6 As 296/2023 – Nejvyšší správní soud

6 As 296/2023- 27 - text

6 As 296/2023 - 33 pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Filipa Dienstbiera, soudce zpravodaje Petra Šuránka a soudkyně Veroniky Juřičkové ve věci žalobkyně: P. K., zastoupená advokátem Mgr. Davidem Strupkem, sídlem Betlémské náměstí 351/6, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví, sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, proti rozhodnutí ministra zdravotnictví ze dne 22. 9. 2022, č. j. MZDR 18720/2022 4/PRO, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 9. 2023, č. j. 10 Ad 20/2022 32,

I. Kasační stížnost žalovaného se zamítá.

II. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

[1] Rozhodnutím ze dne 17. 5. 2022, č. j. MZDR 895/2022 11/PRO (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), žalovaný zamítl žádost žalobkyně o poskytnutí jednorázové peněžní částky za protiprávní sterilizaci podle zákona č. 297/2021 Sb., o poskytnutí jednorázové peněžní částky osobám sterilizovaným v rozporu s právem a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon č. 279/2021 Sb.“). Zamítnutí žádosti žalovaný odůvodnil tím, že žalobkyně sice lékařskou zprávou doložila, že dne 19. 7. 1989 prodělala sterilizaci v Nemocnici Kraslice, nebylo však prokázáno, že by se jednalo o protiprávní sterilizaci. Žalovaný se obrátil na společnost S.V.I. RUBIKON, s. r. o., u níž je dle sdělení Městského úřadu Kraslice uložena zdravotnická dokumentace již zaniklé nemocnice, ta mu ovšem sdělila, že jí nebyly předány žádné chorobopisy z porodnického a gynekologického oddělení Nemocnice Kraslice, ale jen chorobopisy z chirurgického oddělení a ekonomická agenda. Ani podklady dokládající zdravotní potíže žalobkyně v poslední době doložené poté, co jí byl dán prostor k seznámení se s podklady rozhodnutí, neposkytují žádnou informaci o okolnostech, za nichž byl proveden lékařský zákrok zabraňující oplodnění. Bez stěžejního podkladu (zdravotnické dokumentace týkající se sterilizace) není možné žádosti žalobkyně vyhovět.

[2] Rozhodnutím ze dne 22. 9. 2022, č. j. MZDR 18720/2022 4/PRO (dále jen „napadené rozhodnutí“), ministr zdravotnictví zamítl rozklad žalobkyně a potvrdil prvostupňové rozhodnutí. V návaznosti na argumentaci porušením zásady materiální pravdy, zásady vyšetřovací a nesprávného rozložení důkazního břemene s ohledem na domněnku diskriminace konstatoval, že žalovaný je vázán zákonem č. 297/2021 Sb., podle nějž je to žadatelka, kdo má v řízení označit důkazy. Zásada vyšetřovací je v řízení o žádosti usměrňována zásadou projednací upravenou v § 52 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, na jejímž základě důkazní břemeno nese žadatelka. Zákon nepresumuje, že by sterilizace byly provedeny nezákonně, naopak ve správním řízení je třeba posoudit, zda sterilizace proběhla v souladu s tehdejší právní úpravou. Zákon č. 297/2021 Sb. ani nezvýhodňuje např. příslušnice etnických menšin, ostatně v tomto případě by se jednalo o nežádoucí pozitivní diskriminaci zakládající neodůvodněnou nerovnost mezi jednotlivými žadateli.

[3] Žalobkyně podala proti napadenému rozhodnutí žalobu u Městského soudu v Praze, který rozsudkem ze dne 29. 9. 2023, č. j. 10 Ad 20/2022 32 (dále jen „napadený rozsudek“), žalobě vyhověl, zrušil napadené rozhodnutí i prvostupňové rozhodnutí a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Podle městského soudu žalovaný nedostál zásadě součinnosti správních orgánů s dotčenými osobami, zejména pak poučovací povinnosti, a nezjistil stav věci bez důvodných pochybností. Městský soud ve shodě se svými dřívějšími rozsudky vyšel z důvodové zprávy k zákonu č. 297/2021 Sb. dokládající, že cílem zákona je napravit závažné zásahy do práva na ochranu života a zdraví, na nedotknutelnost osoby a na rodinný život v podobě protiprávních sterilizací, za které stát uznává svou odpovědnost, a to prostřednictvím poskytnutí odškodnění, jejž již nelze dosáhnout běžnými právními prostředky. Tento účel přitom žalovaný měl promítnout do interpretace a aplikace příslušné právní úpravy tak, aby žádosti podle zákona č. 297/2021 Sb. byly skutečně efektivním prostředkem nápravy vzniklého stavu. I když se tedy důkazní povinnost účastníků řízení silněji projevuje v řízení o žádostech, neznamená to, že by na ně byla přenesena odpovědnost za zjištění skutkového stavu věci. Žalovanému městský soud vytkl, že v reakci na sdělení správce archivu, že nedisponuje zdravotnickou dokumentací žalobkyně, dokazování ukončil a v rozporu se zásadou materiální pravdy a účelem zákona č. 297/2021 Sb. již nečinil žádné kroky ke zjištění skutkového stavu věci za pomoci jiných důkazních prostředků. Vždyť ani kompletní zdravotnická dokumentace nemusí dosvědčit, že byl zákrok v souladu s právem. Žalovaný měl podle městského soudu žalobkyni pregnantně poučit o jejích právech a povinnostech, zejména o tom, že musí navrhnout další důkazy k prokázání svého tvrzení o nezákonné sterilizaci a o jaké důkazy se může jednat. To bylo namístě s ohledem na osobní poměry žalobkyně, tehdejší absenci právního zastoupení a též s ohledem na účel zákona č. 297/2021 Sb. I když žalovaný ve výzvě k odstranění vad žádosti žalobkyni poučil o tom, že důkazním prostředkem může být zdravotnická dokumentace, už ji např. nepoučil o tom, že dle § 3 odst. 3 zákona č. 297/2021 Sb. může být dokladem o protiprávnosti i samotné poskytnutí dávky sociálního zabezpečení v návaznosti na sterilizaci, přičemž žalovaný v tomto směru ani sám neučinil žádné šetření. II. Obsah kasační stížnosti

