S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014 nými subjekty ve srovnatelných situacích. Mezi
lékaři vykonávajícími svou činnost v rámci
soukromé praxe a v zaměstnaneckém poměru
existuje zřejmý rozdíl minimálně z hlediska odpovědnosti. Zároveň ani lékaři, kteří byli v zaměstnaneckém poměru, nebyli nijak omezeni
v možnosti požádat o osvědčení ČLK, a to relevantně (z hlediska lhůt ČLK pro vydání osvědčení) i po alespoň část doby mezi nabytím platnosti a účinnosti zákona č. 95/2004 Sb. [86] Případné pochybení ČLK při vydání
osvědčení je do značné míry otázkou oddělenou od současného řízení (resp. napadeného
správního rozhodnutí) a není možné vyhovět
stěžovatelce, která žádá o napravení důsledků tehdejší nečinnosti ČLK v nyní posuzované věci cestou nepřiléhavého výkladu a aplikace zákona. V podrobnostech argumentace
lze odkázat zejm. na body [66] a [67] shora. [87] Způsob, jakým se městský soud vypořádal s odkazem na rozsudek téhož soudu
čj. 8 Ca 135/2008-59, rozšířený senát považoval za dostatečný. Pokud stěžovatelka tvrdila,
že odkazem směřovala k nutnosti spíše věcného než formálního posouzení věci, souvisela její námitka opět s hodnocením § 44
odst. 1 věty šesté. V tomto směru pak rozšířený senát nepovažoval za nutné opakovat svoji
dosavadní podrobnou argumentaci k předmětnému ustanovení a v plném rozsahu na ni
odkazuje. [88] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu neshledal napadený rozsudek městského soudu nezákonným, proto kasační stížnost zamítl (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). I. Cizince, jenž byl nejprve zajištěn podle § 124 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu
cizinců na území České republiky, jehož zajištění bylo posléze podle § 127 odst. 1
písm. f) téhož zákona ukončeno proto, že podal žádost o mezinárodní ochranu a Ministerstvo vnitra rozhodlo podle § 46a odst. 1 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, o jeho
povinnosti setrvat v zajišťovacím zařízení pro cizince, přičemž maximální doba
trvání této povinnosti marně uplynula, aniž bylo o žádosti o mezinárodní ochranu
rozhodnuto, již nelze znovu zajistit podle § 124a zákona o pobytu cizinců na území
České republiky. Toto ustanovení za takové situace neskýtá oporu pro rozhodnutí
o opětovném „přezajištění“ cizince, neboť nesplňuje požadavky na dostatečně kvalitní, přesnou a předvídatelnou právní úpravu autorizující zbavení osobní svobody
jednotlivce veřejnou mocí, pročež se takové rozhodnutí dostává do rozporu s čl. 8
odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), resp. s čl. 52 odst. 3 ve spojení
s čl. 6 Listiny základních práv Evropské unie. II. Povinnost cizince setrvat v zařízení pro zajištění cizinců v režimu zákona
č. 325/1999 Sb., o azylu, je ve své podstatě zajištěním, resp. zbavením osobní svobody.
Trvání této povinnosti nesmí (za běžných okolností) v souhrnu s další dobou zajištění, jež předcházelo podle § 125 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, překročit 180 dnů. Maximální dobu zajištění nelze prodlužovat
tím, že cizinec bude „přezajišťován“ v režimech různých zákonů, aniž by pro přechody mezi zajišťovacími režimy a pro sčítání maximálních lhůt omezení osobní svobody existovala dostatečně kvalitní, přesná a předvídatelná zákonná úprava.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014 nými subjekty ve srovnatelných situacích. Mezi
lékaři vykonávajícími svou činnost v rámci
soukromé praxe a v zaměstnaneckém poměru
existuje zřejmý rozdíl minimálně z hlediska odpovědnosti. Zároveň ani lékaři, kteří byli v zaměstnaneckém poměru, nebyli nijak omezeni
v možnosti požádat o osvědčení ČLK, a to relevantně (z hlediska lhůt ČLK pro vydání osvědčení) i po alespoň část doby mezi nabytím platnosti a účinnosti zákona č. 95/2004 Sb. [86] Případné pochybení ČLK při vydání
osvědčení je do značné míry otázkou oddělenou od současného řízení (resp. napadeného
správního rozhodnutí) a není možné vyhovět
stěžovatelce, která žádá o napravení důsledků tehdejší nečinnosti ČLK v nyní posuzované věci cestou nepřiléhavého výkladu a aplikace zákona. V podrobnostech argumentace
lze odkázat zejm. na body [66] a [67] shora. [87] Způsob, jakým se městský soud vypořádal s odkazem na rozsudek téhož soudu
čj. 8 Ca 135/2008-59, rozšířený senát považoval za dostatečný. Pokud stěžovatelka tvrdila,
že odkazem směřovala k nutnosti spíše věcného než formálního posouzení věci, souvisela její námitka opět s hodnocením § 44
odst. 1 věty šesté. V tomto směru pak rozšířený senát nepovažoval za nutné opakovat svoji
dosavadní podrobnou argumentaci k předmětnému ustanovení a v plném rozsahu na ni
odkazuje. [88] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu neshledal napadený rozsudek městského soudu nezákonným, proto kasační stížnost zamítl (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). I. Cizince, jenž byl nejprve zajištěn podle § 124 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu
cizinců na území České republiky, jehož zajištění bylo posléze podle § 127 odst. 1
písm. f) téhož zákona ukončeno proto, že podal žádost o mezinárodní ochranu a Ministerstvo vnitra rozhodlo podle § 46a odst. 1 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, o jeho
povinnosti setrvat v zajišťovacím zařízení pro cizince, přičemž maximální doba
trvání této povinnosti marně uplynula, aniž bylo o žádosti o mezinárodní ochranu
rozhodnuto, již nelze znovu zajistit podle § 124a zákona o pobytu cizinců na území
České republiky. Toto ustanovení za takové situace neskýtá oporu pro rozhodnutí
o opětovném „přezajištění“ cizince, neboť nesplňuje požadavky na dostatečně kvalitní, přesnou a předvídatelnou právní úpravu autorizující zbavení osobní svobody
jednotlivce veřejnou mocí, pročež se takové rozhodnutí dostává do rozporu s čl. 8
odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), resp. s čl. 52 odst. 3 ve spojení
s čl. 6 Listiny základních práv Evropské unie. II. Povinnost cizince setrvat v zařízení pro zajištění cizinců v režimu zákona
č. 325/1999 Sb., o azylu, je ve své podstatě zajištěním, resp. zbavením osobní svobody.
Trvání této povinnosti nesmí (za běžných okolností) v souhrnu s další dobou zajištění, jež předcházelo podle § 125 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, překročit 180 dnů. Maximální dobu zajištění nelze prodlužovat
tím, že cizinec bude „přezajišťován“ v režimech různých zákonů, aniž by pro přechody mezi zajišťovacími režimy a pro sčítání maximálních lhůt omezení osobní svobody existovala dostatečně kvalitní, přesná a předvídatelná zákonná úprava.
17. 5. 2013 o ukončení zajištění žalobce za
účelem správního vyhoštění dle § 127 odst. 1
písm. f) zákona o pobytu cizinců, které bylo
vykonáváno na základě rozhodnutí ze dne
10. 5. 2013.
Ministerstvo vnitra však o žádosti žalobce
o mezinárodní ochranu ve lhůtě dle § 27 zákona o azylu nerozhodlo. Žalobce proto nepozbyl postavení žadatele o mezinárodní
ochranu. Přitom dne 13. 9. 2013 uplynula lhůta pro jeho zajištění stanovená rozhodnutím
Ministerstva vnitra o povinnosti žalobce setrvat v zajištění podle § 46a zákona o azylu.
Tentýž den, tedy dne 13. 9. 2013, na vzniklou situaci žalovaná reagovala tak, že rozhodla
o zajištění žalobce za účelem správního vyhoštění podle § 124a zákona o pobytu cizinců na dobu 60 dnů. V odůvodnění dospěla žalovaná k závěru, že žalobce podal žádost
o udělení mezinárodní ochrany účelově s cílem zmařit výkon rozhodnutí o správním vyhoštění. Žalovaná též hodnotila, zda probíha-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
jící řízení o udělení azylu nebude překážkou
ve vycestování cizince; dospěla k závěru, že
dané řízení „bude ukončeno v době trvání
zajištění, neboť § 27 odst. 1 zákona o azylu
předepisuje pro příslušný správní orgán ve
věci azylu, aby rozhodl do 90 dnů od zahájení řízení. Nelze-li vzhledem k povaze věci
rozhodnout v této lhůtě, může ji ministerstvo přiměřeně prodloužit. O prodloužení
lhůty účastníka řízení bez zbytečného odkladu písemně vyrozumí. Pokud toto řízení
bylo zahájeno dne 17. 05. 2013, existuje zde
důvodný předpoklad, že Ministerstvo vnitra
učiní závěr o Vaší žádosti o udělení azylu
v době, která nebude překračovat dobu trvání zajištění stanovenou ve výroku tohoto
rozhodnutí.“
Toto rozhodnutí žalované napadl žalobce
žalobou ze dne 14. 9. 2013 podanou u Městského soudu v Praze. Ten ji rozsudkem ze dne
10. 5. 2013.
