I. Rozhodnutí Finančního analytického úřadu (dříve Ministerstva financí, finančního analytického útvaru) o odložení splnění příkazu klienta podle § 20 odst. 3 písm. b) zákona č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu, je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. i § 67 správního řádu. II. Podmínkou pro vydání rozhodnutí o odložení splnění příkazu klienta podle § 20 odst. 3 písm. b) zákona č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu, není oznámení podezřelého obchodu podle § 18 odst. 1 tohoto zákona. III. Podezřelý obchod ve smyslu § 6 zákona č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu, nezahrnuje pouze obchody ve smyslu § 4 odst. 1 tohoto zákona, ale i jiné skutečnosti, které mohou nasvědčovat podezření ze snahy o legalizaci výnosů z trestné činnosti nebo podezření, že užité prostředky jsou určeny k financování terorismu. IV. V odůvodnění rozhodnutí o odložení splnění příkazu klienta podle § 20 odst. 3 písm. b) zákona č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu, není nutné vymezovat důvody a okolnosti šetření, na jehož základě bylo rozhodnutí vydáno. Stačí, obsahuje-li rozhodnutí informace o tom, na základě jakého právního předpisu bylo vydáno, o povinné osobě a o klientovi, o majetku, jehož se týká, a o rozsahu či podmínkách odložení splnění příkazu klienta. V. Rozhodnutí o odložení splnění příkazu klienta podle § 20 odst. 3 písm. b) zákona č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu, nemusí specifikovat konkrétní příkaz klienta, jehož splnění má být odloženo, mělo by však vymezit rozsah odkladu splnění příkazu klienta, ledaže by Finanční analytický úřad osvědčil, že nemohl mít ani rámcovou představu o výši výnosů z prošetřované trestné činnosti. VI. Prolomení povinnosti mlčenlivosti podle § 39 odst. 1 písm. k) zákona č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu, se vztahuje i na soudy rozhodující ve správním soudnictví.
[18] Zákon AML upravuje v návaznosti na právo Evropské unie některá opatření proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu a některá práva a povinnosti osob při uplatňování těchto opatření. Účelem zákona je „zabránění zneužívání finančního systému k legalizaci výnosů z trestné činnosti a k financování terorismu a vytvoření podmínek pro odhalování takového jednání“(§ 1 zákona AML). Pojem legalizace výnosů z trestné činnosti zákon AML v § 3 odst. 1 definuje jako „jednání sledující zakrytí nezákonného původu jakékoliv ekonomické výhody vyplývající z trestné činnosti s cílem vzbudit zdání, že jde o majetkový prospěch nabytý v souladu se zákonem“, přičemž dále uvádí případy podob, jakých toto jednání může nabývat. V § 3 odst. 2 pak zákon AML vymezuje pojem financování terorismu, který však pro posouzení této věci není důležitý.
[19] V rozhodném období vykonával působnost, jež je nyní svěřena stěžovateli, Finanční analytický útvar, který byl součástí Ministerstva financí, byl technicky oddělen od jiných pracovišť ministerstva a byla v něm uplatňována taková organizační, personální a jiná opatření, která zaručovala, že s informacemi získanými při provádění jeho činnosti podle zákona AML nepřijde do styku nepovolaná osoba (§ 31a zákona AML).
[20] Mezi účastníky řízení byla v jistém ohledu sporná povaha Finančního analytického útvaru (předchůdce stěžovatele). Tento specializovaný odbor Ministerstva financí byl zřízen zákonem č. 61/1996 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a o změně a doplnění souvisejících zákonů, jako „civilní ‚finanční zpravodajská jednotka‘ (Financial Intelligence Unit – FIU) podle požadavků mezinárodního práva“ [srov. část I. a) obecné části důvodové zprávy k zákonu AML (sněmovní tisk č. 385/0, 5. volební období]. Z čl. 21 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/60/ES ze dne 26. října 2005, o předcházení zneužití finančního systému k praní špinavých peněz a financování terorismu, (tzv. „AML směrnice“), která byla účinná do 26. června 2017, vyplývá, že každý členský stát je povinen zřídit finanční zpravodajskou jednotku, aby mohl účinně bojovat proti praní peněz a financování terorismu. Podle čl. 2 odst. 1 rozhodnutí Rady ze dne 17. října 2000 o způsobech spolupráce mezi finančními zpravodajskými jednotkami členských států při výměně informací (2000/642/SVV) je finanční zpravodajskou jednotkou „vnitrostátní ústřední jednotka, která je pro účely boje proti praní peněz pověřena přijímáním sdělovaných finančních informací (a v mezích oprávnění i podáváním žádostí o ně), jejich analýzou a předáváním příslušným orgánům; tyto informace se týkají majetku, u kterého je podezření, že pochází z trestné činnosti, nebo jejich oznámení požadují vnitrostátní právní předpisy.“
[21] Z toho lze dovodit, že ačkoli zákon AML ve znění aplikovatelném na tento případ výslovně neoznačoval Finanční analytický úřad Ministerstva financí za zpravodajskou jednotku (jako nyní činí vůči stěžovateli v § 29c), je zřejmé, že Ministerstvo financí prostřednictvím Finančního analytického útvaru plnilo úkoly finanční analytické jednotky ve smyslu AML směrnice.
[21] Z toho lze dovodit, že ačkoli zákon AML ve znění aplikovatelném na tento případ výslovně neoznačoval Finanční analytický úřad Ministerstva financí za zpravodajskou jednotku (jako nyní činí vůči stěžovateli v § 29c), je zřejmé, že Ministerstvo financí prostřednictvím Finančního analytického útvaru plnilo úkoly finanční analytické jednotky ve smyslu AML směrnice.
[22] Dále není pochyb o tom, že Ministerstvo financí, které napadené úkony podle § 20 odst. 3 zákona AML vydalo, je správním orgánem ve smyslu legislativní zkratky zavedené v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (konkrétně jako orgán moci výkonné).
III.1. Povaha žalobou napadených úkonů
[23] Žalobkyně z procesní opatrnosti brojila proti odkladu splnění příkazu klienta žalobou proti rozhodnutí i zásahovou žalobou. Stěžovatel v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem vedeném u městského soudu pod sp. zn. 9 A 150/2016 namítal, že žalované úkony jsou rozhodnutím. Až poté, co byla zásahová žaloba odmítnuta proto, že městský soud vyhodnotil posuzované úkony jako rozhodnutí a nyní napadeným rozsudkem žalobě proti rozhodnutím vyhověl, začal stěžovatel v kasační stížnosti namítat, že se jednalo o zásahy.
[24] Aniž by Nejvyšší správní soud argumentační piruety stěžovatele a jeho motivaci hodnotil, je nutné, aby se k povaze úkonu vydávaného podle § 20 odst. 3 písm. b) zákona AML vyjádřil, neboť povaha napadeného úkonu úzce souvisí s podmínkami řízení, které jsou správní soudy povinny posuzovat z úřední povinnosti, a nadto je Nejvyšší správní soud vrcholným orgánem ve věcech patřících do pravomoci správních soudů a jeho úkolem je zajišťovat jednotu a zákonnost rozhodování (§ 12 odst. 1 s. ř. s.).
[25] Žalobou proti rozhodnutí správního orgánu se může ten, „kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva a povinnosti“, domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti (§ 65 odst. 1 s. ř. s.).
[26] Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že správní rozhodnutí je definováno kombinací materiálních a formálních znaků (rozsudky ze dne 17. října 2019, čj. 6 Ans 1/2013-66, č. 2941/2014 Sb. NSS, a ze dne 20. února 2018, čj. 9 As 336/2017-18). Musí jít o úkon, který zasahuje do právní sféry žalobce (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. března 2005, čj. 6 A 25/2002-43, č. 906/2006 Sb. NSS). Avšak nikoli každý úkon, který se nějakým způsobem dotýká práv a povinností žalobce, je správním rozhodnutím. V opačném případě by se totiž vyprázdnila kategorie zásahů ve smyslu § 82 s. ř. s. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. května 2018, čj. 6 As 103/2018-53, č. 3745/2018 Sb. NSS). Pro posouzení rozdílu mezi rozhodnutím a zásahem jsou rozhodující formální znaky úkonu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. května 2016, čj. 6 As 69/2016-76, č. 3412/2016 Sb. NSS).
