I. Rozhodnutí o odložení žádosti o informace podle § 17 odst. 5 zákona
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, nemusí být vydáno formou
usnesení podle správního řádu. Je možné samotné rozhodnutí o odložení žádosti
podle § 17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím pouze poznamenat
do spisu. Žadatel však musí být o vydání tohoto rozhodnutí povinným subjektem
prokazatelným způsobem vyrozuměn, aby mohl efektivně využít svého práva na
soudní ochranu podáním žaloby ve správním soudnictví. II. V případě odložení žádosti o informace podle § 17 odst. 5 zákona o svobodném
přístupu k informacím, není možno využít jako opravný prostředek stížnost podle
§ 16a odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím. Zákon neupravuje ani jiné opravné prostředky proti takovému rozhodnutí, proto se žadatel o informace může bránit žalobou ve správním soudnictví přímo proti rozhodnutí povinného subjektu o odložení žádosti o informace podle § 17 odst. 5 zákona
o svobodném přístupu k informacím.
I. Rozhodnutí o odložení žádosti o informace podle § 17 odst. 5 zákona
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, nemusí být vydáno formou
usnesení podle správního řádu. Je možné samotné rozhodnutí o odložení žádosti
podle § 17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím pouze poznamenat
do spisu. Žadatel však musí být o vydání tohoto rozhodnutí povinným subjektem
prokazatelným způsobem vyrozuměn, aby mohl efektivně využít svého práva na
soudní ochranu podáním žaloby ve správním soudnictví. II. V případě odložení žádosti o informace podle § 17 odst. 5 zákona o svobodném
přístupu k informacím, není možno využít jako opravný prostředek stížnost podle
§ 16a odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím. Zákon neupravuje ani jiné opravné prostředky proti takovému rozhodnutí, proto se žadatel o informace může bránit žalobou ve správním soudnictví přímo proti rozhodnutí povinného subjektu o odložení žádosti o informace podle § 17 odst. 5 zákona
o svobodném přístupu k informacím.
[37] Poté se Nejvyšší správní soud zabýval
kasační stížností žalovaného.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
[38] K námitce žalovaného směřující na
stížnostní důvod podle § 103 odst. 1 písm. c)
s. ř. s. (tedy zmatečnost řízení před městským
soudem) Nejvyšší správní soud nejprve konstatuje, že podle § 6a odst. 1 zákona o soudních
poplatcích se u alternativních či eventuálních
žalobních návrhů stanoví výše soudního poplatku podle návrhu, který byl uveden jako
první v pořadí. Přitom jako první v pořadí byl
uveden v žalobě návrh odpovídající žalobě
proti nečinnosti správního orgánu, kterému
v době podání žaloby podle § 14a odst. 2 bodu 2 písm. d) sazebníku soudních poplatků,
jenž je přílohou zákona o soudních poplatcích, odpovídala poplatková povinnost ve výši 1 000 Kč.
[39] Nejvyšší správní soud nesdílí ani názor žalovaného, že žalobkyně při jednání zúžila svou žalobu k městskému soudu pouze
na žalobu proti nečinnosti. V protokolu z jednání před městským soudem se uvádí, že:
„Žalobkyně s odkazem na písemné vyhotovení žaloby uvádí, že soud nedal najevo, zda
jde o žalobu na nečinnost či žalobu na přezkum. Vychází z toho, že jde o žalobu na nečinnost jako priorita, protože má za to, že
vyrozumění nelze považovat za rozhodnutí.“ Dále se pak žalobkyně věnovala argumentaci směřující k nečinnosti žalovaného. Podle
názoru Nejvyššího správního soudu však z tohoto vyjádření žalobkyně nelze dovodit výslovný projev vůle směřující k částečnému
zpětvzetí žaloby. Žalobkyně pouze uvedla, že
žaloba na nečinnost je podle jejího názoru
prioritní, což odpovídá i pořadí alternativních žalobních návrhů uvedených v žalobě,
když žalobní návrh odpovídající žalobě na nečinnost je uveden jako první. Ani z vyjádření
žalobkyně ke kasační stížnosti žalovaného nevyplývá, že by žalobkyně měla v úmyslu vzít
při jednání před městským soudem svou žalobu zčásti zpět.
