Otázku, zda je důvodné se domnívat, že zajištěný cizinec, který učinil prohlášení o mezinárodní ochraně v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců, by mohl představovat nebezpečí pro veřejný pořádek, je při rozhodování správního orgánu o povinnosti tohoto cizince setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců [§ 46a odst. 1 písm. c) a odst. 2 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu] *) S účinností od 19. 7. 2013 nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (dále jen „nová přijímací směrnice“); členské státy mají povinnost novou přijímací směrnici transponovat do svého právního řádu do 20.
7. 2015. **) S účinností od 19. 7. 2013 nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU o společných řízeních o přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (dále jen „nová procedurální směrnice“); členské státy mají povinnost novou procedurální směrnici transponovat do svého právního řádu do 20. 7. 2015, resp. některá ustanovení do 20. 7. 2018. popřel. Tím vznikl důvod pro zrušení rozsudku krajského soudu, neboť argumentace krajského soudu v podstatné míře neobstojí (srov. k tomu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14.
4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS).
Nejvyšší správní soud však vzal dále do úvahy, že již v řízení před krajským soudem byly důvody pro zrušení rozhodnutí stěžovatelky i správního orgánu I. stupně, neboť předmětem řízení byla právní otázka, kterou oba orgány posoudily zcela v rozporu se zákonem. Nejvyšší správní soud by proto měl v zásadě zrušit jen rozsudek krajského soudu a zavázat jej svým právním názorem. Krajský soud by pak nově rozhodnutí stěžovatelky zrušil, tentokrát již na základě správné právní argumentace. V nynějším případě ovšem nelze odhlédnout od jeho specifik.
Především jde o řízení ve věci vyhoštění, s nímž zákon spojuje přednostní režim (§ 56 odst. 3 s. ř. s.). Ja- č. 379/2007 Sb., č. 427/2010 Sb. a č. 103/2013 Sb. v textu jen „Úmluva“) o azyl (dále jen „stávající přijímací směrnice“)*) 74 kékoliv průtahy před správními soudy a vytváření právní nejistoty pro žalobce je nepřijatelné. S ohledem na skutečnost, že v případě vyhoštění se jedná o zcela mimořádný a zásadní zásah do základních práv žalobce, zejména osobní svobody a svobody pohybu, postupoval Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. 2 s.
ř. s. Nerozhodl proto o vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení, ale napadený rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem zrušil a současně zrušil i rozhodnutí stěžovatelky a správního orgánu I. stupně [§ 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. za přiměřeného použití § 78 odst. 4 s. ř. s.]. Správní orgány budou při dalším rozhodování věci vázány právním názorem Nejvyššího správního soudu [§ 78 odst. 5 ve spojení s § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.] (k možnosti obdobného postupu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11.
7. 2012, čj. 1 As 78/2012-35). S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014 nutno posuzovat tak jako obdobný důvod pro vyhoštění cizince [§ 119 odst. 2 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky]. Takovým důvodem tedy může být jen jednání, které bude představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Bude-li pojem „nebezpečí pro veřejný pořádek“ podle § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu vykládán uvedeným způsobem, lze danou právní úpravu považovat za souladnou s čl.
5 odst. 1 písm. f) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), s čl. 6 Listiny základních práv Evropské unie, s čl. 7 směrnice Rady 2003/9/ES, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl, i s čl. 18 směrnice Rady 2005/85/ES o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka.
Otázku, zda je důvodné se domnívat, že zajištěný cizinec, který učinil prohlášení o mezinárodní ochraně v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců, by mohl představovat nebezpečí pro veřejný pořádek, je při rozhodování správního orgánu o povinnosti tohoto cizince setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců [§ 46a odst. 1 písm. c) a odst. 2 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu] *) S účinností od 19. 7. 2013 nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (dále jen „nová přijímací směrnice“); členské státy mají povinnost novou přijímací směrnici transponovat do svého právního řádu do 20.
7. 2015. **) S účinností od 19. 7. 2013 nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU o společných řízeních o přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (dále jen „nová procedurální směrnice“); členské státy mají povinnost novou procedurální směrnici transponovat do svého právního řádu do 20. 7. 2015, resp. některá ustanovení do 20. 7. 2018. popřel. Tím vznikl důvod pro zrušení rozsudku krajského soudu, neboť argumentace krajského soudu v podstatné míře neobstojí (srov. k tomu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14.
4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS).
Nejvyšší správní soud však vzal dále do úvahy, že již v řízení před krajským soudem byly důvody pro zrušení rozhodnutí stěžovatelky i správního orgánu I. stupně, neboť předmětem řízení byla právní otázka, kterou oba orgány posoudily zcela v rozporu se zákonem. Nejvyšší správní soud by proto měl v zásadě zrušit jen rozsudek krajského soudu a zavázat jej svým právním názorem. Krajský soud by pak nově rozhodnutí stěžovatelky zrušil, tentokrát již na základě správné právní argumentace. V nynějším případě ovšem nelze odhlédnout od jeho specifik.
Především jde o řízení ve věci vyhoštění, s nímž zákon spojuje přednostní režim (§ 56 odst. 3 s. ř. s.). Ja- č. 379/2007 Sb., č. 427/2010 Sb. a č. 103/2013 Sb. v textu jen „Úmluva“) o azyl (dále jen „stávající přijímací směrnice“)*) 74 kékoliv průtahy před správními soudy a vytváření právní nejistoty pro žalobce je nepřijatelné. S ohledem na skutečnost, že v případě vyhoštění se jedná o zcela mimořádný a zásadní zásah do základních práv žalobce, zejména osobní svobody a svobody pohybu, postupoval Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. 2 s.
ř. s. Nerozhodl proto o vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení, ale napadený rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem zrušil a současně zrušil i rozhodnutí stěžovatelky a správního orgánu I. stupně [§ 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. za přiměřeného použití § 78 odst. 4 s. ř. s.]. Správní orgány budou při dalším rozhodování věci vázány právním názorem Nejvyššího správního soudu [§ 78 odst. 5 ve spojení s § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.] (k možnosti obdobného postupu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11.
7. 2012, čj. 1 As 78/2012-35). S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014 nutno posuzovat tak jako obdobný důvod pro vyhoštění cizince [§ 119 odst. 2 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky]. Takovým důvodem tedy může být jen jednání, které bude představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Bude-li pojem „nebezpečí pro veřejný pořádek“ podle § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu vykládán uvedeným způsobem, lze danou právní úpravu považovat za souladnou s čl.
5 odst. 1 písm. f) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), s čl. 6 Listiny základních práv Evropské unie, s čl. 7 směrnice Rady 2003/9/ES, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl, i s čl. 18 směrnice Rady 2005/85/ES o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka.
