dopustil v nyní posuzované věci, kdy žádost o poskytnutí kopie podkladů pro rozhodnutí zcela zamlčel. Není možné připustit, aby účastník řízení, který (ač bezúspěšným způsobem) uplatňuje své domnělé právo dle § 38 odst. 4 správního řádu, nebyl ze strany správního orgánu o osudu své žádosti nijak vyrozuměn. Výše popsaný postup správního orgánu I. stupně není v příkrém rozporu se zákonem, neboť povinnost vydat usnesení ve smyslu § 38 odst. 5 správního řádu je vázáno na situace, kdy je osobě odepřeno nahlížet do spisu. Jednání správního orgánu I. stupně však odporuje základní zásadě veřejné správy coby služby veřejnosti (§ 4 správního řádu). V kombinaci s dalšími procesními pochybeními stran práva nahlížet do spisu může mít takové počínání správního orgánu vliv na zákonnost rozhodnutí, bude
li účastníku řízení fakticky znemožněno seznámit se s podklady pro rozhodnutí.
[20] Pokud jde o kasační námitku ohledně neposkytnutí kopie podkladů pro rozhodnutí, o kterou stěžovatel žádal dne 21. 8. 2018, Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem konstatuje, že § 38 odst. 4 správního řádu expressis verbis neukládá správnímu orgánu povinnost pořizovat kopie ze spisu a zasílat je žadateli. Správnímu orgánu I. stupně je však nutné vytknout, že na stěžovatelovu žádost vůbec nereagoval. Přitom ve věci, kterou řešil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 23. 6. 2011, č. j 5 As 16/2011
106, a na který odkazuje v napadeném rozsudku krajský soud, správní orgán sice nevyhověl žádosti o zaslání protokolu o dopravní nehodě, nicméně opakovaně žadatele informoval o možnosti přijít nahlédnout do spisu a pořídit si z něj kopie. Tím bylo žadateli dáno najevo, jak správní orgán s jeho žádostí naložil, a rovněž mu bylo naznačeno, jak může dále postupovat. Nelze však akceptovat jednání, kterého se správní orgán I. stupně dopustil v nyní posuzované věci, kdy žádost o poskytnutí kopie podkladů pro rozhodnutí zcela zamlčel. Není možné připustit, aby účastník řízení, který (ač bezúspěšným způsobem) uplatňuje své domnělé právo dle § 38 odst. 4 správního řádu, nebyl ze strany správního orgánu o osudu své žádosti nijak vyrozuměn. Výše popsaný postup správního orgánu I. stupně není v příkrém rozporu se zákonem, neboť povinnost vydat usnesení ve smyslu § 38 odst. 5 správního řádu je vázáno na situace, kdy je osobě odepřeno nahlížet do spisu. Jednání správního orgánu I. stupně však odporuje základní zásadě veřejné správy coby služby veřejnosti (§ 4 správního řádu). V kombinaci s dalšími procesními pochybeními stran práva nahlížet do spisu může mít takové počínání správního orgánu vliv na zákonnost rozhodnutí, bude
li účastníku řízení fakticky znemožněno seznámit se s podklady pro rozhodnutí.