[4] Proti napadenému rozsudku podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost s odkazem na § 103 odst. 1 a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též „s. ř. s.“).

[5] Stěžovatel předně namítá, že městský soud vykládá zásadu materiální pravdy podle § 3 správního řádu excesivním způsobem, který stírá rozdíl mezi řízením o žádosti a řízením z moci úřední. Městským soudem citovanou judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudky ze dne 25. 11. 2003, č. j. 6 A 114/2000 36, a ze dne 16. 12. 2020, č. j. 1 Ads 282/2019 37) přitom považuje stěžovatel za nepřiléhavou, neboť se v prvním případě týká starého správního řádu a v druhém případě situací, kdy má správní orgán indicie o nepravdivosti údajů, o něž se žádost opírá. Zásada materiální pravdy podle nyní účinného správního řádu znamená, že postačí takové zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti; nezjišťují se již okolnosti, které nemají pro danou věc význam, jelikož řízení by mělo být vedeno co nejrychleji. Správnímu orgánu navíc musí být v řízení o žádosti nápomocní účastníci řízení, kteří jsou podle § 52 správního řádu povinni označit důkazy na podporu svých tvrzení. V projednávané věci nicméně žalobkyně pouze označila zdravotnické zařízení a datum provedení zákroku. V návaznosti na umožnění seznámení se s podklady rozhodnutí, v němž byla uvědomena o nenalezení její zdravotnické dokumentace a o možnosti vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, však žádné další důkazy neoznačila, ač o tom byla stěžovatelem řádně poučena.

[6] V navazující argumentaci stěžovatel dovozuje, že městský soud nesprávně vyložil jeho povinnost zjistit ve smyslu § 3 správního řádu skutkový stav, o kterém nejsou důvodné pochybnosti. Napadený rozsudek stěžovatel považuje za nepřezkoumatelný, neboť v této souvislosti nespecifikuje, jaké okolnosti pro ochranu veřejného zájmu měl stěžovatel zjišťovat. Stěžovatel zdůrazňuje, že řízení podle zákona č. 297/2021 Sb. je řízením o žádosti a je ovládáno zásadou dispoziční. Je tak na žalobkyni, aby vymezila svá tvrzení, přičemž úkolem stěžovatele je, aby posoudil, zda žalobkyně prokázala existenci nároku na přiznání jednorázového odškodnění podle zákona č. 297/2021 Sb. V daném případě stěžovatelka existenci nároku neprokázala, ačkoliv jí z písemností, které jí stěžovatel zaslal, muselo být zřejmé, že o provedení protiprávní sterilizace nesvědčí žádný z podkladů pro vydání rozhodnutí. Stěžovatel nepostupoval ani v rozporu s veřejným zájmem. Pokud určitý aspekt veřejného zájmu v řízení reprezentuje již soukromý zájem žadatelky, je úkolem stěžovatele reprezentovat další aspekty veřejného zájmu a vyvažovat je.

[7] V poslední části kasační stížnosti stěžovatel zpochybnil závěr městského soudu, podle něhož měl žalobkyni poučit o jejích právech, resp. o tom, jaké důkazy může k prokázání svých tvrzení navrhnout. Namítá, že takový požadavek představuje poučení nad rámec procesních práv, a současně zasahuje i do práva hmotného, a to způsobem napomáhajícím tomu, aby žadatelka dosáhla žádaného výsledku řízení. Stěžovatel svou zákonnou poučovací povinnost splnil, přičemž požadavky městského soudu považuje za excesivní a opřené o nepřiléhavou judikaturu, která se týká řízení o přiznání sociálních dávek. Částka podle zákona č. 297/2021 Sb. ale sociální dávkou není. Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

[8] Žalobkyně ke kasační stížnosti vyjádření neuplatnila. IV. Posouzení kasační stížnosti

[9] Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal podmínky pro řízení o kasační stížnosti. Kasační stížnost byla podána včas ve lhůtě dvou týdnů od doručení napadeného rozsudku (§ 106 odst. 2 s. ř. s.); za stěžovatele jedná zaměstnanec, který prokázal, že má příslušné vzdělání, takže nemusí být zastoupen advokátem (§ 105 odst. 2 s. ř. s.) a je osobou oprávněnou, neboť byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§ 102 s. ř. s.).