1. 5. 2013. Podle tohoto ustanovení Ministerstvo vnitra „rozhodne o povinnosti žadatele o udělení mezinárodní ochrany ... setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování, maximálně však po dobu 120 dní, jestliže je důvodné se domnívat, že by žadatel mohl představovat nebezpečí pro bezpečnost státu nebo veřejný pořádek, není-li takový postup v rozporu s mezinárodními závazky České republiky“. Podle názoru stěžovatele ovšem zajištění žadatele o udělení mezinárodní ochrany z důvodu možného nebezpečí pro veřejný pořádek neobstojí s ohledem na požadavek zákonnosti omezení osobní svobody vyplývající z čl. 5 odst. 1 Úmluvy a rovněž s ohledem na požadavky unijního práva.
Nejprve je vhodné připomenout historický vývoj dotčeného § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu. Toto ustanovení bylo do zákona o azylu doplněno zákonem č. 379/2007 Sb. s účinností od 21. 12. 2007. Původně umožňovalo zajistit žadatele o udělení mezinárodní ochrany pouze tehdy, existoval-li důvodný předpoklad, že by mohl představovat nebez-
78
pečí pro bezpečnost státu. Primárním účelem zajištění žadatele o udělení mezinárodní ochrany přitom bylo podle důvodové zprávy k zákonu č. 379/2007 Sb. omezení zneužívání řízení o mezinárodní ochraně pro nelegální migraci či jiné nelegální aktivity. Následně bylo toto ustanovení s účinností od 1. 5. 2013 změněno zákonem č. 103/2013 Sb., a to tak, že za současného stavu právní úpravy je Ministerstvo vnitra oprávněno zajistit žadatele o udělení mezinárodní ochrany i v případě, že je důvodné se domnívat, že by mohl představovat nebezpečí pro veřejný pořádek. Nadto lze takové zajištění realizovat nejen v přijímacím středisku, ale i v zařízení pro zajištění cizinců. K tomu přistupuje i nový odstavec 2 citovaného ustanovení, podle něhož v případě cizince, který je zajištěn podle zákona o pobytu cizinců a který učinil prohlášení o mezinárodní ochraně v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců, rozhodne Ministerstvo vnitra podle odstavce 1, a to do 5 dnů ode dne učinění prohlášení o mezinárodní ochraně cizincem. Jak vyplývá z důvodové zprávy k zákonu č. 103/2013 Sb., novelizace § 46a zákona o azylu představuje reakci zákonodárce na předběžnou otázku položenou zdejším soudem Soudnímu dvoru EU ve věci Arslan (C-534/11), jež se týkala podmínek pro zajištění příslušníka třetí země neoprávněně pobývajícího na území členského státu EU za situace, kdy podal žádost o mezinárodní ochranu (blíže viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2011, čj. 1 As 90/2011-59).
Jak je uvedeno v důvodové zprávě k zákonu č. 103/2013 Sb., „[ú]pravy souvisejí s předběžnou otázkou C-534/11, Arslan, kterou se na podnět Nejvyššího správního soudu zabývá Soudní dvůr Evropské unie. V případě, že by tento soud vyslovil názor, že poté, co osoba, která byla zajištěna v režimu směrnice 2008/115/ES (tj. v režimu zákona o pobytu cizinců na území České republiky), požádá o udělení mezinárodní ochrany, je třeba ji propustit, nejsou-li dány jiné důvody pro zajištění podle směrnice 2003/9/ES, je nutno zajistit, aby takoví cizinci nemuseli být propuštěni nebo přemístěni do
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
přijímacího střediska pro žadatele o udělení mezinárodní ochrany, které z bezpečnostního hlediska není pro pobyt těchto osob vyhovující. Důvodem je obava z následného zneužívání institutu mezinárodní ochrany, kterou vyslovil rovněž ve svém podnětu Nejvyšší správní soud. Rovněž v reakci na návrh nové směrnice, která nahradí směrnici 2003/9/ES, se činí první krok k celkové změně koncepce zajišťování cizinců, kdy bude možné, aby cizinec ,přecházel‘ mezi zajištěním podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky a zákona o azylu, tato změna se promítá i v zákoně o pobytu cizinců na území České republiky v § 127.“ Podle důvodové zprávy „[c]ílem uvedených změn není rozšířit možnosti zajištění žadatelů o mezinárodní ochranu, kteří učiní prohlášení o mezinárodní ochraně jinde než v zařízení pro zajištění cizinců. Změny sledují toliko možnost změnit právní režim zajištění těch cizinců, kteří učiní prohlášení o mezinárodní ochraně v zařízení pro zajištění cizinců, tedy až poté, co byli zajištěni podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky. V takovém případě dojde z právního hlediska k ukončení zajištění podle zákona o pobytu cizinců, cizinec však bude nadále setrvávat v zařízení pro zajištění cizinců na základě ,rozhodnutí o zajištění‘ vydaného ministerstvem podle § 46a zákona o azylu.“
Zákonodárce tedy ještě před rozhodnutím Soudního dvora o předběžné otázce ve věci Arslan upravil v zákoně o azylu postup pro případ, že cizinec, který je zajištěn v režimu zákona o pobytu cizinců, učiní prohlášení o mezinárodní ochraně v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců. Pokud jsou splněny podmínky uvedené v § 46a odst. 1 zákona o azylu, Ministerstvo vnitra rozhodne ve lhůtě 5 dnů ode dne učinění prohlášení o mezinárodní ochraně o povinnosti žadatele setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců (§ 46a odst. 2 zákona o azylu). Po vydání takového rozhodnutí musí být zajištění cizince v režimu zákona o pobytu cizinců bez zbyteč-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
ného odkladu ukončeno [§ 127 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců].
V této souvislosti lze poznamenat, že vedle uvedeného postupu připustil Soudní dvůr EU v rozsudku ze dne 30. 5. 2013, Arslan, C-534/11, že státního příslušníka třetí země lze v určitých případech ponechat v zajištění, o němž bylo původně rozhodnuto na základě směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“), tedy v ČR v režimu zákona pobytu cizinců, i po podání žádosti o mezinárodní ochranu touto osobou. Unijní právo podle Soudního dvora dosud neobsahuje harmonizovanou úpravu důvodů, pro něž lze nařídit zajištění žadatele o azyl, „[j]e proto prozatím na členských státech, aby za plného respektování závazků vyplývajících z mezinárodního práva i z práva unijního stanovily důvody, pro něž smí být žadatel o azyl zajištěn nebo ponechán v zajištění“ (bod 56 rozsudku). Státního příslušníka třetí země lze podle Soudního dvora ponechat v zajištění, o němž bylo původně rozhodnuto na základě návratové směrnice, i po podání žádosti o azyl, v případě, kdy byl státní příslušník třetí země zajištěn na základě článku 15 návratové směrnice z toho důvodu, že jeho chování vyvolávalo obavu, že nebýt takového zajištění, uprchl by a mařil své vyhoštění, a kdy byla žádost o azyl podána pouze s cílem pozdržet, či dokonce zmařit výkon rozhodnutí o navrácení, které vůči němu bylo vydáno (bod 57).