[40] Nejvyšší správní soud považuje rovněž za vhodné se na tomto místě vyjádřit
k upozornění žalobkyně na vadu řízení ve
smyslu § 109 odst. 4 s. ř. s., která podle názoru žalobkyně mohla vést k nezákonnosti rozsudku napadeného kasační stížností. Žalobkyní uváděný petit, o kterém nebylo podle
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
jejího názoru městským soudem rozhodnuto,
zněl takto: „Žalovaný je povinen odstranit
nezákonný pokyn spočívající
– v požadavku zaplacení 110 Kč za poskytnutí
informace, vyžádané žalobkyní
dne 27. 1. 2011, jak tuto výši úhrady stanovil
svým přípisem ze dne 11. 2. 2011 a potvrdil
rozhodnutím ze dne 23. 2. 2011
– v požadavku na zaplacení 660 Kč za
poskytnutí informace, vyžádané žalobkyní
dne 2. 2. 2011, jak tuto výši úhrady stanovil
svým přípisem ze dne 15. 2. 2011 a potvrdil
rozhodnutím ze dne 3. 3. 2011,
a to tak, že žalobkyni žádané informace poskytne ve lhůtě 15 dnů od právní moci tohoto rozsudku bezúplatně.“
brojit
žalobou ve
[40] Nejvyšší správní soud považuje rovněž za vhodné se na tomto místě vyjádřit
k upozornění žalobkyně na vadu řízení ve
smyslu § 109 odst. 4 s. ř. s., která podle názoru žalobkyně mohla vést k nezákonnosti rozsudku napadeného kasační stížností. Žalobkyní uváděný petit, o kterém nebylo podle
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
jejího názoru městským soudem rozhodnuto,
zněl takto: „Žalovaný je povinen odstranit
nezákonný pokyn spočívající
– v požadavku zaplacení 110 Kč za poskytnutí
informace, vyžádané žalobkyní
dne 27. 1. 2011, jak tuto výši úhrady stanovil
svým přípisem ze dne 11. 2. 2011 a potvrdil
rozhodnutím ze dne 23. 2. 2011
– v požadavku na zaplacení 660 Kč za
poskytnutí informace, vyžádané žalobkyní
dne 2. 2. 2011, jak tuto výši úhrady stanovil
svým přípisem ze dne 15. 2. 2011 a potvrdil
rozhodnutím ze dne 3. 3. 2011,
a to tak, že žalobkyni žádané informace poskytne ve lhůtě 15 dnů od právní moci tohoto rozsudku bezúplatně.“
brojit
žalobou ve
[41] Z usnesení zvláštního senátu čj. Konf
115/2009-34, které také zmiňoval městský
soud v odůvodnění svého rozhodnutí, vyplývá, že: „Pokud je tedy žádost odložena pro nezaplacení, může žadatel proti takovému rozhodnutí
správním
soudnictví. Protože by důvodem odložení bylo nezaplacení, přezkoumá ovšem správní
soud věcně také tuto otázku, v rámci které se
bude mimo jiné zabývat výší úhrady. Tím
bude zajištěna nejen ochrana žadatele, ale
povinný subjekt nebude mít prostor k zneužívání oznámení o úhradě k tomu, aby neposkytnul požadované informace.“ Z uvedené judikatury je tedy zjevné, že pokud žadatel
o informaci podá žalobu proti rozhodnutí
o odložení žádosti podle § 17 odst. 5 zákona
o svobodném přístupu k informacím, přezkoumává soud také výši úhrady, která byla
povinným subjektem po žadateli požadována. Výše citovaným žalobním návrhem se žalobkyně domáhala přezkoumání výše úhrady
stanovené jí žalovaným podle § 17 zákona
o svobodném přístupu k informacím. Toto
přezkoumání by tedy městský soud prováděl
při přezkoumání rozhodnutí žalovaného
o odložení žádosti podle § 17 odst. 5 zákona
o svobodném přístupu k informacím, jejichž
přezkumu se žalobkyně domáhala petitem
označeným v žalobě jako „Alt. 1“. Lze tak říci,
že městský soud výrokem II. svého rozsudku
rozhodl zároveň i o žalobním návrhu, na kte-
rý žalobkyně Nejvyšší správní soud upozorňovala ve svém vyjádření ke kasační stížnosti
žalovaného.
[42] Městský soud však k meritornímu
přezkumu žalobou napadených rozhodnutí
podle § 17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím vůbec nepřistoupil, neboť dospěl k závěru, že žalobkyně nevyčerpala všechny opravné prostředky, které podle
názoru městského soudu žalobkyni poskytuje
zákon o svobodném přístupu k informacím.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu se
tak nemůže jednat o procesní pochybení,
které by mohlo vést k nezákonnosti rozhodnutí o věci samé.
[42] Městský soud však k meritornímu
přezkumu žalobou napadených rozhodnutí
podle § 17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím vůbec nepřistoupil, neboť dospěl k závěru, že žalobkyně nevyčerpala všechny opravné prostředky, které podle
názoru městského soudu žalobkyni poskytuje
zákon o svobodném přístupu k informacím.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu se
tak nemůže jednat o procesní pochybení,
které by mohlo vést k nezákonnosti rozhodnutí o věci samé.