[26] Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že správní rozhodnutí je definováno kombinací materiálních a formálních znaků (rozsudky ze dne 17. října 2019, čj. 6 Ans 1/2013-66, č. 2941/2014 Sb. NSS, a ze dne 20. února 2018, čj. 9 As 336/2017-18). Musí jít o úkon, který zasahuje do právní sféry žalobce (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. března 2005, čj. 6 A 25/2002-43, č. 906/2006 Sb. NSS). Avšak nikoli každý úkon, který se nějakým způsobem dotýká práv a povinností žalobce, je správním rozhodnutím. V opačném případě by se totiž vyprázdnila kategorie zásahů ve smyslu § 82 s. ř. s. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. května 2018, čj. 6 As 103/2018-53, č. 3745/2018 Sb. NSS). Pro posouzení rozdílu mezi rozhodnutím a zásahem jsou rozhodující formální znaky úkonu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. května 2016, čj. 6 As 69/2016-76, č. 3412/2016 Sb. NSS).
[27] O rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. se tedy jedná tehdy, zasahuje-li úkon do veřejných subjektivních práv žalobce [pokud ne, podléhá kompetenční výluce podle § 70 písm. a) s. ř. s. – srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. listopadu 2016, čj. 2 Afs 165/2016-26, č. 3501/2017 Sb. NSS] a zároveň vykazuje alespoň základní formální znaky, na jejichž základě jej lze odlišit od zásahů ve smyslu § 82 s. ř. s.
[28] Stěžovatel především nesprávně dovozuje, že pokud napadený akt není rozhodnutím ve smyslu § 67 správního řádu, není ani rozhodnutím podle soudního řádu správního. Pojem „rozhodnutí“ ve smyslu § 65 s. ř. s. je totiž autonomní, na jiných právních předpisech nezávislý pojem. Množina rozhodnutí podle soudního řádu správního není zcela totožná s množinou rozhodnutí podle správního řádu – například oznámení o nevyplacení části dotace či souhlasy podle stavebního zákona mají povahu rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., avšak nikoli podle § 67 správního řádu (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 7. června 2017, čj. 6 Afs 270/2015-79, č. 3579/2017 Sb. NSS, a ze dne 17. září 2019, čj. 1 As 436/2017-43, č. 3931/2019 Sb. NSS). O rozhodnutí ve smyslu soudního řádu správního, jež však nebude rozhodnutím ve smyslu správního řádu, půjde typicky v případě, kdy k vydání takového rozhodnutí nevede formální správní řízení upravené v části druhé a třetí správního řádu (viz VEDRAL, J. K pojetí rozhodnutí správního orgánu ve správním řádu a soudním řádu správním. In: Správní právo, 2012, č. 1-2, s. 1-60).
[29] Pro závěr, že se jedná o rozhodnutí podle § 65 s. ř. s., není nutné, aby bylo rozhodnutí výsledkem správního (či obdobného řízení). Podmínku „minimální formálnosti mohou splňovat též rozhodnutí, která jsou prvním úkonem v řízení, dokonce i rozhodnutí vyhlášená na místě. I ta vychází z určitých podkladů a mají formální náležitosti. I když jejich vydání nepředchází žádný formalizovaný proces, jsou výsledkem formalizovaného postupu (byť ten postup je maximálně flexibilní)“ (KÜHN, Z. In: KÜHN, Z., KOCOUREK, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2019, s. 515).
[30] Na základě uvedených východisek posoudil Nejvyšší správní soud povahu žalobou napadených úkonů stěžovatele.
[30] Na základě uvedených východisek posoudil Nejvyšší správní soud povahu žalobou napadených úkonů stěžovatele.
[31] Podle § 18 odst. 1 zákona AML je povinná osoba (k okruhu povinných osob viz § 2 citovaného zákona) povinna oznámit Finančnímu analytickému útvaru Ministerstva financí bez zbytečného odkladu podezřelý obchod, zjistila-li ho v souvislosti se svou činností (podle nyní účinného znění zákona se tato povinnost plní vůči stěžovateli). Pokud hrozí nebezpečí, že bezodkladným splněním příkazu klienta by mohlo být zmařeno nebo podstatně ztíženo zajištění výnosu z trestné činnosti nebo prostředků určených k financování terorismu, může povinná osoba splnit příkaz klienta týkající se podezřelého obchodu nejdříve po uplynutí 24 hodin od přijetí oznámení podezřelého obchodu Finančním analytickým útvarem Ministerstva financí (nyní stěžovatelem). Majetek, jehož se příkaz klienta týká, povinná osoba vhodným způsobem zajistí proti manipulaci, která by byla v rozporu s účelem zákona AML. Na odklad splnění příkazu klienta povinná osoba ministerstvo upozorní v oznámení o podezřelém obchodě (§ 20 odst. 1 zákona AML).
[32] Klíčovým pro posouzení projednávané věci je § 20 odst. 3 zákona AML, podle něhož, jestliže hrozí nebezpečí, že bezodkladným splněním příkazu klienta by mohlo být zmařeno nebo podstatně ztíženo zajištění výnosu z trestné činnosti nebo prostředků určených k financování terorismu a šetření podezřelého obchodu si pro složitost vyžaduje delší dobu, ministerstvo (nyní stěžovatel) rozhodne a) o prodloužení doby, na kterou se odkládá splnění příkazu klienta, nejdéle však na dobu 72 hodin od přijetí oznámení podezřelého obchodu, nebo b) o odložení splnění příkazu klienta nebo o zajištění majetku, který má být předmětem podezřelého obchodu, u povinné osoby, u níž se tento majetek nachází, až na dobu 72 hodin.
[33] „Rozhodnutí o odkladu splnění příkazu klienta nebo o zajištění majetku […] nabývá právní moci jeho vyhlášením. Vyhlášení může být provedeno ústně, telefonicky, telefaxem nebo elektronicky; vždy se však následně doručuje stejnopis písemného vyhotovení. Proti rozhodnutí o odkladu splnění příkazu klienta nebo o zajištění majetku není přípustný rozklad. Při rozhodování o tomto opatření je účastníkem řízení pouze povinná osoba, která podala oznámení podezřelého obchodu, nebo u níž se nachází majetek, který má být předmětem podezřelého obchodu.“ (§ 20 odst. 4 zákona AML). Jestliže se do konce stanovené lhůty povinná osoba nedozví o podání trestního oznámení, provede příkaz klienta (§ 20 odst. 6 zákona AML). V opačném případě provede příkaz klienta po uplynutí tří kalendářních dnů ode dne podání trestního oznámení, pokud před skončením této lhůty orgán činný v trestním řízení nerozhodne o odnětí nebo zajištění předmětu podezřelého obchodu (§ 20 odst. 7 zákona AML).
[34] Na základě citované právní úpravy dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že úkon podle § 20 odst. 3 zákona AML naplňuje formální znaky rozhodnutí nejen podle § 65 s. ř. s., ale i § 67 správního řádu.
[34] Na základě citované právní úpravy dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že úkon podle § 20 odst. 3 zákona AML naplňuje formální znaky rozhodnutí nejen podle § 65 s. ř. s., ale i § 67 správního řádu.
[35] Ze zákona AML vyplývá, že zákonodárce koncipoval úkon podle § 20 odst. 3 písm. b) jako rozhodnutí. V prvé řadě jej tak označuje („ministerstvo rozhodne“ – uvozovací věta § 20 odst. 3, „rozhodnutí o odkladu splnění příkazu klienta“ – § 20 odst. 4 věta první) a stanoví okamžik nabytí jeho právní moci. Právní moc je přitom vlastnost charakteristická pro rozhodnutí, jiné úkony právní moci nenabývají.
