Podle § 16 odst. 2 a 3 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění účinném do 30. 6. 2023, žalovaný zamítne žádost o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodnou, jestliže žadatel přichází ze státu, který Česká republika považuje za bezpečnou zemi původu, a neprokáže, že v jeho případě tento stát za takovou zemi považovat nelze. To platí i ve vztahu ke skutečnostem svědčícím o hrozbě vážné újmy podle § 14a odst. 2 písm. d) téhož zákona.
[17] Podle § 17 odst. 1 s. ř. s., dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[18] V posuzované věci z usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu vyplývá, že (postupující) pátý senát nesouhlasí s právním názorem vysloveným v rozsudku čj. 7 Azs 347/2020-23. V tomto rozsudku se uvádí, že § 16 odst. 2 a 3 zákona o azylu umožňuje žalovanému v případě, „že cizinec pochází z bezpečné země, se věcně nezabývat jeho žádostí o mezinárodní ochranu, pokud cizinec neprokáže, že v jeho případě nelze domovskou zemi za bezpečnou považovat. Ani v situaci, kdy má cizinec rodinné důvody pro setrvání na území ČR, nepředstavuje tato skutečnost důvod pro přijetí jeho žádosti k věcnému projednání. “ Postupující senát naopak má za to, že nelze zamítnout žádost o mezinárodní ochranu podle § 16 odst. 2 zákona o azylu, aniž by se žalovaný zabýval žadatelem uváděným důvodem vážné újmy předpokládaným v § 14a odst. 2 písm. d) tohoto zákona. Tento důvod se totiž nevztahuje k zemi původu žadatele, nýbrž k České republice.
[19] Z uvedeného vyplývá, že názor postupujícího senátu vyjádřený v usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu je skutečně odlišný od názoru vysloveného v rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 7 Azs 347/2020-23. Posouzení této otázky je navíc nezbytné pro rozhodnutí projednávané věci. Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána.
VI. Názor rozšířeného senátu
[20] Rozšířený senát se v nedávno vydaném usnesení ze dne 15. 2. 2024, čj. 7 Azs 186/2022-48, č. 4589/2024 Sb. NSS, zabýval související otázkou výkladu § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu, ve znění účinném do 30. 6. 2023 (v zákoně o azylu ve znění účinném od 1. 7. 2023 bylo toto ustanovení bez náhrady zrušeno). Z uvedeného usnesení tedy rozšířený senát vychází i při posouzení této věci.
[20] Rozšířený senát se v nedávno vydaném usnesení ze dne 15. 2. 2024, čj. 7 Azs 186/2022-48, č. 4589/2024 Sb. NSS, zabýval související otázkou výkladu § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu, ve znění účinném do 30. 6. 2023 (v zákoně o azylu ve znění účinném od 1. 7. 2023 bylo toto ustanovení bez náhrady zrušeno). Z uvedeného usnesení tedy rozšířený senát vychází i při posouzení této věci.
[21] V usnesení čj. 7 Azs 186/2022-48 rozšířený senát na základě rozboru judikatury Soudního dvora vyložil, že zákonodárce může doplňkovou ochranu v rámci vnitrostátní implementace kvalifikační směrnice rozšířit nad rámec vyplývající ze směrnice, ovšem „nesmí tak činit bez vazby na logiku mezinárodní ochrany, potažmo doplňkové ochrany jako takové. Podstatou mezinárodní ochrany je ochrana před nelidským či ponižujícím zacházením nebo vážnou újmou v zemi původu žadatele. Doplňková ochrana proto míří na tzv. extrateritoriální situace, tj. na ochranu před újmou hrozící ve státě původu a následným pobytem v takovém státě, nikoli před újmou hrozící v hostitelském státě.“ (bod 43). Ačkoli český zákonodárce při vložení institutu doplňkové ochrany do zákona o azylu patrně mínil důvod pro udělení doplňkové ochrany dle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu pojmout šířeji, je třeba toto ustanovení vyložit konformně s kvalifikační směrnicí. Tedy tak, že „doplňkovou ochranu na základě § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu bylo v souladu s provedeným výkladem možné udělit v případech, kdy (i) by žadateli v případě jeho vycestování z České republiky hrozila v jeho státě původu vážná újma, přičemž (ii) její intenzita nemusela dosahovat intenzity uvedené v § 14a odst. 2 písm. a) až c) téhož zákona, a (iii) s ohledem na hrozbu této vážné újmy by vycestování cizince znamenalo porušení mezinárodních závazků České republiky.“ Rozšířený senát zároveň odmítl, že takovýmto výkladem by uvedený důvod pro udělení mezinárodní ochrany byl zcela vyprázdněn. Naopak v bodě 55 vysvětlil, na jaké případy takový užší unijně konformní výklad § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu dopadá.