[43] K upozornění žalobkyně ve vyjádření
ke kasační stížnosti, že se městský soud nezabýval splněním podmínky vyčerpání prostředků k ochraně proti nečinnosti stanovené
§ 79 odst. 1 s. ř. s. Nejvyšší správní soud uvádí, že městský soud v odůvodnění svého rozhodnutí vyložil, proč žalovaný nečinný nebyl,
resp. že již došlo k vydání rozhodnutí v materiálním smyslu, a proto žalobu zamítl v části,
v níž se žalobkyně domáhala ochrany proti
nečinnosti. Případné pochybení městského
soudu by tak nemohlo mít za následek nezákonnost rozhodnutí městského soudu ve věci
samé (zamítnutí této části žaloby) ve smyslu
§ 109 odst. 4 s. ř. s. Nejvyšší správní soud neshledal ani žalobkyní dovozovanou závislost
výroku I. a II. napadeného rozsudku městského soudu. Výrokem I. rozsudku městského
soudu byla zamítnuta žaloba proti nečinnosti, kterou se stěžovatelka domáhala vydání
formálně správného rozhodnutí žalovaného,
neboť městský soud dospěl k závěru, že žalovaným bylo vydáno rozhodnutí v materiálním smyslu. Výrokem II. rozsudku městského
soudu bylo rozhodnuto o odmítnutí žaloby
v části směřující k meritornímu přezkoumání
těchto rozhodnutí pro nevyčerpání opravných prostředků v řízení před žalovaným. Podle názoru Nejvyššího správního soudu tak
oba výroky nelze hodnotit jako závislé, neboť
prvním z nich bylo rozhodnuto o žalobě proti nečinnosti a druhým z nich bylo rozhodnuto o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, přičemž tyto žaloby jsou upraveny s. ř. s.
rozdílně a s jinými procesními podmínkami.
Tyto dva výroky se nejeví jako závislé ani
z hmotněprávního hlediska.
[44] Pro rozhodnutí ve věci je třeba dále
zodpovědět dvě zásadní otázky: otázku formy
rozhodnutí o odložení žádosti podle § 17
odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím a otázku, zda je proti tomuto rozhodnutí přípustný opravný prostředek.
[44] Pro rozhodnutí ve věci je třeba dále
zodpovědět dvě zásadní otázky: otázku formy
rozhodnutí o odložení žádosti podle § 17
odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím a otázku, zda je proti tomuto rozhodnutí přípustný opravný prostředek.
[45] Podle názoru Nejvyššího správního
soudu lze z úpravy postupu při poskytování
informací provedené zákonem o svobodném
přístupu k informacím dovodit, že zákonodárce neměl v úmyslu podrobit poskytování
informací podle tohoto zákona obecné úpravě správního řízení tak, jak je provedena
správním řádem. Zákonodárce připustil
v § 20 zákona o svobodném přístupu k informacím aplikaci správního řádu obecně pouze v části, ve které správní řád upravuje základní zásady činnosti správních orgánů,
prostředky ochrany proti nečinnosti a § 178
správního řádu definující nadřízený orgán.
Ustanovení § 14 odst. 6 zákona o svobodném
přístupu k informacím pak stanoví, že „[o]
postupu při poskytování informace se pořídí
záznam“. Podle § 20 zákona o svobodném
přístupu k informacím se dále ustanovení
správního řádu použijí pro rozhodnutí o odmítnutí žádosti, pro odvolací řízení a v řízení
o stížnosti pro počítání lhůt, doručování a náklady řízení. Zákon o svobodném přístupu
k informacím též zakotvuje svébytné opravné
prostředky (odvolání a stížnost) zajišťující
ochranu žadatele před nesprávným postupem povinného subjektu, případně před obstrukcí ze strany povinného subjektu. Informace má být primárně poskytnuta povinným
subjektem v poměrně krátké lhůtě 15 dnů
[srov. § 14 odst. 5 písm. d) zákona o svobodném přístupu k informacím]. Podle názoru
Nejvyššího správního soudu lze z tohoto legislativního řešení dovodit, že záměrem zákonodárce bylo stanovit pro poskytování informací podle citovaného zákona procesní
postup, který by byl pružnější a rychlejší než
postup v klasickém správním řízení a který
by zároveň poskytl žadateli o informace dostatečnou ochranu jeho práva na informace
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
proti případným obstrukcím povinného subjektu. Proces rozhodování o žádosti o informace je tedy méně formální než klasické
správní řízení, což se projevuje např. možností podat žádost i ústně (§ 13 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím),
možnost poskytnutí informace na elektronickou adresu pro doručování (§ 14 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím), možnost ústního podání stížnosti (§ 16a odst. 2
zákona o svobodném přístupu k informacím).
[45] Podle názoru Nejvyššího správního
soudu lze z úpravy postupu při poskytování
informací provedené zákonem o svobodném
přístupu k informacím dovodit, že zákonodárce neměl v úmyslu podrobit poskytování
informací podle tohoto zákona obecné úpravě správního řízení tak, jak je provedena
správním řádem. Zákonodárce připustil
v § 20 zákona o svobodném přístupu k informacím aplikaci správního řádu obecně pouze v části, ve které správní řád upravuje základní zásady činnosti správních orgánů,
prostředky ochrany proti nečinnosti a § 178
správního řádu definující nadřízený orgán.