[36] Dále zákon AML stanoví způsob vyhlášení rozhodnutí (§ 20 odst. 4 věta druhá). Ve třetí větě § 20 odst. 4 zákona AML je vyloučeno podání rozkladu proti rozhodnutí o splnění příkazu klienta. Rozklad je podle § 152 odst. 1 správního řádu opravným prostředkem proti rozhodnutí ústředního orgánu státní správy. V závěru § 20 odst. 4 zákon AML vymezuje účastníky řízení o rozhodování o „tomto opatření“ (tedy o odkladu splnění příkazu klienta či zajištění majetku). Tato ustanovení jen potvrzují, že rozhodnutí podle § 20 odst. 3 zákona AML je rozhodnutím i podle správního řádu, neboť zákon AML zde zjevně stanoví zvláštní úpravu některých okolností vydávání tohoto rozhodnutí oproti obecné úpravě správního řádu.
[37] I výše citovaná důvodová zpráva k zákonu AML uvádí, že „při zajišťování majetku se vydává rozhodnutí“. Navíc, jak správně upozornila žalobkyně, obecně připouští aplikaci správního řádu. Z textu zákona AML potom nevyplývá, že by se právě ve vztahu k postupu podle § 20 tohoto zákona neměl správní řád použít (samozřejmě vyjma situací, pro něž zákon AML obsahuje speciální úpravu).
[38] V souladu se zákonem předepsanou formou postupovalo i Ministerstvo financí; jeho argumentace, že o rozhodnutí nešlo, se tedy jeví jako účelová. Podle § 20 odst. 3 písm. b) zákona AML uložilo dvěma bankám povinnost odložit splnění příkazu klienta (žalobkyně) na dobu 72 hodin. Učinilo tak úkonem označeným jako „rozhodnutí“, který měl v záhlaví uvedeno označení orgánu, který jej vydal (včetně adresy), číslo jednací a spisovou značku, datum vydání, označení adresáta (banky – povinné osoby). Následuje text, který uvádí, že Ministerstvo financí „rozhodlo“ podle § 20 odst. 3 písm. b) zákona AML tak, že se povinné osobě ukládá určitá povinnost. Následují pasáže nadepsané jako „odůvodnění“ a „poučení“ (o tom, kdy nastává účinnost rozhodnutí a o povinnosti potvrdit ministerstvu vykonání rozhodnutí a čas, od něhož se počítá běh lhůty). V dolní části listiny, na níž je posuzovaný úkon vyhotoven, se nachází kulaté razítko Ministerstva financí a podpis ředitele Finančního analytického útvaru.
[38] V souladu se zákonem předepsanou formou postupovalo i Ministerstvo financí; jeho argumentace, že o rozhodnutí nešlo, se tedy jeví jako účelová. Podle § 20 odst. 3 písm. b) zákona AML uložilo dvěma bankám povinnost odložit splnění příkazu klienta (žalobkyně) na dobu 72 hodin. Učinilo tak úkonem označeným jako „rozhodnutí“, který měl v záhlaví uvedeno označení orgánu, který jej vydal (včetně adresy), číslo jednací a spisovou značku, datum vydání, označení adresáta (banky – povinné osoby). Následuje text, který uvádí, že Ministerstvo financí „rozhodlo“ podle § 20 odst. 3 písm. b) zákona AML tak, že se povinné osobě ukládá určitá povinnost. Následují pasáže nadepsané jako „odůvodnění“ a „poučení“ (o tom, kdy nastává účinnost rozhodnutí a o povinnosti potvrdit ministerstvu vykonání rozhodnutí a čas, od něhož se počítá běh lhůty). V dolní části listiny, na níž je posuzovaný úkon vyhotoven, se nachází kulaté razítko Ministerstva financí a podpis ředitele Finančního analytického útvaru.
[39] Popsané náležitosti zjevně odpovídají náležitostem rozhodnutí podle § 68 správního řádu: je členěno na výrokovou část, odůvodnění a poučení; ve výrokové části je uvedeno řešení otázky, která je předmětem řízení [uložení povinnosti podle § 20 odst. 3 písm. b) zákona AML], právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno, a označení účastníků řízení (povinné osoby). Nejvyšší správní soud připomíná, že rozhodnutím ve formálním smyslu je projev správního orgánu, jenž splňuje formální náležitosti kladené na podobu správního rozhodnutí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. ledna 2006, čj. 4 Azs 47/2005-96, č. 853/2006 Sb. NSS).
[39] Popsané náležitosti zjevně odpovídají náležitostem rozhodnutí podle § 68 správního řádu: je členěno na výrokovou část, odůvodnění a poučení; ve výrokové části je uvedeno řešení otázky, která je předmětem řízení [uložení povinnosti podle § 20 odst. 3 písm. b) zákona AML], právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno, a označení účastníků řízení (povinné osoby). Nejvyšší správní soud připomíná, že rozhodnutím ve formálním smyslu je projev správního orgánu, jenž splňuje formální náležitosti kladené na podobu správního rozhodnutí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. ledna 2006, čj. 4 Azs 47/2005-96, č. 853/2006 Sb. NSS).
[40] Na přijatém závěru, že úkon podle § 20 odst. 3 zákona AML je rozhodnutím podle soudního řádu správního i správního řádu, nemůže nic změnit ani skutečnost, že k odkladu splnění příkazu klienta dochází v rámci šetření podezřelého obchodu, které není správním řízením. Toto rozhodnutí je totiž evidentně prvním úkonem v řízení, jehož předmětem je pouze odklad splnění příkazu klienta (tomu ostatně odpovídá výrok rozhodnutí podle § 20 odst. 3 zákona AML, který řeší výhradně tuto otázku, nikoli důvod či výsledek šetření podezřelého obchodu). Zároveň nemá Nejvyšší správní soud pochybnost o tom, že takové řízení zákon AML konstruuje – v opačném případě by bylo nelogické, aby v poslední větě § 20 odst. 4 vymezoval účastníky (přesněji řečeno účastníka) takového řízení. Toto řízení však nelze ztotožňovat s šetřením podezřelého obchodu. Vydání rozhodnutí o odkladu splnění příkazu klienta je možnou, nikoli však nutnou součástí šetření podezřelého obchodu. Toto šetření není správním řízením, neboť jeho účelem není vydání rozhodnutí (§ 9 správního řádu), nýbrž prošetření a ověření skutečností nasvědčujících tomu, že může dojít ke zneužití finančního systému za účelem legalizace výnosů z trestné činnosti či financování terorismu, a skončit může buď rozptýlením podezření, nebo v souladu s § 32 odst. 1 zákona AML podáním trestního oznámení (u něhož Nejvyšší správní soud skutečně v rozsudku ze dne 10. května 2017, čj. 2 Afs 69/2017-18, připustil, že by za určitých okolností mohlo být nezákonným zásahem). To však neznamená, že v rámci tohoto procesu v širším smyslu nemůže být vydáno správní rozhodnutí.