Na základě uvedeného výkladu Soudního dvora pak Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 7. 2013, čj. 1 As 90/2011-124, dospěl k závěru, že pokud cizinec zajištěný za účelem správního vyhoštění podle § 124 zákona o pobytu cizinců požádá o udělení mezinárodní ochrany, avšak tato žádost je podána pouze s cílem pozdržet nebo zmařit výkon rozhodnutí o správním vyhoštění a pokračování zajištění je objektivně nutné, může být cizinec i dále zajištěn na základě nového rozhodnutí policie o správním zajištění podle § 124 uvedeného zákona, pokud důvody k za-
79
jištění daného cizince dle původního rozhodnutí o zajištění (případně rozhodnutí o prodloužení zajištění) nadále trvají. Nebudou-li však splněny uvedené podmínky a zároveň nebude možné rozhodnout o povinnosti cizince setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování podle § 46a zákona o azylu, musí být zajištění bez zbytečného odkladu ukončeno dle § 127 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců.
V daném případě ovšem žalovaný postupoval právě podle § 46a odst. 1 písm. c) a odst. 2 zákona o azylu a napadeným rozhodnutím uložil stěžovateli povinnost setrvat v zařízení pro zajištění cizinců, a to z důvodu možného nebezpečí pro veřejný pořádek. K omezení osobní svobody stěžovatele tedy došlo v režimu zákona o azylu, zatímco zajištění v režimu zákona o pobytu cizinců bylo v souladu s § 127 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců ukončeno.
Pokud jde o namítanou neurčitost § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu, lze konstatovat, že obdobně jako je tomu u jiných předpisů azylového a cizineckého práva, zákon o azylu neobsahuje legální definici pojmu „veřejný pořádek“ či „nebezpečí pro veřejný pořádek“. Jedná se o neurčitý právní pojem, jehož výklad a aplikace v konkrétních případech náleží správním orgánům a soudům. To však ještě samo o sobě neznamená, že aplikace daného ustanovení je v rozporu s požadavkem zákonnosti omezení osobní svobody zakotveným v čl. 5 odst. 1 Úmluvy. Jak totiž sám stěžovatel správně uvedl, požadavek zákonnosti, resp. pojem „zákon“ užívaný v Úmluvě, zahrnuje nejen právo psané, tj. zákony a podzákonné předpisy, ale „zákonem“ se rozumí i „platná a účinná ustanovení, tak jak je vykládají příslušné soudy“, tedy judikatura příslušných soudů (srov. rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne
1. 5. 2013. Podle tohoto ustanovení Ministerstvo vnitra „rozhodne o povinnosti žadatele o udělení mezinárodní ochrany ... setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování, maximálně však po dobu 120 dní, jestliže je důvodné se domnívat, že by žadatel mohl představovat nebezpečí pro bezpečnost státu nebo veřejný pořádek, není-li takový postup v rozporu s mezinárodními závazky České republiky“. Podle názoru stěžovatele ovšem zajištění žadatele o udělení mezinárodní ochrany z důvodu možného nebezpečí pro veřejný pořádek neobstojí s ohledem na požadavek zákonnosti omezení osobní svobody vyplývající z čl. 5 odst. 1 Úmluvy a rovněž s ohledem na požadavky unijního práva.
Nejprve je vhodné připomenout historický vývoj dotčeného § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu. Toto ustanovení bylo do zákona o azylu doplněno zákonem č. 379/2007 Sb. s účinností od 21. 12. 2007. Původně umožňovalo zajistit žadatele o udělení mezinárodní ochrany pouze tehdy, existoval-li důvodný předpoklad, že by mohl představovat nebez-
78
pečí pro bezpečnost státu. Primárním účelem zajištění žadatele o udělení mezinárodní ochrany přitom bylo podle důvodové zprávy k zákonu č. 379/2007 Sb. omezení zneužívání řízení o mezinárodní ochraně pro nelegální migraci či jiné nelegální aktivity. Následně bylo toto ustanovení s účinností od 1. 5. 2013 změněno zákonem č. 103/2013 Sb., a to tak, že za současného stavu právní úpravy je Ministerstvo vnitra oprávněno zajistit žadatele o udělení mezinárodní ochrany i v případě, že je důvodné se domnívat, že by mohl představovat nebezpečí pro veřejný pořádek. Nadto lze takové zajištění realizovat nejen v přijímacím středisku, ale i v zařízení pro zajištění cizinců. K tomu přistupuje i nový odstavec 2 citovaného ustanovení, podle něhož v případě cizince, který je zajištěn podle zákona o pobytu cizinců a který učinil prohlášení o mezinárodní ochraně v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců, rozhodne Ministerstvo vnitra podle odstavce 1, a to do 5 dnů ode dne učinění prohlášení o mezinárodní ochraně cizincem. Jak vyplývá z důvodové zprávy k zákonu č. 103/2013 Sb., novelizace § 46a zákona o azylu představuje reakci zákonodárce na předběžnou otázku položenou zdejším soudem Soudnímu dvoru EU ve věci Arslan (C-534/11), jež se týkala podmínek pro zajištění příslušníka třetí země neoprávněně pobývajícího na území členského státu EU za situace, kdy podal žádost o mezinárodní ochranu (blíže viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2011, čj. 1 As 90/2011-59).