Ustanovení § 14 odst. 6 zákona o svobodném
přístupu k informacím pak stanoví, že „[o]
postupu při poskytování informace se pořídí
záznam“. Podle § 20 zákona o svobodném
přístupu k informacím se dále ustanovení
správního řádu použijí pro rozhodnutí o odmítnutí žádosti, pro odvolací řízení a v řízení
o stížnosti pro počítání lhůt, doručování a náklady řízení. Zákon o svobodném přístupu
k informacím též zakotvuje svébytné opravné
prostředky (odvolání a stížnost) zajišťující
ochranu žadatele před nesprávným postupem povinného subjektu, případně před obstrukcí ze strany povinného subjektu. Informace má být primárně poskytnuta povinným
subjektem v poměrně krátké lhůtě 15 dnů
[srov. § 14 odst. 5 písm. d) zákona o svobodném přístupu k informacím]. Podle názoru
Nejvyššího správního soudu lze z tohoto legislativního řešení dovodit, že záměrem zákonodárce bylo stanovit pro poskytování informací podle citovaného zákona procesní
postup, který by byl pružnější a rychlejší než
postup v klasickém správním řízení a který
by zároveň poskytl žadateli o informace dostatečnou ochranu jeho práva na informace
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
proti případným obstrukcím povinného subjektu. Proces rozhodování o žádosti o informace je tedy méně formální než klasické
správní řízení, což se projevuje např. možností podat žádost i ústně (§ 13 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím),
možnost poskytnutí informace na elektronickou adresu pro doručování (§ 14 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím), možnost ústního podání stížnosti (§ 16a odst. 2
zákona o svobodném přístupu k informacím).
[46] Na druhou stranu je však podle názoru Nejvyššího správního soudu třeba respektovat úmysl zákonodárce chránit žadatelovo
právo na informace. Zde Nejvyšší správní
soud upozorňuje na to, že z výše citované judikatury vyplývá, že rozhodnutí o odložení
žádosti podle § 17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím je rozhodnutím
ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., tedy rozhodnutím, proti kterému může žadatel o informace
brojit žalobou ve správním soudnictví. V rámci tohoto soudního řízení má být také žadateli o informace poskytnuta možnost soudního
přezkumu ve vztahu k výši požadované úhrady (srov. bod [41]).
[46] Na druhou stranu je však podle názoru Nejvyššího správního soudu třeba respektovat úmysl zákonodárce chránit žadatelovo
právo na informace. Zde Nejvyšší správní
soud upozorňuje na to, že z výše citované judikatury vyplývá, že rozhodnutí o odložení
žádosti podle § 17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím je rozhodnutím
ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., tedy rozhodnutím, proti kterému může žadatel o informace
brojit žalobou ve správním soudnictví. V rámci tohoto soudního řízení má být také žadateli o informace poskytnuta možnost soudního
přezkumu ve vztahu k výši požadované úhrady (srov. bod [41]).
[47] I když tedy zákon o svobodném přístupu k informacím výslovně nestanoví takovou povinnost, z logiky věci podle názoru
Nejvyššího správního soudu vyplývá, že má-li
žadatel mít možnost bránit se proti rozhodnutí o odložení žádosti podle § 17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím
(a zároveň i proti výši stanovené úhrady), musí být povinným subjektem prokazatelně vyrozuměn o tom, že došlo k odložení jeho žádosti. Byť tedy Nejvyšší správní soud souhlasí
se žalovaným v tom ohledu, že ze zákona
o svobodném přístupu k informacím nelze
dovodit, že by rozhodnutí o odložení žádosti
mělo mít formu a náležitosti usnesení podle
správního řádu, zároveň dovozuje, že žadatel
o informaci musí být povinným subjektem
o odložení své žádosti prokazatelným způsobem vyrozuměn. Zde Nejvyšší správní soud
poukazuje na analogickou situaci, která je výslovně upravena správním řádem: podle § 76
odst. 3 správního řádu se účastníci i v případě vydání usnesení, které se pouze pozname-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
nává do spisu, o vydání takového rozhodnutí
vhodným způsobem vyrozumí. Takový postup ostatně odpovídá i obecným principům
dobré správy – srov. čl. 18 odst. 2 Doporučení CM/Rec(2007)7 Výboru ministrů Rady Evropy členským zemím o dobré veřejné správě, který zní: „Ti, kteří jsou individuálními
rozhodnutími ovlivněni, budou o nich osobně informováni, s výjimkou výjimečných
okolností, kdy jsou možné pouze obecné metody oznámení.“
[47] I když tedy zákon o svobodném přístupu k informacím výslovně nestanoví takovou povinnost, z logiky věci podle názoru
Nejvyššího správního soudu vyplývá, že má-li
žadatel mít možnost bránit se proti rozhodnutí o odložení žádosti podle § 17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím
(a zároveň i proti výši stanovené úhrady), musí být povinným subjektem prokazatelně vyrozuměn o tom, že došlo k odložení jeho žádosti. Byť tedy Nejvyšší správní soud souhlasí
se žalovaným v tom ohledu, že ze zákona