Ministerstvo vnitra však o žádosti žalobce
o mezinárodní ochranu ve lhůtě dle § 27 zákona o azylu nerozhodlo. Žalobce proto nepozbyl postavení žadatele o mezinárodní
ochranu. Přitom dne 13. 9. 2013 uplynula lhůta pro jeho zajištění stanovená rozhodnutím
Ministerstva vnitra o povinnosti žalobce setrvat v zajištění podle § 46a zákona o azylu.
Tentýž den, tedy dne 13. 9. 2013, na vzniklou situaci žalovaná reagovala tak, že rozhodla
o zajištění žalobce za účelem správního vyhoštění podle § 124a zákona o pobytu cizinců na dobu 60 dnů. V odůvodnění dospěla žalovaná k závěru, že žalobce podal žádost
o udělení mezinárodní ochrany účelově s cílem zmařit výkon rozhodnutí o správním vyhoštění. Žalovaná též hodnotila, zda probíha-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
jící řízení o udělení azylu nebude překážkou
ve vycestování cizince; dospěla k závěru, že
dané řízení „bude ukončeno v době trvání
zajištění, neboť § 27 odst. 1 zákona o azylu
předepisuje pro příslušný správní orgán ve
věci azylu, aby rozhodl do 90 dnů od zahájení řízení. Nelze-li vzhledem k povaze věci
rozhodnout v této lhůtě, může ji ministerstvo přiměřeně prodloužit. O prodloužení
lhůty účastníka řízení bez zbytečného odkladu písemně vyrozumí. Pokud toto řízení
bylo zahájeno dne 17. 05. 2013, existuje zde
důvodný předpoklad, že Ministerstvo vnitra
učiní závěr o Vaší žádosti o udělení azylu
v době, která nebude překračovat dobu trvání zajištění stanovenou ve výroku tohoto
rozhodnutí.“
Toto rozhodnutí žalované napadl žalobce
žalobou ze dne 14. 9. 2013 podanou u Městského soudu v Praze. Ten ji rozsudkem ze dne
22. 10. 2013, čj. 1 A 68/2013-22, shledal důvodnou, rozhodnutí žalované zrušil a věc jí
vrátil zpět k dalšímu řízení.
V odůvodnění městský soud v obecné rovině uvedl, že cizince, jenž požádal o udělení
mezinárodní ochrany, lze v současné době zajistit třemi způsoby. Pro každý ze způsobů
jsou stanoveny podmínky, jež musí být obligatorně splněny. První možností je postup
dle § 124a zákona o pobytu cizinců, při němž
správní orgán musí současně hodnotit možnost aplikace § 123b odst. 1 zákona o pobytu
cizinců. Druhá možnost se opírá o rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2013,
čj. 1 As 90/2011-124, č. 2936/2013 Sb. NSS,
který navázal na závěry vyslovené Soudním
dvorem v rozsudku ze dne 30. 5. 2013, Arslan,
C-534/11. Pokud je žádost o udělení mezinárodní ochrany podána účelově a pokračování
zajištění je nadále objektivně nutné, je možné
v takovém případě postupovat dle § 124 zákona o pobytu cizinců. Třetí možnost spočívá
v zajištění cizince dle § 46a zákona o azylu
rozhodnutím Ministerstva vnitra. Dle názoru
městského soudu měla proto žalovaná v obecné rovině pravomoc zajistit žalobce dle § 124a
zákona o pobytu cizinců a v posuzovaném
případě se správně vypořádala též se všemi
obecnými podmínkami stanovenými v § 124
zákona o pobytu cizinců v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu.
Městský soud dále připomněl, že poté, co
žalobce požádal o mezinárodní ochranu, byl
zajištěn dle § 46a zákona o azylu, který jako
maximální dobu zajištění stanoví 120 dnů.
Dle názoru městského soudu v takovém případě mohly správní orgány i po uplynutí lhůty 120 dnů přistoupit k prodloužení zajištění.
Městský soud konstatoval, že § 46a zákona
o azylu ve své podstatě představuje zajišťovací institut; v důsledku jeho aplikace dochází
nepochybně k omezení osobní svobody žadatele. Doba, po kterou je cizinec nucen setrvat
v zařízení pro zajištění cizinců, je nepochybně dobou zajištění, jejíž trvání nesmí (za běžných okolností) v souhrnu s další dobou zajištění překročit lhůtu 180 dnů stanovenou
§ 125 zákona o pobytu cizinců. Opačný názor
by byl v rozporu nejen s vnitrostátní úpravou,
ale i s mezinárodními závazky České republiky vyplývajícími z čl. 15 odst. 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES
o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí
(dále jen „návratová směrnice“). Dle názoru
městského soudu v případě navazujících zajišťovacích institutů obsažených v zákoně
o pobytu cizinců a v zákoně o azylu bude lhůta 180 dnů krácena nejen o lhůtu 120 dnů dle
§ 46a zákona o azylu, ale také o dobu zajištění
dle zákona o pobytu cizinců, která uběhla
před podáním žádosti o udělení mezinárodní
ochrany. S ohledem na již proběhlé zajištění
žalobce proto maximální přípustná doba jeho dalšího zajištění činila 53 dnů. Žalovaný
však napadeným rozhodnutím rozhodl o zajištění na dobu 60 dnů; překročil proto zákonný limit maximální přípustné doby zajištění a jeho rozhodnutí je nezákonné.
Proti rozsudku městského soudu podala
žalovaná (stěžovatelka) kasační stížnost. V ní
nesouhlasila se závěrem městského soudu,
dle kterého bylo možné cizince v uvedeném
případě ve svém souhrnu zajistit maximálně
po dobu 180 dní. Dle názoru stěžovatelky rozhodnutí o zajištění vydané na základě § 46a
zákona o azylu nesdílí stejný režim se zajišťo-
vacími instituty zákona o pobytu cizinců.
Smyslem zajištění dle návratové směrnice
a navazujícího zákona o pobytu cizinců je
účinné navrácení neoprávněně pobývajících
státních příslušníků třetích zemí. Pro tento
účel svěřuje zákonodárce policii oprávnění,
aby cizince zajistila na dobu max. 180 dní. Povinnost setrvat v zařízení pro zajištění cizinců či přijímacím středisku dle § 46a zákona
o azylu je institut pro případy, kdy cizinec získal podanou žádostí o udělení mezinárodní
ochrany postavení žadatele dle zákona o azylu. Žalovaná je v takové situaci povinna dle
§ 127 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců
cizince ze zajištění propustit. Žalovaná zároveň nad cizincem ztrácí dohled a možnost činit kroky k realizaci jeho vyhoštění. Výkladem městského soudu by došlo k zamezení
možnosti vyhoštění cizinců, u nichž by bylo
aplikováno rozhodnutí dle § 46a zákona
o azylu, neboť u takových cizinců by se časový prostor k vyřízení veškerých náležitostí
k zabezpečení vyhoštění bezdůvodně zúžil.
Stěžovatelka na podporu svého právního názoru odkázala na rozsudek Soudního dvora
ze dne 30. 11. 2009, Kadzoev, C-357/09 PPU,
Sb. rozh. I-11189.
Další kasační námitkou stěžovatelka namítala, že městský soud nesprávně právně interpretoval výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 90/2011-124. Dle
názoru stěžovatelky lze tento postup aplikovat pouze v situacích, kdy u cizince nebylo
vydáno rozhodnutí o povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců nebo v přijímacím
středisku dle § 46a zákona o azylu. Nejvyšší
správní soud tedy předpokládá dvě situace,
které mohou nastat v případě zajištěných cizinců, kteří požádali o mezinárodní ochranu.