[40] Na přijatém závěru, že úkon podle § 20 odst. 3 zákona AML je rozhodnutím podle soudního řádu správního i správního řádu, nemůže nic změnit ani skutečnost, že k odkladu splnění příkazu klienta dochází v rámci šetření podezřelého obchodu, které není správním řízením. Toto rozhodnutí je totiž evidentně prvním úkonem v řízení, jehož předmětem je pouze odklad splnění příkazu klienta (tomu ostatně odpovídá výrok rozhodnutí podle § 20 odst. 3 zákona AML, který řeší výhradně tuto otázku, nikoli důvod či výsledek šetření podezřelého obchodu). Zároveň nemá Nejvyšší správní soud pochybnost o tom, že takové řízení zákon AML konstruuje – v opačném případě by bylo nelogické, aby v poslední větě § 20 odst. 4 vymezoval účastníky (přesněji řečeno účastníka) takového řízení. Toto řízení však nelze ztotožňovat s šetřením podezřelého obchodu. Vydání rozhodnutí o odkladu splnění příkazu klienta je možnou, nikoli však nutnou součástí šetření podezřelého obchodu. Toto šetření není správním řízením, neboť jeho účelem není vydání rozhodnutí (§ 9 správního řádu), nýbrž prošetření a ověření skutečností nasvědčujících tomu, že může dojít ke zneužití finančního systému za účelem legalizace výnosů z trestné činnosti či financování terorismu, a skončit může buď rozptýlením podezření, nebo v souladu s § 32 odst. 1 zákona AML podáním trestního oznámení (u něhož Nejvyšší správní soud skutečně v rozsudku ze dne 10. května 2017, čj. 2 Afs 69/2017-18, připustil, že by za určitých okolností mohlo být nezákonným zásahem). To však neznamená, že v rámci tohoto procesu v širším smyslu nemůže být vydáno správní rozhodnutí.
[41] Stěžovatelovy příměry rozhodnutí o odkladu splnění příkazu klienta k opatřením upravených v jiných zákonech nejsou případné. Podle § 8 písm. c) zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), je kontrolující v souvislosti s výkonem kontroly oprávněn „požadovat poskytnutí údajů, dokumentů a věcí vztahujících se k předmětu kontroly nebo k činnosti kontrolované osoby […]“; v odůvodněných případech může kontrolující zajišťovat originální podklady. Z textu zákona nelze – na rozdíl od § 20 odst. 3 zákona AML – dovodit, že by se o zajištění podkladů vydávalo rozhodnutí. Podle § 124a odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, je policista při dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích oprávněn vybrat kauci od řidiče, který je podezřelý ze spáchání přestupku podle tohoto zákona, je-li důvodné podezření, že se bude vyhýbat řízení o přestupku nebo že by případné vymáhání uložené pokuty bylo spojeno s nepřiměřenými náklady, popřípadě nebylo vůbec možné. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. února 2014, čj. 4 Aps 9/2013-48, dovodil, že výběr kauce je zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s., protože se o něm nevydává žádné formalizované rozhodnutí, nýbrž toliko písemné potvrzení. V projednávaném případě však Ministerstvo financí, v souladu s výslovným zněním zákona, vydávalo rozhodnutí splňující všechny formální požadavky, které správní řád na správní rozhodnutí klade.
[41] Stěžovatelovy příměry rozhodnutí o odkladu splnění příkazu klienta k opatřením upravených v jiných zákonech nejsou případné. Podle § 8 písm. c) zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), je kontrolující v souvislosti s výkonem kontroly oprávněn „požadovat poskytnutí údajů, dokumentů a věcí vztahujících se k předmětu kontroly nebo k činnosti kontrolované osoby […]“; v odůvodněných případech může kontrolující zajišťovat originální podklady. Z textu zákona nelze – na rozdíl od § 20 odst. 3 zákona AML – dovodit, že by se o zajištění podkladů vydávalo rozhodnutí. Podle § 124a odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, je policista při dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích oprávněn vybrat kauci od řidiče, který je podezřelý ze spáchání přestupku podle tohoto zákona, je-li důvodné podezření, že se bude vyhýbat řízení o přestupku nebo že by případné vymáhání uložené pokuty bylo spojeno s nepřiměřenými náklady, popřípadě nebylo vůbec možné. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. února 2014, čj. 4 Aps 9/2013-48, dovodil, že výběr kauce je zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s., protože se o něm nevydává žádné formalizované rozhodnutí, nýbrž toliko písemné potvrzení. V projednávaném případě však Ministerstvo financí, v souladu s výslovným zněním zákona, vydávalo rozhodnutí splňující všechny formální požadavky, které správní řád na správní rozhodnutí klade.
[42] Žalobkyně konečně byla bezesporu oprávněna podat proti rozhodnutím o odkladu splnění příkazu klienta žalobu, přestože nebyla účastníkem řízení a ani přímým adresátem povinností uložených tímto rozhodnutím (tím byly pouze povinné osoby – banky). Tím, jehož práva byla odkladem splnění příkazu klienta dotčena, totiž byla v konečném důsledku právě žalobkyně, která byla na dobu 72 hodin omezena v dispozici se svým majetkem, tedy ve výkonu vlastnického práva chráněného čl. 11 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. V tomto směru Nejvyšší správní soudu připomíná, že nedostatek aktivní legitimace k podání žaloby proti správnímu rozhodnutí u osob, které na základě zvláštní právní úpravy (stejně jako v nyní projednávané věci – § 20 odst. 4 in fine zákona AML) nebyly účastníky řízení, které se přímo dotýká jejich práv, byl jedním z důvodů, pro něž Ústavní soud zrušil úpravu správního soudnictví účinnou před přijetím soudního řádu správního (nález ze dne 27. června 2001 sp. zn. Pl. ÚS 16/99, N 96/22 SbNU 329, vyhlášený pod č. 276/2001 Sb.), přičemž soudní řád správní tento ústavní deficit dřívější úpravy odstranil (srov. výše citovaný § 65 odst. 1 s. ř. s., který žalobní legitimaci odvozuje právě od zásahu do práv, nikoli od účastenství v řízení).
[43] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že městský soud žalobou napadené akty posuzoval správně jako rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.
III.2. Podmínky pro vydání rozhodnutí o odkladu splnění příkazu klienta
[43] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že městský soud žalobou napadené akty posuzoval správně jako rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.
III.2. Podmínky pro vydání rozhodnutí o odkladu splnění příkazu klienta
[44] Z výše citovaného § 20 zákona AML vyplývá, že rozhodnutí o odkladu splnění příkazu klienta podle odst. 3 písm. b) tohoto ustanovení lze vydat za současného splnění dvou podmínek: (1) hrozí nebezpečí, že bezodkladným splněním příkazu klienta by mohlo být zmařeno nebo podstatně ztíženo zajištění výnosu z trestné činnosti nebo prostředků určených k financování terorismu, (2) šetření podezřelého obchodu si pro složitost věci vyžaduje delší dobu.
[45] Městský soud stěžovateli nesprávně vytýkal, že nedoložil existenci oznámení podezřelého obchodu podle § 18 odst. 1 zákona AML. Takové oznámení je podmínkou pro odklad splnění příkazu klienta v souvislosti s učiněním oznámení samotnou povinnou osobou na 24 hodin (§ 20 odst. 1 zákona AML), popřípadě prodloužení této doby na 72 hodin podle § 20 odst. 3 písm. a) zákona AML, jemuž musí z povahy věci odklad na dobu 24 hodin podle odst. 1 předcházet (jinak by nebylo co prodlužovat). Posuzovaná rozhodnutí však byla vydána podle § 20 odst. 3 písm. b) zákona AML, podle něhož je to ministerstvo (nyní stěžovatel), kdo rozhoduje o odložení splnění příkazu klienta (nikoli jen o jeho prodloužení ve vazbě na oznámení podezřelého obchodu ze strany povinné osoby). Nic v zákoně AML nenasvědčuje tomu, že by i toto rozhodnutí mělo být nutně vázáno na oznámení podezřelého obchodu ze strany povinné osoby. Naopak, taková podmínka by nedávala smysl, neboť ministerstvo (stěžovatel) může získávat informace a prošetřovat určité okolnosti i jinak než na základě oznámení podezřelého obchodu (například na základě mezinárodní spolupráce podle § 33 zákona AML, informací o zneužívání systému daňové správy k legalizaci výnosů z trestné činnosti podle § 30 odst. 2 zákona AML, oznámení zpravodajských služeb podle § 30 odst. 6 zákona AML či na základě vlastních poznatků).