o svobodném přístupu k informacím nelze
dovodit, že by rozhodnutí o odložení žádosti
mělo mít formu a náležitosti usnesení podle
správního řádu, zároveň dovozuje, že žadatel
o informaci musí být povinným subjektem
o odložení své žádosti prokazatelným způsobem vyrozuměn. Zde Nejvyšší správní soud
poukazuje na analogickou situaci, která je výslovně upravena správním řádem: podle § 76
odst. 3 správního řádu se účastníci i v případě vydání usnesení, které se pouze pozname-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
nává do spisu, o vydání takového rozhodnutí
vhodným způsobem vyrozumí. Takový postup ostatně odpovídá i obecným principům
dobré správy – srov. čl. 18 odst. 2 Doporučení CM/Rec(2007)7 Výboru ministrů Rady Evropy členským zemím o dobré veřejné správě, který zní: „Ti, kteří jsou individuálními
rozhodnutími ovlivněni, budou o nich osobně informováni, s výjimkou výjimečných
okolností, kdy jsou možné pouze obecné metody oznámení.“
[48] Pokud se jedná o závěry vyplývající
z usnesení zvláštního senátu čj. Konf 115/2009-34,
konstatuje Nejvyšší správní soud, že v odůvodnění tohoto rozhodnutí skutečně není výslovně uvedeno, že by k odložení žádosti mělo dojít formou usnesení podle správního
řádu. Tento závěr lze dovodit pouze z právní
věty tohoto rozhodnutí, která zní: „Jestliže žadatel o informaci podle zákona [...] o svobodném přístupu k informacím, nezaplatí
částku, kterou správní orgán podmínil poskytnutí informace (§ 17 odst. 5 tohoto zákona), a správní orgán žádost odloží, je možno
toto usnesení o odložení věci napadnout žalobou ve správním soudnictví.“ Nejvyšší
správní soud je však toho názoru, že za této situace je třeba vycházet z textu odůvodnění
rozhodnutí zvláštního senátu, nikoliv z formulace právní věty, kterou je nutno vnímat
právě v kontextu odůvodnění citovaného
rozhodnutí. Nejvyšší správní soud poukazuje
na rozsudek zdejšího soudu ze dne 11. 9. 2008,
čj. 2 As 57/2008-84, č. 1722/2008 Sb. NSS,
z něhož vyplývá, že „Takzvaná právní věta,
tedy shrnutí právního názoru obsaženého
v rozhodnutí soudu vytvořené pro účely
publikace ve sbírce soudních rozhodnutí, nepředstavuje obecně platné pravidlo schopné
samostatné existence, nýbrž je třeba ji vnímat jednak v kontextu právní normy, kterou má vykládat, a jednak v kontextu skutkových a právních okolností rozhodnutí,
z nějž pochází.“
[48] Pokud se jedná o závěry vyplývající
z usnesení zvláštního senátu čj. Konf 115/2009-34,
konstatuje Nejvyšší správní soud, že v odůvodnění tohoto rozhodnutí skutečně není výslovně uvedeno, že by k odložení žádosti mělo dojít formou usnesení podle správního
řádu. Tento závěr lze dovodit pouze z právní
věty tohoto rozhodnutí, která zní: „Jestliže žadatel o informaci podle zákona [...] o svobodném přístupu k informacím, nezaplatí
částku, kterou správní orgán podmínil poskytnutí informace (§ 17 odst. 5 tohoto zákona), a správní orgán žádost odloží, je možno
toto usnesení o odložení věci napadnout žalobou ve správním soudnictví.“ Nejvyšší
správní soud je však toho názoru, že za této situace je třeba vycházet z textu odůvodnění
rozhodnutí zvláštního senátu, nikoliv z formulace právní věty, kterou je nutno vnímat
právě v kontextu odůvodnění citovaného
rozhodnutí. Nejvyšší správní soud poukazuje
na rozsudek zdejšího soudu ze dne 11. 9. 2008,
čj. 2 As 57/2008-84, č. 1722/2008 Sb. NSS,
z něhož vyplývá, že „Takzvaná právní věta,
tedy shrnutí právního názoru obsaženého
v rozhodnutí soudu vytvořené pro účely
publikace ve sbírce soudních rozhodnutí, nepředstavuje obecně platné pravidlo schopné
samostatné existence, nýbrž je třeba ji vnímat jednak v kontextu právní normy, kterou má vykládat, a jednak v kontextu skutkových a právních okolností rozhodnutí,
z nějž pochází.“
[49] Nejvyšší správní soud tedy se žalovaným souhlasí v tom ohledu, že rozhodnutí
o odložení žádosti o informace podle § 17
odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím nemusí být vydáno formou usnesení
podle správního řádu a je možné samotné
rozhodnutí o odložení žádosti podle § 17
odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím pouze poznamenat do spisu; zároveň
však zdůrazňuje, že žadatel musí být o vydání
tohoto rozhodnutí povinným subjektem prokazatelným způsobem vyrozuměn, aby mohl
efektivně využít svého práva na soudní ochranu podáním žaloby ve správním soudnictví.
Za dostačující pak lze považovat i neformální
písemné sdělení o odložení žádosti o informace pro nezaplacení požadované úhrady
tak, jak bylo žalovaným provedeno v projednávané věci. Nejvyšší správní soud zároveň
připomíná, že má-li být následně rozhodnutí
o odložení žádosti podle § 17 odst. 5 zákona
o svobodném přístupu k informacím přezkoumáváno soudem ve správním soudnictví, pak je také třeba, aby rozhodnutí o odložení žádosti podle § 17 odst. 5 zákona
o svobodném přístupu k informacím bylo
alespoň stručně zdůvodněno, jinak by bylo
třeba je považovat za nepřezkoumatelné.
[49] Nejvyšší správní soud tedy se žalovaným souhlasí v tom ohledu, že rozhodnutí
o odložení žádosti o informace podle § 17
odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím nemusí být vydáno formou usnesení
podle správního řádu a je možné samotné
rozhodnutí o odložení žádosti podle § 17
odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím pouze poznamenat do spisu; zároveň
však zdůrazňuje, že žadatel musí být o vydání
tohoto rozhodnutí povinným subjektem prokazatelným způsobem vyrozuměn, aby mohl
efektivně využít svého práva na soudní ochranu podáním žaloby ve správním soudnictví.
Za dostačující pak lze považovat i neformální
písemné sdělení o odložení žádosti o informace pro nezaplacení požadované úhrady
tak, jak bylo žalovaným provedeno v projednávané věci. Nejvyšší správní soud zároveň
připomíná, že má-li být následně rozhodnutí
o odložení žádosti podle § 17 odst. 5 zákona
o svobodném přístupu k informacím přezkoumáváno soudem ve správním soudnictví, pak je také třeba, aby rozhodnutí o odložení žádosti podle § 17 odst. 5 zákona
o svobodném přístupu k informacím bylo
alespoň stručně zdůvodněno, jinak by bylo
třeba je považovat za nepřezkoumatelné.
[50] Druhou zásadní právní otázkou je,
zda je proti rozhodnutí o odložení žádosti podle § 17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím přípustný opravný prostředek. Z odůvodnění rozsudku městského
soudu napadeného kasační stížností vyplývá,
že městský soud dospěl k závěru, že opravný
prostředek proti tomuto způsobu vyřízení žádosti přípustný je a že tímto opravným prostředkem je stížnost ve smyslu § 16a odst. 1
písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím. (Formulaci, že se „věc postupuje
ministru kultury k vydání rozhodnutí o rozkladu“ uvedenou ve výroku II. rozsudku
městského soudu napadeného kasační stížností, považuje Nejvyšší správní soud s ohledem na obsah odůvodnění uvedeného rozsudku pouze za chybu v psaní.) S tímto
závěrem městského soudu se však Nejvyšší
správní soud neztotožnil.
[50] Druhou zásadní právní otázkou je,
zda je proti rozhodnutí o odložení žádosti podle § 17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím přípustný opravný prostředek. Z odůvodnění rozsudku městského
soudu napadeného kasační stížností vyplývá,
že městský soud dospěl k závěru, že opravný
prostředek proti tomuto způsobu vyřízení žádosti přípustný je a že tímto opravným prostředkem je stížnost ve smyslu § 16a odst. 1
písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím. (Formulaci, že se „věc postupuje
ministru kultury k vydání rozhodnutí o rozkladu“ uvedenou ve výroku II. rozsudku
městského soudu napadeného kasační stížností, považuje Nejvyšší správní soud s ohledem na obsah odůvodnění uvedeného rozsudku pouze za chybu v psaní.) S tímto
závěrem městského soudu se však Nejvyšší
správní soud neztotožnil.
[51] Nejvyšší správní soud nejprve poukazuje na svůj rozsudek ze dne 15. 11. 2012,
čj. 2 Ans 13/2012-14, ze kterého vyplývá: „Důvod podle písmene b) je vyloučen [tedy důvod podle § 16a odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím – pozn. NSS],
protože vyžaduje uplynutí lhůty pro poskytnutí informace. Podle § 17 odst. 5 [zákona
o svobodném přístupu k informacím] je poskytnutí informace podmíněno úhradou nákladů. Tuto podmínku je třeba vyložit v tom
smyslu, že uplatněním požadavku na úhradu nákladů přestává běžet lhůta k poskytnutí informací. Při volbě opačného výkladu by
totiž mohlo dojít k situaci, kdy povinný subjekt musí informaci poskytnout ještě před
tím, než mu jsou náklady uhrazeny. Jelikož
lhůta nemůže běžet, nemůže ani uplynout –
není tak naplněn předpoklad důvodu podle
§ 16a odst. 1 písm. b) [zákona o svobodném
přístupu k informacím].“ Z citované judikatury je tak patrno, že v případě odložení žádosti o informace podle § 17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím, není možno
využít jako opravný prostředek stížnost podle § 16a odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím.
[51] Nejvyšší správní soud nejprve poukazuje na svůj rozsudek ze dne 15. 11. 2012,
čj. 2 Ans 13/2012-14, ze kterého vyplývá: „Důvod podle písmene b) je vyloučen [tedy důvod podle § 16a odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím – pozn. NSS],
protože vyžaduje uplynutí lhůty pro poskytnutí informace. Podle § 17 odst. 5 [zákona
o svobodném přístupu k informacím] je poskytnutí informace podmíněno úhradou nákladů. Tuto podmínku je třeba vyložit v tom
smyslu, že uplatněním požadavku na úhradu nákladů přestává běžet lhůta k poskytnutí informací. Při volbě opačného výkladu by
totiž mohlo dojít k situaci, kdy povinný subjekt musí informaci poskytnout ještě před
tím, než mu jsou náklady uhrazeny. Jelikož
lhůta nemůže běžet, nemůže ani uplynout –
není tak naplněn předpoklad důvodu podle
§ 16a odst. 1 písm. b) [zákona o svobodném
přístupu k informacím].“ Z citované judikatury je tak patrno, že v případě odložení žádosti o informace podle § 17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím, není možno
využít jako opravný prostředek stížnost podle § 16a odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím.
[52] Podle názoru Nejvyššího správního
soudu nepřipadá v úvahu ani jiný důvod pro
podání stížnosti z důvodů taxativně stanovených § 16a odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť důvod stížnosti
definovaný písmenem a) citovaného ustanovení svědčí žadateli pouze při vyřízení žádosti postupem podle § 6 citovaného zákona, důvod podle písmene c) citovaného ustanovení
svědčí žadateli v případě, že informace byla
poskytnuta částečně, aniž bylo rozhodnuto
o odmítnutí zbytku žádosti a důvod podle
písmene d) směřuje proti výši úhrady sdělené povinným subjektem podle § 17 odst. 3 citovaného zákona nebo s výší odměny podle § 14a
odst. 2 citovaného zákona. V případě odložení žádosti podle § 17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím též nelze využít jako opravného prostředku odvolání,
neboť tento opravný prostředek přísluší žadateli pouze proti rozhodnutí o odmítnutí žádosti (srov.§ 16 odst. 1 zákona o svobodném
přístupu k informacím). Vzhledem k výše
zmíněné omezené aplikovatelnosti správního řádu na postup při vyřizování žádostí o informace (srov. bod [45]), nelze uvažovat ani
o použití opravných prostředků podle správního řádu. Nejvyšší správní soud tedy uzaví-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
rá, že proti rozhodnutí o odložení žádosti podle
§ 17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu
k informacím je možno se bránit přímo žalobou ve správním soudnictví. Tento závěr
ostatně odpovídá i stanovisku vyjádřenému
v rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 21. 9.
2010, čj. 2 As 34/2008-90, č. 2164/2011 Sb. NSS,
neboť ani toto rozhodnutí nedovozovalo, že
by byl proti rozhodnutí o odložení žádosti
podle § 17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím přípustný jiný opravný
prostředek než žaloba ve správním soudnictví. Totéž lze konstatovat o rozhodnutí zvláštního senátu čj. Konf 115/2009-34.
[52] Podle názoru Nejvyššího správního
soudu nepřipadá v úvahu ani jiný důvod pro
podání stížnosti z důvodů taxativně stanovených § 16a odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť důvod stížnosti
definovaný písmenem a) citovaného ustanovení svědčí žadateli pouze při vyřízení žádosti postupem podle § 6 citovaného zákona, důvod podle písmene c) citovaného ustanovení
svědčí žadateli v případě, že informace byla
poskytnuta částečně, aniž bylo rozhodnuto
o odmítnutí zbytku žádosti a důvod podle
písmene d) směřuje proti výši úhrady sdělené povinným subjektem podle § 17 odst. 3 citovaného zákona nebo s výší odměny podle § 14a
odst. 2 citovaného zákona. V případě odložení žádosti podle § 17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím též nelze využít jako opravného prostředku odvolání,
neboť tento opravný prostředek přísluší žadateli pouze proti rozhodnutí o odmítnutí žádosti (srov.§ 16 odst. 1 zákona o svobodném
přístupu k informacím). Vzhledem k výše
zmíněné omezené aplikovatelnosti správního řádu na postup při vyřizování žádostí o informace (srov. bod [45]), nelze uvažovat ani
o použití opravných prostředků podle správního řádu. Nejvyšší správní soud tedy uzaví-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
rá, že proti rozhodnutí o odložení žádosti podle
§ 17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu
k informacím je možno se bránit přímo žalobou ve správním soudnictví. Tento závěr
ostatně odpovídá i stanovisku vyjádřenému
v rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 21. 9.
2010, čj. 2 As 34/2008-90, č. 2164/2011 Sb. NSS,
neboť ani toto rozhodnutí nedovozovalo, že
by byl proti rozhodnutí o odložení žádosti
podle § 17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím přípustný jiný opravný
prostředek než žaloba ve správním soudnictví. Totéž lze konstatovat o rozhodnutí zvláštního senátu čj. Konf 115/2009-34.
[53] V rozsudku ze dne 25. 11. 2011,
čj. 7 Ans 5/2011-104, o který se opíral městský
soud, Nejvyšší správní soud uvedl, že „Stížnost na vyřizování žádosti je obecným prostředkem nápravy proti jakémukoliv vyřízeči nevyřízení žádosti o poskytnutí
ní
informace s výjimkou vydání rozhodnutí,
proti němuž lze brojit odvoláním dle § 16 [zákona o svobodném přístupu k informacím].