[21] Po vydání prvostupňového rozhodnutí se stěžovatel domáhal nahlížení do spisu v rámci odvolacího řízení; za tímto účelem se dne 21. 9. 2018 ve 12:15 hodin osobně dostavil ke správnímu orgánu I. stupně. Stěžovateli však nebylo umožněno nahlédnout do spisové dokumentace, o čemž byl vydán úřední záznam č. j. PVMU 124852/2018 16a, v němž referentka přestupkového oddělení Magistrátu města Prostějov sdělila, že „(…) referent, který projednává tento přestupek, již není na pracovišti a své spisy má uzamčené na základě zákona o ochraně osobních údajů a není možné se k tomuto spisu dostat. Proto z tohoto důvodu nebylo možné poskytnout panu P. nahlédnout do spisu.“ Dne 25. 9. 2018 stěžovatel zaslal žalovanému doplněné odvolání, v němž uvedl, že své odvolání není schopen doplnit o odvolací důvody, protože mu správní orgán I. stupně v rozporu se správním řádem neposlal kopii správního spisu a rovněž mu neumožnil osobně nahlížet do spisu; stěžovatel v odvolání také v obecné rovině zpochybnil hodnověrnost důkazů provedených správním orgánem. K námitce stran odmítnutí nahlížení do spisu žalovaný v napadeném rozhodnutí uvedl: „(…) v současnosti není nemožné, aby si obviněný schůzku k nahlédnutí do spisu s oprávněnou úřední osobou včas dohodl, aby byla tato v pracovní době na pracovišti přítomna, případně, aby byla zastoupena a mohla tak požadavku obviněného v plném rozsahu vyhovět. Na straně druhé, z hlediska GDPR, nemohou být přestupkové spisy komukoliv volně dostupné, ochrana osobních údajů a skutečností musí být řádně zajištěna.“
[21] Po vydání prvostupňového rozhodnutí se stěžovatel domáhal nahlížení do spisu v rámci odvolacího řízení; za tímto účelem se dne 21. 9. 2018 ve 12:15 hodin osobně dostavil ke správnímu orgánu I. stupně. Stěžovateli však nebylo umožněno nahlédnout do spisové dokumentace, o čemž byl vydán úřední záznam č. j. PVMU 124852/2018 16a, v němž referentka přestupkového oddělení Magistrátu města Prostějov sdělila, že „(…) referent, který projednává tento přestupek, již není na pracovišti a své spisy má uzamčené na základě zákona o ochraně osobních údajů a není možné se k tomuto spisu dostat. Proto z tohoto důvodu nebylo možné poskytnout panu P. nahlédnout do spisu.“ Dne 25. 9. 2018 stěžovatel zaslal žalovanému doplněné odvolání, v němž uvedl, že své odvolání není schopen doplnit o odvolací důvody, protože mu správní orgán I. stupně v rozporu se správním řádem neposlal kopii správního spisu a rovněž mu neumožnil osobně nahlížet do spisu; stěžovatel v odvolání také v obecné rovině zpochybnil hodnověrnost důkazů provedených správním orgánem. K námitce stran odmítnutí nahlížení do spisu žalovaný v napadeném rozhodnutí uvedl: „(…) v současnosti není nemožné, aby si obviněný schůzku k nahlédnutí do spisu s oprávněnou úřední osobou včas dohodl, aby byla tato v pracovní době na pracovišti přítomna, případně, aby byla zastoupena a mohla tak požadavku obviněného v plném rozsahu vyhovět. Na straně druhé, z hlediska GDPR, nemohou být přestupkové spisy komukoliv volně dostupné, ochrana osobních údajů a skutečností musí být řádně zajištěna.“
[22] Krajský soud dospěl k závěru, že správní orgán I. stupně nepochybil, neumožnil
li stěžovateli nahlížet do spisu. Za stěžejní přitom považoval skutečnost, že se stěžovatel na nahlížení do spisu předem nedomluvil. Nejvyšší správní soud názor krajského soudu nesdílí. Primárně je nutné odpovědět na otázku, zda úřední záznam ze dne 21. 9. 2018, č. j. PVMU 124852/2018 16a, lze chápat jako odepření k nahlížení do spisu ve smyslu § 38 odst. 5 správního řádu. Nejvyšší správní soud má za to, že ano. Stěžovateli totiž byla fakticky upřena možnost seznámit s podklady pro rozhodnutí, přestože se k nahlížení osobně dostavil. Není přitom podstatné, zda stěžovateli bylo znemožněno nahlížet do spisu z důvodu překážky, která měla krátkodobé či dlouhodobé trvání.
[23] Ani skutečnost, že správní orgán I. stupně nedodržel zákonem předepsanou formu, když o odepření nahlížení do spisu vydal úřední záznam, a nikoliv usnesení, jak vyžaduje § 38 odst. 5 správního řádu, nemůže vést k závěru, že se o odepření ve smyslu zmíněného ustanovení nejednalo. Nedodržení zákonem stanovené formy rozhodnutí mělo za následek to, že se stěžovatel nemohl proti důvodu odepření nahlížení do spisu bránit odvoláním, čímž zcela jistě došlo k porušení jeho procesních práv. To však samo o sobě v posuzované věci nemělo vliv na zákonnost rozhodnutí, neboť stěžovatel uplatnil předmětnou námitku v odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí.
[23] Ani skutečnost, že správní orgán I. stupně nedodržel zákonem předepsanou formu, když o odepření nahlížení do spisu vydal úřední záznam, a nikoliv usnesení, jak vyžaduje § 38 odst. 5 správního řádu, nemůže vést k závěru, že se o odepření ve smyslu zmíněného ustanovení nejednalo. Nedodržení zákonem stanovené formy rozhodnutí mělo za následek to, že se stěžovatel nemohl proti důvodu odepření nahlížení do spisu bránit odvoláním, čímž zcela jistě došlo k porušení jeho procesních práv. To však samo o sobě v posuzované věci nemělo vliv na zákonnost rozhodnutí, neboť stěžovatel uplatnil předmětnou námitku v odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí.