Jak je uvedeno v důvodové zprávě k zákonu č. 103/2013 Sb., „[ú]pravy souvisejí s předběžnou otázkou C-534/11, Arslan, kterou se na podnět Nejvyššího správního soudu zabývá Soudní dvůr Evropské unie. V případě, že by tento soud vyslovil názor, že poté, co osoba, která byla zajištěna v režimu směrnice 2008/115/ES (tj. v režimu zákona o pobytu cizinců na území České republiky), požádá o udělení mezinárodní ochrany, je třeba ji propustit, nejsou-li dány jiné důvody pro zajištění podle směrnice 2003/9/ES, je nutno zajistit, aby takoví cizinci nemuseli být propuštěni nebo přemístěni do
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
přijímacího střediska pro žadatele o udělení mezinárodní ochrany, které z bezpečnostního hlediska není pro pobyt těchto osob vyhovující. Důvodem je obava z následného zneužívání institutu mezinárodní ochrany, kterou vyslovil rovněž ve svém podnětu Nejvyšší správní soud. Rovněž v reakci na návrh nové směrnice, která nahradí směrnici 2003/9/ES, se činí první krok k celkové změně koncepce zajišťování cizinců, kdy bude možné, aby cizinec ,přecházel‘ mezi zajištěním podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky a zákona o azylu, tato změna se promítá i v zákoně o pobytu cizinců na území České republiky v § 127.“ Podle důvodové zprávy „[c]ílem uvedených změn není rozšířit možnosti zajištění žadatelů o mezinárodní ochranu, kteří učiní prohlášení o mezinárodní ochraně jinde než v zařízení pro zajištění cizinců. Změny sledují toliko možnost změnit právní režim zajištění těch cizinců, kteří učiní prohlášení o mezinárodní ochraně v zařízení pro zajištění cizinců, tedy až poté, co byli zajištěni podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky. V takovém případě dojde z právního hlediska k ukončení zajištění podle zákona o pobytu cizinců, cizinec však bude nadále setrvávat v zařízení pro zajištění cizinců na základě ,rozhodnutí o zajištění‘ vydaného ministerstvem podle § 46a zákona o azylu.“
Zákonodárce tedy ještě před rozhodnutím Soudního dvora o předběžné otázce ve věci Arslan upravil v zákoně o azylu postup pro případ, že cizinec, který je zajištěn v režimu zákona o pobytu cizinců, učiní prohlášení o mezinárodní ochraně v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců. Pokud jsou splněny podmínky uvedené v § 46a odst. 1 zákona o azylu, Ministerstvo vnitra rozhodne ve lhůtě 5 dnů ode dne učinění prohlášení o mezinárodní ochraně o povinnosti žadatele setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců (§ 46a odst. 2 zákona o azylu). Po vydání takového rozhodnutí musí být zajištění cizince v režimu zákona o pobytu cizinců bez zbyteč-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
ného odkladu ukončeno [§ 127 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců].
V této souvislosti lze poznamenat, že vedle uvedeného postupu připustil Soudní dvůr EU v rozsudku ze dne 30. 5. 2013, Arslan, C-534/11, že státního příslušníka třetí země lze v určitých případech ponechat v zajištění, o němž bylo původně rozhodnuto na základě směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“), tedy v ČR v režimu zákona pobytu cizinců, i po podání žádosti o mezinárodní ochranu touto osobou. Unijní právo podle Soudního dvora dosud neobsahuje harmonizovanou úpravu důvodů, pro něž lze nařídit zajištění žadatele o azyl, „[j]e proto prozatím na členských státech, aby za plného respektování závazků vyplývajících z mezinárodního práva i z práva unijního stanovily důvody, pro něž smí být žadatel o azyl zajištěn nebo ponechán v zajištění“ (bod 56 rozsudku). Státního příslušníka třetí země lze podle Soudního dvora ponechat v zajištění, o němž bylo původně rozhodnuto na základě návratové směrnice, i po podání žádosti o azyl, v případě, kdy byl státní příslušník třetí země zajištěn na základě článku 15 návratové směrnice z toho důvodu, že jeho chování vyvolávalo obavu, že nebýt takového zajištění, uprchl by a mařil své vyhoštění, a kdy byla žádost o azyl podána pouze s cílem pozdržet, či dokonce zmařit výkon rozhodnutí o navrácení, které vůči němu bylo vydáno (bod 57).
Na základě uvedeného výkladu Soudního dvora pak Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 7. 2013, čj. 1 As 90/2011-124, dospěl k závěru, že pokud cizinec zajištěný za účelem správního vyhoštění podle § 124 zákona o pobytu cizinců požádá o udělení mezinárodní ochrany, avšak tato žádost je podána pouze s cílem pozdržet nebo zmařit výkon rozhodnutí o správním vyhoštění a pokračování zajištění je objektivně nutné, může být cizinec i dále zajištěn na základě nového rozhodnutí policie o správním zajištění podle § 124 uvedeného zákona, pokud důvody k za-
79
jištění daného cizince dle původního rozhodnutí o zajištění (případně rozhodnutí o prodloužení zajištění) nadále trvají. Nebudou-li však splněny uvedené podmínky a zároveň nebude možné rozhodnout o povinnosti cizince setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování podle § 46a zákona o azylu, musí být zajištění bez zbytečného odkladu ukončeno dle § 127 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců.
V daném případě ovšem žalovaný postupoval právě podle § 46a odst. 1 písm. c) a odst. 2 zákona o azylu a napadeným rozhodnutím uložil stěžovateli povinnost setrvat v zařízení pro zajištění cizinců, a to z důvodu možného nebezpečí pro veřejný pořádek. K omezení osobní svobody stěžovatele tedy došlo v režimu zákona o azylu, zatímco zajištění v režimu zákona o pobytu cizinců bylo v souladu s § 127 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců ukončeno.
Pokud jde o namítanou neurčitost § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu, lze konstatovat, že obdobně jako je tomu u jiných předpisů azylového a cizineckého práva, zákon o azylu neobsahuje legální definici pojmu „veřejný pořádek“ či „nebezpečí pro veřejný pořádek“. Jedná se o neurčitý právní pojem, jehož výklad a aplikace v konkrétních případech náleží správním orgánům a soudům. To však ještě samo o sobě neznamená, že aplikace daného ustanovení je v rozporu s požadavkem zákonnosti omezení osobní svobody zakotveným v čl. 5 odst. 1 Úmluvy. Jak totiž sám stěžovatel správně uvedl, požadavek zákonnosti, resp. pojem „zákon“ užívaný v Úmluvě, zahrnuje nejen právo psané, tj. zákony a podzákonné předpisy, ale „zákonem“ se rozumí i „platná a účinná ustanovení, tak jak je vykládají příslušné soudy“, tedy judikatura příslušných soudů (srov. rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne
14. 9. 2010, Sanoma Uitvengers B. V. proti Nizozemsku, stížnost č. 38224/03, již citovaný rozsudek pléna Evropského soudu pro lidská práva ve věci Sunday Times proti Spojenému království, rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 24. 4. 1990, Kruslin proti Francii, stížnost č. 11801/85, Series A, č. 176-A,
80
srov. též usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2012, čj. 8 As 6/2011-120, č. 2624/2012 Sb. NSS, bod 22, nebo Kmec, J.; Kosař. D.; Kratochvíl, J.; Bobek, M. Evropská Úmluva o lidských právech. Komentář. Praha : C. H. Beck, 2012, s. 104–106). Výklad konkrétního ustanovení zákona upravujícího podmínky omezení či zbavení osobní svobody tak může být doplněn i ustálenou judikaturou příslušných soudů.