[10] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.

[11] Stěžovatel předně namítal dílčí nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, a to v rozsahu závěru týkajícího se zjišťování stavu věci bez důvodných pochybností a zjišťování všech okolností důležitých pro veřejný zájem ve smyslu § 50 odst. 3 správního řádu. Podle jeho názoru není zřejmé, o jaké okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu, které měl stěžovatel jako správní orgán zjišťovat, se mělo konkrétně jednat.

[12] Nejvyšší správní soud připomíná, že nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů obecně je třeba vyhradit případům, kdy není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů nebo při utváření právního závěru, z jakého důvodu soud považoval žalobní námitky za liché či mylné nebo proč nepovažoval právní argumentaci v žalobě (v napadeném rozhodnutí) za důvodnou (srov. např. rozsudky NSS ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 64, ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 64, ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005 245, a ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 44, č. 689/2005 Sb. NSS). Je nutno ji rovněž vyhradit výjimečným situacím a vykládat v jejím skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 5. 12. 2017, č. j. 2 As 196/2016 123, a ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 76). V souladu s judikaturou Ústavního soudu přitom povinnost řádným a přezkoumatelným způsobem odůvodnit rozhodnutí soudu neznamená, že na každý argument strany musí být v odůvodnění rozhodnutí podrobně reagováno (srov. nálezy ÚS ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08, a ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08).

[13] Rozsudek městského soudu výše uvedeným požadavkům dostál. Z jeho odůvodnění je patrné, jaký skutkový stav vzal městský soud za rozhodný a jaké důvody jej vedly k dosaženému závěru. Městský soud náležitě odůvodnil, proč bylo třeba přistoupit ke zrušení správních rozhodnutí. Co se týče stěžovatelem zmiňovaného odkazu na § 50 odst. 3 správního řádu, tento odkaz městský soud v napadeném rozsudku učinil spolu s odkazem na § 50 odst. 2 správního řádu. Těžiště aplikační části odůvodnění napadeného rozsudku pak míří právě na § 50 odst. 2 správního řádu, zmínka o odst. 3 je tak zcela okrajová, a i kdyby měla být nedostatečně vysvětlena, nosné důvody napadeného rozsudku by tím nebyly nijak zpochybněny.

[14] Nadto z předchozí pasáže odůvodnění napadeného rozsudku lze vyčíst, že městský soud s ohledem na důvodovou zprávu spatřoval veřejný zájem na tom, aby stěžovatel přistupoval k řízení podle zákona č. 297/2021 Sb. tak, aby osoby dotčené protiprávními sterilizacemi efektivně vůbec mohly dosáhnout na odškodnění. Okolnostmi důležitými pro dosažení tohoto zájmu, o jejichž zjištění měl i vlastní aktivitou stěžovatel usilovat, tak byly okolnosti rozhodné pro prokázání nároku podle zákona č. 297/2021 Sb., jejichž prokázání tak nemělo být úkolem pouze pro žalobkyni samotnou, ale naopak sdíleným úkolem i pro stěžovatele. Jak vyplyne z následujících odstavců, i Nejvyšší správní soud sdílí přesvědčení městského soudu, že v řízeních o žádostech podle zákona č. 297/2021 Sb. má stěžovatel účinně usilovat o zjištění skutečného stavu věci a neponechávat svou pasivitou žadatelky napospas jejich mnohdy složité důkazní situaci.

[15] Nejvyšší správní soud neshledal ani jiný nedostatek, pro nějž by bylo třeba rozsudek městského soudu zrušit pro nepřezkoumatelnost.

[16] Jádro stížní argumentace představuje věcná polemika se závěry městského soudu o stěžovatelových povinnostech v řízeních podle zákona č. 297/2021 Sb., v rozsahu nároků kladených na zjištění skutkového stavu a poučovací povinnost. Nejvyšší správní soud na tomto místě upozorňuje, že se výkladem zákona č. 297/2021 Sb. ve své judikatuře již zabýval (srov. nedávné rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2023, č. j. 4 As 290/2022 42, ze dne 4. 7. 2024, č. j. 9 As 61/2023 65, a ze dne 14. 8. 2024, č. j. 7 As 266/2023 47), přičemž tato judikatura potvrzuje právní názor městského soudu vyjádřený v napadeném rozsudku. Nyní rozhodující senát Nejvyššího správního soudu neshledává důvod se od dříve vyslovených závěrů odchýlit. V rozsudku č. j. 7 As 266/2023 65 rozhodoval Nejvyšší správní soud o případu s velmi podobným skutkovým a právním základem, a to na podkladě prakticky totožně koncipované kasační stížnosti téhož stěžovatele. Vyšel přitom ze závěrů rozsudku č. j. 9 As 61/2023 65 a dále je rozvinul v souvislostech argumentace uplatněné stěžovatelem i nyní. Závěry sedmého senátu, včetně odkazů na rozsudek č. j. 9 As 61/2023 65, plně dopadají i na nyní souzenou věc.

[17] Podle § 4 odst. 1 zákona č. 297/2021 Sb. má oprávněná osoba nárok na poskytnutí jednorázové peněžní částky ve výši 300 000 Kč. Podle odst. 2 téhož ustanovení je nárok třeba uplatnit u ministerstva nejpozději do tří let od účinnosti tohoto zákona, jinak zaniká. O přiznání nároku rozhoduje podle § 5 odst. 1 téhož zákona Ministerstvo zdravotnictví, přičemž podle odst. 2 téhož ustanovení postupuje podle správního řádu, nestanoví li tento zákon jinak.

[18] Podle § 2 zákona č. 297/2021 Sb. je oprávněnou osobou fyzická osoba, která se podrobila v období od 1. července 1966 do 31. března 2012 (dále jen „rozhodné období“) ve zdravotnickém zařízení na území, které je součástí území České republiky, sterilizaci v rozporu s právem.

[19] Podle § 3 odst. 1 zákona č. 297/2021 Sb. se sterilizací v rozporu s právem pro účely tohoto zákona rozumí zdravotní výkon zabraňující plodnosti, k jehož provedení oprávněná osoba neudělila souhlas, nebo souhlas udělila při takovém porušení právních předpisů upravujících v rozhodném období provedení zdravotního výkonu zabraňujícího plodnosti anebo za takových okolností, jež vylučují nebo vážně narušují svobodu a prostotu omylu uděleného souhlasu. Odst. 2 téhož § 3 definuje, že porušením právních předpisů a okolnostmi podle odstavce 1 se rozumí zejména působení na oprávněnou osobou v podobě jakéhokoli nátlaku, donucení či přesvědčování, aby se zdravotnímu výkonu zabraňujícímu plodnosti podrobila, jakož i skutečnost, že oprávněná osoba nebyla srozumitelným způsobem a v dostatečném rozsahu informována o svém zdravotním stavu a o účelu, povaze, předpokládaném přínosu, možných důsledcích a rizicích navrhovaného zdravotního výkonu a o jiných možnostech řešení zdravotního stavu, jejich vhodnosti, přínosech a rizicích.

[20] V § 6 odst. 1 zákona č. 297/2021 Sb. jsou stanoveny náležitosti žádosti o poskytnutí jednorázové peněžní částky. Tato musí kromě obecných náležitostí (srov. § 45 správního řádu) obsahovat: a) vylíčení rozhodných skutečností případu, zejména označení zdravotnického zařízení, v němž ke zdravotnímu výkonu zabraňujícímu plodnosti došlo, datum, kdy byl tento zdravotní výkon proveden, a vylíčení okolností, za nichž k tomuto zdravotnímu výkonu došlo, b) označení listin a jiných důkazních prostředků, jichž se oprávněná osoba na podporu svého práva dovolává, c) bankovní účet, na který má ministerstvo poukázat přiznanou peněžní částku.

[21] Před věcným vypořádáním stížní argumentace považuje Nejvyšší správní soud za nezbytné připomenout smysl a cíl právní úpravy odškodňování za protiprávní sterilizace podle zákona č. 297/2021 Sb. Tato základní východiska totiž mají zásadní vliv na posouzení vyvstalé otázky činnosti správních orgánů při zjišťování skutkového stavu, resp. stanovení rozumné rovnováhy mezi povinností tvrzení a důkazní žadatelek v řízení podle zákona č. 297/2021 Sb. na straně jedné a naopak povinností správního orgánu zjistit stav věci bez důvodných pochybností v rozsahu nezbytném pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2 správního řádu, jak mu výslovně ukládá § 3 a dále § 50 odst. 2 a 3 správního řádu (rozsudek č. j. 9 As 61/2023 65, bod 16). Ve svém rozsudku 9. senát připomněl závěry rozsudku Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ze dne 8. 11. 2011 ve věci V. C. proti Slovensku (stížnost č. 18968/07). Z něj plyne, že nezákonná sterilizace je porušením čl. 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, tedy vystavením nelidskému a ponižujícímu zacházení. K provedení sterilizace duševně způsobilé dospělé osoby je dle ESLP nezbytný její informovaný souhlas, nejedná li se o výjimečné situace, kdy by byl ohrožen její život nebo zdraví. Jestliže byl zákrok proveden bez informovaného souhlasu, jedná se o hrubý zásah do fyzické integrity ženy tím, že jí byla odňata schopnost reprodukce. Tyto závěry potvrzuje i navazující judikatura ESLP (např. rozhodnutí ze dne 12. 6. 2012 ve věci N. B. proti Slovensku, č. 29518/10; či rozhodnutí ze dne 8. 6. 2021, Maděrová proti České republice, č. 32812/13). Nejvyšší správní soud na základě této judikatury konstatoval, že v případě nároků poškozených žen „je třeba postupovat citlivě s ohledem na situaci žadatelek. Správní orgány by jim proto měly vycházet maximálně vstříc, a to tím spíše, že na jim způsobené újmě má zásadní podíl stát, který se svá pochybení snaží alespoň do jisté míry odčinit“ (rozsudek č. j. 4 As 290/2022 42).

[22] Právě uvedené základní východisko reflektuje rovněž zákonná úprava poskytování peněžité částky jako odškodnění za sterilizaci provedenou v rozporu s právem podle zákona č. 297/2021 Sb. Důvodová zpráva k zákonu č. 297/2021 Sb. výslovně považuje protiprávní sterilizaci za závažný zásah do základních práv. Za provedení takové sterilizace je přitom odpovědný stát tím, že v minulosti nepřijal dostatečnou úpravu informovaného souhlasu s prováděním sterilizací a v některých případech dokonce sociální pracovníci k podstoupení sterilizace motivovali. Přijetím citovaného zákona tak stát svoji odpovědnost výslovně uznal, a to s cílem zajistit efektivní prostředek nápravy, konkrétně zajistit odškodnění obětí protiprávních sterilizací, kterého není možné dosáhnout běžnými prostředky ochrany práv (viz rozsudek č. j. 9 As 61/2023 65, bod 19). Vymezený cíl právní úpravy nelze zajistit pouhým formálním umožněním požádat si o jednorázovou peněžitou dávku podle zákona č. 297/2021 Sb. Naopak, odpovědnost státu za protiprávně provedené sterilizace vyžaduje, aby byla skutečně zajištěna efektivní možnost postižených osob dosáhnout nápravy vzniklého stavu, minimálně tedy v podobě obdržení zákonem stanovené peněžité částky. Tento cíl a smysl právní úpravy tudíž musí mít správní orgány při interpretaci a aplikaci zákona č. 297/2021 Sb. v jednotlivých případech vždy na zřeteli (rozsudek č. j. 9 As 61/2023 65, bod 20).

[23] Důvodová zpráva k zákonu č. 297/2021 Sb. výslovně předvídá, že existenci nároku lze prokazovat nejen zdravotnickou dokumentací vedenou o oprávněné osobě, ale „též všemi důkazními prostředky, které mohou přispět k objasnění věci, zejména výpověďmi oprávněné osoby a svědků, znaleckými posudky a odbornými vyjádřeními, věcmi, listinami apod.“ Tím zákonodárce naznal, že prokázání oprávněnosti nároku, konkrétně podstoupení sterilizace v rozporu s právem, může být vzhledem k uplynulé době, citlivé až intimní povaze zákroku, o jehož existenci se proto daná osoba patrně nebude často šířit mimo kruh úzké rodiny, a celkovému zranitelnému postavení poškozených, velice obtížné. Oproti běžným řízením o žádostech, často dokonce formulářových či s jasně právně definovanými náležitostmi, totiž nebude pro žadatelky z ustanovení zákona č. 297/2021 Sb. intuitivně zřetelné, jakým způsobem a do jakého standardu je nezbytné takto citlivé a časově vzdálené události, jako je právě protiprávnost sterilizace, k níž došlo v období od 1. 7. 1966 do 31. 3. 2012 (srov. § 2 zákona č. 297/2021 Sb.), vlastně prokazovat (viz rozsudek č. j. 9 As 61/2023 65, bod 21).

[24] Na základě výše uvedených východisek došel Nejvyšší správní soud k závěru, že ačkoliv řízení o přiznání peněžité částky podle zákona č. 297/2021 Sb. je v obecné rovině vskutku řízením o žádosti, na které dopadá správní řád, jedná se o problematiku velice specifickou, což je správní orgán při svém postupu povinen zohlednit. Specifičnost zakládá právě i) výslovně přijatá odpovědnost státu za protiprávně prováděné sterilizace v minulosti, ii) potřeba zabezpečit účinné prostředky nápravy těchto minulých křivd, konkrétně zajištění skutečné možnosti postižených osob domoci se dané peněžité částky, iii) nezvyklost a atypičnost dokumentů, jež by tuto událost prokazovaly, a s tím spojená pravděpodobnost důkazní nouze na straně žadatelek, a iv) aspekt rasové diskriminace, jelikož značnou část obětí protiprávních sterilizací v České republice tvoří romské ženy. Na tuto specifickou situaci tudíž nelze mechanicky aplikovat běžné požadavky uplatňující se v řízení o žádostech. Zvláštní situace vyžaduje zvláštní přístup. Správní orgány musí postupovat s maximálním zřetelem k účelu zákona, jímž je zajištění skutečně účinného napravení vzniklého stavu osob poškozených nelegální sterilizací (rozsudek č. j. 9 As 61/2023 65, bod 22).

[25] Optikou uvedeného nahlížel Nejvyšší správní soud na stížní argumentaci a neshledal ji důvodnou. Stěžovatel v první části kasační stížnosti souhrnně namítal, že městský soud vyložil poučovací zásadu podle § 3 správního řádu příliš excesivním způsobem, který stírá rozdíl mezi řízením o žádosti a řízením z moci úřední. Tato argumentace je zjevnou reakcí stěžovatele na pasáže rozsudku městského soudu, ve kterých je mu vytýkáno, že se při posouzení žádosti stěžovatelky formalisticky omezil na zjištění, zdali existuje zdravotnická dokumentace, a rezignoval na zjištění skutkového stavu jinými způsoby (popř. na zjištění, kde jinde by se mohla zdravotnická dokumentace týkající se žalobkyně, již neměla stěžovatelem oslovená společnost ve své dispozici, nacházet). Nejvyššímu správnímu soudu nezbývá než zopakovat, co již vyslovil v bodě 24 rozsudku č. j. 9 As 61/2023 65: „Podle názoru NSS po žadatelkách nelze požadovat, jak činí stěžovatel, aby samy jen ze své vlastní iniciativy označily a doložily veškeré dokumenty, které budou protiprávnost provedené sterilizace v minulosti jednoznačně prokazovat. Aby bylo dostáno účelu zákona a byl skutečně zajištěn účinný prostředek nápravy, musí správní orgány rovněž samy činit aktivní kroky k tomu, aby ohledně tvrzení žadatelky o peněžitou částku podle zákona č. 297/2021 Sb. zjistily stav věci bez důvodných pochybností. Právě takové kroky lze přitom podřadit pod činnost správního orgánu v souladu se zásadou materiální pravdy podle § 3 správního řádu a zásadou vyhledávací, jež se uplatňují rovněž v řízení o žádosti (srov. např. rozsudky NSS ze dne 14. 11. 2023, č. j. 4 As 290/2022 42; ze dne 27. 8. 2014, č. j. 3 Ads 91/2013 47, či ze dne 18. 3. 2015, č j. 3 Ads 112/2014 31), a dále poučovací povinnosti správního orgánu, jak ostatně již korektně učinil městský soud v napadeném rozsudku.“ Stěžovateli je v obecné rovině možné přisvědčit, že uvedeným posouzením se částečně stírají tradičně chápané rozdíly mezi řízením o žádosti a řízením zahájeným z moci úřední. Jak však soud vyložil výše, specifika smyslu a účelu zákona č. 297/2021 Sb. jako právní úpravy, kterou se stát zavazuje odčinit svá vlastní pochybení a alespoň částečně kompenzovat dotčeným osobám zcela zásadní křivdu, spočívající v zásahu do jedné z nejintimnějších sfér života osoby, vyžadují, aby byla zásada materiální pravdy akcentována. Stěžovateli proto nelze přisvědčit v jeho argumentaci, podle níž je v řízení o žádosti podle zákona č. 297/2021 Sb. zapotřebí takové zjištění stavu věci, při kterém nepanují žádné důvodné pochybnosti v otázce, zda žadatelka existenci nároku dle tohoto zákona sama prokázala. Takový přístup by z výše uvedených důvodů nerespektoval smysl a účel právní úpravy a žadatelky cíleně stavěl do důkazní nouze.

[26] Nejvyšší správní soud pro úplnost připomíná, že žalobkyně v reakci na výzvu k odstranění vad žádosti přesvědčivě s konkrétními detaily popsala okolnosti sterilizace a jejího protiprávního provedení (den po porodu byla povolána na poporodní prohlídku, při níž odmítla podepsat nevyplněný hlavičkový papír nemocnice; po aplikaci sedativ, když ztrácela vědomí, jí byla znovu předložena nějaká listina, přičemž si není vědoma toho, že by ji podepsala; pamatuje si, že se bránila připoutání na lůžko; o sterilizaci se přitom dozvěděla až z propouštěcí zprávy), prokázala, že ke sterilizaci došlo v rozhodném období, a prokázala též, že na to, že byla proti své vůli sterilizována, si stěžovala již v roce 2015, tj. ještě před přijetím zákona č. 297/2021 Sb., který přinesl možnost přiznání peněžní satisfakce. Městský soud zcela správně stěžovateli vytkl, že okolnosti nasvědčující možnému dotčení protiprávní sterilizací omezil zjišťování skutkového stavu jen na jednorázový dotaz na osud zdravotnické dokumentace. Po prvotním neúspěchu již zcela rezignoval na jakékoliv zjišťování skutkového stavu ohledně možné protiprávnosti sterilizace a omezil se pouze na zkoumání toho, zda žalobkyně sama protiprávní sterilizaci prokázala. Takto však postupovat nemohl.

[27] Nejvyšší správní soud již v rozsudku č. j. 9 As 61/2023 65 (body 30 a 31) vyslovil, že uvedený postup fakticky zcela vyprazdňuje využitelnost a účinnost mechanismu odškodění podle zákona č. 297/2021 Sb., a to zejména za situace, kdy zdravotnická dokumentace není k dispozici. Jak následně soud uvedl (body 32 a 33 téhož rozsudku): „Podle názoru NSS proto nelze po žadatelkách požadovat, aby samy vždy nade vší pochybnost prokázaly naplnění všech výše vymezených předpokladů pro přiznání peněžní částky podle zákona č. 297/2021 Sb. Naopak postačí, pokud žadatelka o peněžitou dávku předestře na první pohled plausibilní tvrzení, že v rozhodném období podstoupila sterilizaci v rozporu s právem. To nicméně pochopitelně neznamená, že se může jednat o jakékoli, ničím nepodložené tvrzení. Musí jít o tvrzení hájitelné, které bude podepřeno indiciemi, které ve svém souhrnu nepřipouštějí jiné racionální vysvětlení situace či chování jednotlivých účastníků, než že k protiprávní sterilizaci žadatelky pravděpodobně došlo tak, jak žadatelka tvrdí. Pokud tedy zdravotní dokumentace nebude existovat, případně bude zjevně nedůvěryhodná, avšak žadatelka předestře plausibilní tvrzení, pro které budou skutečně svědčit zjištěné indicie, musí správní orgány považovat předpoklady pro přiznání peněžité částky dle zákona č. 297/2021 Sb. za naplněné, ledaže samy prokáží, že ke skutečnostem žadatelkou tvrzeným dojít nemohlo. […] V takové situaci pak tedy bude případně na žalovaném, aby na první pohled splněné předpoklady pro poskytnutí odškodnění zpochybnil tím, že prokáže existenci odlišné a důvěryhodnější skutkové verze, tedy že k protiprávní sterilizaci žadatelky v rozhodném období způsobem jí tvrzeným dojít nemohlo. V zásadě je tak v řízení o žádostech o peněžitou částku za nezákonnou sterilizaci podle zákona č. 297/2021 Sb. k překonání běžně nastávající důkazní nouze na straně žadatelek nutné využít podobné řešení, jaké se již uplatňuje například ve sporech z diskriminace v podobě sdílení důkazního břemene (k tomu srov. analogicky např. nález Ústavního soudu ze dne 8. 10. 2015, sp. zn. III. ÚS 880/15, N 182/79 SbNU 59; či rozsudek Soudního dvora ze dne 17. 7. 2008, Coleman, C 303/06, ECLI:EU:C:2008:415, bod 55).“ S tímto souhlasí i nyní rozhodující senát.

[28] Z uvedených důvodů nelze přistoupit na stěžovatelovu argumentaci ohledně tvrzeného vývoje právní úpravy zásady materiální pravdy a rozporu rozsudku městského soudu s judikaturou k této zásadě. V souzené věci je naopak nutné setrvat na závěrech judikatury týkající se právě zákona č. 279/2021 Sb., která právní názor městského soudu potvrzuje. Judikaturní závěry o specifikách vykládané právní úpravy žádným způsobem nemůže zvrátit ani stěžovatelova námitka absence veřejného zájmu v posuzovaném řízení. Jak akcentuje judikatura Nejvyššího správního soudu (zejm. body 16 a 26 rozsudku č. j. 9 As 61/2023 65), povinnost správního orgánu zjistit skutečnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu ve smyslu § 50 odst. 2 správního řádu je v řízení podle zákona č. 297/2021 Sb. značně posílena.

[29] Nejvyšší správní soud přitom ve shodě s městským soudem spatřuje veřejný zájem právě v zájmu na efektivní nápravě příkoří, jichž se v minulosti stát na protiprávně sterilizovaných ženách dopustil, neboť jedině tak může zachovat svou důvěryhodnost (nejen) v očích dotčených žen a skutečně být právním státem. Řízení o žádostech podle zákona č. 279/2021 Sb. nemají vytvářet pouhý dojem, že stát uznává svá pochybení, ale mají skutečně zajišťovat, aby i přes komplikovanou důkazní situaci mohly ženy dotčené protiprávními sterilizacemi vyplacení částky dle zákona č. 279/2021 Sb. reálně dosáhnout. Samozřejmě není namístě částku vyplatit každé žadatelce automaticky, musí se jednat o co možná nejvíce důkazně podložené případy. Ovšem jak rozložení důkazního břemene, tak míra podílu správního orgánu na zjišťování skutkového stavu jsou v těchto případech specifické. Nelze totiž přehlížet obvyklý značný časový odstup od sporných lékařských zákroků (v řadě případů přesahující skartační lhůty) ani skutečnost, že zdravotnickou dokumentací v principu disponoval právě stát, resp. po odstátnění zdravotnictví subjekty, jichž by se potenciálně mohlo negativně dotknout zjištění protiprávnosti lékařských zákroků provedených jimi či jejich právními předchůdci, přičemž nad jejichž činností i poté vykonával stát prostřednictvím správních orgánů v gesci žalovaného dohled. Tato situace i v kontextu důvodů přijetí rozhodné právní úpravy vyžaduje zvýšené úsilí o zjištění skutečného stavu věci a přiměřenou asistenci ze strany žalovaného. Ten totiž na rozdíl od žadatelek, které v nemalém počtu případů pocházejí ze sociálně slabých poměrů a postrádají obecné právní povědomí (natožpak aby disponovaly poznatky z oblasti medicínského práva a administrativní praxe na tomto úseku), má ze své úřední činnosti povědomí o tom, jaké důkazní prostředky při výkonu lékařské činnosti v minulosti typicky vznikaly, jakým způsobem by mohly být archivovány a může mít též přístup k databázím, z nichž lze dovodit, zda a kde působí osoby, jež by mohly v případě absence zdravotnické dokumentace poskytnout potřebná svědectví či alespoň informace o reálně dostupných listinných důkazech. Je plně v souladu s účelem zákona č. 279/2021 Sb. a veřejným zájmem na jeho naplnění, pokud žalovaný tyto odborné poznatky využije za účelem identifikace dostupných důkazních prostředků a ve spolupráci s žadatelkami je za účelem ověření důvodnosti podané žádosti opatří a využije. V případě ztráty zdravotnické dokumentace je pak v situaci, kdy se vylíčení událostí žadatelkami v kontextu jiných důkazních prostředků jeví být nejpravděpodobnější variantou skutkového děje, adekvátním též převrácení důkazního břemene, neboť je to žalovaný, kdo má nejlepší pozici pro objasnění souladu sporných medicínských zákroků s právem a dohledání důkazních prostředků, jež by případně byly schopné prokázat jinou, pravděpodobnější verzi událostí popisovaných žadatelkami. V opačném případě by totiž záměr zákonodárce umožnit odškodnění protiprávních sterilizací byl marginalizován, ne li (až na vzácné výjimky) přímo popřen.