[22] Tímto výkladem § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu je předurčeno též řešení otázky předložené rozšířenému senátu postupujícím senátem v nyní posuzované věci. Je totiž zřejmé, že není možné vycházet z premisy uváděné postupujícím senátem, tedy že důvod pro udělení doplňkové ochrany dle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu se nevztahuje k zemi původu žadatele, nýbrž k České republice a jejím mezinárodním závazkům. Naopak rozšířený senát již v usnesení čj. 7 Azs 186/2022-48 vysvětlil, že předpokladem i pro aplikaci tohoto důvodu pro udělení mezinárodní ochrany je vážná újma, která by žadateli hrozila v zemi původu. Zároveň z citovaného usnesení rozšířeného senátu vyplývá, že stát je povinen chránit cizince při vycestování i proti vážné újmě nastalé v důsledku vnitrostátní situace, a to s ohledem na právem chráněné vazby, které si zde vytvořil – to však nelze činit formou doplňkové ochrany, která není určena pro řešení takových případů.
[22] Tímto výkladem § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu je předurčeno též řešení otázky předložené rozšířenému senátu postupujícím senátem v nyní posuzované věci. Je totiž zřejmé, že není možné vycházet z premisy uváděné postupujícím senátem, tedy že důvod pro udělení doplňkové ochrany dle § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu se nevztahuje k zemi původu žadatele, nýbrž k České republice a jejím mezinárodním závazkům. Naopak rozšířený senát již v usnesení čj. 7 Azs 186/2022-48 vysvětlil, že předpokladem i pro aplikaci tohoto důvodu pro udělení mezinárodní ochrany je vážná újma, která by žadateli hrozila v zemi původu. Zároveň z citovaného usnesení rozšířeného senátu vyplývá, že stát je povinen chránit cizince při vycestování i proti vážné újmě nastalé v důsledku vnitrostátní situace, a to s ohledem na právem chráněné vazby, které si zde vytvořil – to však nelze činit formou doplňkové ochrany, která není určena pro řešení takových případů.
[23] Pokud tedy důvodem pro udělení mezinárodní ochrany ve formě doplňkové ochrany, včetně důvodu uvedeného v § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu, může být pouze závažná újma, která by žadateli hrozila v zemi původu, a nikoli situace, která nastala v České republice, pak tento závěr je podstatný i pro posouzení otázky rozsahu rozhodných okolností, které žalovaný musí zkoumat při rozhodování podle § 16 odst. 2 a 3 zákona o azylu v případě žadatele z bezpečné země původu, a pro náležitosti odůvodnění takového rozhodnutí. Žadatel je v takovém případě povinen prokázat, že v jeho konkrétním případě se o bezpečnou zemi původu nejedná, a to i ve vztahu k jím uváděným důvodům hrozící vážné újmy ve smyslu § 14a včetně vážné újmy uvedené v § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu. Pokud se žadateli o mezinárodní ochranu domněnku bezpečné země původu nepodaří vyvrátit, pak je nadbytečné, aby žalovaný meritorně posuzoval jednotlivé žadatelem uváděné skutečnosti svědčící o tom, že by mohl být [v zemi původu] vystaven pronásledování z důvodů uvedených v § 12 nebo že mu hrozí vážná újma podle § 14a. Proto § 16 odst. 3 zákona o azylu logicky stanoví, že těmito okolnostmi se v takovém případě žalovaný zabývat nemá a v tomto směru též není třeba rozhodnutí o zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu odůvodňovat.