[24] Nejvyšší správní soud se dále zabýval tím, zda pro odepření nahlížení do spisu existovaly objektivní a omluvitelné důvody. Jak bylo výše uvedeno, krajský soud za stěžejní považoval to, že se stěžovatel předem na nahlížení se správním orgánem nedomluvil; tento závěr podpořil odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2011, č. j. 1 Afs 1/2011
82. Jak ale záhy sám poznamenal, dílčí závěry prvního senátu vyjádřené v bodě [50] zmíněného rozsudku nelze interpretovat tak, že by z důvodu absence předešlé domluvy na termínu nahlížení do spisové dokumentace bylo možné právo dle § 38 odst. 1 správního řádu účastníku řízení odepřít. Rovněž zdejší soud zdůrazňuje, že podobný závěr zcela jistě z odkazovaného rozsudku nevyplývá. Navíc, ve věci řešené prvním senátem vystupoval správní orgán vůči žalobkyni vstřícně; umožnil ji nahlížet do spisu až do pozdních večerních hodin, navrhoval termíny k nahlížení do spisu apod. Přestože soud shledal jisté nedostatky v postupu správního orgánu, tyto byly natolik marginální, že nemohly mít vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé; podstatné bylo, že se žalobkyně mohla se spisovou dokumentací seznámit. Je však evidentní, že okolnosti týkající se postupu správního orgánu se v nyní souzené věci od případu řešeného prvním senátem zdejšího soudu podstatně liší. Kontaktování správního orgánu za účelem domluvy konkrétního termínu nahlížení do správního spisu by nepochybně bylo pro obě strany příznivé, přičemž správní orgán by mohl s předstihem přichystat správní spis tak, aby byl fyzicky dostupný a kompletní. Pokud se však účastník řízení dopředu správnímu orgánu neohlásí, nelze mu z tohoto důvodu právo dle § 38 odst. 1 správního řádu upřít.
[24] Nejvyšší správní soud se dále zabýval tím, zda pro odepření nahlížení do spisu existovaly objektivní a omluvitelné důvody. Jak bylo výše uvedeno, krajský soud za stěžejní považoval to, že se stěžovatel předem na nahlížení se správním orgánem nedomluvil; tento závěr podpořil odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2011, č. j. 1 Afs 1/2011
82. Jak ale záhy sám poznamenal, dílčí závěry prvního senátu vyjádřené v bodě [50] zmíněného rozsudku nelze interpretovat tak, že by z důvodu absence předešlé domluvy na termínu nahlížení do spisové dokumentace bylo možné právo dle § 38 odst. 1 správního řádu účastníku řízení odepřít. Rovněž zdejší soud zdůrazňuje, že podobný závěr zcela jistě z odkazovaného rozsudku nevyplývá. Navíc, ve věci řešené prvním senátem vystupoval správní orgán vůči žalobkyni vstřícně; umožnil ji nahlížet do spisu až do pozdních večerních hodin, navrhoval termíny k nahlížení do spisu apod. Přestože soud shledal jisté nedostatky v postupu správního orgánu, tyto byly natolik marginální, že nemohly mít vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé; podstatné bylo, že se žalobkyně mohla se spisovou dokumentací seznámit. Je však evidentní, že okolnosti týkající se postupu správního orgánu se v nyní souzené věci od případu řešeného prvním senátem zdejšího soudu podstatně liší. Kontaktování správního orgánu za účelem domluvy konkrétního termínu nahlížení do správního spisu by nepochybně bylo pro obě strany příznivé, přičemž správní orgán by mohl s předstihem přichystat správní spis tak, aby byl fyzicky dostupný a kompletní. Pokud se však účastník řízení dopředu správnímu orgánu neohlásí, nelze mu z tohoto důvodu právo dle § 38 odst. 1 správního řádu upřít.