První možnost spočívá v následném zajištění
cizince dle § 46a zákona o azylu. V takovém
případě má stěžovatelka povinnost dle § 127
odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců zajištěného cizince propustit. Jestliže nebude rozhodnuto dle § 46a zákona o pobytu cizinců,
má stěžovatelka povinnost posoudit, zda cizinec nepodal žádost o mezinárodní ochranu
pouze účelově. Pokud ano, je nutné posoudit,
zda konkrétní důvody ospravedlňují trvání
zajištění cizince i po podání žádosti o mezinárodní ochranu. V případě kladné odpovědi
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
je možné vydat nové rozhodnutí dle zákona
o pobytu cizinců.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti
uvedl, že k jeho zajištění vůbec nemohlo dojít
na základě § 124a zákona o pobytu cizinců. Žalobce byl nejprve zajištěn za účelem správního vyhoštění (§ 124 zákona o pobytu cizinců),
následně podal žádost o mezinárodní ochranu a byl nově zajištěn podle § 46a zákona
o azylu, přičemž toto zajištění skončilo na základě uplynutí maximální zákonné lhůty 120 dní
bez toho, aby o žádosti žalobce Ministerstvo
vnitra v předmětné lhůtě rozhodlo. V takové
situaci
je opětovné zajištění na základě
§ 124 či § 124a zákona o pobytu cizinců v rozporu s návratovou směrnicí, která se vztahuje
pouze na osoby neoprávněně pobývající na
daném území, a shora citovaným rozsudkem
Soudního dvora ve věci Arslan. V uvedené věci měl tedy žalovaný vyhodnotit účelovost podání žádosti ihned po jejím podání. Jestliže
však Ministerstvo vnitra rozhodlo po podání
žádosti o zajištění žalobce na základě § 46a
zákona o azylu, nelze již žádost žalobce o mezinárodní ochranu považovat za účelovou.
Dle názoru žalobce bylo napadené rozhodnutí nezákonné rovněž z toho důvodu, že doba
zajištění napadeným rozhodnutím překročila
lhůtu 180 dnů, kterou jako maximální stanoví
§ 125 zákona o pobytu cizinců. Možnost zajistit žalobce na delší dobu neposkytuje ani vnitrostátní ani evropské právo v podobě směrnic,
které nadto nesmí být přímo aplikovány v neprospěch jednotlivců. Nadto by bylo zajištění
žalobce na delší dobu v rozporu s čl. 5 odst. 1
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod (č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“); zajištění cizince na dobu delší než 180 dnů se neopírá o dostatečně dostupné a přesné zákonné
ustanovení ve vnitrostátním právu.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním
soudem
(...) [14] Nejvyšší správní soud předesílá,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
že si je vědom skutečnosti, že stěžovatelka
učinila středobodem své kasační stížnosti
otázku možnosti sčítání maximálních lhůt zajištění dle § 125 zákona o pobytu cizinců
a § 46a zákona o azylu. Stěžovatelka však současně polemizuje se závěry městského soudu,
které se týkaly výkladu shora citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 1 As
90/2011-124, a uvádí, že Nejvyšší správní
soud interpretací zákonné úpravy dovodil
pouze dvě situace, za kterých mohou správní
orgány zajistit cizince, kteří podají žádost
o udělení mezinárodní ochrany, tj. na straně
jedné postupem dle § 46a zákona o pobytu
cizinců, na straně druhé postupem na základě § 124 zákona o pobytu cizinců. S tímto názorem stěžovatelky se ztotožnil též žalobce,
který právě z důvodů uváděných stěžovatelkou považuje napadené rozhodnutí za rozporné se zákonem, neboť v daném případě
byl žalobce zajištěn podle § 124a zákona o pobytu cizinců, které však neumožňovalo stěžovatelce žalobce platně zajistit. Přitom na otázce, za jakých podmínek vnitrostátní právní
úprava umožňuje zajištění žadatele o mezinárodní ochranu, je závislé též posouzení právní
otázky sčítání maximálních lhůt pro jednotlivé zajišťovací instituty. Proto se Nejvyšší
správní soud při svém přezkumu musí zabývat i otázkou právního titulu k zajištění žalobce, k němuž došlo napadeným správním rozhodnutím stěžovatelky.
[15] Při hodnocení předložené právní
otázky Nejvyšší správní soud nesmí odhlédnout od skutečnosti, že zajištění cizince (ať
již na základě zákona o pobytu cizinců či zákona o azylu) je institutem, jenž zasahuje do
jeho základního lidského práva na osobní
svobodu, garantovaného řadou mezinárodních a vnitrostátních instrumentů, zejména
čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy [srov. např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“), ze dne 10. 5. 2007, John proti
Řecku, stížnost č. 199/05, ze dne 2. 10. 2008,
Rusu proti Rakousku, stížnost č. 34082/02,
ze dne 27. 11. 2008, Rashed proti České republice, stížnost č. 298/07, a ze dne 29. 1. 2008,
Saadi proti Spojenému království, stížnost
č. 13229/03, ECHR 2008], na nějž je odkazo-
váno i čl. 52 odst. 3 ve spojení s čl. 6 Listiny
základních práv Evropské unie, a čl. 8 odst. 1
a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen
„Listina“; srov. např. nález pléna Ústavního
soudu ze dne 12. 5. 2009, sp. zn Pl. ÚS 10/08,
N 115/53 SbNU 427, č. 229/2009 Sb.).
[16] ESLP s ohledem na význam osobní
svobody zdůrazňuje při každé příležitosti základní účel ochrany poskytované článkem 5
Úmluvy, jímž je minimalizace rizika svévolného zbavení svobody (např. rozsudky ESLP ze
dne 25. 5. 1998, Kurt proti Turecku, stížnost
č. 24276/94, Reports 1998-III, body 122–123,
ze dne 28. 5. 2002, Stafford proti Spojenému
království, stížnost č. 46295/99, ECHR 2002-IV,
bod 63, nebo výše citovaný rozsudek Rashed
proti České republice). Pro jakékoliv zajišťovací instituty (v daném případě jak pro zajištění podle zákona o pobytu cizinců, tak i pro
zajištění ve smyslu § 46a zákona o azylu) proto společně platí, že k omezení osobní svobody může státní moc přistoupit jen z důvodů
stanovených zákonem a v řízení zákonem
předepsaném. Úmluva dle judikatury ESLP
obsahuje povinnost, aby právní základ omezení osobní svobody byl obsažen v hmotném
i procedurálním vnitrostátním právu, jež je
slučitelné s požadavky a cíli Úmluvy (k tomu
srov. rozsudky ESLP ze dne 11. 6. 2009, S. D.
proti Řecku, stížnost č. 53541/07, ze dne
22. 10. 2013, čj. 1 A 68/2013-22, shledal důvodnou, rozhodnutí žalované zrušil a věc jí
vrátil zpět k dalšímu řízení.
V odůvodnění městský soud v obecné rovině uvedl, že cizince, jenž požádal o udělení
mezinárodní ochrany, lze v současné době zajistit třemi způsoby. Pro každý ze způsobů
jsou stanoveny podmínky, jež musí být obligatorně splněny. První možností je postup
dle § 124a zákona o pobytu cizinců, při němž
správní orgán musí současně hodnotit možnost aplikace § 123b odst. 1 zákona o pobytu
cizinců. Druhá možnost se opírá o rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2013,
čj. 1 As 90/2011-124, č. 2936/2013 Sb. NSS,
který navázal na závěry vyslovené Soudním
dvorem v rozsudku ze dne 30. 5. 2013, Arslan,
C-534/11. Pokud je žádost o udělení mezinárodní ochrany podána účelově a pokračování
zajištění je nadále objektivně nutné, je možné
v takovém případě postupovat dle § 124 zákona o pobytu cizinců. Třetí možnost spočívá
v zajištění cizince dle § 46a zákona o azylu
rozhodnutím Ministerstva vnitra. Dle názoru
městského soudu měla proto žalovaná v obecné rovině pravomoc zajistit žalobce dle § 124a
zákona o pobytu cizinců a v posuzovaném
případě se správně vypořádala též se všemi
obecnými podmínkami stanovenými v § 124
zákona o pobytu cizinců v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu.
Městský soud dále připomněl, že poté, co
žalobce požádal o mezinárodní ochranu, byl
zajištěn dle § 46a zákona o azylu, který jako
maximální dobu zajištění stanoví 120 dnů.
Dle názoru městského soudu v takovém případě mohly správní orgány i po uplynutí lhůty 120 dnů přistoupit k prodloužení zajištění.