[23] Pokud tedy důvodem pro udělení mezinárodní ochrany ve formě doplňkové ochrany, včetně důvodu uvedeného v § 14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu, může být pouze závažná újma, která by žadateli hrozila v zemi původu, a nikoli situace, která nastala v České republice, pak tento závěr je podstatný i pro posouzení otázky rozsahu rozhodných okolností, které žalovaný musí zkoumat při rozhodování podle § 16 odst. 2 a 3 zákona o azylu v případě žadatele z bezpečné země původu, a pro náležitosti odůvodnění takového rozhodnutí. Žadatel je v takovém případě povinen prokázat, že v jeho konkrétním případě se o bezpečnou zemi původu nejedná, a to i ve vztahu k jím uváděným důvodům hrozící vážné újmy ve smyslu § 14a včetně vážné újmy uvedené v § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu. Pokud se žadateli o mezinárodní ochranu domněnku bezpečné země původu nepodaří vyvrátit, pak je nadbytečné, aby žalovaný meritorně posuzoval jednotlivé žadatelem uváděné skutečnosti svědčící o tom, že by mohl být [v zemi původu] vystaven pronásledování z důvodů uvedených v § 12 nebo že mu hrozí vážná újma podle § 14a. Proto § 16 odst. 3 zákona o azylu logicky stanoví, že těmito okolnostmi se v takovém případě žalovaný zabývat nemá a v tomto směru též není třeba rozhodnutí o zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu odůvodňovat.
[24] Ostatně je třeba podotknout, že řešení navržené postupujícím senátem by znamenalo popření pravidla zcela jasně vyjádřeného v § 16 odst. 3 zákona o azylu, že v případě nevyvrácení domněnky bezpečné země původu žalovaný neposuzuje, zda žadatel o udělení mezinárodní ochrany neuvádí skutečnosti svědčící o tom, že by mohl být vystaven pronásledování z důvodů uvedených v § 12 nebo že mu hrozí vážná újma podle § 14a. Proto navržené řešení, nejednalo-li by se o přednostní aplikaci unijního či mezinárodního práva (viz dále), již přesahuje meze přípustného výkladu a jednalo by se o soudcovské dotváření práva (vyplňování mezer, resp. teleologická redukce). Rozšířený senát již v rozsudku ze dne 29. 8. 2017, čj. 5 As 154/2016-62, č. 3632/2017 Sb. NSS, uvedl, že Ústavním soudem zdůrazňovanou interpretační zásadu, že doslovný výklad právního předpisu je pouze prvotním přiblížením se k obsahu právní normy, nelze chápat jako interpretační libovůli, kdy by soud za právo mohl prohlásit cokoli, aniž by vůbec bral znění zákona v úvahu. „Možnost výkladu contra legem, tj. v rozporu s výslovným zněním právního předpisu (aniž by takový závěr byl textem vykládaných ustanovení, byť i chápaným do jisté míry volněji, umožněn), připadá v úvahu pouze výjimečně, např. v případě nutnosti zaplnění mezery v právu nebo naopak teleologické redukce (k možnosti takového výjimečného postupu srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 10. 5. 2016, čj. 8 As 79/2014-108, č. 3428/2016 Sb. NSS), a to výlučně v případech, kdy si takový aplikační postup vyžaduje důležitý důvod vyplývající z ústavního pořádku.“ (bod 21).
[24] Ostatně je třeba podotknout, že řešení navržené postupujícím senátem by znamenalo popření pravidla zcela jasně vyjádřeného v § 16 odst. 3 zákona o azylu, že v případě nevyvrácení domněnky bezpečné země původu žalovaný neposuzuje, zda žadatel o udělení mezinárodní ochrany neuvádí skutečnosti svědčící o tom, že by mohl být vystaven pronásledování z důvodů uvedených v § 12 nebo že mu hrozí vážná újma podle § 14a. Proto navržené řešení, nejednalo-li by se o přednostní aplikaci unijního či mezinárodního práva (viz dále), již přesahuje meze přípustného výkladu a jednalo by se o soudcovské dotváření práva (vyplňování mezer, resp. teleologická redukce). Rozšířený senát již v rozsudku ze dne 29. 8. 2017, čj. 5 As 154/2016-62, č. 3632/2017 Sb. NSS, uvedl, že Ústavním soudem zdůrazňovanou interpretační zásadu, že doslovný výklad právního předpisu je pouze prvotním přiblížením se k obsahu právní normy, nelze chápat jako interpretační libovůli, kdy by soud za právo mohl prohlásit cokoli, aniž by vůbec bral znění zákona v úvahu. „Možnost výkladu contra legem, tj. v rozporu s výslovným zněním právního předpisu (aniž by takový závěr byl textem vykládaných ustanovení, byť i chápaným do jisté míry volněji, umožněn), připadá v úvahu pouze výjimečně, např. v případě nutnosti zaplnění mezery v právu nebo naopak teleologické redukce (k možnosti takového výjimečného postupu srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 10. 5. 2016, čj. 8 As 79/2014-108, č. 3428/2016 Sb. NSS), a to výlučně v případech, kdy si takový aplikační postup vyžaduje důležitý důvod vyplývající z ústavního pořádku.“ (bod 21).