Výklad pojmu „veřejný pořádek“ použitého v kontextu § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu náleží primárně judikatuře soudů rozhodujících ve správním soudnictví. Při výkladu a následné aplikaci tohoto ustanovení je třeba brát v úvahu jeho smysl a účel, ale i okolnosti jeho vzniku a původu, přičemž musí být též respektovány závazky vyplývající České republice z mezinárodního, jakož i unijního práva.
V článku 31 Úmluvy OSN o právním postavení uprchlíků z roku 1951 (č. 208/1993 Sb., dále jen „Ženevská úmluva“), se smluvní státy zavázaly, že „nebudou na pohyb takových uprchlíků uplatňovat jiná omezení, než jaká jsou nezbytná, a taková omezení budou uplatněna pouze do té doby, než jejich postavení v zemi bude upraveno, nebo než obdrží povolení vstupu do jiné země“. Hlavním měřítkem pro opatření omezující pohyb uprchlíka (resp. žadatele o přiznání statusu uprchlíka) je tedy podle Ženevské úmluvy jeho nezbytnost. Důvody, jež mohou vést s ohledem na konkrétní okolnosti případu k omezení či zbavení osobní svobody, jsou pak blíže popsány ve Směrnicích Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky o aplikovatelných kritériích a normách souvisejících se zajištěním žadatelů o azyl a o alternativách zajištění z roku 2012 (dostupné v anglickém znění na http://www.refworld.org/docid/ 503489533b8.html). Podle směrnice č. 4 obsažené v tomto nezávazném dokumentu přicházejí ve vztahu k žadatelům o azyl v úvahu tři účely, které v individuálních případech odůvodňují zajištění a jež jsou v souladu s mezinárodním právem. Těmito důvody jsou veřejný pořádek, veřejné zdraví a národní bezpečnost.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
Pokud jde o unijní právo, postavení žadatele o mezinárodní ochranu, včetně oprávnění členských států omezit jeho osobní svobodu, upravovala v době vydání žalobou napadeného rozhodnutí stávající přijímací směrnice. Článek 7 odst. 1 stávající přijímací směrnice stanoví, že „[ž]adatelé o azyl se mohou volně pohybovat na území hostitelského členského státu nebo na území, které jim tento stát vymezí. Vymezené území nesmí narušovat nedotknutelnost soukromí a musí poskytovat dostatečný prostor pro zajištění přístupu ke všem výhodám vyplývajícím z této směrnice.“ Podle třetího odstavce uvedeného článku však platí, že „[j]e-li to nezbytné, například z právních důvodů nebo z důvodu veřejného pořádku, mohou členské státy v souladu s vnitrostátními předpisy nařídit žadateli, aby se zdržoval na určeném místě“ [k podmínkám zajištění žadatele o mezinárodní ochranu podle nové přijímací směrnice srov. čl. 7 až 11 této směrnice, včetně zajištění z důvodu ochrany národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku podle čl. 8 odst. 3 písm. e) nové přijímací směrnice a zajištění z důvodu zneužití žádosti o mezinárodní ochranu za podmínek definovaných Soudním dvorem ve věci Arslan podle čl. 8 odst. 3 písm. d) nové přijímací směrnice]. Další meze pro uplatnění opatření spočívajícího v omezení osobní svobody žadatele o azyl vyplývaly v době vydání žalobou napadeného rozhodnutí ze stávající procedurální směrnice. Podle čl. 18 odst. 1 stávající procedurální směrnice „[č]lenské státy nezajistí osobu pouze z toho důvodu, že se jedná o žadatele o azyl“. Druhý odstavec pak upravuje soudní přezkum zajištění, když stanoví, že „[j]e-li žadatel [o azyl] zajištěn, členské státy zajistí možnost rychlého soudního přezkumu“ (k tomu srov. obdobný článek 26 nové procedurální směrnice, která odkazuje, pokud jde důvody a podmínky zajištění a požadavky na jejich soudní přezkum, na zmiňovaná ustanovení nové přijímací směrnice).
Samotná stávající přijímací ani procedurální směrnice (na rozdíl od nové přijímací směrnice) nad rámec obecné výhrady veřejného zájmu nebo veřejného pořádku blíže
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
nestanoví důvody pro zajištění žadatele o azyl a tyto směrnice neobsahují ani žádná výkladová vodítka, na základě nichž by bylo možné určit, za jakých konkrétních okolností může k zajištění dojít. Z citovaných předpisů unijního práva vyplývají pouze některá dílčí omezení, pokud jde o oprávnění členských států omezit osobní svobodu žadatele o azyl. Žadateli tak lze nařídit, aby se zdržoval na určeném místě, pouze „v souladu s vnitrostátními předpisy“ (čl. 7 odst. 3 stávající přijímací směrnice), čímž je akcentován důraz na zákonnost omezení osobní svobody. Dále pak členské státy nemohou zajistit osobu „pouze z toho důvodu, že se jedná o žadatele o azyl“ (čl. 18 odst. 1 stávající procedurální směrnice).
Soudní dvůr také v této souvislosti v již zmíněném rozsudku ve věci Arslan uvedl, že stávající přijímací ani stávající procedurální směrnice „za současného stavu neobsahují harmonizovanou úpravu důvodů, pro něž lze nařídit zajištění žadatele o azyl [...], od návrhu taxativního výčtu těchto důvodů bylo totiž upuštěno během jednání, jež předcházela přijetí [stávající procedurální směrnice], a o zavedení takového výčtu na úrovni Unie se uvažuje až v rámci přepracovaného znění [stávající přijímací směrnice], které je v současné době přijímáno“ (viz zmiňovaná ustanovení nové přijímací směrnice, u níž však lhůta pro její transpozici teprve počala běžet). Podle Soudního dvora „[j]e proto prozatím na členských státech, aby za plného respektování závazků vyplývajících z mezinárodního práva i z práva unijního stanovily důvody, pro něž smí být žadatel o azyl zajištěn nebo ponechán v zajištění“.
Použitím výhrady veřejného pořádku se však Soudní dvůr v různých souvislostech již nesčetněkrát zabýval, přičemž judikoval, že různé státy mohou mít různé zájmy, jejichž sledování spadá pod pojem veřejného pořádku, a pojem veřejného pořádku se může měnit i v čase (srov. rozsudek ze dne 4. 12. 1974, van Duyn, 41/74, Recueil, s. 1337, bod 18, rozsudek ze dne 28. 10. 1975, Rutili, 36/75, Recueil, s. 1219, bod 26, rozsudek ze dne
14. 9. 2010, Sanoma Uitvengers B. V. proti Nizozemsku, stížnost č. 38224/03, již citovaný rozsudek pléna Evropského soudu pro lidská práva ve věci Sunday Times proti Spojenému království, rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 24. 4. 1990, Kruslin proti Francii, stížnost č. 11801/85, Series A, č. 176-A,
80
srov. též usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2012, čj. 8 As 6/2011-120, č. 2624/2012 Sb. NSS, bod 22, nebo Kmec, J.; Kosař. D.; Kratochvíl, J.; Bobek, M. Evropská Úmluva o lidských právech. Komentář. Praha : C. H. Beck, 2012, s. 104–106). Výklad konkrétního ustanovení zákona upravujícího podmínky omezení či zbavení osobní svobody tak může být doplněn i ustálenou judikaturou příslušných soudů.