Městský soud konstatoval, že § 46a zákona
o azylu ve své podstatě představuje zajišťovací institut; v důsledku jeho aplikace dochází
nepochybně k omezení osobní svobody žadatele. Doba, po kterou je cizinec nucen setrvat
v zařízení pro zajištění cizinců, je nepochybně dobou zajištění, jejíž trvání nesmí (za běžných okolností) v souhrnu s další dobou zajištění překročit lhůtu 180 dnů stanovenou
§ 125 zákona o pobytu cizinců. Opačný názor
by byl v rozporu nejen s vnitrostátní úpravou,
ale i s mezinárodními závazky České republiky vyplývajícími z čl. 15 odst. 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES
o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí
(dále jen „návratová směrnice“). Dle názoru
městského soudu v případě navazujících zajišťovacích institutů obsažených v zákoně
o pobytu cizinců a v zákoně o azylu bude lhůta 180 dnů krácena nejen o lhůtu 120 dnů dle
§ 46a zákona o azylu, ale také o dobu zajištění
dle zákona o pobytu cizinců, která uběhla
před podáním žádosti o udělení mezinárodní
ochrany. S ohledem na již proběhlé zajištění
žalobce proto maximální přípustná doba jeho dalšího zajištění činila 53 dnů. Žalovaný
však napadeným rozhodnutím rozhodl o zajištění na dobu 60 dnů; překročil proto zákonný limit maximální přípustné doby zajištění a jeho rozhodnutí je nezákonné.
Proti rozsudku městského soudu podala
žalovaná (stěžovatelka) kasační stížnost. V ní
nesouhlasila se závěrem městského soudu,
dle kterého bylo možné cizince v uvedeném
případě ve svém souhrnu zajistit maximálně
po dobu 180 dní. Dle názoru stěžovatelky rozhodnutí o zajištění vydané na základě § 46a
zákona o azylu nesdílí stejný režim se zajišťo-
vacími instituty zákona o pobytu cizinců.
Smyslem zajištění dle návratové směrnice
a navazujícího zákona o pobytu cizinců je
účinné navrácení neoprávněně pobývajících
státních příslušníků třetích zemí. Pro tento
účel svěřuje zákonodárce policii oprávnění,
aby cizince zajistila na dobu max. 180 dní. Povinnost setrvat v zařízení pro zajištění cizinců či přijímacím středisku dle § 46a zákona
o azylu je institut pro případy, kdy cizinec získal podanou žádostí o udělení mezinárodní
ochrany postavení žadatele dle zákona o azylu. Žalovaná je v takové situaci povinna dle
§ 127 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců
cizince ze zajištění propustit. Žalovaná zároveň nad cizincem ztrácí dohled a možnost činit kroky k realizaci jeho vyhoštění. Výkladem městského soudu by došlo k zamezení
možnosti vyhoštění cizinců, u nichž by bylo
aplikováno rozhodnutí dle § 46a zákona
o azylu, neboť u takových cizinců by se časový prostor k vyřízení veškerých náležitostí
k zabezpečení vyhoštění bezdůvodně zúžil.
Stěžovatelka na podporu svého právního názoru odkázala na rozsudek Soudního dvora
ze dne 30. 11. 2009, Kadzoev, C-357/09 PPU,
Sb. rozh. I-11189.
Další kasační námitkou stěžovatelka namítala, že městský soud nesprávně právně interpretoval výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 90/2011-124. Dle
názoru stěžovatelky lze tento postup aplikovat pouze v situacích, kdy u cizince nebylo
vydáno rozhodnutí o povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců nebo v přijímacím
středisku dle § 46a zákona o azylu. Nejvyšší
správní soud tedy předpokládá dvě situace,
které mohou nastat v případě zajištěných cizinců, kteří požádali o mezinárodní ochranu.
První možnost spočívá v následném zajištění
cizince dle § 46a zákona o azylu. V takovém
případě má stěžovatelka povinnost dle § 127
odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců zajištěného cizince propustit. Jestliže nebude rozhodnuto dle § 46a zákona o pobytu cizinců,
má stěžovatelka povinnost posoudit, zda cizinec nepodal žádost o mezinárodní ochranu
pouze účelově. Pokud ano, je nutné posoudit,
zda konkrétní důvody ospravedlňují trvání
zajištění cizince i po podání žádosti o mezinárodní ochranu. V případě kladné odpovědi
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
je možné vydat nové rozhodnutí dle zákona
o pobytu cizinců.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti
uvedl, že k jeho zajištění vůbec nemohlo dojít
na základě § 124a zákona o pobytu cizinců. Žalobce byl nejprve zajištěn za účelem správního vyhoštění (§ 124 zákona o pobytu cizinců),
následně podal žádost o mezinárodní ochranu a byl nově zajištěn podle § 46a zákona
o azylu, přičemž toto zajištění skončilo na základě uplynutí maximální zákonné lhůty 120 dní
bez toho, aby o žádosti žalobce Ministerstvo
vnitra v předmětné lhůtě rozhodlo. V takové
situaci
je opětovné zajištění na základě
§ 124 či § 124a zákona o pobytu cizinců v rozporu s návratovou směrnicí, která se vztahuje
pouze na osoby neoprávněně pobývající na
daném území, a shora citovaným rozsudkem
Soudního dvora ve věci Arslan. V uvedené věci měl tedy žalovaný vyhodnotit účelovost podání žádosti ihned po jejím podání. Jestliže
však Ministerstvo vnitra rozhodlo po podání
žádosti o zajištění žalobce na základě § 46a
zákona o azylu, nelze již žádost žalobce o mezinárodní ochranu považovat za účelovou.
Dle názoru žalobce bylo napadené rozhodnutí nezákonné rovněž z toho důvodu, že doba
zajištění napadeným rozhodnutím překročila
lhůtu 180 dnů, kterou jako maximální stanoví
§ 125 zákona o pobytu cizinců. Možnost zajistit žalobce na delší dobu neposkytuje ani vnitrostátní ani evropské právo v podobě směrnic,
které nadto nesmí být přímo aplikovány v neprospěch jednotlivců. Nadto by bylo zajištění
žalobce na delší dobu v rozporu s čl. 5 odst. 1
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod (č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“); zajištění cizince na dobu delší než 180 dnů se neopírá o dostatečně dostupné a přesné zákonné
ustanovení ve vnitrostátním právu.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním
soudem
(...) [14] Nejvyšší správní soud předesílá,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
že si je vědom skutečnosti, že stěžovatelka
učinila středobodem své kasační stížnosti
otázku možnosti sčítání maximálních lhůt zajištění dle § 125 zákona o pobytu cizinců
a § 46a zákona o azylu. Stěžovatelka však současně polemizuje se závěry městského soudu,
které se týkaly výkladu shora citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 1 As
90/2011-124, a uvádí, že Nejvyšší správní
soud interpretací zákonné úpravy dovodil
pouze dvě situace, za kterých mohou správní
orgány zajistit cizince, kteří podají žádost
o udělení mezinárodní ochrany, tj. na straně
jedné postupem dle § 46a zákona o pobytu
cizinců, na straně druhé postupem na základě § 124 zákona o pobytu cizinců. S tímto názorem stěžovatelky se ztotožnil též žalobce,
který právě z důvodů uváděných stěžovatelkou považuje napadené rozhodnutí za rozporné se zákonem, neboť v daném případě
byl žalobce zajištěn podle § 124a zákona o pobytu cizinců, které však neumožňovalo stěžovatelce žalobce platně zajistit. Přitom na otázce, za jakých podmínek vnitrostátní právní
úprava umožňuje zajištění žadatele o mezinárodní ochranu, je závislé též posouzení právní
otázky sčítání maximálních lhůt pro jednotlivé zajišťovací instituty. Proto se Nejvyšší
správní soud při svém přezkumu musí zabývat i otázkou právního titulu k zajištění žalobce, k němuž došlo napadeným správním rozhodnutím stěžovatelky.
[15] Při hodnocení předložené právní
otázky Nejvyšší správní soud nesmí odhlédnout od skutečnosti, že zajištění cizince (ať
již na základě zákona o pobytu cizinců či zákona o azylu) je institutem, jenž zasahuje do
jeho základního lidského práva na osobní
svobodu, garantovaného řadou mezinárodních a vnitrostátních instrumentů, zejména
čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy [srov. např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“), ze dne 10. 5. 2007, John proti
Řecku, stížnost č. 199/05, ze dne 2. 10. 2008,
Rusu proti Rakousku, stížnost č. 34082/02,
ze dne 27. 11. 2008, Rashed proti České republice, stížnost č. 298/07, a ze dne 29. 1. 2008,
Saadi proti Spojenému království, stížnost
č. 13229/03, ECHR 2008], na nějž je odkazo-
váno i čl. 52 odst. 3 ve spojení s čl. 6 Listiny
základních práv Evropské unie, a čl. 8 odst. 1
a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen
„Listina“; srov. např. nález pléna Ústavního
soudu ze dne 12. 5. 2009, sp. zn Pl. ÚS 10/08,
N 115/53 SbNU 427, č. 229/2009 Sb.).