[25] Je třeba dodat, že ačkoliv podle § 38 odst. 1 správního řádu právo na nahlížení do spisu není v zásadě ničím podmíněno, neznamená to, že by za všech okolností muselo být požadavku na nahlédnutí do spisu nutně vyhověno v termínu, který si účastník nebo jeho zástupce určí, není
li to reálně možné. Judikatura Nejvyššího správního soudu však apeluje na povinnost správního orgánu vždy zajistit přístup ke správnímu spisu a v případě faktické překážky musí správní orgán optikou zásady součinnosti instruovat účastníka řízení takovým způsobem, aby mu nahlížení do spisu bylo v co nejkratší době umožněno. Například ani skutečnost, že se správní spis dočasně nachází u soudu, neshledal Nejvyšší správní soud jako důvod k tomu, aby žádosti o nahlížení do spisu nebylo vyhověno; např. v rozsudku ze dne 28. 1. 2016, č. j. 2 As 240/2015
70, vyzdvihl zdejší soud povinnost součinnosti správního orgánu s žadatelem při řešení nastalé situace s tím, že správní orgán musí vycházet ze základních zásad veřejné správy jako služby veřejnosti ve smyslu § 4 odst. 1, 3 a 4 správního řádu.
[25] Je třeba dodat, že ačkoliv podle § 38 odst. 1 správního řádu právo na nahlížení do spisu není v zásadě ničím podmíněno, neznamená to, že by za všech okolností muselo být požadavku na nahlédnutí do spisu nutně vyhověno v termínu, který si účastník nebo jeho zástupce určí, není
li to reálně možné. Judikatura Nejvyššího správního soudu však apeluje na povinnost správního orgánu vždy zajistit přístup ke správnímu spisu a v případě faktické překážky musí správní orgán optikou zásady součinnosti instruovat účastníka řízení takovým způsobem, aby mu nahlížení do spisu bylo v co nejkratší době umožněno. Například ani skutečnost, že se správní spis dočasně nachází u soudu, neshledal Nejvyšší správní soud jako důvod k tomu, aby žádosti o nahlížení do spisu nebylo vyhověno; např. v rozsudku ze dne 28. 1. 2016, č. j. 2 As 240/2015
70, vyzdvihl zdejší soud povinnost součinnosti správního orgánu s žadatelem při řešení nastalé situace s tím, že správní orgán musí vycházet ze základních zásad veřejné správy jako služby veřejnosti ve smyslu § 4 odst. 1, 3 a 4 správního řádu.
[26] Ani názor krajského soudu, že si správní orgán může zorganizovat svou činnost a stanovit mimo jiné například úřední hodiny či pravidla pro nahlížení do spisu, nemůže v posuzované věci obstát. Jak zdůraznil Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 21. 10. 2014, č. j. 6 Afs 144/2014
42, „(…) zásadu součinnosti však nelze vykládat tak široce, že by snad daňové subjekty byly povinny bezvýhradně podřizovat uplatňování svých procesních práv podmínkám stanoveným správcem daně.“ Tento závěr platí pro všechny orgány veřejné správy. Tím Nejvyšší správní soud nechce říct, že správní orgán za účelem časové optimalizace své činnosti nemůže pro nahlížení do spisu stanovit konkrétní dobu. V nyní posuzované věci však správní orgány nikdy netvrdily, že by se stěžovatel dostavil mimo stanovenou dobu pro nahlížení do spisu, nebo mimo pracovní dobu kompetentních úředníků úřadu.
[27] Nejvyšší správní soud dodává, že odepření práva nahlížet do spisu nemůže být odůvodněno ani nepřítomností úředníka, který v dané věci rozhoduje a má ke spisu přístup. Fyzická přítomnost této osoby při nahlížení do spisu totiž není nutná a tato osoba může být nahrazena jinou pověřenou úřední osobou daného úřadu. Správní orgán má rovněž povinnost zajistit neustálý přístup ke spisům, aby účastníci řízení mohli své právo nahlížet do spisu využívat, pokud možno neomezeně. Jsou
li překážky, které v posuzované věci zabránily vyhovět požadavku stěžovatele na nahlížení do spisu na straně správního orgánu, nemůže to jít k tíži stěžovatele (žadatele).
[27] Nejvyšší správní soud dodává, že odepření práva nahlížet do spisu nemůže být odůvodněno ani nepřítomností úředníka, který v dané věci rozhoduje a má ke spisu přístup. Fyzická přítomnost této osoby při nahlížení do spisu totiž není nutná a tato osoba může být nahrazena jinou pověřenou úřední osobou daného úřadu. Správní orgán má rovněž povinnost zajistit neustálý přístup ke spisům, aby účastníci řízení mohli své právo nahlížet do spisu využívat, pokud možno neomezeně. Jsou
li překážky, které v posuzované věci zabránily vyhovět požadavku stěžovatele na nahlížení do spisu na straně správního orgánu, nemůže to jít k tíži stěžovatele (žadatele).