[45] Městský soud stěžovateli nesprávně vytýkal, že nedoložil existenci oznámení podezřelého obchodu podle § 18 odst. 1 zákona AML. Takové oznámení je podmínkou pro odklad splnění příkazu klienta v souvislosti s učiněním oznámení samotnou povinnou osobou na 24 hodin (§ 20 odst. 1 zákona AML), popřípadě prodloužení této doby na 72 hodin podle § 20 odst. 3 písm. a) zákona AML, jemuž musí z povahy věci odklad na dobu 24 hodin podle odst. 1 předcházet (jinak by nebylo co prodlužovat). Posuzovaná rozhodnutí však byla vydána podle § 20 odst. 3 písm. b) zákona AML, podle něhož je to ministerstvo (nyní stěžovatel), kdo rozhoduje o odložení splnění příkazu klienta (nikoli jen o jeho prodloužení ve vazbě na oznámení podezřelého obchodu ze strany povinné osoby). Nic v zákoně AML nenasvědčuje tomu, že by i toto rozhodnutí mělo být nutně vázáno na oznámení podezřelého obchodu ze strany povinné osoby. Naopak, taková podmínka by nedávala smysl, neboť ministerstvo (stěžovatel) může získávat informace a prošetřovat určité okolnosti i jinak než na základě oznámení podezřelého obchodu (například na základě mezinárodní spolupráce podle § 33 zákona AML, informací o zneužívání systému daňové správy k legalizaci výnosů z trestné činnosti podle § 30 odst. 2 zákona AML, oznámení zpravodajských služeb podle § 30 odst. 6 zákona AML či na základě vlastních poznatků).
[46] Stěžovatel též oprávněně namítal, že městský soud nevyložil správně pojem „podezřelý obchod“. Podle § 4 odst. 1 zákona AML se obchodem pro účely tohoto zákona rozumí každé jednání povinné osoby s jinou osobou, pokud takové jednání směřuje k nakládání s majetkem této jiné osoby nebo k poskytnutí služby této jiné osobě. Podezřelým obchodem je podle definice v § 6 zákona AML „obchod uskutečněný za okolností vyvolávajících podezření ze snahy o legalizaci výnosů z trestné činnosti nebo podezření, že v obchodu užité prostředky jsou určeny k financování terorismu, anebo jiná skutečnost, která by mohla takovému podezření nasvědčovat […]“ (s příklady dále v zákoně uvedenými; zvýraznil Nejvyšší správní soud). Ačkoli je to z jazykového hlediska poněkud nezvyklé, z citovaného textu vyplývá, že podezřelým obchodem je jakákoli skutečnost, která by mohla nasvědčovat podezření ze snah o legalizaci výnosů z trestné činnosti či financování terorismu, i když nutně nenaplňuje znaky obchodu ve smyslu § 4 odst. 1 zákona AML [srov. též příklady podezřelého obchodu dle zákona AML, které nevyžadují, aby došlo k obchodu ve smyslu transakce – např. § 6 odst. 1 písm. h) a i), odst. 2 písm. a) a c)]. Tato kategorie bude relevantní především ve vztahu k šetřením prováděným na základě jiných skutečností než oznámení podle § 18 odst. 1 zákona AML, které bude z povahy věci vždy spojeno s konkrétními transakcemi.
[46] Stěžovatel též oprávněně namítal, že městský soud nevyložil správně pojem „podezřelý obchod“. Podle § 4 odst. 1 zákona AML se obchodem pro účely tohoto zákona rozumí každé jednání povinné osoby s jinou osobou, pokud takové jednání směřuje k nakládání s majetkem této jiné osoby nebo k poskytnutí služby této jiné osobě. Podezřelým obchodem je podle definice v § 6 zákona AML „obchod uskutečněný za okolností vyvolávajících podezření ze snahy o legalizaci výnosů z trestné činnosti nebo podezření, že v obchodu užité prostředky jsou určeny k financování terorismu, anebo jiná skutečnost, která by mohla takovému podezření nasvědčovat […]“ (s příklady dále v zákoně uvedenými; zvýraznil Nejvyšší správní soud). Ačkoli je to z jazykového hlediska poněkud nezvyklé, z citovaného textu vyplývá, že podezřelým obchodem je jakákoli skutečnost, která by mohla nasvědčovat podezření ze snah o legalizaci výnosů z trestné činnosti či financování terorismu, i když nutně nenaplňuje znaky obchodu ve smyslu § 4 odst. 1 zákona AML [srov. též příklady podezřelého obchodu dle zákona AML, které nevyžadují, aby došlo k obchodu ve smyslu transakce – např. § 6 odst. 1 písm. h) a i), odst. 2 písm. a) a c)]. Tato kategorie bude relevantní především ve vztahu k šetřením prováděným na základě jiných skutečností než oznámení podle § 18 odst. 1 zákona AML, které bude z povahy věci vždy spojeno s konkrétními transakcemi.
[47] Nejvyšší správní soud dále dospěl k závěru, že městský soud vyložil příliš úzce i pojem obchod. Z odstavce 38 napadeného rozsudku vyplývá, že městský soud by pro naplnění tohoto pojmu vyžadoval jednání mezi povinnou osobou (bankou) a žalobkyní, jež by mělo být uskutečněno za okolností vyvolávajících podezření ze snahy o legalizaci výnosů z trestné činnosti. Z pohledu městského soudu by tedy muselo být podezřelé právní jednání mezi bankou a majitelem účtu. Je však třeba upozornit, v režimu zákona AML je obchodem „jakékoli jednání, kterým by případně mohlo dojít k legalizaci výnosů. Nejedná se tedy zásadně jen o klasickou obchodní transakci se stranou prodávající a kupující, za obchod jsou pro účely tohoto zákona považovány například i přesuny mezi jednotlivými účty téhož majitele“ (TVRDÝ, J., VAVRUŠKOVÁ, A. Zákon o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu. 2. vydání. Praha : C. H. Beck, 2018, cit. dle Beck-online, § 4). V případech, jako je nyní posuzovaný, spočívá ono jednání povinné osoby s jinou osobou v tom, že banka na příkaz majitele účtu provede převod peněžních prostředků z tohoto účtu nebo na něj. Pokud existovalo podezření, že finanční prostředky na účtech žalobkyně jsou výnosem trestné činnosti či že by na její účet mohly být výnosy z trestné činnost převedeny, je podezřelým obchodem to, že banka poskytne žalobkyni službu spočívající v bezhotovostním převodu takových finančních prostředků.
[47] Nejvyšší správní soud dále dospěl k závěru, že městský soud vyložil příliš úzce i pojem obchod. Z odstavce 38 napadeného rozsudku vyplývá, že městský soud by pro naplnění tohoto pojmu vyžadoval jednání mezi povinnou osobou (bankou) a žalobkyní, jež by mělo být uskutečněno za okolností vyvolávajících podezření ze snahy o legalizaci výnosů z trestné činnosti. Z pohledu městského soudu by tedy muselo být podezřelé právní jednání mezi bankou a majitelem účtu. Je však třeba upozornit, v režimu zákona AML je obchodem „jakékoli jednání, kterým by případně mohlo dojít k legalizaci výnosů. Nejedná se tedy zásadně jen o klasickou obchodní transakci se stranou prodávající a kupující, za obchod jsou pro účely tohoto zákona považovány například i přesuny mezi jednotlivými účty téhož majitele“ (TVRDÝ, J., VAVRUŠKOVÁ, A. Zákon o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu. 2. vydání. Praha : C. H. Beck, 2018, cit. dle Beck-online, § 4). V případech, jako je nyní posuzovaný, spočívá ono jednání povinné osoby s jinou osobou v tom, že banka na příkaz majitele účtu provede převod peněžních prostředků z tohoto účtu nebo na něj. Pokud existovalo podezření, že finanční prostředky na účtech žalobkyně jsou výnosem trestné činnosti či že by na její účet mohly být výnosy z trestné činnost převedeny, je podezřelým obchodem to, že banka poskytne žalobkyni službu spočívající v bezhotovostním převodu takových finančních prostředků.