[16] ESLP s ohledem na význam osobní
svobody zdůrazňuje při každé příležitosti základní účel ochrany poskytované článkem 5
Úmluvy, jímž je minimalizace rizika svévolného zbavení svobody (např. rozsudky ESLP ze
dne 25. 5. 1998, Kurt proti Turecku, stížnost
č. 24276/94, Reports 1998-III, body 122–123,
ze dne 28. 5. 2002, Stafford proti Spojenému
království, stížnost č. 46295/99, ECHR 2002-IV,
bod 63, nebo výše citovaný rozsudek Rashed
proti České republice). Pro jakékoliv zajišťovací instituty (v daném případě jak pro zajištění podle zákona o pobytu cizinců, tak i pro
zajištění ve smyslu § 46a zákona o azylu) proto společně platí, že k omezení osobní svobody může státní moc přistoupit jen z důvodů
stanovených zákonem a v řízení zákonem
předepsaném. Úmluva dle judikatury ESLP
obsahuje povinnost, aby právní základ omezení osobní svobody byl obsažen v hmotném
i procedurálním vnitrostátním právu, jež je
slučitelné s požadavky a cíli Úmluvy (k tomu
srov. rozsudky ESLP ze dne 11. 6. 2009, S. D.
proti Řecku, stížnost č. 53541/07, ze dne
15. 11. 1996, Chahal proti Spojenému království, stížnost č. 22414/93, Reports 1996-V,
a shora citovaný rozsudek Saadi proti Spojenému království). V tomto ohledu musí být zohledněna též judikatura ESLP vztahující se ke
„kvalitě zákona“, která by měla být slučitelná
s principy právního státu. Vnitrostátní zákon
dovolující zbavení svobody musí být dostatečně dostupný, přesný a předvídatelný, aby
se zabránilo riziku svévole, jež je s článkem 5
Úmluvy neslučitelná (k tomu srov. rozsudky
ESLP ze dne 9. 7. 2009, Mooren proti Německu, stížnost č. 11364/03, ze dne 27. 11. 2003,
Shamsa proti Polsku, stížnosti č. 45355/99
a č. 45357/99, srov. též Kmec, J.; Kosař, D.;
Kratochvíl, J.; Bobek, M. Evropská úmluva
o lidských právech: komentář. 1. vyd. Praha :
C. H. Beck, 2012, s. 477–499). Z principu proporcionality plyne, že doba zajištění nesmí
přesáhnout přiměřenou lhůtu nezbytnou
pro dosažení sledovaného cíle (srov. shora citovaný rozsudek Rashed proti České republice), a jakkoli Úmluva ani judikatura ESLP nestanoví maximální nepřekročitelnou dobu
zajištění, z účelu článku 5 Úmluvy vyplývá, že
takovou maximální nepřekročitelnou dobu
musí stanovit vnitrostátní právo.
[17] Požadavek na zákonnost omezení
osobní svobody vyplývá i z české Listiny. Podle čl. 8 odst. 2 Listiny „[n]ikdo nesmí být stíhán nebo zbaven svobody jinak než z důvodů a způsobem, který stanoví zákon“; zásahy
do osobní svobody se proto musí vždy opírat
o zákon co do hmotněprávního základu i procesního způsobu jejich realizace (srov. Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I.
a kol. Listina základních práv a svobod: komentář. Praha : Wolters Kluwer, 2012, s. 217–218;
srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2010, čj. 9 As 5/2010-74,
č. 2129/2010 Sb. NSS).
[18] V projednávané věci stěžovatelka žalobce zajistila nejprve podle § 124 zákona
o pobytu cizinců. Poté co žalobce podal žádost o mezinárodní ochranu Ministerstvo
vnitra žalobce „přezajistilo“ do režimu zákona o azylu, přesněji řečeno rozhodlo o povinnosti žalobce setrvat v zařízení pro zajištění
cizinců dle § 46a zákona o azylu a v návaznosti na to stěžovatelka rozhodla o ukončení
zajištění žalobce v režimu zákona o pobytu cizinců dle § 127 odst. 1 písm. f). Protože však
marně uplynula maximální lhůta stanovená
§ 46a zákona o azylu, aniž by bylo rozhodnuto o žádosti o azyl, žalovaná žalobce znovu
„přezajistila“ zpět do režimu zákona o pobytu cizinců. Za celou tuto dobu (od 13. 5. 2013
a až do rozhodnutí městského soudu 22. 10.
2013) žalobce neopustil zařízení pro zajištění
cizinců, jen se proměňoval právní titul jeho
zajištění.
[19] V takové situaci Nejvyšší správní
soud, jak předeslal v bodu [14] odůvodnění
tohoto rozsudku, považuje za rozhodující nejen otázku přípustnosti sčítání maximálních
dob zajištění podle jednotlivých zajišťovacích
institutů, ale též otázku, zda vnitrostátní právní úprava (resp. § 124a zákona o pobytu ci-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
zinců) stěžovatelce poskytovala dostatečný
právní základ pro vydání napadeného správního rozhodnutí, jímž žalobce „přezajistila“
zpět do režimu zákona o pobytu cizinců za
účelem jeho správního vyhoštění, ačkoliv žalobce dosud nepozbyl postavení žadatele
o mezinárodní ochranu.
[20] Při hledání odpovědi na tuto otázku
je třeba se nejprve podrobněji podívat na
úpravu obou zajišťovacích institutů, jimž byl
žalobce podroben.
[21] Účelem zajištění podle zákona o pobytu cizinců je příprava jeho návratu nebo
výkonu vyhoštění, nelze-li použít mírnější
opatření. Působnost ve věcech rozhodování
o zajištění za účelem správního vyhoštění náleží stěžovatelce [srov. § 163 odst. 2 písm. a)
zákona o pobytu cizinců; zajištění se vykonává v zařízení pro zajištění cizinců dle § 130
zákona o pobytu cizinců]. Dle § 124 odst. 1
zákona o pobytu cizinců je policie „oprávněna zajistit [mimo jiné] cizince staršího 15 let,
... o jehož správním vyhoštění již bylo pravomocně rozhodnuto ... a nepostačuje uložení
zvláštního opatření za účelem vycestování,
pokud ... d) cizinec závažným způsobem porušil povinnost uloženou mu rozhodnutím
o uložení zvláštního opatření za účelem vycestování“. Toto ustanovení bylo použito na první zajištění žalobce 13. 5. 2013, jež je nesporné.
[22] Zákon o pobytu cizinců však obsahuje ještě § 124a, o nějž stěžovatelka opřela
„přezajištění“ žalobce poté, co uplynula maximální lhůta podle zákona o azylu. Dle tohoto
ustanovení je policie „oprávněna za účelem
správního vyhoštění zajistit cizince, který
učinil prohlášení o mezinárodní ochraně nebo podal žádost o mezinárodní ochranu,
jestliže již bylo o jeho vyhoštění pravomocně
rozhodnuto nebo je řízení o správním vyhoštění zahájeno z důvodů podle § 119 odst. 1
písm. a), anebo § 119 odst. 1 písm. b) bodu 6
nebo 7“. Judikatura Nejvyššího správního
soudu před vydáním výše citovaného rozsudku Soudního dvora ve věci Arslan dovozovala, že § 124a zákona o pobytu cizinců představuje tzv. zvláštní případ zajištění za účelem
správního vyhoštění (tzv. „kvalifikované zajištění“), které lze chápat jako speciální usta-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
novení k obecnému § 124 zákona o pobytu cizinců (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 7. 12. 2011, čj. 1 As 132/2011-51).
Při vydání rozhodnutí o zajištění dle § 124a
zákona o pobytu cizinců je policie povinna
dodržovat stejné obecné požadavky na zajištění, jako při postupu dle § 124 zákona o pobytu cizinců, a přistupovat k tomuto prostředku pouze při neexistenci mírnějších opatření
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 28. 3. 2012, čj. 3 As 30/2011-57,
č. 2641/2012 Sb. NSS, či shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As
132/2011-51).