[25] Rozšířený senát se též v usnesení čj. 7 Azs 186/2022-48 vyjádřil k možnostem řešení situace takových cizinců, resp. žadatelů o mezinárodní ochranu, kteří mají v České republice osobní či rodinné vazby, v jejichž důsledku by jejich nucené vycestování mohlo představovat porušení čl. 8 Úmluvy. Vysvětlil, že úprava situace takových osob v zákoně o pobytu cizinců se nejeví jako nejlepší či nejvhodnější. Řešení je však primárně v rukou zákonodárce a nemůže být nahrazováno tím, že by soudy vykládaly § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu v rozporu s unijním právem, resp. že by dokonce v případě § 16 odst. 3 zákona o azylu musely popřít výslovné znění zákona cestou teleologické redukce. Je-li to potřebné k zajištění souladu s mezinárodními závazky České republiky, je nutné ústavně konformním způsobem (popř. konformním k mezinárodním závazkům České republiky) aplikovat předpisy cizineckého práva, které na takové případy dopadají. V případě, že by ustanovení zákona bylo v konkrétním případě v rozporu s Úmluvou, bylo by nutno podle čl. 10 Ústavy takové ustanovení zákona neaplikovat (srov. např. rozsudek NSS ze dne 23. 2. 2005, čj. 6 Ads 7/2003-59, č. 611/2005 Sb. NSS). Úmluva však České republice neukládá, aby zajistila závazek respektování soukromého a rodinného života právě formou doplňkové ochrany, a proto nelze uvažovat o její přednostní aplikaci podle čl. 10 Ústavy. Rozšířený senát si není vědom, že by takový závazek ukládala nějaká jiná mezinárodní smlouva.
[25] Rozšířený senát se též v usnesení čj. 7 Azs 186/2022-48 vyjádřil k možnostem řešení situace takových cizinců, resp. žadatelů o mezinárodní ochranu, kteří mají v České republice osobní či rodinné vazby, v jejichž důsledku by jejich nucené vycestování mohlo představovat porušení čl. 8 Úmluvy. Vysvětlil, že úprava situace takových osob v zákoně o pobytu cizinců se nejeví jako nejlepší či nejvhodnější. Řešení je však primárně v rukou zákonodárce a nemůže být nahrazováno tím, že by soudy vykládaly § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu v rozporu s unijním právem, resp. že by dokonce v případě § 16 odst. 3 zákona o azylu musely popřít výslovné znění zákona cestou teleologické redukce. Je-li to potřebné k zajištění souladu s mezinárodními závazky České republiky, je nutné ústavně konformním způsobem (popř. konformním k mezinárodním závazkům České republiky) aplikovat předpisy cizineckého práva, které na takové případy dopadají. V případě, že by ustanovení zákona bylo v konkrétním případě v rozporu s Úmluvou, bylo by nutno podle čl. 10 Ústavy takové ustanovení zákona neaplikovat (srov. např. rozsudek NSS ze dne 23. 2. 2005, čj. 6 Ads 7/2003-59, č. 611/2005 Sb. NSS). Úmluva však České republice neukládá, aby zajistila závazek respektování soukromého a rodinného života právě formou doplňkové ochrany, a proto nelze uvažovat o její přednostní aplikaci podle čl. 10 Ústavy. Rozšířený senát si není vědom, že by takový závazek ukládala nějaká jiná mezinárodní smlouva.
[26] Pokud pak postupující senát poukazoval na usnesení rozšířeného senátu ze dne 25. 1. 2011, čj. 5 Azs 6/2010-107, č. 2289/2011 Sb. NSS, je třeba odkázat, že toto usnesení se zabývalo odlišnou právní úpravou obsaženou v tehdejším znění § 16 zákona o azylu, navíc se v něm specificky neřeší situace žadatelů o mezinárodní ochranu pocházejících z bezpečných zemí.
[27] Rozšířený senát tedy shrnuje, že podle § 16 odst. 2 a 3 zákona o azylu žalovaný zamítne žádost o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodnou, jestliže žadatel přichází ze státu, který Česká republika považuje za bezpečnou zemi původu, a neprokáže, že v jeho případě tento stát za takovou zemi považovat nelze. To platí i ve vztahu ke skutečnostem svědčícím o hrozbě vážné újmy podle § 14a odst. 2 písm. d) téhož zákona.