[48] Proto nelze přisvědčit názoru městského soudu, že „pouhé zjištění, že [žalobkyně] má finanční prostředky na bankovních účtech u zmíněných dvou bank, a ani žalovaným tvrzené dlouhodobé podezření na účast [žalobkyně] v řetězci společností, v němž docházelo ke krácení DPH v souvislosti s obchodem s elektronikou“, nemůže svědčit o podezřelém obchodu.
III.3. Odůvodnění rozhodnutí o odkladu splnění příkazu klienta
[49] Nejvyšší správní soud se dále zabýval tím, zda je důvodem pro zrušení žalobou napadených rozhodnutí ministerstva, že nevymezují konkrétní skutečnosti, na základě nichž byly vydány. Posoudil tedy závěr městského soudu, že žalobou napadená rozhodnutí jsou nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů.
[50] Rozhodnutí ministerstva uložilo povinným osobám (bankám) povinnost odložit splnění příkazu klienta – žalobkyně – k manipulaci s finančními prostředky na specifikovaných bankovních účtech žalobkyně do výše zůstatku včetně plateb došlých. Odůvodnění posuzovaných rozhodnutí tvoří sdělení, že Finanční analytický útvar Ministerstva financí šetří podezřelý obchod podle zákona AML, a parafráze textu § 20 odst. 1 a 3 tohoto zákona („hrozí nebezpečí, že splněním ve výroku uvedeného příkazu klienta by mohlo být zmařeno nebo podstatně ztíženo zajištění výnosu z trestné činnosti nebo prostředků určených k financování terorismu, a šetření si pro složitost vyžaduje delší dobu“), tedy v podstatě důvody právní, nikoli skutkové.
[50] Rozhodnutí ministerstva uložilo povinným osobám (bankám) povinnost odložit splnění příkazu klienta – žalobkyně – k manipulaci s finančními prostředky na specifikovaných bankovních účtech žalobkyně do výše zůstatku včetně plateb došlých. Odůvodnění posuzovaných rozhodnutí tvoří sdělení, že Finanční analytický útvar Ministerstva financí šetří podezřelý obchod podle zákona AML, a parafráze textu § 20 odst. 1 a 3 tohoto zákona („hrozí nebezpečí, že splněním ve výroku uvedeného příkazu klienta by mohlo být zmařeno nebo podstatně ztíženo zajištění výnosu z trestné činnosti nebo prostředků určených k financování terorismu, a šetření si pro složitost vyžaduje delší dobu“), tedy v podstatě důvody právní, nikoli skutkové.
[51] Stěžovatel takové odůvodnění hájí s tím, že více informací do rozhodnutí o odkladu splnění příkazu klienta nemohlo ministerstvo uvést, přičemž odkazoval především na povinnost mlčenlivosti vyplývající z řady právních předpisů. Městský soud tento argument odmítl se zdůvodněním, že povinnost mlčenlivosti „nemůže být překážkou, která by správnímu orgánu bránila v řádném odůvodnění napadených rozhodnutí tak, aby z nich bylo patrno, že byly splněny zákonem stanovené podmínky pro jejich vydání. To platí tím spíše, podléhají-li napadená rozhodnutí soudnímu přezkumu.“
[52] Východisko městského soudu je správné. Povinnost mlčenlivosti zapovídá úředním osobám sdělovat komukoli dalšímu informace o skutečnostech, které se dovědí při výkonu úřední činnosti u správního úřadu, jehož úkony provádí nebo na jehož činnosti se podílejí. Adresátem povinnosti mlčenlivosti ovšem není správní úřad jako takový, a proto ani nelze z povahy věci o mlčenlivosti v souvislosti s úkony správního úřadu uvažovat (k omezení poskytování informací nebo dokonce k jejich „utajení“ slouží zcela jiné procesní instituty, např. klasifikace informací podle právních předpisů o utajování informací, neveřejná povaha řízení, režim nahlížení do správních spisů či obecná regulace svobodného přístupu k informacím). Jinak řečeno, povinnost mlčenlivosti uložená úředním osobám neimplikuje, že správní úřad nebude své rozhodnutí řádně v souladu se zákonem odůvodňovat (srov. obecné ustanovení § 68 správního řádu, které není dotčeno obecnou povinností mlčenlivosti úředních osob podle § 15 odst. 3 správního řádu, jinak by nebylo uplatnitelné). S povinností správního úřadu odůvodnit správní rozhodnutí povinnost mlčenlivosti uložená úředním osobám tedy nijak nesouvisí.
[53] Proto ani není nutné dále rozebírat jednotlivá ustanovení právních předpisů upravujících povinnost mlčenlivosti ve zvláštních zákonech, na které stěžovatel v kasační stížnosti odkazoval. Povětšinou ani nejsou pro jeho činnost relevantní.
[54] Právní závěr, který ze správného východiska o mimoběžnosti úvah o povinnosti mlčenlivosti úředních osob na straně jedné a povinnosti správního úřadu odůvodnit své rozhodnutí na straně druhé městský soud dovodil, však dostatečně nezohledňuje specifickou povahu rozhodnutí podle § 20 odst. 3 písm. b) zákona AML.
[54] Právní závěr, který ze správného východiska o mimoběžnosti úvah o povinnosti mlčenlivosti úředních osob na straně jedné a povinnosti správního úřadu odůvodnit své rozhodnutí na straně druhé městský soud dovodil, však dostatečně nezohledňuje specifickou povahu rozhodnutí podle § 20 odst. 3 písm. b) zákona AML.
[55] Nutno je totiž vyjít z toho, komu je rozhodnutí o odkladu splnění příkazu klienta určeno, resp. adresováno, a co je jeho předmětem a účelem (viz odstavec [40] odůvodnění tohoto rozsudku). Jeho adresátem není osoba, jejíhož majetku se odklad splnění příkazu klienta týká; tato osoba není účastníkem řízení o vydání rozhodnutí podle § 20 odst. 3 zákona AML (srov. výše citovaný § 20 odst. 4 in fine tohoto zákona), odůvodnění tohoto rozhodnutí tudíž není určeno jí, nýbrž tomu, komu se tímto rozhodnutím ukládá povinnost, tedy povinné osobě. Povinná osoba musí splnění příkazu klienta na základě rozhodnutí ministerstva bez dalšího odložit (jinak se dopustí přestupku podle § 47 odst. 2 zákona AML), aniž by měla možnost sama zkoumat, zda jsou splněny předpoklady pro šetření ministerstva, které vydání rozhodnutí předcházelo, proto ani není nutné jí další podrobnosti o šetření podezřelých obchodů v odůvodnění sdělovat. Rozsah odůvodnění rozhodnutí o odkladu splnění příkazu klienta tedy odpovídá tomu, aby povinná osoba mohla ověřit zákonné podmínky pro aktivaci své povinnosti, tedy na základě jakého právního předpisu je jí povinnost ukládána, zda vůbec je v dané věci povinnou osobou, tedy zda jde o jejího klienta, jakého majetku, resp. bankovních účtů se rozhodnutí týká, v jakém rozsahu či za jakých podmínek má splnění příkazu klienta odložit. Všechny tyto nezbytné informace byly v napadených rozhodnutích obsaženy.
[56] Otázka rozsahu informací, které je povinná osoba či stěžovatel (později) povinen sdělit klientu povinné osoby [srov. § 39 odst. 1 písm. j) zákona AML] a způsob a účel jejich poskytnutí s rozsahem odůvodnění rozhodnutí o odkladu splnění příkazu klienta nesouvisí.
[56] Otázka rozsahu informací, které je povinná osoba či stěžovatel (později) povinen sdělit klientu povinné osoby [srov. § 39 odst. 1 písm. j) zákona AML] a způsob a účel jejich poskytnutí s rozsahem odůvodnění rozhodnutí o odkladu splnění příkazu klienta nesouvisí.