Má kombinovaný charakter prostředku nápravy proti nečinnosti [není-li žádost zcela nebo částečně vůbec vyřízena – odst. 1 písm. c)]
a zároveň opravného prostředku proti úkonům, které lze považovat za vyřízení stížnosti – proti odkazu na zveřejněnou informaci [odst. 1 písm. a)] nebo jakémukoliv
odložení žádosti [odst. 1 písm. b)].“ Je však
třeba podotknout, že v této věci se zdejší
soud zabýval otázkou, zda lze stížností brojit
též proti postupu nadřízeného orgánu povinného subjektu [srov. § 16a odst. 6 písm. c) zákona o svobodném přístupu k informacím],
nikoliv přímo otázkou přípustnosti tohoto
opravného prostředku proti rozhodnutí
o odložení žádosti podle § 17 odst. 5 zákona
o svobodném přístupu k informacím, které
lze navíc považovat za specifický způsob vyřízení žádosti o informace.
[53] V rozsudku ze dne 25. 11. 2011,
čj. 7 Ans 5/2011-104, o který se opíral městský
soud, Nejvyšší správní soud uvedl, že „Stížnost na vyřizování žádosti je obecným prostředkem nápravy proti jakémukoliv vyřízeči nevyřízení žádosti o poskytnutí
ní
informace s výjimkou vydání rozhodnutí,
proti němuž lze brojit odvoláním dle § 16 [zákona o svobodném přístupu k informacím].
Má kombinovaný charakter prostředku nápravy proti nečinnosti [není-li žádost zcela nebo částečně vůbec vyřízena – odst. 1 písm. c)]
a zároveň opravného prostředku proti úkonům, které lze považovat za vyřízení stížnosti – proti odkazu na zveřejněnou informaci [odst. 1 písm. a)] nebo jakémukoliv
odložení žádosti [odst. 1 písm. b)].“ Je však
třeba podotknout, že v této věci se zdejší
soud zabýval otázkou, zda lze stížností brojit
též proti postupu nadřízeného orgánu povinného subjektu [srov. § 16a odst. 6 písm. c) zákona o svobodném přístupu k informacím],
nikoliv přímo otázkou přípustnosti tohoto
opravného prostředku proti rozhodnutí
o odložení žádosti podle § 17 odst. 5 zákona
o svobodném přístupu k informacím, které
lze navíc považovat za specifický způsob vyřízení žádosti o informace.
[54] Nejvyšší správní soud uzavírá, že
městský soud dospěl k nesprávnému závěru,
že žalobkyně nesplnila podmínku přípustnosti žaloby podle § 68 písm. a) s. ř. s.
[55] Nejvyšší správní soud s ohledem na
výše uvedené považuje za naplněný stížnostní důvod podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
stěžovatelčiny
žaloby
tedy nezákonnost spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Z tohoto důvodu Nejvyšší
správní soud zrušil rozsudek městského soudu napadený kasační stížností ve výroku II.
tohoto rozsudku a v tomto rozsahu věc vrátil
k dalšímu řízení městskému soudu. V dalším
řízení je městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu o splnění
podmínky přípustnosti žaloby podle § 68
písm. a) s. ř. s. a § 110 odst. 4 s. ř. s. V novém řízení krajský soud posoudí všechny v původním rozhodnutí neověřované podmínky přípustnosti
(jsou-li
takové) a následně za předpokladu kladného
závěru o přípustnosti žaloby žalobu věcně
projedná a napadená rozhodnutí žalované
věcně přezkoumá. (...)
[55] Nejvyšší správní soud s ohledem na
výše uvedené považuje za naplněný stížnostní důvod podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
stěžovatelčiny
žaloby
tedy nezákonnost spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Z tohoto důvodu Nejvyšší
správní soud zrušil rozsudek městského soudu napadený kasační stížností ve výroku II.
tohoto rozsudku a v tomto rozsahu věc vrátil
k dalšímu řízení městskému soudu. V dalším
řízení je městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu o splnění
podmínky přípustnosti žaloby podle § 68
písm. a) s. ř. s. a § 110 odst. 4 s. ř. s. V novém řízení krajský soud posoudí všechny v původním rozhodnutí neověřované podmínky přípustnosti
(jsou-li
takové) a následně za předpokladu kladného
závěru o přípustnosti žaloby žalobu věcně
projedná a napadená rozhodnutí žalované
věcně přezkoumá. (...)
[57] Nejvyšší správní soud naopak neshledal naplnění stížnostního důvodu podle
§ 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. (srov. body [38]
a [39]), ani stížnostního důvodu podle § 103
odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť neshledal kasační stížností napadený rozsudek nepřezkoumatelným pro nesrozumitelnost ani pro nedostatek důvodů. Nejvyšší správní soud zde
připomíná svoji předcházející judikaturu týkající se nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
soudu, zejména rozsudek ze dne 14. 12. 2003,
čj. 2 Ads 58/2003-75, z něhož vyplývá: „Za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost lze
obecně považovat takové rozhodnutí soudu,
z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud
ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl
nebo jí vyhověl, případně jehož výrok je
vnitřně rozporný. Pod tento pojem spadají
i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok
a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení
a kdo byl rozhodnutím zavázán. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů skutkových,
nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění
soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat
o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá
své rozhodovací důvody. Za takové vady lze
považovat případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy není zřejmé, zda
PhDr. Hana P. proti Ministerstvu kultury o vydání rozhodnutí, o kasačních stížnostech ža- *) Pod č. 2673/2012 Sb. NSS bylo publikováno usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 24. 4. 2012,