[23] Ustanovení § 125 zákona o pobytu cizinců dále (až na výjimky) stanoví, že maximální „doba zajištění nesmí překročit 180 dnů
a počítá se od okamžiku omezení osobní
svobody“. Dle § 127 odst. 1 písm. f) zákona
o pobytu cizinců „zajištění musí být bez zbytečného odkladu ukončeno, rozhodlo-li ministerstvo o povinnosti cizince setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění
cizinců až do vycestování podle zvláštního
právního předpisu“.
[24] Při analýze zajištění podle zákona
o pobytu cizinců nelze odhlédnout od zdroje
této právní úpravy, jímž je návratová směrnice. Návratová směrnice podle čl. 2 odst. 1 dopadá pouze na „státní příslušníky třetích zemí
neoprávněně pobývající na území členského
státu“. Zajištění za účelem vyhoštění dle návratové směrnice upravuje její čl. 15 odst. 1,
podle něhož „nemohou-li být v konkrétním
případě účinně uplatněna jiná dostatečně
účinná, avšak mírnější donucovací opatření, mohou členské státy zajistit pouze státního příslušníka třetí země, o jehož navrácení
probíhá řízení, za účelem přípravy návratu
nebo výkonu vyhoštění, zejména v případě,
že a) hrozí nebezpečí skrývání se nebo b) dotčený státní příslušník třetí země se vyhýbá
přípravě návratu či uskutečňování vyhoštění nebo je jinak ztěžuje. Jakékoli zajištění
musí trvat co nejkratší dobu, a pouze dokud
jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění.“ Ustanovení čl. 15 odst. 5
návratové směrnice s odkazem na odstavec 1
stanoví jako maximální dobu zajištění 6 měsí-
ců; prodloužení této doby je za splnění dalších podmínek možné jen v případě nedostatečné spolupráce cizince či zpoždění při získávání nezbytných dokladů ze třetích zemí.
Pokud jde o střet s azylovým právem, dle bodu 9 odůvodnění této směrnice by státní
příslušník třetí země, který požádal o azyl
v některém členském státě, „neměl být považován za osobu neoprávněně pobývající na
území daného členského státu“.
[25] Pokud jde o zajištění cizince v režimu zákona o azylu, podle § 46a odst. 1 zákona
o azylu Ministerstvo vnitra může rozhodnout
o povinnosti žadatele o udělení mezinárodní
ochrany (s výjimkou určitých skupin žadatelů) „setrvat v přijímacím středisku nebo
v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování, maximálně však po dobu 120 dní,
jestliže a) nebyla spolehlivě zjištěna totožnost žadatele, b) žadatel se prokazuje padělanými nebo pozměněnými doklady totožnosti, nebo c) je důvodné se domnívat, že by
žadatel mohl představovat nebezpečí pro
bezpečnost státu nebo veřejný pořádek“.
[26] Postavení žadatele o azyl, včetně
oprávnění členských států omezit jeho osobní svobodu, jež se odráží ve znění § 46a zákona o azylu, upravuje taktéž právo Evropské
unie. Do 18. 7. 2013 upravovala danou problematiku směrnice Rady č. 2003/9/ES, kterou se
stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl (dále jen „původní přijímací směrnice“). V článku 7 odst. 1 původní přijímací
směrnice stanovila, že „žadatelé o azyl se mohou volně pohybovat na území hostitelského
členského státu nebo na území, které jim
tento stát vymezí“. Dle článku 7 odst. 3 původní přijímací směrnice „je-li to nezbytné,
například z právních důvodů nebo z důvodu veřejného pořádku, mohou členské státy
v souladu s vnitrostátními předpisy nařídit
žadateli, aby se zdržoval na určeném místě“.
Kromě původní přijímací směrnice obsahovala kusá ustanovení o zajištění cizinců též
směrnice Rady č. 2005/85/ES o minimálních
normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (dále
jen „ původní procedurální směrnice“) v čl. 18
odst. 1 a 2.
[27] Vzhledem k zakotvení uvedených institutů v právu Evropské unie je Nejvyšší
správní soud vázán povinností „eurokonformního výkladu“ vnitrostátních právních
předpisů (viz např. rozsudek Soudního dvora
ze dne 10. 4. 1984, von Colson a Kamann
proti Land Nordrhein Westfalen, 14/83, Recueil, s. 1891, podle něhož má národní soud
vykládat a aplikovat vnitrostátní právní předpisy v souladu s požadavky práva unie, včetně netransponovaných směrnic, a to v rozsahu, v jakém to vnitrostátní právo dovoluje).
[28] Pokud jde o vzájemný vztah režimu
zajištění za účelem správního vyhoštění ve
vztahu k žadateli o mezinárodní ochranu, položil Nejvyšší správní soud Soudnímu dvoru
předběžnou otázku, zda lze na cizince, který
požádal o mezinárodní ochranu, a neměl by
být proto považován za osobu neoprávněně
pobývající na území členského stát, aplikovat
návratovou směrnici. Soudní dvůr ve výše citované věci Arslan konkrétně posuzoval situaci, zda lze platně ponechat v zajištění v režimu návratové směrnice cizince poté, co
podá žádost o mezinárodní ochranu dle původní přijímací a procedurální směrnice.
Soudní dvůr v uvedeném případě konstatoval, že z původních procedurálních a přijímacích směrnic jasně vyplývá, že žadatel o azyl
má právo setrvat na území dotyčného členského státu přinejmenším do doby, než bude
jeho žádost zamítnuta v prvním stupni, a nemůže být tedy považován za „neoprávněně
pobývajícího“ ve smyslu návratové směrnice,
která upravuje jeho vyhoštění z uvedeného
území (srov. body 48 a 49 uvedeného rozhodnutí). Požádá-li proto zajištěný cizinec
o mezinárodní ochranu, zpravidla to bude
mít za následek ukončení jeho zajištění podle
článku 15 návratové směrnice a policie bude
povinna cizince bez zbytečného odkladu ze
zajištění propustit; důvody pro původní zajištění cizince automaticky pominou. Soudní
dvůr však dále konstatoval, že původní přijímací směrnice a původní procedurální směrnice neobsahovaly harmonizovanou úpravu
důvodů, pro něž mohl být zajištěn žadatel
o azyl. „Je proto prozatím na členských státech, aby za plného respektování závazků
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
vyplývajících z mezinárodního práva i z práva
unijního stanovily důvody, pro něž smí být
žadatel o azyl zajištěn nebo ponechán v zajištění.“ A dále, „v takové situaci, ... kdy byl
státní příslušník třetí země zajištěn na základě článku 15 [návratové směrnice] z důvodu, že jeho chování vyvolávalo obavu, že
nebýt takového zajištění, uprchl by a mařil
své vyhoštění, a kdy byla žádost o azyl patrně podána pouze s cílem pozdržet, či dokonce zmařit výkon rozhodnutí o navrácení,
které vůči němu bylo vydáno, je třeba konstatovat, že takové okolnosti skutečně mohou odůvodnit ponechání uvedeného státního příslušníka v zajištění i po podání žádosti
o azyl“ (srov. body 56 a 57). Soudní dvůr dále
konstatoval, že vnitrostátní ustanovení, které
za uvedených podmínek umožňuje ponechat
žadatele o azyl v zajištění, je v souladu s čl. 18
návratové směrnice, neboť toto zajištění nevyplývá z podání žádosti o azyl, nýbrž z okolností, jež charakterizují individuální chování
tohoto žadatele před podáním této žádosti
a při něm. „Pokud se dále pokračování zajištění jeví za takovýchto podmínek objektivně
nutným k tomu, aby se dotyčný nemohl definitivně vyhnout svému navrácení, je pokračovaní přípustné rovněž podle čl. 7 odst. 3
[původní přijímací směrnice]“ (srov. body 58
a 59 citovaného rozhodnutí).
[29] Z práva Evropské unie, tak jak ho interpretoval Soudní dvůr ve věci Arslan, tedy
vyplývá obecné pravidlo, že se návratová směrnice zásadně nevztahuje na příslušníka třetí
země, který požádal o mezinárodní ochranu.
S ohledem na skutečnost, že v době vydání
rozsudku právo Evropské unie neobsahovalo
důvody pro zajištění cizince, jenž požádal
o mezinárodní ochranu, musí tyto důvody nezbytně vyplývat z důvodů stanovených vnitrostátním právem. Soudní dvůr považuje za
souladné s právem Evropské unie takové
vnitrostátní ustanovení, které umožňuje ponechat v zajištění v režimu návratové směrnice cizince – žadatele o mezinárodní ochranu
– z důvodu, že tento cizinec podal svoji žádost o mezinárodní ochranu pouze s cílem
pozdržet nebo zmařit výkon rozhodnutí o navrácení. V takovém případě musí být uvede-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
né okolnosti hodnoceny individuálně a pokračování zajištění musí být objektivně nutné k tomu, aby se daný cizinec nemohl definitivně vyhnout svému navrácení.