[57] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že v odůvodnění rozhodnutí o odkladu splnění příkazu klienta podle § 20 odst. 3 písm. b) není ministerstvo (nyní stěžovatel) povinno vymezovat skutečnosti o důvodech a okolnostech šetření, v rámci něhož toto rozhodnutí vydalo, včetně skutečností svědčících o hrozícím nebezpečí či složitosti šetření. Žalobou napadená rozhodnutí proto nelze považovat za nepřezkoumatelná proto, že takové důvody neobsahují. Rozhodnutí ministerstva však zasáhla do vlastnického práva žalobkyně (viz výše), a proto musejí být s ohledem na čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod podrobena účinné soudní kontrole. Ta není proveditelná bez dostupnosti informací o okolnostech svědčících o naplnění zákonných důvodů pro vydání přezkoumávaného rozhodnutí, ve vztahu k rozhodnutí žalovaného jde mimo jiné o skutečnosti, na jejichž základě žalovaný usoudil, že se jedná o podezřelý obchod, resp. že hrozí nebezpečí, že bezodkladným splněním příkazu klienta by mohlo být zmařeno nebo podstatně ztíženo zajištění výnosu z trestné činnosti nebo prostředků určených k financování terorismu. V tomto směru Nejvyšší správní soud poukazuje na to, že podle § 39 odst. 1 písm. k) zákona AML se nelze dovolávat ani povinnosti zachovávat mlčenlivost vůči „soudu rozhodujícímu v občanském soudním řízení spory týkající se podezřelého obchodu nebo nároku na náhradu škody vzniklé v důsledku splnění povinnosti podle tohoto zákona“ [§ 39 odst. 1 písm. k) zákona AML]. Zákon AML nicméně nepočítá s prolomením povinnosti mlčenlivosti v soudním řízení správním. Informace týkající se vydání rozhodnutí podle § 20 odst. 3 zákona AML je však nutné poskytnout i správnímu soudu v řízení o přezkumu takového rozhodnutí. Zrušení nezákonného rozhodnutí je totiž podmínkou pro uplatnění nároku na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím, přičemž soud rozhodující o náhradě škody je rozhodnutím o zrušení nezákonného rozhodnutí vázán (§ 8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem). V případech, jako je ten nyní posuzovaný, jsou to tedy především správní soudy, které – s ohledem na základní právo žalobce na přístup k soudní ochraně – potřebují všechny relevantní podklady k přezkoumání rozhodnutí o odkladu splnění příkazu klienta, soudy rozhodující v občanském soudním řízení o náhradě škody způsobené takovým rozhodnutím pak již pouze vycházejí ze zjištění správních soudů. Proto je třeba trvat na tom, že se povinnost mlčenlivosti podle § 38 zákona AML neuplatní vůči soudům rozhodujícím o žalobě proti rozhodnutí vydanému podle zákona AML. Nadto byla-li nezákonným rozhodnutím o odkladu splnění příkazu klienta ze strany veřejné moci způsobena škoda, musí mít poškozená osoba neztížené právo na její náhradu ve smyslu čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.
[57] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že v odůvodnění rozhodnutí o odkladu splnění příkazu klienta podle § 20 odst. 3 písm. b) není ministerstvo (nyní stěžovatel) povinno vymezovat skutečnosti o důvodech a okolnostech šetření, v rámci něhož toto rozhodnutí vydalo, včetně skutečností svědčících o hrozícím nebezpečí či složitosti šetření. Žalobou napadená rozhodnutí proto nelze považovat za nepřezkoumatelná proto, že takové důvody neobsahují. Rozhodnutí ministerstva však zasáhla do vlastnického práva žalobkyně (viz výše), a proto musejí být s ohledem na čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod podrobena účinné soudní kontrole. Ta není proveditelná bez dostupnosti informací o okolnostech svědčících o naplnění zákonných důvodů pro vydání přezkoumávaného rozhodnutí, ve vztahu k rozhodnutí žalovaného jde mimo jiné o skutečnosti, na jejichž základě žalovaný usoudil, že se jedná o podezřelý obchod, resp. že hrozí nebezpečí, že bezodkladným splněním příkazu klienta by mohlo být zmařeno nebo podstatně ztíženo zajištění výnosu z trestné činnosti nebo prostředků určených k financování terorismu. V tomto směru Nejvyšší správní soud poukazuje na to, že podle § 39 odst. 1 písm. k) zákona AML se nelze dovolávat ani povinnosti zachovávat mlčenlivost vůči „soudu rozhodujícímu v občanském soudním řízení spory týkající se podezřelého obchodu nebo nároku na náhradu škody vzniklé v důsledku splnění povinnosti podle tohoto zákona“ [§ 39 odst. 1 písm. k) zákona AML]. Zákon AML nicméně nepočítá s prolomením povinnosti mlčenlivosti v soudním řízení správním. Informace týkající se vydání rozhodnutí podle § 20 odst. 3 zákona AML je však nutné poskytnout i správnímu soudu v řízení o přezkumu takového rozhodnutí. Zrušení nezákonného rozhodnutí je totiž podmínkou pro uplatnění nároku na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím, přičemž soud rozhodující o náhradě škody je rozhodnutím o zrušení nezákonného rozhodnutí vázán (§ 8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem). V případech, jako je ten nyní posuzovaný, jsou to tedy především správní soudy, které – s ohledem na základní právo žalobce na přístup k soudní ochraně – potřebují všechny relevantní podklady k přezkoumání rozhodnutí o odkladu splnění příkazu klienta, soudy rozhodující v občanském soudním řízení o náhradě škody způsobené takovým rozhodnutím pak již pouze vycházejí ze zjištění správních soudů. Proto je třeba trvat na tom, že se povinnost mlčenlivosti podle § 38 zákona AML neuplatní vůči soudům rozhodujícím o žalobě proti rozhodnutí vydanému podle zákona AML. Nadto byla-li nezákonným rozhodnutím o odkladu splnění příkazu klienta ze strany veřejné moci způsobena škoda, musí mít poškozená osoba neztížené právo na její náhradu ve smyslu čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.
[58] Městský soud proto v dalším řízení posoudí, zda Ministerstvo financí svou zákonnou pravomoc nezneužilo, zda mělo v případě žalobkyně k dispozici informace svědčící o nebezpečí, že bezodkladným splněním příkazu klienta by mohlo být zmařeno nebo podstatně ztíženo zajištění výnosu z trestné činnosti, a zároveň o tom, že šetření podezřelého obchodu si pro složitost věci vyžadovalo delší dobu. Tyto informace samozřejmě bude nutno primárně hodnotit z pohledu ministerstva, jak se mu jevily, resp. mohly jevit v době jeho rozhodování.
III.4. Možnost odložit splnění neomezeného počtu příkazů klienta po danou dobu
[58] Městský soud proto v dalším řízení posoudí, zda Ministerstvo financí svou zákonnou pravomoc nezneužilo, zda mělo v případě žalobkyně k dispozici informace svědčící o nebezpečí, že bezodkladným splněním příkazu klienta by mohlo být zmařeno nebo podstatně ztíženo zajištění výnosu z trestné činnosti, a zároveň o tom, že šetření podezřelého obchodu si pro složitost věci vyžadovalo delší dobu. Tyto informace samozřejmě bude nutno primárně hodnotit z pohledu ministerstva, jak se mu jevily, resp. mohly jevit v době jeho rozhodování.
III.4. Možnost odložit splnění neomezeného počtu příkazů klienta po danou dobu
[59] Nakonec se Nejvyšší správní soud zabýval rozsahem, v jakém lze odložit splnění příkazu klienta. Zákon AML vymezuje v § 4 odst. 3 příkaz klienta jako „každý jeho úkon, na jehož základě má povinná osoba nakládat s majetkem, tedy velmi široce.“
[60] Stěžovatel oprávněně namítá, že po ministerstvu (nyní stěžovateli) nelze požadovat, aby vždy vymezil konkrétní příkaz klienta, jehož splnění má povinná osoba odložit. Takový postup by v praxi nebyl možný, neboť nelze vždy předjímat, jakou konkrétní dispozici klient se svým majetkem provede. Nutno též vzít v úvahu, že klient může mít více účtů, třebas i s různým určením, u více povinných osob. Městský soud však takový požadavek na rozhodnutí o odkladu splnění příkazu klienta nekladl, pouze shledal, že zákon AML neumožňuje „zablokovat“ veškeré finanční prostředky na účtech klienta bez dalšího, s čímž i Nejvyšší správní soud v této míře obecnosti souhlasí.