[28] Lze tedy shrnout, že správní orgán I. stupně pochybil, když nereagoval na žádost stěžovatele o zaslání podkladů rozhodnutí a následně odepřel stěžovateli možnost nahlížet do spisu poté, co se k němu osobně za tímto účelem dostavil. V posuzované věci tedy bylo porušeno procesní právo stěžovatele na nahlížení do spisu podle § 38 odst. 1 správního řádu. V důsledku tohoto pochybení stěžovatel nebyl seznámen se všemi podklady rozhodnutí a nemohl se vyjádřit k dosud shromážděným důkazům či jiným podkladům pro rozhodnutí, případě navrhovat jejich doplnění. Postup správního orgánu I. stupně mohl mít vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé a žalovaný pochybil, aproboval
li postup prvostupňového orgánu, respektive neumožnil
li dodatečně nahlédnout žadateli do spisu. Krajský soud měl pro tuto důvodně vytýkanou vadu rozhodnutí žalovaného zrušit. Tím byl naplněn kasační důvod dle § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
[29] Závěrem Nejvyšší správní soud konstatuje, že zbylými kasačními námitkami se nezabýval, neboť tyto nebyly uplatněny v řízení před krajským soudem a ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s. jsou nepřípustné.
[30] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost (v rozsahu své přípustnosti) důvodnou, proto v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek krajského soudu zrušil. Zruší
li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu, a pokud již v řízení před krajským soudem byly pro takový postup důvody, současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu může sám podle povahy věci rozhodnout o zrušení rozhodnutí správního orgánu [§ 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.]. V posuzované věci se vady, pro něž je rozsudek krajského soudu rušen, týkaly již rozhodnutí žalovaného, Nejvyšší správní soud proto v souladu s § 110 odst. 2 písm. a) ve spojení s § 78 odst. 1 a 4 s. ř. s. rozhodl tak, že rozhodnutí žalovaného zrušil a věc žalovanému vrátil k dalšímu řízení, v němž bude dle § 78 odst. 5 ve spojení s § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto zrušujícím rozsudku.
[31] Podle § 110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. rozhodne Nejvyšší správní soud v případě, že zruší podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. rozhodnutí žalovaného správního orgánu, o nákladech řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení před krajským soudem. Stěžovatel měl ve věci úspěch, podle § 60 odst. 1 s. ř. s. mu tedy přísluší vůči neúspěšnému žalovanému právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení.
[31] Podle § 110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. rozhodne Nejvyšší správní soud v případě, že zruší podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. rozhodnutí žalovaného správního orgánu, o nákladech řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení před krajským soudem. Stěžovatel měl ve věci úspěch, podle § 60 odst. 1 s. ř. s. mu tedy přísluší vůči neúspěšnému žalovanému právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení.
[32] Stěžovatel uhradil soudní poplatky ve výši 9 000 Kč a dále vynaložil náklady na své zastoupení. Stěžovatel byl v řízení před Nejvyšším správním soudem zastoupen advokátem Mgr. Vítězslavem Musilem, proto mu náleží náhrada nákladů spojených s tímto zastoupením; pro určení její výše se použije v souladu s § 35 odst. 2 s. ř. s. vyhláška č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“).
[33] Tyto náklady stěžovatele spočívají v částce odpovídající odměně advokátovi za zastupování ve výši 2 x 3 100 Kč za dva úkony právní služby, tj. převzetí a přípravu zastoupení a podání kasační stížnosti [§ 7 bod 5, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a) a d) advokátního tarifu]; dále v paušální náhradě hotových výdajů advokáta ve výši 2 x 300 Kč za tyto úkony (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu). Náklady vynaložené stěžovatelem na jeho právní zastoupení činí 6 800 Kč. Tato částka se zvyšuje o 1 428 Kč připadajících na DPH ve výši 21 %. Stěžovateli přísluší náhrada nákladů vynaložených na právní zastoupení v řízení o kasační stížnosti ve výši 8 228 Kč.
[34] Žalovaný je povinen stěžovateli uhradit náhradu nákladů řízení v celkové výši 17 228 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám advokáta Mgr. Vítězslava Musila.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3, § 120 s. ř. s.).
V Brně dne 18. srpna 2023
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu