Otázku, zda je důvodné se domnívat, že zajištěný cizinec, který učinil prohlášení
o mezinárodní ochraně v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců,
by mohl představovat nebezpečí pro veřejný pořádek, je při rozhodování správního
orgánu o povinnosti tohoto cizince setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení
pro zajištění cizinců [§ 46a odst. 1 písm. c) a odst. 2 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu] *) S účinností od 19. 7. 2013 nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU, kterou se
stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (dále jen „nová přijímací směrnice“);
členské státy mají povinnost novou přijímací směrnici transponovat do svého právního řádu
do 20. 7. 2015. **) S účinností od 19. 7. 2013 nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU o společných řízeních o přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (dále jen „nová procedurální
směrnice“); členské státy mají povinnost novou procedurální směrnici transponovat do svého právního řádu do 20. 7. 2015, resp. některá ustanovení do 20. 7. 2018. popřel. Tím vznikl důvod pro zrušení rozsudku krajského soudu, neboť argumentace krajského soudu v podstatné míře neobstojí
(srov. k tomu usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009,
čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS).
Nejvyšší správní soud však vzal dále do úvahy, že již v řízení před krajským soudem byly
důvody pro zrušení rozhodnutí stěžovatelky
i správního orgánu I. stupně, neboť předmětem řízení byla právní otázka, kterou oba orgány posoudily zcela v rozporu se zákonem.
Nejvyšší správní soud by proto měl v zásadě
zrušit jen rozsudek krajského soudu a zavázat
jej svým právním názorem. Krajský soud by
pak nově rozhodnutí stěžovatelky zrušil, tentokrát již na základě správné právní argumentace. V nynějším případě ovšem nelze
odhlédnout od jeho specifik. Především jde
o řízení ve věci vyhoštění, s nímž zákon spojuje přednostní režim (§ 56 odst. 3 s. ř. s.). Ja- č. 379/2007 Sb., č. 427/2010 Sb. a č. 103/2013 Sb. v textu jen „Úmluva“) o azyl (dále jen „stávající přijímací směrnice“)*) 74 kékoliv průtahy před správními soudy a vytváření právní nejistoty pro žalobce je nepřijatelné. S ohledem na skutečnost, že v případě vyhoštění se jedná o zcela mimořádný
a zásadní zásah do základních práv žalobce,
zejména osobní svobody a svobody pohybu,
postupoval Nejvyšší správní soud podle § 110
odst. 2 s. ř. s. Nerozhodl proto o vrácení věci
krajskému soudu k dalšímu řízení, ale napadený rozsudek Krajského soudu v Ústí nad
Labem zrušil a současně zrušil i rozhodnutí
stěžovatelky a správního orgánu I. stupně
[§ 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. za přiměřeného
použití § 78 odst. 4 s. ř. s.]. Správní orgány budou při dalším rozhodování věci vázány právním názorem Nejvyššího správního soudu
[§ 78 odst. 5 ve spojení s § 110 odst. 2 písm. a)
s. ř. s.] (k možnosti obdobného postupu srov.
např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze
dne 11. 7. 2012, čj. 1 As 78/2012-35). S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014 nutno posuzovat tak jako obdobný důvod pro vyhoštění cizince [§ 119 odst. 2
písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky]. Takovým důvodem tedy může být jen jednání, které bude představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Bude-li pojem „nebezpečí pro veřejný pořádek“ podle § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu vykládán uvedeným způsobem, lze danou právní úpravu považovat za
souladnou s čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), s čl. 6 Listiny základních práv Evropské unie, s čl. 7 směrnice
Rady 2003/9/ES, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl,
i s čl. 18 směrnice Rady 2005/85/ES o minimálních normách pro řízení v členských
státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka.
Otázku, zda je důvodné se domnívat, že zajištěný cizinec, který učinil prohlášení
o mezinárodní ochraně v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců,
by mohl představovat nebezpečí pro veřejný pořádek, je při rozhodování správního
orgánu o povinnosti tohoto cizince setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení
pro zajištění cizinců [§ 46a odst. 1 písm. c) a odst. 2 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu] *) S účinností od 19. 7. 2013 nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU, kterou se
stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (dále jen „nová přijímací směrnice“);
členské státy mají povinnost novou přijímací směrnici transponovat do svého právního řádu
do 20. 7. 2015. **) S účinností od 19. 7. 2013 nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU o společných řízeních o přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (dále jen „nová procedurální
směrnice“); členské státy mají povinnost novou procedurální směrnici transponovat do svého právního řádu do 20. 7. 2015, resp. některá ustanovení do 20. 7. 2018. popřel. Tím vznikl důvod pro zrušení rozsudku krajského soudu, neboť argumentace krajského soudu v podstatné míře neobstojí
(srov. k tomu usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009,
čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS).
Nejvyšší správní soud však vzal dále do úvahy, že již v řízení před krajským soudem byly
důvody pro zrušení rozhodnutí stěžovatelky
i správního orgánu I. stupně, neboť předmětem řízení byla právní otázka, kterou oba orgány posoudily zcela v rozporu se zákonem.
Nejvyšší správní soud by proto měl v zásadě
zrušit jen rozsudek krajského soudu a zavázat
jej svým právním názorem. Krajský soud by
pak nově rozhodnutí stěžovatelky zrušil, tentokrát již na základě správné právní argumentace. V nynějším případě ovšem nelze
odhlédnout od jeho specifik. Především jde
o řízení ve věci vyhoštění, s nímž zákon spojuje přednostní režim (§ 56 odst. 3 s. ř. s.). Ja- č. 379/2007 Sb., č. 427/2010 Sb. a č. 103/2013 Sb. v textu jen „Úmluva“) o azyl (dále jen „stávající přijímací směrnice“)*) 74 kékoliv průtahy před správními soudy a vytváření právní nejistoty pro žalobce je nepřijatelné. S ohledem na skutečnost, že v případě vyhoštění se jedná o zcela mimořádný
a zásadní zásah do základních práv žalobce,
zejména osobní svobody a svobody pohybu,
postupoval Nejvyšší správní soud podle § 110
odst. 2 s. ř. s. Nerozhodl proto o vrácení věci
krajskému soudu k dalšímu řízení, ale napadený rozsudek Krajského soudu v Ústí nad
Labem zrušil a současně zrušil i rozhodnutí
stěžovatelky a správního orgánu I. stupně
[§ 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. za přiměřeného
použití § 78 odst. 4 s. ř. s.]. Správní orgány budou při dalším rozhodování věci vázány právním názorem Nejvyššího správního soudu
[§ 78 odst. 5 ve spojení s § 110 odst. 2 písm. a)
s. ř. s.] (k možnosti obdobného postupu srov.
např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze
dne 11. 7. 2012, čj. 1 As 78/2012-35). S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014 nutno posuzovat tak jako obdobný důvod pro vyhoštění cizince [§ 119 odst. 2
písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky]. Takovým důvodem tedy může být jen jednání, které bude představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Bude-li pojem „nebezpečí pro veřejný pořádek“ podle § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu vykládán uvedeným způsobem, lze danou právní úpravu považovat za
souladnou s čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), s čl. 6 Listiny základních práv Evropské unie, s čl. 7 směrnice
Rady 2003/9/ES, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl,
i s čl. 18 směrnice Rady 2005/85/ES o minimálních normách pro řízení v členských
státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka.
1. 5. 2013. Podle tohoto ustanovení Ministerstvo vnitra „rozhodne o povinnosti žadatele
o udělení mezinárodní ochrany ... setrvat
v přijímacím středisku nebo v zařízení pro
zajištění cizinců až do vycestování, maximálně však po dobu 120 dní, jestliže je důvodné se domnívat, že by žadatel mohl představovat nebezpečí pro bezpečnost státu
nebo veřejný pořádek, není-li takový postup
v rozporu s mezinárodními závazky České
republiky“. Podle názoru stěžovatele ovšem
zajištění žadatele o udělení mezinárodní
ochrany z důvodu možného nebezpečí pro
veřejný pořádek neobstojí s ohledem na požadavek zákonnosti omezení osobní svobody
vyplývající z čl. 5 odst. 1 Úmluvy a rovněž
s ohledem na požadavky unijního práva.
Nejprve je vhodné připomenout historický vývoj dotčeného § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu. Toto ustanovení bylo do zákona
o azylu doplněno zákonem č. 379/2007 Sb.
s účinností od 21. 12. 2007. Původně umožňovalo zajistit žadatele o udělení mezinárodní ochrany pouze tehdy, existoval-li důvodný
předpoklad, že by mohl představovat nebez-
78
pečí pro bezpečnost státu. Primárním účelem zajištění žadatele o udělení mezinárodní
ochrany přitom bylo podle důvodové zprávy
k zákonu č. 379/2007 Sb. omezení zneužívání
řízení o mezinárodní ochraně pro nelegální
migraci či jiné nelegální aktivity. Následně
bylo toto ustanovení s účinností od 1. 5. 2013
změněno zákonem č. 103/2013 Sb., a to tak,
že za současného stavu právní úpravy je Ministerstvo vnitra oprávněno zajistit žadatele
o udělení mezinárodní ochrany i v případě,
že je důvodné se domnívat, že by mohl představovat nebezpečí pro veřejný pořádek.
Nadto lze takové zajištění realizovat nejen
v přijímacím středisku, ale i v zařízení pro zajištění cizinců. K tomu přistupuje i nový odstavec 2 citovaného ustanovení, podle něhož
v případě cizince, který je zajištěn podle zákona o pobytu cizinců a který učinil prohlášení o mezinárodní ochraně v přijímacím
středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců, rozhodne Ministerstvo vnitra podle odstavce 1, a to do 5 dnů ode dne učinění prohlášení o mezinárodní ochraně cizincem. Jak
vyplývá z důvodové zprávy k zákonu
č. 103/2013 Sb., novelizace § 46a zákona
o azylu představuje reakci zákonodárce na
předběžnou otázku položenou zdejším soudem Soudnímu dvoru EU ve věci Arslan
(C-534/11), jež se týkala podmínek pro zajištění příslušníka třetí země neoprávněně pobývajícího na území členského státu EU za situace, kdy podal žádost o mezinárodní ochranu
(blíže viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2011, čj. 1 As 90/2011-59).
Jak je uvedeno v důvodové zprávě k zákonu č. 103/2013 Sb., „[ú]pravy souvisejí s předběžnou otázkou C-534/11, Arslan, kterou se
na podnět Nejvyššího správního soudu zabývá Soudní dvůr Evropské unie. V případě, že
by tento soud vyslovil názor, že poté, co osoba, která byla zajištěna v režimu směrnice
2008/115/ES (tj. v režimu zákona o pobytu
cizinců na území České republiky), požádá
o udělení mezinárodní ochrany, je třeba
ji propustit, nejsou-li dány jiné důvody
pro zajištění podle směrnice 2003/9/ES,
je nutno zajistit, aby takoví cizinci nemuseli být propuštěni nebo přemístěni do
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
přijímacího střediska pro žadatele
o udělení mezinárodní ochrany, které
z bezpečnostního hlediska není pro pobyt těchto osob vyhovující. Důvodem je
obava z následného zneužívání institutu
mezinárodní ochrany, kterou vyslovil
rovněž ve svém podnětu Nejvyšší správní
soud. Rovněž v reakci na návrh nové směrnice, která nahradí směrnici 2003/9/ES, se
činí první krok k celkové změně koncepce
zajišťování cizinců, kdy bude možné, aby
cizinec ,přecházel‘ mezi zajištěním podle
zákona o pobytu cizinců na území České
republiky a zákona o azylu, tato změna
se promítá i v zákoně o pobytu cizinců
na území České republiky v § 127.“ Podle
důvodové zprávy „[c]ílem uvedených změn
není rozšířit možnosti zajištění žadatelů
o mezinárodní ochranu, kteří učiní prohlášení o mezinárodní ochraně jinde než
v zařízení pro zajištění cizinců. Změny
sledují toliko možnost změnit právní režim zajištění těch cizinců, kteří učiní
prohlášení o mezinárodní ochraně v zařízení pro zajištění cizinců, tedy až poté,
co byli zajištěni podle zákona o pobytu
cizinců na území České republiky. V takovém případě dojde z právního hlediska
k ukončení zajištění podle zákona o pobytu
cizinců, cizinec však bude nadále setrvávat
v zařízení pro zajištění cizinců na základě
,rozhodnutí o zajištění‘ vydaného ministerstvem podle § 46a zákona o azylu.“
Zákonodárce tedy ještě před rozhodnutím Soudního dvora o předběžné otázce ve
věci Arslan upravil v zákoně o azylu postup
pro případ, že cizinec, který je zajištěn v režimu zákona o pobytu cizinců, učiní prohlášení o mezinárodní ochraně v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců.
Pokud
jsou splněny podmínky uvedené
v § 46a odst. 1 zákona o azylu, Ministerstvo
vnitra rozhodne ve lhůtě 5 dnů ode dne učinění prohlášení o mezinárodní ochraně o povinnosti žadatele setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců
(§ 46a odst. 2 zákona o azylu). Po vydání takového rozhodnutí musí být zajištění cizince
v režimu zákona o pobytu cizinců bez zbyteč-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
ného odkladu ukončeno [§ 127 odst. 1 písm. f)
zákona o pobytu cizinců].
V této souvislosti lze poznamenat, že vedle uvedeného postupu připustil Soudní dvůr
EU v rozsudku ze dne 30. 5. 2013, Arslan,
C-534/11, že státního příslušníka třetí země
lze v určitých případech ponechat v zajištění,
o němž bylo původně rozhodnuto na základě
směrnice Evropského parlamentu a Rady
2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků
třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“),
tedy v ČR v režimu zákona pobytu cizinců,
i po podání žádosti o mezinárodní ochranu
touto osobou. Unijní právo podle Soudního
dvora dosud neobsahuje harmonizovanou
úpravu důvodů, pro něž lze nařídit zajištění
žadatele o azyl, „[j]e proto prozatím na členských státech, aby za plného respektování závazků vyplývajících z mezinárodního práva
i z práva unijního stanovily důvody, pro něž
smí být žadatel o azyl zajištěn nebo ponechán v zajištění“ (bod 56 rozsudku). Státního
příslušníka třetí země lze podle Soudního
dvora ponechat v zajištění, o němž bylo původně rozhodnuto na základě návratové
směrnice, i po podání žádosti o azyl, v případě, kdy byl státní příslušník třetí země zajištěn na základě článku 15 návratové směrnice
z toho důvodu, že jeho chování vyvolávalo
obavu, že nebýt takového zajištění, uprchl by
a mařil své vyhoštění, a kdy byla žádost o azyl
podána pouze s cílem pozdržet, či dokonce
zmařit výkon rozhodnutí o navrácení, které
vůči němu bylo vydáno (bod 57).
Na základě uvedeného výkladu Soudního
dvora pak Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 31. 7. 2013, čj. 1 As 90/2011-124, dospěl k závěru, že pokud cizinec zajištěný za
účelem správního vyhoštění podle § 124 zákona o pobytu cizinců požádá o udělení mezinárodní ochrany, avšak tato žádost je podána pouze s cílem pozdržet nebo zmařit výkon
rozhodnutí o správním vyhoštění a pokračování zajištění je objektivně nutné, může být
cizinec i dále zajištěn na základě nového rozhodnutí policie o správním zajištění podle
§ 124 uvedeného zákona, pokud důvody k za-
79
jištění daného cizince dle původního rozhodnutí o zajištění (případně rozhodnutí o prodloužení zajištění) nadále trvají. Nebudou-li
však splněny uvedené podmínky a zároveň
nebude možné rozhodnout o povinnosti cizince setrvat v přijímacím středisku nebo
v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování podle § 46a zákona o azylu, musí být zajištění bez zbytečného odkladu ukončeno dle
§ 127 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců.
V daném případě ovšem žalovaný postupoval právě podle § 46a odst. 1 písm. c)
a odst. 2 zákona o azylu a napadeným rozhodnutím uložil stěžovateli povinnost setrvat
v zařízení pro zajištění cizinců, a to z důvodu
možného nebezpečí pro veřejný pořádek.
K omezení osobní svobody stěžovatele tedy
došlo v režimu zákona o azylu, zatímco zajištění v režimu zákona o pobytu cizinců bylo
v souladu s § 127 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců ukončeno.
Pokud jde o namítanou neurčitost § 46a
odst. 1 písm. c) zákona o azylu, lze konstatovat, že obdobně jako je tomu u jiných předpisů azylového a cizineckého práva, zákon
o azylu neobsahuje legální definici pojmu
„veřejný pořádek“ či „nebezpečí pro veřejný
pořádek“. Jedná se o neurčitý právní pojem,
jehož výklad a aplikace v konkrétních případech náleží správním orgánům a soudům. To
však ještě samo o sobě neznamená, že aplikace daného ustanovení je v rozporu s požadavkem zákonnosti omezení osobní svobody zakotveným v čl. 5 odst. 1 Úmluvy. Jak totiž sám
stěžovatel správně uvedl, požadavek zákonnosti, resp. pojem „zákon“ užívaný v Úmluvě,
zahrnuje nejen právo psané, tj. zákony a podzákonné předpisy, ale „zákonem“ se rozumí
i „platná a účinná ustanovení, tak jak je vykládají příslušné soudy“, tedy judikatura příslušných soudů (srov. rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne
1. 5. 2013. Podle tohoto ustanovení Ministerstvo vnitra „rozhodne o povinnosti žadatele
o udělení mezinárodní ochrany ... setrvat
v přijímacím středisku nebo v zařízení pro
zajištění cizinců až do vycestování, maximálně však po dobu 120 dní, jestliže je důvodné se domnívat, že by žadatel mohl představovat nebezpečí pro bezpečnost státu
nebo veřejný pořádek, není-li takový postup
v rozporu s mezinárodními závazky České
republiky“. Podle názoru stěžovatele ovšem
zajištění žadatele o udělení mezinárodní
ochrany z důvodu možného nebezpečí pro
veřejný pořádek neobstojí s ohledem na požadavek zákonnosti omezení osobní svobody
vyplývající z čl. 5 odst. 1 Úmluvy a rovněž
s ohledem na požadavky unijního práva.
Nejprve je vhodné připomenout historický vývoj dotčeného § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu. Toto ustanovení bylo do zákona
o azylu doplněno zákonem č. 379/2007 Sb.
s účinností od 21. 12. 2007. Původně umožňovalo zajistit žadatele o udělení mezinárodní ochrany pouze tehdy, existoval-li důvodný
předpoklad, že by mohl představovat nebez-
78
pečí pro bezpečnost státu. Primárním účelem zajištění žadatele o udělení mezinárodní
ochrany přitom bylo podle důvodové zprávy
k zákonu č. 379/2007 Sb. omezení zneužívání
řízení o mezinárodní ochraně pro nelegální
migraci či jiné nelegální aktivity. Následně
bylo toto ustanovení s účinností od 1. 5. 2013
změněno zákonem č. 103/2013 Sb., a to tak,
že za současného stavu právní úpravy je Ministerstvo vnitra oprávněno zajistit žadatele
o udělení mezinárodní ochrany i v případě,
že je důvodné se domnívat, že by mohl představovat nebezpečí pro veřejný pořádek.
Nadto lze takové zajištění realizovat nejen
v přijímacím středisku, ale i v zařízení pro zajištění cizinců. K tomu přistupuje i nový odstavec 2 citovaného ustanovení, podle něhož
v případě cizince, který je zajištěn podle zákona o pobytu cizinců a který učinil prohlášení o mezinárodní ochraně v přijímacím
středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců, rozhodne Ministerstvo vnitra podle odstavce 1, a to do 5 dnů ode dne učinění prohlášení o mezinárodní ochraně cizincem. Jak
vyplývá z důvodové zprávy k zákonu
č. 103/2013 Sb., novelizace § 46a zákona
o azylu představuje reakci zákonodárce na
předběžnou otázku položenou zdejším soudem Soudnímu dvoru EU ve věci Arslan
(C-534/11), jež se týkala podmínek pro zajištění příslušníka třetí země neoprávněně pobývajícího na území členského státu EU za situace, kdy podal žádost o mezinárodní ochranu
(blíže viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2011, čj. 1 As 90/2011-59).
Jak je uvedeno v důvodové zprávě k zákonu č. 103/2013 Sb., „[ú]pravy souvisejí s předběžnou otázkou C-534/11, Arslan, kterou se
na podnět Nejvyššího správního soudu zabývá Soudní dvůr Evropské unie. V případě, že
by tento soud vyslovil názor, že poté, co osoba, která byla zajištěna v režimu směrnice
2008/115/ES (tj. v režimu zákona o pobytu
cizinců na území České republiky), požádá
o udělení mezinárodní ochrany, je třeba
ji propustit, nejsou-li dány jiné důvody
pro zajištění podle směrnice 2003/9/ES,
je nutno zajistit, aby takoví cizinci nemuseli být propuštěni nebo přemístěni do
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
přijímacího střediska pro žadatele
o udělení mezinárodní ochrany, které
z bezpečnostního hlediska není pro pobyt těchto osob vyhovující. Důvodem je
obava z následného zneužívání institutu
mezinárodní ochrany, kterou vyslovil
rovněž ve svém podnětu Nejvyšší správní
soud. Rovněž v reakci na návrh nové směrnice, která nahradí směrnici 2003/9/ES, se
činí první krok k celkové změně koncepce
zajišťování cizinců, kdy bude možné, aby
cizinec ,přecházel‘ mezi zajištěním podle
zákona o pobytu cizinců na území České
republiky a zákona o azylu, tato změna
se promítá i v zákoně o pobytu cizinců
na území České republiky v § 127.“ Podle
důvodové zprávy „[c]ílem uvedených změn
není rozšířit možnosti zajištění žadatelů
o mezinárodní ochranu, kteří učiní prohlášení o mezinárodní ochraně jinde než
v zařízení pro zajištění cizinců. Změny
sledují toliko možnost změnit právní režim zajištění těch cizinců, kteří učiní
prohlášení o mezinárodní ochraně v zařízení pro zajištění cizinců, tedy až poté,
co byli zajištěni podle zákona o pobytu
cizinců na území České republiky. V takovém případě dojde z právního hlediska
k ukončení zajištění podle zákona o pobytu
cizinců, cizinec však bude nadále setrvávat
v zařízení pro zajištění cizinců na základě
,rozhodnutí o zajištění‘ vydaného ministerstvem podle § 46a zákona o azylu.“
Zákonodárce tedy ještě před rozhodnutím Soudního dvora o předběžné otázce ve
věci Arslan upravil v zákoně o azylu postup
pro případ, že cizinec, který je zajištěn v režimu zákona o pobytu cizinců, učiní prohlášení o mezinárodní ochraně v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců.
Pokud
jsou splněny podmínky uvedené
v § 46a odst. 1 zákona o azylu, Ministerstvo
vnitra rozhodne ve lhůtě 5 dnů ode dne učinění prohlášení o mezinárodní ochraně o povinnosti žadatele setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců
(§ 46a odst. 2 zákona o azylu). Po vydání takového rozhodnutí musí být zajištění cizince
v režimu zákona o pobytu cizinců bez zbyteč-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
ného odkladu ukončeno [§ 127 odst. 1 písm. f)
zákona o pobytu cizinců].
V této souvislosti lze poznamenat, že vedle uvedeného postupu připustil Soudní dvůr
EU v rozsudku ze dne 30. 5. 2013, Arslan,
C-534/11, že státního příslušníka třetí země
lze v určitých případech ponechat v zajištění,
o němž bylo původně rozhodnuto na základě
směrnice Evropského parlamentu a Rady
2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků
třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“),
tedy v ČR v režimu zákona pobytu cizinců,
i po podání žádosti o mezinárodní ochranu
touto osobou. Unijní právo podle Soudního
dvora dosud neobsahuje harmonizovanou
úpravu důvodů, pro něž lze nařídit zajištění
žadatele o azyl, „[j]e proto prozatím na členských státech, aby za plného respektování závazků vyplývajících z mezinárodního práva
i z práva unijního stanovily důvody, pro něž
smí být žadatel o azyl zajištěn nebo ponechán v zajištění“ (bod 56 rozsudku). Státního
příslušníka třetí země lze podle Soudního
dvora ponechat v zajištění, o němž bylo původně rozhodnuto na základě návratové
směrnice, i po podání žádosti o azyl, v případě, kdy byl státní příslušník třetí země zajištěn na základě článku 15 návratové směrnice
z toho důvodu, že jeho chování vyvolávalo
obavu, že nebýt takového zajištění, uprchl by
a mařil své vyhoštění, a kdy byla žádost o azyl
podána pouze s cílem pozdržet, či dokonce
zmařit výkon rozhodnutí o navrácení, které
vůči němu bylo vydáno (bod 57).
Na základě uvedeného výkladu Soudního
dvora pak Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 31. 7. 2013, čj. 1 As 90/2011-124, dospěl k závěru, že pokud cizinec zajištěný za
účelem správního vyhoštění podle § 124 zákona o pobytu cizinců požádá o udělení mezinárodní ochrany, avšak tato žádost je podána pouze s cílem pozdržet nebo zmařit výkon
rozhodnutí o správním vyhoštění a pokračování zajištění je objektivně nutné, může být
cizinec i dále zajištěn na základě nového rozhodnutí policie o správním zajištění podle
§ 124 uvedeného zákona, pokud důvody k za-
79
jištění daného cizince dle původního rozhodnutí o zajištění (případně rozhodnutí o prodloužení zajištění) nadále trvají. Nebudou-li
však splněny uvedené podmínky a zároveň
nebude možné rozhodnout o povinnosti cizince setrvat v přijímacím středisku nebo
v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování podle § 46a zákona o azylu, musí být zajištění bez zbytečného odkladu ukončeno dle
§ 127 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců.
V daném případě ovšem žalovaný postupoval právě podle § 46a odst. 1 písm. c)
a odst. 2 zákona o azylu a napadeným rozhodnutím uložil stěžovateli povinnost setrvat
v zařízení pro zajištění cizinců, a to z důvodu
možného nebezpečí pro veřejný pořádek.
K omezení osobní svobody stěžovatele tedy
došlo v režimu zákona o azylu, zatímco zajištění v režimu zákona o pobytu cizinců bylo
v souladu s § 127 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců ukončeno.
Pokud jde o namítanou neurčitost § 46a
odst. 1 písm. c) zákona o azylu, lze konstatovat, že obdobně jako je tomu u jiných předpisů azylového a cizineckého práva, zákon
o azylu neobsahuje legální definici pojmu
„veřejný pořádek“ či „nebezpečí pro veřejný
pořádek“. Jedná se o neurčitý právní pojem,
jehož výklad a aplikace v konkrétních případech náleží správním orgánům a soudům. To
však ještě samo o sobě neznamená, že aplikace daného ustanovení je v rozporu s požadavkem zákonnosti omezení osobní svobody zakotveným v čl. 5 odst. 1 Úmluvy. Jak totiž sám
stěžovatel správně uvedl, požadavek zákonnosti, resp. pojem „zákon“ užívaný v Úmluvě,
zahrnuje nejen právo psané, tj. zákony a podzákonné předpisy, ale „zákonem“ se rozumí
i „platná a účinná ustanovení, tak jak je vykládají příslušné soudy“, tedy judikatura příslušných soudů (srov. rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne
14. 9. 2010, Sanoma Uitvengers B. V. proti Nizozemsku, stížnost č. 38224/03, již citovaný
rozsudek pléna Evropského soudu pro lidská
práva ve věci Sunday Times proti Spojenému
království, rozsudek Evropského soudu pro
lidská práva ze dne 24. 4. 1990, Kruslin proti
Francii, stížnost č. 11801/85, Series A, č. 176-A,
80
srov. též usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2012, čj. 8 As
6/2011-120, č. 2624/2012 Sb. NSS, bod 22, nebo Kmec, J.; Kosař. D.; Kratochvíl, J.; Bobek, M.
Evropská Úmluva o lidských právech. Komentář. Praha : C. H. Beck, 2012, s. 104–106).
Výklad konkrétního ustanovení zákona upravujícího podmínky omezení či zbavení osobní svobody tak může být doplněn i ustálenou
judikaturou příslušných soudů.
Výklad pojmu „veřejný pořádek“ použitého v kontextu § 46a odst. 1 písm. c) zákona
o azylu náleží primárně judikatuře soudů rozhodujících ve správním soudnictví. Při výkladu a následné aplikaci tohoto ustanovení je
třeba brát v úvahu jeho smysl a účel, ale
i okolnosti jeho vzniku a původu, přičemž
musí být též respektovány závazky vyplývající
České republice z mezinárodního,
jakož
i unijního práva.
V článku 31 Úmluvy OSN o právním postavení uprchlíků z roku 1951 (č. 208/1993 Sb.,
dále jen „Ženevská úmluva“), se smluvní státy
zavázaly, že „nebudou na pohyb takových
uprchlíků uplatňovat jiná omezení, než jaká jsou nezbytná, a taková omezení budou
uplatněna pouze do té doby, než jejich postavení v zemi bude upraveno, nebo než obdrží povolení vstupu do jiné země“. Hlavním
měřítkem pro opatření omezující pohyb
uprchlíka (resp. žadatele o přiznání statusu
uprchlíka) je tedy podle Ženevské úmluvy jeho nezbytnost. Důvody, jež mohou vést
s ohledem na konkrétní okolnosti případu
k omezení či zbavení osobní svobody, jsou
pak blíže popsány ve Směrnicích Vysokého
komisaře OSN pro uprchlíky o aplikovatelných kritériích a normách souvisejících se zajištěním žadatelů o azyl a o alternativách zajištění z roku 2012 (dostupné v anglickém
znění na http://www.refworld.org/docid/
503489533b8.html). Podle směrnice č. 4 obsažené v tomto nezávazném dokumentu přicházejí ve vztahu k žadatelům o azyl v úvahu
tři účely, které v individuálních případech
odůvodňují zajištění a jež jsou v souladu s mezinárodním právem. Těmito důvody jsou veřejný pořádek, veřejné zdraví a národní
bezpečnost.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
Pokud jde o unijní právo, postavení žadatele o mezinárodní ochranu, včetně oprávnění členských států omezit jeho osobní svobodu, upravovala v době vydání žalobou
napadeného rozhodnutí stávající přijímací
směrnice. Článek 7 odst. 1 stávající přijímací
směrnice stanoví, že „[ž]adatelé o azyl se mohou volně pohybovat na území hostitelského
členského státu nebo na území, které jim
tento stát vymezí. Vymezené území nesmí
narušovat nedotknutelnost soukromí a musí poskytovat dostatečný prostor pro zajištění přístupu ke všem výhodám vyplývajícím
z této směrnice.“ Podle třetího odstavce uvedeného článku však platí, že „[j]e-li to nezbytné, například z právních důvodů nebo z důvodu veřejného pořádku, mohou členské
státy v souladu s vnitrostátními předpisy nařídit žadateli, aby se zdržoval na určeném
místě“ [k podmínkám zajištění žadatele o mezinárodní ochranu podle nové přijímací
směrnice srov. čl. 7 až 11 této směrnice, včetně zajištění z důvodu ochrany národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku podle čl. 8
odst. 3 písm. e) nové přijímací směrnice a zajištění z důvodu zneužití žádosti o mezinárodní ochranu za podmínek definovaných
Soudním dvorem ve věci Arslan podle čl. 8
odst. 3 písm. d) nové přijímací směrnice].
Další meze pro uplatnění opatření spočívajícího v omezení osobní svobody žadatele
o azyl vyplývaly v době vydání žalobou napadeného rozhodnutí ze stávající procedurální
směrnice. Podle čl. 18 odst. 1 stávající procedurální směrnice „[č]lenské státy nezajistí
osobu pouze z toho důvodu, že se jedná o žadatele o azyl“. Druhý odstavec pak upravuje
soudní přezkum zajištění, když stanoví, že
„[j]e-li žadatel [o azyl] zajištěn, členské státy
zajistí možnost rychlého soudního přezkumu“ (k tomu srov. obdobný článek 26 nové
procedurální směrnice, která odkazuje, pokud jde důvody a podmínky zajištění a požadavky na jejich soudní přezkum, na zmiňovaná ustanovení nové přijímací směrnice).
Samotná stávající přijímací ani procedurální směrnice (na rozdíl od nové přijímací
směrnice) nad rámec obecné výhrady veřejného zájmu nebo veřejného pořádku blíže
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
nestanoví důvody pro zajištění žadatele o azyl
a tyto směrnice neobsahují ani žádná výkladová vodítka, na základě nichž by bylo možné
určit, za jakých konkrétních okolností může
k zajištění dojít. Z citovaných předpisů unijního práva vyplývají pouze některá dílčí omezení, pokud jde o oprávnění členských států
omezit osobní svobodu žadatele o azyl. Žadateli tak lze nařídit, aby se zdržoval na určeném místě, pouze „v souladu s vnitrostátními předpisy“ (čl. 7 odst. 3 stávající přijímací
směrnice), čímž je akcentován důraz na zákonnost omezení osobní svobody. Dále pak
členské státy nemohou zajistit osobu „pouze
z toho důvodu, že se jedná o žadatele o azyl“
(čl. 18 odst. 1 stávající procedurální směrnice).
Soudní dvůr také v této souvislosti v již
zmíněném rozsudku ve věci Arslan uvedl, že
stávající přijímací ani stávající procedurální
směrnice „za současného stavu neobsahují
harmonizovanou úpravu důvodů, pro něž
lze nařídit zajištění žadatele o azyl [...], od
návrhu taxativního výčtu těchto důvodů bylo totiž upuštěno během jednání, jež předcházela přijetí [stávající procedurální směrnice], a o zavedení
takového výčtu na
úrovni Unie se uvažuje až v rámci přepracovaného znění [stávající přijímací směrnice],
které je v současné době přijímáno“ (viz zmiňovaná ustanovení nové přijímací směrnice,
u níž však lhůta pro její transpozici teprve počala běžet). Podle Soudního dvora „[j]e proto
prozatím na členských státech, aby za plného respektování závazků vyplývajících z mezinárodního práva i z práva unijního stanovily důvody, pro něž smí být žadatel o azyl
zajištěn nebo ponechán v zajištění“.
Použitím výhrady veřejného pořádku se
však Soudní dvůr v různých souvislostech již
nesčetněkrát zabýval, přičemž judikoval, že
různé státy mohou mít různé zájmy, jejichž
sledování spadá pod pojem veřejného pořádku, a pojem veřejného pořádku se může měnit i v čase (srov. rozsudek ze dne 4. 12. 1974,
van Duyn, 41/74, Recueil, s. 1337, bod 18,
rozsudek ze dne 28. 10. 1975, Rutili, 36/75,
Recueil, s. 1219, bod 26, rozsudek ze dne
14. 9. 2010, Sanoma Uitvengers B. V. proti Nizozemsku, stížnost č. 38224/03, již citovaný
rozsudek pléna Evropského soudu pro lidská
práva ve věci Sunday Times proti Spojenému
království, rozsudek Evropského soudu pro
lidská práva ze dne 24. 4. 1990, Kruslin proti
Francii, stížnost č. 11801/85, Series A, č. 176-A,
80
srov. též usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2012, čj. 8 As
6/2011-120, č. 2624/2012 Sb. NSS, bod 22, nebo Kmec, J.; Kosař. D.; Kratochvíl, J.; Bobek, M.
Evropská Úmluva o lidských právech. Komentář. Praha : C. H. Beck, 2012, s. 104–106).
Výklad konkrétního ustanovení zákona upravujícího podmínky omezení či zbavení osobní svobody tak může být doplněn i ustálenou
judikaturou příslušných soudů.
Výklad pojmu „veřejný pořádek“ použitého v kontextu § 46a odst. 1 písm. c) zákona
o azylu náleží primárně judikatuře soudů rozhodujících ve správním soudnictví. Při výkladu a následné aplikaci tohoto ustanovení je
třeba brát v úvahu jeho smysl a účel, ale
i okolnosti jeho vzniku a původu, přičemž
musí být též respektovány závazky vyplývající
České republice z mezinárodního,
jakož
i unijního práva.
V článku 31 Úmluvy OSN o právním postavení uprchlíků z roku 1951 (č. 208/1993 Sb.,
dále jen „Ženevská úmluva“), se smluvní státy
zavázaly, že „nebudou na pohyb takových
uprchlíků uplatňovat jiná omezení, než jaká jsou nezbytná, a taková omezení budou
uplatněna pouze do té doby, než jejich postavení v zemi bude upraveno, nebo než obdrží povolení vstupu do jiné země“. Hlavním
měřítkem pro opatření omezující pohyb
uprchlíka (resp. žadatele o přiznání statusu
uprchlíka) je tedy podle Ženevské úmluvy jeho nezbytnost. Důvody, jež mohou vést
s ohledem na konkrétní okolnosti případu
k omezení či zbavení osobní svobody, jsou
pak blíže popsány ve Směrnicích Vysokého
komisaře OSN pro uprchlíky o aplikovatelných kritériích a normách souvisejících se zajištěním žadatelů o azyl a o alternativách zajištění z roku 2012 (dostupné v anglickém
znění na http://www.refworld.org/docid/
503489533b8.html). Podle směrnice č. 4 obsažené v tomto nezávazném dokumentu přicházejí ve vztahu k žadatelům o azyl v úvahu
tři účely, které v individuálních případech
odůvodňují zajištění a jež jsou v souladu s mezinárodním právem. Těmito důvody jsou veřejný pořádek, veřejné zdraví a národní
bezpečnost.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
Pokud jde o unijní právo, postavení žadatele o mezinárodní ochranu, včetně oprávnění členských států omezit jeho osobní svobodu, upravovala v době vydání žalobou
napadeného rozhodnutí stávající přijímací
směrnice. Článek 7 odst. 1 stávající přijímací
směrnice stanoví, že „[ž]adatelé o azyl se mohou volně pohybovat na území hostitelského
členského státu nebo na území, které jim
tento stát vymezí. Vymezené území nesmí
narušovat nedotknutelnost soukromí a musí poskytovat dostatečný prostor pro zajištění přístupu ke všem výhodám vyplývajícím
z této směrnice.“ Podle třetího odstavce uvedeného článku však platí, že „[j]e-li to nezbytné, například z právních důvodů nebo z důvodu veřejného pořádku, mohou členské
státy v souladu s vnitrostátními předpisy nařídit žadateli, aby se zdržoval na určeném
místě“ [k podmínkám zajištění žadatele o mezinárodní ochranu podle nové přijímací
směrnice srov. čl. 7 až 11 této směrnice, včetně zajištění z důvodu ochrany národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku podle čl. 8
odst. 3 písm. e) nové přijímací směrnice a zajištění z důvodu zneužití žádosti o mezinárodní ochranu za podmínek definovaných
Soudním dvorem ve věci Arslan podle čl. 8
odst. 3 písm. d) nové přijímací směrnice].
Další meze pro uplatnění opatření spočívajícího v omezení osobní svobody žadatele
o azyl vyplývaly v době vydání žalobou napadeného rozhodnutí ze stávající procedurální
směrnice. Podle čl. 18 odst. 1 stávající procedurální směrnice „[č]lenské státy nezajistí
osobu pouze z toho důvodu, že se jedná o žadatele o azyl“. Druhý odstavec pak upravuje
soudní přezkum zajištění, když stanoví, že
„[j]e-li žadatel [o azyl] zajištěn, členské státy
zajistí možnost rychlého soudního přezkumu“ (k tomu srov. obdobný článek 26 nové
procedurální směrnice, která odkazuje, pokud jde důvody a podmínky zajištění a požadavky na jejich soudní přezkum, na zmiňovaná ustanovení nové přijímací směrnice).
Samotná stávající přijímací ani procedurální směrnice (na rozdíl od nové přijímací
směrnice) nad rámec obecné výhrady veřejného zájmu nebo veřejného pořádku blíže
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
nestanoví důvody pro zajištění žadatele o azyl
a tyto směrnice neobsahují ani žádná výkladová vodítka, na základě nichž by bylo možné
určit, za jakých konkrétních okolností může
k zajištění dojít. Z citovaných předpisů unijního práva vyplývají pouze některá dílčí omezení, pokud jde o oprávnění členských států
omezit osobní svobodu žadatele o azyl. Žadateli tak lze nařídit, aby se zdržoval na určeném místě, pouze „v souladu s vnitrostátními předpisy“ (čl. 7 odst. 3 stávající přijímací
směrnice), čímž je akcentován důraz na zákonnost omezení osobní svobody. Dále pak
členské státy nemohou zajistit osobu „pouze
z toho důvodu, že se jedná o žadatele o azyl“
(čl. 18 odst. 1 stávající procedurální směrnice).
Soudní dvůr také v této souvislosti v již
zmíněném rozsudku ve věci Arslan uvedl, že
stávající přijímací ani stávající procedurální
směrnice „za současného stavu neobsahují
harmonizovanou úpravu důvodů, pro něž
lze nařídit zajištění žadatele o azyl [...], od
návrhu taxativního výčtu těchto důvodů bylo totiž upuštěno během jednání, jež předcházela přijetí [stávající procedurální směrnice], a o zavedení
takového výčtu na
úrovni Unie se uvažuje až v rámci přepracovaného znění [stávající přijímací směrnice],
které je v současné době přijímáno“ (viz zmiňovaná ustanovení nové přijímací směrnice,
u níž však lhůta pro její transpozici teprve počala běžet). Podle Soudního dvora „[j]e proto
prozatím na členských státech, aby za plného respektování závazků vyplývajících z mezinárodního práva i z práva unijního stanovily důvody, pro něž smí být žadatel o azyl
zajištěn nebo ponechán v zajištění“.
Použitím výhrady veřejného pořádku se
však Soudní dvůr v různých souvislostech již
nesčetněkrát zabýval, přičemž judikoval, že
různé státy mohou mít různé zájmy, jejichž
sledování spadá pod pojem veřejného pořádku, a pojem veřejného pořádku se může měnit i v čase (srov. rozsudek ze dne 4. 12. 1974,
van Duyn, 41/74, Recueil, s. 1337, bod 18,
rozsudek ze dne 28. 10. 1975, Rutili, 36/75,
Recueil, s. 1219, bod 26, rozsudek ze dne
27. 10. 1977, Bouchereau, 30/77, Recueil,
s. 1999, bod 34); nicméně pojem veřejného
81
pořádku je třeba vykládat restriktivně, přičemž ani rozsah tohoto pojmu nemůže být
určován jednostranně členským státem bez
možnosti kontroly ze strany orgánů Unie
(srov. výše uvedený rozsudek ve věci Rutili,
bod 27). Také se státy mohou dovolávat pouze svých vlastních důvodů veřejného pořádku, nikoli důvodů jiného členského státu (viz
rozsudek ze dne 10. 7. 2008, Jipa, C-33/07,
Sb. rozh., s. I-5157, bod 23).
Soudní dvůr již dříve vymezil obecné meze použití výhrady veřejného pořádku v právních řádech členských států za situace, kdy
dochází k omezení práv vyplývajících z unijního práva. Stanovil obecný test použití výhrady veřejného pořádku, který „předpokládá kromě společenského nepořádku, který
představují všechna porušení práva, existenci skutečného, aktuálního a dostatečně závažného ohrožení některého ze základních
zájmů společnosti“; tedy 1) nestačí pouhé
porušení práva, ale 2) musí existovat skutečná a dostatečně závažná hrozba 3) dotýkající
se základního zájmu společnosti (srov. výše
uvedený rozsudek ve věci Bouchereau, bod 35,
a dále rozsudky ze dne 19. 1. 1999, Calfa,
C-348/96, Recueil, s. I-11, bod 21, ze dne 29. 4. 2004,
Orfanopoulos a Oliveri, C-482/01, Recueil,
s. I-5257, bod 66, ze dne 10. 3. 2005 ve věci
Komise proti Španělsku, C-503/03, Sb. rozh.,
s. I-1097, bod 46, ze dne 7. 6. 2007, Komise
proti Nizozemí, C-50/06, Sb. rozh., s. I-4383,
bod 43, a výše uvedený rozsudek ve věci Jipa,
bod 25).
V této souvislosti je třeba konstatovat, že
výkladem dotčeného ustanovení, konkrétně
pojmu „nebezpečí pro veřejný pořádek“ použitého v § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu
se dosavadní judikatura správních soudů nezabývala. Jak již bylo uvedeno, zajištění žadatele o udělení mezinárodní ochrany z důvodu, že představuje nebezpečí pro veřejný
pořádek, bylo do citovaného ustanovení doplněno až zákonem č. 103/2013 Sb. s účinností od 1. 5. 2013. Přestože tedy Nejvyšší
správní soud dosud neměl možnost vyjádřit
se k otázce výkladu pojmu „veřejný pořádek“
ve smyslu § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu, nelze opomenout, že ve svých dřívějších
82
rozhodnutích se již výkladem tohoto pojmu
zabýval, byť především ve vztahu k ustanovením cizineckého práva, konkrétně zákona
o pobytu cizinců.
Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu se v již citovaném usnesení čj. 3 As
4/2010-151 zabýval výkladem pojmu narušení
veřejného pořádku ve smyslu § 119 odst. 2
písm. b) zákona o pobytu cizinců. Právě
v tomto usnesení konstatoval, že „při výkladu
pojmů ,veřejný pořádek‘, resp. ,závažné narušení veřejného pořádku‘ pro účely výkladu
ustanovení cizineckého zákona,
je třeba
brát v úvahu nejen účel daného právního
předpisu, ale také kontext samotného ustanovení. Závěry o tom, jaké konkrétní jednání je
závažným narušením veřejného pořádku,
učiněné ve vztahu k určitému ustanovení,
pak nelze bez dalšího přebírat při výkladu
ustanovení jiných, nýbrž je potřeba přihlížet
ke specifickým okolnostem vzniku, původu
a účelu ustanovení, stejně jako je třeba pak
dané ustanovení přiměřeným způsobem vyložit rovněž ve vztahu k individuálním okolnostem jednotlivých případů.“ Tento závěr
lze přenést i na nyní posuzovanou věc, neboť
i v daném případě platí, že při výkladu § 46a
odst. 1 písm. c) zákona o azylu musí být zohledněno nejen znění tohoto ustanovení, ale,
jak již bylo uvedeno, též jeho smysl a účel
i okolnosti jeho vzniku a původu.
Rozšířený senát v uvedeném usnesení
konstatoval, že narušením veřejného pořádku podle § 119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců může být jen „takové jednání,
které bude představovat skutečné, aktuální
a dostatečně závažné ohrožení některého ze
základních zájmů společnosti“. I v takovém
případě je však podle rozšířeného senátu
„nutno zohlednit individuální okolnosti života cizince a přihlédnout k jeho celkové životní situaci“. Při formulaci tohoto závěru vyšel rozšířený senát mj. ze znění čl. 27 odst. 2
směrnice Evropského parlamentu a Rady
2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat
a pobývat na území členských států. Podle
tohoto ustanovení „[o]patření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpeč-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
nosti musí být v souladu se zásadou přiměřenosti a musí být založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby. ... Osobní chování dotyčného jednotlivce musí představovat
skutečné, aktuální a dostatečně závažné
ohrožení některého ze základních zájmů
společnosti.“ Zároveň však i rozšířený senát
poukázal na skutečnost, že uvedené ustanovení je pouze odrazem již citované judikatury
Soudního dvora, která se týká obecného testu
použití výhrady veřejného pořádku v oblasti
volného pohybu osob a imigračního práva
(viz bod 52 citovaného usnesení rozšířeného
senátu).
S ohledem na uvedené lze konstatovat, že
stávající judikatura Soudního dvora a Nejvyššího správního soudu poskytuje dostatečné
vodítko k vymezení rozsahu pojmu veřejný
pořádek ve smyslu § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu. Východiskem je zde stejně jako
v případě výkladu § 119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců obecný test použití výhrady veřejného pořádku v oblasti volného
pohybu osob a imigračního a azylového práva zformulovaný Soudním dvorem. Obě tato
ustanovení jsou výsledkem transpozice směrnic EU a sledují obdobný účel, kterým je
ochrana základních zájmů společnosti, a to
do budoucnosti. Proto za situace, kdy zákon
o azylu ani relevantní předpisy unijního práva dosud neurčují konkrétní okolnosti, jež
mohou založit důvodné podezření, že by mohl
žadatel představovat nebezpečí pro veřejný
pořádek [ostatně rovněž již citovaný čl. 8
odst. 3 písm. e) nové přijímací směrnice přebírá tento důvod pro zajištění žadatele o mezinárodní ochranu v jeho obecné formulaci
„z důvodu ochrany veřejného pořádku“], není žádný důvod, proč závěry vyslovené rozšířeným senátem nevztáhnout i na § 46a odst. 1
písm. c) zákona o azylu. To tedy znamená, že
za nebezpečí pro veřejný pořádek ve smyslu
§ 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu je třeba
považovat pouze hrozbu takového jednání,
které bude představovat skutečné, aktuální
a dostatečně závažné ohrožení některého ze
základních zájmů společnosti, přičemž je
nutno zohlednit individuální okolnosti života
cizince a přihlédnout k jeho celkové životní
situaci.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
V tomto smyslu je třeba také korigovat
úvahy krajského soudu, který při výkladu pojmu veřejný pořádek vyšel z definice používané dřívější judikaturou Nejvyššího správního soudu i pro oblast imigračního práva
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 16. 5. 2007, čj. 2 As 78/2006-64,
č. 1335/2007 Sb. NSS). Tato judikatura byla
následně překonána právě již zmiňovaným
usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu čj. 3 As 4/2010-151 a na oblast azylového a imigračního práva tak nelze
plně vztáhnout uvedenou definici pojmu „veřejný pořádek“, z níž lze jistě nadále vycházet
v jiných právních oborech, včetně práva soukromého.
Nejvyšší správní soud na základě uvedených úvah dospěl k závěru, že dotčený
§ 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu i s ohledem na dosavadní judikaturu Soudního dvora a Nejvyššího správního soudu, z níž je třeba při výkladu a aplikaci tohoto ustanovení
vycházet, splňuje podmínku zákonnosti omezení či zbavení práva na svobodu podle čl. 5
odst. 1 Úmluvy, příp. čl. 6 Listiny základních
práv EU, jež má podle čl. 52 odst. 3 Listiny základních práv EU stejný smysl a rozsah jako
čl. 5 Úmluvy. Nelze přitom přisvědčit názoru
stěžovatele, že neexistuje žádná dosavadní judikatura zaručující předvídatelnost aplikace
pojmu veřejný pořádek podle § 46a odst. 1
písm. c) zákona o azylu. Jak již bylo uvedeno,
možnost uložit žadateli povinnost setrvat
v přijímacím středisku či v zařízení pro zajištění cizinců z důvodu, že představuje nebezpečí pro veřejný pořádek, byla do zákona
o azylu doplněna až zákonem č. 103/2013 Sb.
s účinností od 1. 5. 2013. Jakákoliv dřívější judikatura týkající se přímo tohoto ustanovení
v novelizovaném znění tedy dosud nevznikla.
Avšak i přesto je z již uvedené argumentace
zřejmé, že dosavadní judikatura Soudního
dvora a Nejvyššího správního soudu poskytuje dostatečný podklad pro výklad pojmu „veřejný pořádek“ tak, jak je použit v § 46a odst. 1
písm. c) zákona o azylu, byť se primárně týká
ustanovení zákona o pobytu cizinců a unijních předpisů v oblasti volného pohybu osob
a imigračního práva. Ostatně na závěry vyslo-
83
vené v citovaných rozhodnutích Nejvyšší
správní soud v dané věci plně navázal a vzhledem k existující ustálené prejudikatuře Soudního dvora k pojmu „veřejný pořádek“ má
zdejší soud za to, že se na danou věc vztahuje
výjimka z jeho povinnosti jinak vyplývající
z čl. 267 třetího pododstavce Smlouvy o fungování Evropské unie obrátit se jakožto soud,
proti jehož rozhodnutí není opravný prostředek přípustný, v případě nutnosti výkladu
unijního práva s předběžnou otázkou na
Soudní dvůr Evropské unie (acte éclairé).
Namítá-li dále stěžovatel, že použití obecného důvodu nebezpečí pro veřejný pořádek
v § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu je v rozporu se závěry vyslovenými ve zmiňovaném
rozsudku Soudního dvora ve věci Église de
scientologie, nelze mu přisvědčit. V uvedené
věci se totiž jednalo o posouzení ustanovení
francouzských právních předpisů, jež upravovaly systém vyžadující předchozí povolení
každé přímé zahraniční investice, která by
mohla představovat hrozbu pro veřejný pořádek a veřejnou bezpečnost. Soudní dvůr
s ohledem na okolnosti případu shledal rozpor předmětné právní úpravy s čl. 73b
a 73d Smlouvy o založení Evropského společenství (nyní čl. 63 a 65 Smlouvy o fungování
EU) upravujícími volný pohyb kapitálu, a to
z toho důvodu, že francouzské předpisy neurčovaly, které investice předchozímu povolení podléhají a které nikoliv. V nyní projednávaném případě se však jedná o jinou
situaci. Judikaturu Soudního dvora týkající se
použití výhrady veřejného pořádku v oblasti
volného pohybu zboží, služeb či kapitálu nelze zcela mechanicky přebírat do oblasti volného pohybu osob, tím méně pak do imigračního a azylového práva u osob, které,
obdobně jako stěžovatel, ani práva na volný
pohyb osob v rámci EU nepožívají. Navíc, jak
již bylo uvedeno, stávající judikatura poskytuje
dostatečná vodítka pro výklad pojmu nebezpečí pro veřejný pořádek v oblasti imigračního a azylového práva, nelze tedy konstatovat,
že by aplikace § 46a odst. 1 písm. c) zákona
o azylu nebyla předvídatelná. Závěry vyslovené Soudním dvorem v uvedené věci tak nelze
na nyní posuzovaný případ vztáhnout.
84
Ze všech těchto důvodů shledal Nejvyšší
správní soud nedůvodnou námitku týkající
se tvrzené neurčitosti a nepředvídatelnosti
aplikace pojmu „nebezpečí pro veřejný pořádek“ ve smyslu § 46a odst. 1 písm. c) zákona
o azylu.
Pokud jde o druhou stížní námitku, podle
níž krajský soud nesprávně podřadil důvod
zbavení svobody stěžovatele pod čl. 5 odst. 1
písm. b) Úmluvy, lze stěžovateli přisvědčit, že
zajištění žadatele o azyl z důvodu možného
nebezpečí pro veřejný pořádek pod uvedené
ustanovení nespadá. Dosavadní judikatura
Evropského soudu pro lidská práva týkající
se omezení svobody žadatelů o mezinárodní
ochranu v ČR potvrzuje, že se na taková omezení svobody vztahuje čl. 5 odst. 1 písm. f)
Úmluvy (viz rozsudek Evropského soudu pro
lidská práva ze dne 25. 10. 2012, Buishvili
proti České republice, stížnost č. 30241/11,
bod 49; rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 27. 11. 2008, Rashed proti
České republice, stížnost č. 298/07, bod 70).
Byť se Evropský soud pro lidská práva v uvedených případech zabýval rozhodnutím o nepovolení vstupu žadatele na území ČR, resp.
podle předchozí právní úpravy faktickým
umístěním žadatele do přijímacího střediska
na mezinárodním letišti podle § 73 zákona
o azylu, je Nejvyšší správní soud přesvědčen
o tom, že tyto závěry lze vztáhnout i na rozhodnutí o povinnosti žadatele setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění
cizinců podle § 46a zákona o pobytu cizinců.
Podle článku 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy
platí, že „[n]ikdo nesmí být zbaven svobody
kromě následujících případů, pokud se tak
stane v souladu s řízením stanoveným zákonem: f) zákonné zatčení nebo jiné zbavení
svobody osoby, aby se zabránilo jejímu nepovolenému vstupu na území nebo osoby,
proti níž probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání“. V této věci se ovšem nejedná o případ
zajištění osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání, jak uváděl stěžovatel
v žalobě. Stěžovatel byl sice před vydáním
rozhodnutí žalovaného rozhodnutím policie
ze dne 20. 5. 2013 zajištěn za účelem správního vyhoštění podle § 124 odst. 1 písm. b) zá-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
Oleg K. (Ukrajina) proti Ministerstvu vnitra o zajištění, o kasační stížnosti žalobce.