[30] V návaznosti na vydání rozsudku
Soudního dvora ve věci Arslan Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku čj. 1 As
90/2011-124 nalezl řešení otázky zajištění cizinců dle zákona o pobytu cizinců poté, co
účelově podali žádost o mezinárodní ochranu, a to „pro případy, v nichž nelze užít postup podle § 46a zákona o azylu“. Dané řešení mělo umožnit realizaci závěrů plynoucích
z rozsudku Soudního dvora ve věci Arslan
„do doby, než český zákonodárce přijme nezbytnou zákonnou úpravu“. Právním podkladem pro úvahu Nejvyššího správního soudu byl § 124 zákona o pobytu cizinců, neboť
právě toto ustanovení bylo v dotčeném případě cizineckou policií aplikováno. Nejvyšší
správní soud tehdy judikoval, že pokud cizinec zajištěný za účelem správního vyhoštění
podle § 124 zákona o pobytu cizinců požádá
o udělení mezinárodní ochrany, avšak tato
žádost je podána pouze s cílem pozdržet nebo zmařit výkon rozhodnutí o správním vyhoštění a pokračování zajištění je objektivně nutné, vydá policie nové rozhodnutí
o správním zajištění podle § 124 uvedeného
zákona. Ve výroku tohoto rozhodnutí uvede,
že důvody k zajištění daného cizince dle původního rozhodnutí o zajištění (případně
rozhodnutí o prodloužení zajištění) nadále
trvají. Nebudou-li splněny uvedené podmínky a zároveň nebude možné rozhodnout
o povinnosti cizince setrvat v přijímacím
středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování podle § 46a zákona
o azylu, musí být zajištění bez zbytečného
odkladu ukončeno dle § 127 odst. 1 písm. a)
zákona o pobytu cizinců.
[31] Jak však vyplývá z narativní části tohoto rozsudku, skutkové okolnosti nyní posuzovaného případu se podstatně odlišují od
případu Arslan, jejž Nejvyšší správní soud řešil ve výše uvedeném rozsudku. Nejenže tehdy Nejvyšší správní soud neuvažoval o aplikaci speciálního § 124a, nýbrž obecného § 124
zákona o pobytu cizinců, ale nebyl ani kon-
frontován se situací, kdy je cizinec přezajišťován podruhé a zpět do režimu zákona o pobytu cizinců, aniž by mezitím pozbyl postavení žadatele o mezinárodní ochranu, neboť
Ministerstvo vnitra o jeho žádosti ani v maximální lhůtě pro zajištění v režimu zákona
o azylu nebylo schopno rozhodnout. Další
a podstatnou odlišující okolností je skutečnost, že v případě Arslan došlo k přezajištění
cizince stále v režimu zákona o pobytu cizinců, aniž by Ministerstvo vnitra po podání žádosti o mezinárodní ochranu rozhodlo o zajištění podle § 46a zákona o azylu, takže ani
nemohlo dojít k ukončení zajištění podle § 127
odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců.
Oproti tomu v nyní posuzovaném případě
Ministerstvo vnitra o zajištění cizince podle
§ 46a zákona o azylu rozhodlo a v návaznosti
na to stěžovatelka rozhodnutím podle § 127
odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců jeho
prvotní zajištění v režimu cizineckého zákona ukončila. Výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 90/2011-124 proto není možné bez dalšího následovat, resp.
je nutno se s ohledem na jiné skutkové okolnosti tohoto případu zabývat otázkou, zda na
základě § 124a zákona o pobytu cizinců stěžovatelka byla oprávněna opětovně rozhodnout o „přezajištění“ žalobce do režimu zákona o pobytu cizinců.
[32] Ustanovení § 124a zákona o pobytu
cizinců výslovně pouze v obecné rovině předpokládá zajištění cizince za účelem správního
vyhoštění v situaci, kdy o vyhoštění cizince
bylo již pravomocně rozhodnuto (resp. ve
stanovených případech zahájeno) a cizinec
podal žádost o mezinárodní ochranu. Dle názoru Nejvyššího správního soudu se dané
ustanovení ve své obecnosti dostává do kolize s pravidlem, že žadatel o mezinárodní
ochranu nemá být zásadně zajištěn v režimu
návratové směrnice (srov. bod 62 rozsudku
Soudního dvora ve věci Arslan), jež je prolomitelné jen výjimečně a pouze na základě výslovných důvodů stanovených vnitrostátním
právem. Dané ustanovení proto musí být interpretováno eurokonformně s ohledem na
závěry obsažené v rozsudku Soudního dvora
Arslan, podobně jako Nejvyššího správní
soud interpretoval § 124 zákona o pobytu cizinců v již zmíněném rozsudku čj. 1 As
90/2011-124. Obdobně je proto nutno dospět
k závěru, že pravomoc stěžovatelky k zajištění žadatele o mezinárodní ochranu by bylo
možno založit též novým rozhodnutím dle
§ 124a zákona o pobytu cizinců, avšak jen pokud by žádost o mezinárodní ochranu byla
podána účelově, s cílem pozdržet nebo zmařit
výkon rozhodnutí o navrácení, a pokud by pokračování zajištění bylo objektivně nutné k tomu, aby se dotyčný nemohl definitivně vyhnout svému navrácení. To vše však pouze
a jenom za předpokladu, že nedojde (a tedy ani
nedošlo) k zajištění dle § 46a zákona o azylu.
[33] Uvedený zužující výklad § 124a zákona o pobytu cizinců plyne nejenom z povinnosti eurokonformního výkladu, ale též (či
spíše především) z povinnosti šetřit v maximální možné míře podstatu a smysl základního práva na osobní svobodu, jež může být
omezeno pouze na základě zákona, přičemž
taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena
(čl. 8 odst. 2 ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny).
Ostatně i podle Soudního dvora musí být výjimky pro ponechání cizince, jenž požádal
o mezinárodní ochranu, v zajištění výslovně
stanoveny vnitrostátním právem za plného
„respektování závazků vyplývajících z mezinárodního práva i z práva unijního“ (srov.
bod 56 rozsudku Soudního dvora ve věci Arslan). V situaci, kdy zákonodárce dostatečně
dostupným, přesným a předvídatelným způsobem nestanovil meze, jež by zásah do práva
na osobní svobodu ohraničily a zabránily libovolnému opakování či prodlužování zajištění, nepřísluší Nejvyššímu správnímu soudu
tuto jeho činnost nahrazovat extenzivním výkladem v neprospěch základního práva na
osobní svobodu. Právě naopak, v takovém
případě má Nejvyšší správní soud povinnost
zvolit výklad in favorem libertatis; váže jej tedy povinnost volby výkladu, který zasahuje do
sféry jednotlivcova základního práva na osobní svobodu co nejméně. Jak vyplývá ze shora
uvedeného, vnitrostátní úprava neobsahovala žádné zákonné ustanovení, ze kterého by
vyplývalo, že cizince lze po ukončení jeho za-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
jištění dle § 127 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců a po uplynutí maximální lhůty
zajištění dle § 46a zákona o azylu opětovně
„přezajistit“ v režimu zákona o pobytu cizinců (§ 124a), nadto v situaci, kdy jeho postavení žadatele o mezinárodní ochranu nedoznalo změn, protože o jeho žádosti nebylo dosud
rozhodnuto. Vnitrostátní zákonná úprava,
o kterou stěžovatelka opřela napadené správní rozhodnutí, proto požadavkům na kvalitu
právní úpravy umožňující zásahem veřejné
moci omezit osobní svobodu nedostojí.
[34] Nejvyšší správní soud neopomněl
skutečnost, že český zákonodárce na závěry
rozsudku Soudního dvora ve věci Arslan reagoval do jisté míry v předstihu přijetím zákona č. 103/2013 Sb. Tímto zákonem mělo
s účinností od 1. 5. 2013 dojít k lepšímu provázání obou zajišťovacích institutů dle zákona
o azylu a zákona o pobytu cizinců. Novela do
zákona o pobytu cizinců včlenila již mnohokrát zmíněný § 127 odst. 1 písm. f), dle kterého musí být zajištění cizince „bez zbytečného
odkladu ukončeno, rozhodlo-li ministerstvo
o povinnosti cizince setrvat v přijímacím
středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování podle zvláštního právního předpisu“. Ustanovení § 127 odst. 2 dále
stanoví, že „podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany v průběhu zajištění není
důvodem pro ukončení zajištění“. Výraznými
změnami prošel rovněž § 46a zákona o azylu;
novela umožnila Ministerstvu vnitra podle
§ 46a zákona o azylu uložit cizinci povinnost
setrvat v zařízení pro zajištění cizinců ve
smyslu § 130 a násl. zákona o pobytu cizinců
(nikoliv jen v přijímacím středisku) a možnost uložit tuto povinnost též pro důvodnou
obavu, že by žadatel mohl představovat nebezpečí nejen pro bezpečnost státu, ale i pro
veřejný pořádek [§ 46a odst. 1 písm. c); k výkladu uvedeného ustanovení viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9.