Výklad pojmu „veřejný pořádek“ použitého v kontextu § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu náleží primárně judikatuře soudů rozhodujících ve správním soudnictví. Při výkladu a následné aplikaci tohoto ustanovení je třeba brát v úvahu jeho smysl a účel, ale i okolnosti jeho vzniku a původu, přičemž musí být též respektovány závazky vyplývající České republice z mezinárodního, jakož i unijního práva.
V článku 31 Úmluvy OSN o právním postavení uprchlíků z roku 1951 (č. 208/1993 Sb., dále jen „Ženevská úmluva“), se smluvní státy zavázaly, že „nebudou na pohyb takových uprchlíků uplatňovat jiná omezení, než jaká jsou nezbytná, a taková omezení budou uplatněna pouze do té doby, než jejich postavení v zemi bude upraveno, nebo než obdrží povolení vstupu do jiné země“. Hlavním měřítkem pro opatření omezující pohyb uprchlíka (resp. žadatele o přiznání statusu uprchlíka) je tedy podle Ženevské úmluvy jeho nezbytnost. Důvody, jež mohou vést s ohledem na konkrétní okolnosti případu k omezení či zbavení osobní svobody, jsou pak blíže popsány ve Směrnicích Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky o aplikovatelných kritériích a normách souvisejících se zajištěním žadatelů o azyl a o alternativách zajištění z roku 2012 (dostupné v anglickém znění na http://www.refworld.org/docid/ 503489533b8.html). Podle směrnice č. 4 obsažené v tomto nezávazném dokumentu přicházejí ve vztahu k žadatelům o azyl v úvahu tři účely, které v individuálních případech odůvodňují zajištění a jež jsou v souladu s mezinárodním právem. Těmito důvody jsou veřejný pořádek, veřejné zdraví a národní bezpečnost.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
Pokud jde o unijní právo, postavení žadatele o mezinárodní ochranu, včetně oprávnění členských států omezit jeho osobní svobodu, upravovala v době vydání žalobou napadeného rozhodnutí stávající přijímací směrnice. Článek 7 odst. 1 stávající přijímací směrnice stanoví, že „[ž]adatelé o azyl se mohou volně pohybovat na území hostitelského členského státu nebo na území, které jim tento stát vymezí. Vymezené území nesmí narušovat nedotknutelnost soukromí a musí poskytovat dostatečný prostor pro zajištění přístupu ke všem výhodám vyplývajícím z této směrnice.“ Podle třetího odstavce uvedeného článku však platí, že „[j]e-li to nezbytné, například z právních důvodů nebo z důvodu veřejného pořádku, mohou členské státy v souladu s vnitrostátními předpisy nařídit žadateli, aby se zdržoval na určeném místě“ [k podmínkám zajištění žadatele o mezinárodní ochranu podle nové přijímací směrnice srov. čl. 7 až 11 této směrnice, včetně zajištění z důvodu ochrany národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku podle čl. 8 odst. 3 písm. e) nové přijímací směrnice a zajištění z důvodu zneužití žádosti o mezinárodní ochranu za podmínek definovaných Soudním dvorem ve věci Arslan podle čl. 8 odst. 3 písm. d) nové přijímací směrnice]. Další meze pro uplatnění opatření spočívajícího v omezení osobní svobody žadatele o azyl vyplývaly v době vydání žalobou napadeného rozhodnutí ze stávající procedurální směrnice. Podle čl. 18 odst. 1 stávající procedurální směrnice „[č]lenské státy nezajistí osobu pouze z toho důvodu, že se jedná o žadatele o azyl“. Druhý odstavec pak upravuje soudní přezkum zajištění, když stanoví, že „[j]e-li žadatel [o azyl] zajištěn, členské státy zajistí možnost rychlého soudního přezkumu“ (k tomu srov. obdobný článek 26 nové procedurální směrnice, která odkazuje, pokud jde důvody a podmínky zajištění a požadavky na jejich soudní přezkum, na zmiňovaná ustanovení nové přijímací směrnice).
Samotná stávající přijímací ani procedurální směrnice (na rozdíl od nové přijímací směrnice) nad rámec obecné výhrady veřejného zájmu nebo veřejného pořádku blíže
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
nestanoví důvody pro zajištění žadatele o azyl a tyto směrnice neobsahují ani žádná výkladová vodítka, na základě nichž by bylo možné určit, za jakých konkrétních okolností může k zajištění dojít. Z citovaných předpisů unijního práva vyplývají pouze některá dílčí omezení, pokud jde o oprávnění členských států omezit osobní svobodu žadatele o azyl. Žadateli tak lze nařídit, aby se zdržoval na určeném místě, pouze „v souladu s vnitrostátními předpisy“ (čl. 7 odst. 3 stávající přijímací směrnice), čímž je akcentován důraz na zákonnost omezení osobní svobody. Dále pak členské státy nemohou zajistit osobu „pouze z toho důvodu, že se jedná o žadatele o azyl“ (čl. 18 odst. 1 stávající procedurální směrnice).
Soudní dvůr také v této souvislosti v již zmíněném rozsudku ve věci Arslan uvedl, že stávající přijímací ani stávající procedurální směrnice „za současného stavu neobsahují harmonizovanou úpravu důvodů, pro něž lze nařídit zajištění žadatele o azyl [...], od návrhu taxativního výčtu těchto důvodů bylo totiž upuštěno během jednání, jež předcházela přijetí [stávající procedurální směrnice], a o zavedení takového výčtu na úrovni Unie se uvažuje až v rámci přepracovaného znění [stávající přijímací směrnice], které je v současné době přijímáno“ (viz zmiňovaná ustanovení nové přijímací směrnice, u níž však lhůta pro její transpozici teprve počala běžet). Podle Soudního dvora „[j]e proto prozatím na členských státech, aby za plného respektování závazků vyplývajících z mezinárodního práva i z práva unijního stanovily důvody, pro něž smí být žadatel o azyl zajištěn nebo ponechán v zajištění“.