[61] Účelem odkladu splnění příkazu klienta je na omezenou dobu zajistit majetek, který by mohl být výnosem z trestné činnosti či určen k financování terorismu. Městský soud správně dovodil, že v případech, kdy existuje podezření, že by určitý majetek mohl být určen k financování terorismu, by neomezená „blokace“ bankovního účtu mohla být opodstatněná. Posuzovaná rozhodnutí však byla vydána kvůli podezření na legalizaci výnosů z trestné činnosti. V takové situaci lze logicky předpokládat, že stěžovatel bude mít povětšinou alespoň rámcovou představu o výši výnosů z prošetřované trestné činnosti. Nejvyšší správní soud se proto obecně ztotožňuje se závěrem městského soudu, že adekvátním postupem by rozhodně nebylo „rozhodnutí ‚blokující‘ provedení jakéhokoli příkazu klienta, jenž se týká bankovního účtu, na kterém se nachází prostředky ve výši stovek miliónů korun, jestliže se odhadované výnosy z trestné činnosti tohoto klienta pohybují ‚toliko‘ v řádech statisíců.“ Takový zásah do vlastnického práva klienta by byl nepřiměřený. Proto by stěžovatel s ohledem na zásadu minimalizace zásahu orgánů veřejné moci do základních práv a svobod měl (ve vlastním zájmu zejména do budoucna) v rozhodnutí podle § 20 odst. 3 písm. b) zákona AML vymezit, do jaké výše (popř. ve vztahu k jakému majetku) je třeba splnění příkazu klienta odložit.
[61] Účelem odkladu splnění příkazu klienta je na omezenou dobu zajistit majetek, který by mohl být výnosem z trestné činnosti či určen k financování terorismu. Městský soud správně dovodil, že v případech, kdy existuje podezření, že by určitý majetek mohl být určen k financování terorismu, by neomezená „blokace“ bankovního účtu mohla být opodstatněná. Posuzovaná rozhodnutí však byla vydána kvůli podezření na legalizaci výnosů z trestné činnosti. V takové situaci lze logicky předpokládat, že stěžovatel bude mít povětšinou alespoň rámcovou představu o výši výnosů z prošetřované trestné činnosti. Nejvyšší správní soud se proto obecně ztotožňuje se závěrem městského soudu, že adekvátním postupem by rozhodně nebylo „rozhodnutí ‚blokující‘ provedení jakéhokoli příkazu klienta, jenž se týká bankovního účtu, na kterém se nachází prostředky ve výši stovek miliónů korun, jestliže se odhadované výnosy z trestné činnosti tohoto klienta pohybují ‚toliko‘ v řádech statisíců.“ Takový zásah do vlastnického práva klienta by byl nepřiměřený. Proto by stěžovatel s ohledem na zásadu minimalizace zásahu orgánů veřejné moci do základních práv a svobod měl (ve vlastním zájmu zejména do budoucna) v rozhodnutí podle § 20 odst. 3 písm. b) zákona AML vymezit, do jaké výše (popř. ve vztahu k jakému majetku) je třeba splnění příkazu klienta odložit.
[62] Stěžovatel teoretizoval, že by vždy mohl nařídit odklad splnění příkazu klienta ve výši mnohonásobně převyšující hodnotu majetku v dispozici povinné osoby. To je samozřejmě pravda, tato jeho úvaha však podléhá soudní kontrole. Nejvyšší správní soud samozřejmě nerealisticky nevolá po přesném vyčíslení zajištěného majetku, postačí hrubý, směrem nahoru zaokrouhlený odhad. Pokud by rozsah odkladu splnění příkazu klienta neodpovídal alespoň řádově domnělé výši výnosů z trestné činnosti, rozhodnutí stěžovatele by v soudním přezkumu zřejmě jako zjevně nepřiměřené nemuselo obstát, ledaže by stěžovatel osvědčil, že ani rámcovou představu o výši výnosů z prošetřované trestné činnosti nemohl mít.
[63] Pokud jde o nyní posuzovanou věc, městský soud se v dalším řízení bude zabývat tím, zda absence omezení rozsahu odkladu splnění příkazu klienta v napadených správních rozhodnutích představovala vzhledem ke konkrétním okolnostem případu takovou vadu, která způsobila nezákonnost napadených rozhodnutí ministerstva pro nepřiměřenost zásahu do vlastnického práva žalobkyně. Bude se tedy zabývat námitkou stěžovatele, že existovalo podezření na výnosy z trestné činnosti převyšující zůstatek na všech postižených bankovních účtech žalobkyně. Nejvyšší správní soud k tomu podotýká, že odklad splnění příkazu klienta se samozřejmě netýkal jen objemu prostředků, které byly na účtech v době vydání rozhodnutí, ale i dalších prostředků, které se na účtech případně objevily v době platnosti rozhodnutí podle § 20 odst. 3 písm. b) zákona AML. Pokud se v této době finanční prostředky na účtech žalobkyně zvýšily natolik, že by již rozsah domnělých výnosů z trestné činnosti řádově převyšovaly, byla by žalobkyně v dispozici se svým majetkem omezena nepřiměřeně. Takový závěr městského soudu však nyní předjímat nelze.
[63] Pokud jde o nyní posuzovanou věc, městský soud se v dalším řízení bude zabývat tím, zda absence omezení rozsahu odkladu splnění příkazu klienta v napadených správních rozhodnutích představovala vzhledem ke konkrétním okolnostem případu takovou vadu, která způsobila nezákonnost napadených rozhodnutí ministerstva pro nepřiměřenost zásahu do vlastnického práva žalobkyně. Bude se tedy zabývat námitkou stěžovatele, že existovalo podezření na výnosy z trestné činnosti převyšující zůstatek na všech postižených bankovních účtech žalobkyně. Nejvyšší správní soud k tomu podotýká, že odklad splnění příkazu klienta se samozřejmě netýkal jen objemu prostředků, které byly na účtech v době vydání rozhodnutí, ale i dalších prostředků, které se na účtech případně objevily v době platnosti rozhodnutí podle § 20 odst. 3 písm. b) zákona AML. Pokud se v této době finanční prostředky na účtech žalobkyně zvýšily natolik, že by již rozsah domnělých výnosů z trestné činnosti řádově převyšovaly, byla by žalobkyně v dispozici se svým majetkem omezena nepřiměřeně. Takový závěr městského soudu však nyní předjímat nelze.
[64] Nejvyšší správní soud shrnuje, že se ztotožnil se závěrem městského soudu o povaze rozhodnutí podle § 20 odst. 3 písm. b) zákona AML i o tom, že jimi nelze bez dalšího zablokovat veškeré dispozice s majetkem klienta. Na druhou stranu však Nejvyšší správní soud vyhodnotil jako nesprávný názor městského soudu, že pro vydání rozhodnutí o odkladu splnění příkazu klienta je nutné předchozí oznámení povinné osoby o podezřelém obchodu podle § 18 zákona AML. Neztotožnil se ani s výkladem pojmu „podezřelý obchod“, jak jej provedl městský soud. Především však na rozdíl od městského soudu dospěl k závěru, že žalobou napadená rozhodnutí nejsou nepřezkoumatelná proto, že nevymezují konkrétní skutečnosti o šetření podezřelého obchodu a o nebezpečí, že bezodkladným splněním příkazu klienta by mohlo být zmařeno nebo podstatně ztíženo zajištění výnosu z trestné činnosti a že si šetření podezřelého obchodu pro složitost vyžádá delší dobu.
(…)