2013, čj. 5 Azs 13/2013-30, č. 2950/2014 Sb.
NSS]. Důvodová zpráva k zákonu č. 103/2013 Sb.
ze dne 17. 10. 2012, tisk č. 843/0, tyto změny
odůvodňovala reakcí na návrh nové přijímací
směrnice a „prvním krokem“ k celkové změně koncepce zajišťování cizinců. Daná kon-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
cepce by následně měla umožnit, aby cizinec
„přecházel“ mezi zajištěním podle zákona
o pobytu cizinců a zákona o azylu. Uvedené
„změny sledují toliko možnost změnit právní režim zajištění těch cizinců, kteří učiní
prohlášení o mezinárodní ochraně v zařízení pro zajištění cizinců, tedy až poté, co byli
zajištěni podle zákona o pobytu cizinců na
území České republiky. V takovém případě
dojde z právního hlediska k ukončení zajištění podle zákona o pobytu cizinců, cizinec
však bude nadále setrvávat v zařízení pro
zajištění cizinců na základě ,rozhodnutí
o zajištění‘ vydaného ministerstvem podle
§ 46a zákona o azylu“. O opětovném přezajištění zpět do režimu cizineckého zákona se
v důvodové zprávě nic nepíše.
[35] Zákonodárce tedy uvedenou novelou, jež má být „prvním krokem“ k celkové
změně koncepce zajišťování cizinců, prozatím výslovně upravil pouze situaci, která nastává bezprostředně poté, kdy cizinec zajištěný v režimu zákona o pobytu cizinců požádá
o udělení mezinárodní ochrany (srov. znění
§ 46a odst. 2 zákona o azylu, podle něhož
„rozhodne ministerstvo podle odstavce 1 do
5 dnů ode dne učinění prohlášení o mezinárodní ochraně“). Nadto oba rozdílné instituty
zajištění propojil tak, že výslovně upravil pouze změnu zajištění z režimu zákona o pobytu
cizinců do režimu zákona o azylu, a to právě
vložením § 127 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců a změnou § 46a zákona o azylu.
[36] Právní oporu pro aprobaci postupu
stěžovatelky by nemohly poskytnout ani změny v právu Evropské unie, které bezprostředně
reagují na závěry Soudního dvora v citovaném
rozsudku ve věci Arslan. Původní přijímací
směrnici s platností od července 2013 nahradila směrnice Evropského parlamentu a Rady
č. 2013/33/EU, kterou se stanoví normy pro
přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu
(dále jen „nová přijímací směrnice“). Daná
směrnice upravuje zajištění cizince v článcích 7 až 11. V článku 8 odst. 1 stanoví, že:
„členské státy nesmějí nikoho zadržet pouze
proto, že je žadatelem v souladu se směrnicí
Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU
o společných řízeních pro přiznávání a od-
nímání
statusu mezinárodní ochrany.“
V odstavci 2 potom, že „v případě nutnosti
a na základě individuálního posouzení každého případu mnohou členské státy zajistit
žadatele, nelze-li účinně uplatnit jiná, mírnější donucovací opatření“. Oproti původní
přijímací směrnici obsahuje nová přijímací
směrnice taxativně vyjmenované situace, za
kterých může dojít k zajištění žadatele o azyl.
Mezi tyto případy řadí nová přijímací směrnice v čl. 8 odst. 3 písm. d) též případ žadatele,
je-li zajištěn dle návratové směrnice „za účelem přípravy navrácení nebo výkonu vyhoštění a mohou-li členské státy na základě objektivních kritérií, včetně skutečnosti, že daný
žadatel již měl možnost přístupu k azylovému řízení, řádně doložit, že existují oprávněné důvody se domnívat, že žadatel činí žádost o mezinárodní ochranu pouze proto,
aby pozdržel nebo zmařil výkon rozhodnutí
o navrácení. ... Důvody zajištění se stanoví
ve vnitrostátním právu.“ Původní procedurální směrnice byla s účinností od 19. 7. 2013
nahrazena směrnicí Evropského parlamentu
a Rady č. 2013/32/EU o společných řízeních
o přiznávání a odnímání statusu mezinárodní
ochrany (dále jen „nová procedurální směrnice“), která zajištění cizinců upravuje v článku 26.
Členské státy mají povinnost transponovat
novou přijímací směrnici do svých právních
řádů ve lhůtě do 20. 7. 2015 a novou procedurální směrnici ve lhůtě do 20. 7. 2015, resp. její některá ustanovení ve lhůtě do 20. 7. 2018.
Dané směrnice však pouze výslovně upravují
možnost propojení obou institutů zajištění,
přičemž podoba výsledné úpravy procesu zajištění žadatele o mezinárodní ochranu je ponechána opět na vnitrostátním zákonodárci.
Pro nyní posuzovaný případ by nebylo možno zohlednit ani možnost případného přímého účinku přijatých směrnic vůči žalobci. Evropský soudní dvůr v rozsudku ze dne 26. 2.
1986, Marshall, 152/84, Recueil, s. 723, na základě (současného) článku 288 Smlouvy
o fungování Evropské unie judikoval, že
směrnice sama o sobě nemůže jednotlivcům
ukládat povinnosti (přímý účinek vertikální
sestupný). Přímý účinek směrnice proto může uplatnit pouze jednotlivec vůči státu, nikoli stát vůči jednotlivci. Nadto přímý účinek
směrnice nastává až po vypršení lhůty k jejímu
provedení (srov. rozsudek Soudního dvora ze
dne 5. 4. 1979, Ratti, 148/78, Recueil, s. 1629).
[37] S ohledem na shora uvedené dospěl
Nejvyšší správní soud k závěru, že za daných
okolností § 124a zákona o pobytu cizinců stěžovatelce neposkytoval pravomoc opětovně
rozhodnout o zajištění žalobce. Právní názor
městského soudu v tomto bodě neobstojí.
[38] Ostatně pro situaci, kdy se cizinec
nachází v zajištění za účelem správního vyhoštění a následně podá žádost o mezinárodní ochranu, která se jeví jako účelová, Nejvyšší správní soud připomíná, že správní orgány
disponují nástroji pro urychlené vyřízení takové žádosti. Daným nástrojem je např. § 16
odst. 2 zákona o azylu, který ve lhůtě 30 dnů od
podání žádosti umožňuje jako zjevně nedůvodnou zamítnout žádost o udělení mezinárodní
ochrany, je-li z postupu žadatele patrné, že ji
podal s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění,
vydání nebo předání k trestnímu stíhání do ciziny, ačkoliv mohl požádat o udělení mezinárodní ochrany dříve, a pokud žadatel neprokáže opak. Není zřejmé, proč tento nástroj zůstal
v případě žalobce nevyužit, domnívá-li se stěžovatelka, že žádost o mezinárodní ochranu
podal právě z těchto účelových důvodů.
[39] Pokud jde o stěžovatelkou namítanou problematiku úpravy maximálních lhůt
zajištění, souvisí to s výše vytýkanými nedostatky právní úpravy a propojením přechodu
z režimu zajištění dle zákona o pobytu cizinců do režimu zajištění dle zákona o azylu.
Městský soud v napadeném rozsudku zaujal
právní názor, dle kterého doba, po kterou je
cizinec nucen dle § 46a zákona o azylu setrvat v zařízení pro zajištění cizinců či v přijímacím zařízení, je nepochybně dobou zajištění, jejíž trvání nesmí (za běžných okolností)
v souhrnu s další dobou zajištění překročit
180 dnů (§ 125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců).
[40] Pokud by Nejvyšší správní soud odhlédl od svého závěru, že stěžovatelka vůbec
nebyla oprávněna žalobce znovu „přezajistit“,
bylo by možno konstatovat, že úvaha městského soudu je správná. Jakkoli oba zajišťovací instituty sledují poněkud odlišný účel, oba
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
Harutyun M. (Arménská republika) proti Policii České republiky o zajištění cizince, o ka- sační stížnosti žalované.