Použitím výhrady veřejného pořádku se však Soudní dvůr v různých souvislostech již nesčetněkrát zabýval, přičemž judikoval, že různé státy mohou mít různé zájmy, jejichž sledování spadá pod pojem veřejného pořádku, a pojem veřejného pořádku se může měnit i v čase (srov. rozsudek ze dne 4. 12. 1974, van Duyn, 41/74, Recueil, s. 1337, bod 18, rozsudek ze dne 28. 10. 1975, Rutili, 36/75, Recueil, s. 1219, bod 26, rozsudek ze dne
27. 10. 1977, Bouchereau, 30/77, Recueil, s. 1999, bod 34); nicméně pojem veřejného
81
pořádku je třeba vykládat restriktivně, přičemž ani rozsah tohoto pojmu nemůže být určován jednostranně členským státem bez možnosti kontroly ze strany orgánů Unie (srov. výše uvedený rozsudek ve věci Rutili, bod 27). Také se státy mohou dovolávat pouze svých vlastních důvodů veřejného pořádku, nikoli důvodů jiného členského státu (viz rozsudek ze dne 10. 7. 2008, Jipa, C-33/07, Sb. rozh., s. I-5157, bod 23).
Soudní dvůr již dříve vymezil obecné meze použití výhrady veřejného pořádku v právních řádech členských států za situace, kdy dochází k omezení práv vyplývajících z unijního práva. Stanovil obecný test použití výhrady veřejného pořádku, který „předpokládá kromě společenského nepořádku, který představují všechna porušení práva, existenci skutečného, aktuálního a dostatečně závažného ohrožení některého ze základních zájmů společnosti“; tedy 1) nestačí pouhé porušení práva, ale 2) musí existovat skutečná a dostatečně závažná hrozba 3) dotýkající se základního zájmu společnosti (srov. výše uvedený rozsudek ve věci Bouchereau, bod 35, a dále rozsudky ze dne 19. 1. 1999, Calfa, C-348/96, Recueil, s. I-11, bod 21, ze dne 29. 4. 2004, Orfanopoulos a Oliveri, C-482/01, Recueil, s. I-5257, bod 66, ze dne 10. 3. 2005 ve věci Komise proti Španělsku, C-503/03, Sb. rozh., s. I-1097, bod 46, ze dne 7. 6. 2007, Komise proti Nizozemí, C-50/06, Sb. rozh., s. I-4383, bod 43, a výše uvedený rozsudek ve věci Jipa, bod 25).
V této souvislosti je třeba konstatovat, že výkladem dotčeného ustanovení, konkrétně pojmu „nebezpečí pro veřejný pořádek“ použitého v § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu se dosavadní judikatura správních soudů nezabývala. Jak již bylo uvedeno, zajištění žadatele o udělení mezinárodní ochrany z důvodu, že představuje nebezpečí pro veřejný pořádek, bylo do citovaného ustanovení doplněno až zákonem č. 103/2013 Sb. s účinností od 1. 5. 2013. Přestože tedy Nejvyšší správní soud dosud neměl možnost vyjádřit se k otázce výkladu pojmu „veřejný pořádek“ ve smyslu § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu, nelze opomenout, že ve svých dřívějších
82
rozhodnutích se již výkladem tohoto pojmu zabýval, byť především ve vztahu k ustanovením cizineckého práva, konkrétně zákona o pobytu cizinců.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu se v již citovaném usnesení čj. 3 As 4/2010-151 zabýval výkladem pojmu narušení veřejného pořádku ve smyslu § 119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Právě v tomto usnesení konstatoval, že „při výkladu pojmů ,veřejný pořádek‘, resp. ,závažné narušení veřejného pořádku‘ pro účely výkladu ustanovení cizineckého zákona, je třeba brát v úvahu nejen účel daného právního předpisu, ale také kontext samotného ustanovení. Závěry o tom, jaké konkrétní jednání je závažným narušením veřejného pořádku, učiněné ve vztahu k určitému ustanovení, pak nelze bez dalšího přebírat při výkladu ustanovení jiných, nýbrž je potřeba přihlížet ke specifickým okolnostem vzniku, původu a účelu ustanovení, stejně jako je třeba pak dané ustanovení přiměřeným způsobem vyložit rovněž ve vztahu k individuálním okolnostem jednotlivých případů.“ Tento závěr lze přenést i na nyní posuzovanou věc, neboť i v daném případě platí, že při výkladu § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu musí být zohledněno nejen znění tohoto ustanovení, ale, jak již bylo uvedeno, též jeho smysl a účel i okolnosti jeho vzniku a původu.
Rozšířený senát v uvedeném usnesení konstatoval, že narušením veřejného pořádku podle § 119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců může být jen „takové jednání, které bude představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti“. I v takovém případě je však podle rozšířeného senátu „nutno zohlednit individuální okolnosti života cizince a přihlédnout k jeho celkové životní situaci“. Při formulaci tohoto závěru vyšel rozšířený senát mj. ze znění čl. 27 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států. Podle tohoto ustanovení „[o]patření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpeč-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
nosti musí být v souladu se zásadou přiměřenosti a musí být založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby. ... Osobní chování dotyčného jednotlivce musí představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti.“ Zároveň však i rozšířený senát poukázal na skutečnost, že uvedené ustanovení je pouze odrazem již citované judikatury Soudního dvora, která se týká obecného testu použití výhrady veřejného pořádku v oblasti volného pohybu osob a imigračního práva (viz bod 52 citovaného usnesení rozšířeného senátu).
S ohledem na uvedené lze konstatovat, že stávající judikatura Soudního dvora a Nejvyššího správního soudu poskytuje dostatečné vodítko k vymezení rozsahu pojmu veřejný pořádek ve smyslu § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu. Východiskem je zde stejně jako v případě výkladu § 119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců obecný test použití výhrady veřejného pořádku v oblasti volného pohybu osob a imigračního a azylového práva zformulovaný Soudním dvorem. Obě tato ustanovení jsou výsledkem transpozice směrnic EU a sledují obdobný účel, kterým je ochrana základních zájmů společnosti, a to do budoucnosti. Proto za situace, kdy zákon o azylu ani relevantní předpisy unijního práva dosud neurčují konkrétní okolnosti, jež mohou založit důvodné podezření, že by mohl žadatel představovat nebezpečí pro veřejný pořádek [ostatně rovněž již citovaný čl. 8 odst. 3 písm. e) nové přijímací směrnice přebírá tento důvod pro zajištění žadatele o mezinárodní ochranu v jeho obecné formulaci „z důvodu ochrany veřejného pořádku“], není žádný důvod, proč závěry vyslovené rozšířeným senátem nevztáhnout i na § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu. To tedy znamená, že za nebezpečí pro veřejný pořádek ve smyslu § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu je třeba považovat pouze hrozbu takového jednání, které bude představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti, přičemž je nutno zohlednit individuální okolnosti života cizince a přihlédnout k jeho celkové životní situaci.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
V tomto smyslu je třeba také korigovat úvahy krajského soudu, který při výkladu pojmu veřejný pořádek vyšel z definice používané dřívější judikaturou Nejvyššího správního soudu i pro oblast imigračního práva (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2007, čj. 2 As 78/2006-64, č. 1335/2007 Sb. NSS). Tato judikatura byla následně překonána právě již zmiňovaným usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 3 As 4/2010-151 a na oblast azylového a imigračního práva tak nelze plně vztáhnout uvedenou definici pojmu „veřejný pořádek“, z níž lze jistě nadále vycházet v jiných právních oborech, včetně práva soukromého.
Nejvyšší správní soud na základě uvedených úvah dospěl k závěru, že dotčený § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu i s ohledem na dosavadní judikaturu Soudního dvora a Nejvyššího správního soudu, z níž je třeba při výkladu a aplikaci tohoto ustanovení vycházet, splňuje podmínku zákonnosti omezení či zbavení práva na svobodu podle čl. 5 odst. 1 Úmluvy, příp. čl. 6 Listiny základních práv EU, jež má podle čl. 52 odst. 3 Listiny základních práv EU stejný smysl a rozsah jako čl. 5 Úmluvy. Nelze přitom přisvědčit názoru stěžovatele, že neexistuje žádná dosavadní judikatura zaručující předvídatelnost aplikace pojmu veřejný pořádek podle § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu. Jak již bylo uvedeno, možnost uložit žadateli povinnost setrvat v přijímacím středisku či v zařízení pro zajištění cizinců z důvodu, že představuje nebezpečí pro veřejný pořádek, byla do zákona o azylu doplněna až zákonem č. 103/2013 Sb. s účinností od 1. 5. 2013. Jakákoliv dřívější judikatura týkající se přímo tohoto ustanovení v novelizovaném znění tedy dosud nevznikla. Avšak i přesto je z již uvedené argumentace zřejmé, že dosavadní judikatura Soudního dvora a Nejvyššího správního soudu poskytuje dostatečný podklad pro výklad pojmu „veřejný pořádek“ tak, jak je použit v § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu, byť se primárně týká ustanovení zákona o pobytu cizinců a unijních předpisů v oblasti volného pohybu osob a imigračního práva. Ostatně na závěry vyslo-
83
vené v citovaných rozhodnutích Nejvyšší správní soud v dané věci plně navázal a vzhledem k existující ustálené prejudikatuře Soudního dvora k pojmu „veřejný pořádek“ má zdejší soud za to, že se na danou věc vztahuje výjimka z jeho povinnosti jinak vyplývající z čl. 267 třetího pododstavce Smlouvy o fungování Evropské unie obrátit se jakožto soud, proti jehož rozhodnutí není opravný prostředek přípustný, v případě nutnosti výkladu unijního práva s předběžnou otázkou na Soudní dvůr Evropské unie (acte éclairé).
Namítá-li dále stěžovatel, že použití obecného důvodu nebezpečí pro veřejný pořádek v § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu je v rozporu se závěry vyslovenými ve zmiňovaném rozsudku Soudního dvora ve věci Église de scientologie, nelze mu přisvědčit. V uvedené věci se totiž jednalo o posouzení ustanovení francouzských právních předpisů, jež upravovaly systém vyžadující předchozí povolení každé přímé zahraniční investice, která by mohla představovat hrozbu pro veřejný pořádek a veřejnou bezpečnost. Soudní dvůr s ohledem na okolnosti případu shledal rozpor předmětné právní úpravy s čl. 73b a 73d Smlouvy o založení Evropského společenství (nyní čl. 63 a 65 Smlouvy o fungování EU) upravujícími volný pohyb kapitálu, a to z toho důvodu, že francouzské předpisy neurčovaly, které investice předchozímu povolení podléhají a které nikoliv. V nyní projednávaném případě se však jedná o jinou situaci. Judikaturu Soudního dvora týkající se použití výhrady veřejného pořádku v oblasti volného pohybu zboží, služeb či kapitálu nelze zcela mechanicky přebírat do oblasti volného pohybu osob, tím méně pak do imigračního a azylového práva u osob, které, obdobně jako stěžovatel, ani práva na volný pohyb osob v rámci EU nepožívají. Navíc, jak již bylo uvedeno, stávající judikatura poskytuje dostatečná vodítka pro výklad pojmu nebezpečí pro veřejný pořádek v oblasti imigračního a azylového práva, nelze tedy konstatovat, že by aplikace § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu nebyla předvídatelná. Závěry vyslovené Soudním dvorem v uvedené věci tak nelze na nyní posuzovaný případ vztáhnout.
84
Ze všech těchto důvodů shledal Nejvyšší správní soud nedůvodnou námitku týkající se tvrzené neurčitosti a nepředvídatelnosti aplikace pojmu „nebezpečí pro veřejný pořádek“ ve smyslu § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu.
Pokud jde o druhou stížní námitku, podle níž krajský soud nesprávně podřadil důvod zbavení svobody stěžovatele pod čl. 5 odst. 1 písm. b) Úmluvy, lze stěžovateli přisvědčit, že zajištění žadatele o azyl z důvodu možného nebezpečí pro veřejný pořádek pod uvedené ustanovení nespadá. Dosavadní judikatura Evropského soudu pro lidská práva týkající se omezení svobody žadatelů o mezinárodní ochranu v ČR potvrzuje, že se na taková omezení svobody vztahuje čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy (viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 25. 10. 2012, Buishvili proti České republice, stížnost č. 30241/11, bod 49; rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 27. 11. 2008, Rashed proti České republice, stížnost č. 298/07, bod 70). Byť se Evropský soud pro lidská práva v uvedených případech zabýval rozhodnutím o nepovolení vstupu žadatele na území ČR, resp. podle předchozí právní úpravy faktickým umístěním žadatele do přijímacího střediska na mezinárodním letišti podle § 73 zákona o azylu, je Nejvyšší správní soud přesvědčen o tom, že tyto závěry lze vztáhnout i na rozhodnutí o povinnosti žadatele setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců podle § 46a zákona o pobytu cizinců.
Podle článku 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy platí, že „[n]ikdo nesmí být zbaven svobody kromě následujících případů, pokud se tak stane v souladu s řízením stanoveným zákonem: f) zákonné zatčení nebo jiné zbavení svobody osoby, aby se zabránilo jejímu nepovolenému vstupu na území nebo osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání“. V této věci se ovšem nejedná o případ zajištění osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání, jak uváděl stěžovatel v žalobě. Stěžovatel byl sice před vydáním rozhodnutí žalovaného rozhodnutím policie ze dne 20. 5. 2013 zajištěn za účelem správního vyhoštění podle § 124 odst. 1 písm. b) zá-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
Oleg K. (Ukrajina) proti Ministerstvu vnitra o zajištění, o kasační stížnosti žalobce.