[30] V další části kasační stížnosti stěžovatel zpochybnil závěr městského soudu, podle něhož měl žalobkyni poučit o jejích právech, resp. o tom, jaké důkazy může k prokázání svých tvrzení navrhnout. Namítá, že takový požadavek zasahuje nejen do poučení o procesních právech, ale i do práva hmotného, a to způsobem, aby žadatelka dosáhla žádaného výsledku řízení.

[31] Nejvyšší správní soud nemohl přisvědčit ani této části stížní argumentace. Dle názoru soudu stěžovatel ani v tomto případě nezohledňuje specifika zákona č. 297/2021 Sb. a řízení podle něj vedeného. Jsou li v tomto řízení kladeny zvláštní nároky na zjištění skutkového stavu, o kterém nejsou pochybnosti, musí této skutečnosti být přizpůsobena i poučovací povinnost správního orgánu. I v nyní projednávané věci se plně uplatní požadavky na postup stěžovatele formulované v rozsudku č. j. 9 As 61/2023 65 (body 25 a 26): „Ze stejného důvodu neobstojí ani kasační argumentace, podle které postačí pouze obecné poučení o procesních právech, konkrétně o možnosti navrhovat důkazy. S ohledem na výše podrobně vymezená východiska je naopak nutné, aby žadatelkám – typicky právním laikům – byla srozumitelným způsobem dána skutečná příležitost svá tvrzení prokázat, resp. přispět ke zjištění stavu věci. To v žádném případě neznamená poučovat způsobem, aby žadatelka dosáhla žádaného výsledku řízení, jak stěžovatel namítá. Podle názoru NSS je smyslem takového poučení poskytnout srozumitelnou ilustraci v úvahu přicházejících typů možných podkladů ke zjištění stavu věci a zejména ověření, zda v případě žadatelky skutečně došlo v rozhodném období ke sterilizaci v rozporu s právem, za kterou přísluší podle zákona č. 297/2021 Sb. jednorázová peněžitá částka. […] Nejvyšší správní soud konkrétně poukazuje na skutečnost, že stěžovatel si sice vyžádal zdravotní dokumentaci, nicméně po zjištění, že ta byla skartována, žalobkyni pouze zaslal oznámení o možnosti seznámit s poklady rozhodnutí. Žádné další kroky ke zjištění stavu věci neučinil. V oznámení o seznámení se s poklady pak sice stěžovatel uvedl, že k prokázání svých tvrzení může žalobkyně navrhnout další důkazy. Ani to však NSS ve shodě s městským soudem nepovažuje za dostatečné poučení, které by odpovídalo smyslu zákona č. 297/2021 Sb., tedy zajištění účinné nápravy vzniklého stavu protiprávních sterilizací. Aplikace zákona č. 297/2021 Sb. způsobem skutečně zajišťujícím účinné napravení vzniklého stavu vyžaduje, aby žalovaný srozumitelným způsobem žalobkyni vysvětlil, že musí svá tvrzení dostatečně specifikovat a v co největší míře podpořit všemi dostupnými dokumenty, které má k dispozici, resp. požádat ji, aby veškeré takové dokumenty (či jiné důkazy) alespoň označila, aby si je mohl sám žalovaný vyžádat (v rámci kroků činěných s ohledem na vyhledávací zásadu blíže specifikovanou v § 50 správního řádu) prostřednictvím výzvy k součinnosti podle § 6 odst. 2 zákona č. 297/2021 Sb.“ Uvedené závěry jsou prakticky shodně aplikovatelné i na nynější věc, neboť i v ní proběhlo správní řízení obdobným způsobem. Stěžovatel žalobkyni po marném dotazu u společnosti archivující část zdravotnické dokumentace bývalé nemocnice také jen zaslal oznámení o možnosti seznámit se s podklady rozhodnutí, aniž by ji konkrétněji poučil o jiných do úvahy přicházejících důkazních prostředcích, jež by mohla na podporu své žádosti navrhnout. Nejvyšší správní soud tedy ve shodě s městským soudem nemůže ani v nyní souzené věci považovat oznámení o možnosti seznámení se s podklady s pouze obecným sdělením o možnosti navržení nějakých dalších důkazů za dostatečné poučení.

[32] Nejvyšší správní soud nesouhlasí ani s tím, že by městský soud aplikoval nepřiléhavou judikaturu. Rozsudek městského soudu ze dne 15. 11. 2022, č. j. 14 Ad 9/2022 33, z nějž odůvodnění napadeného rozsudku vycházelo, byl v plném rozsahu potvrzen zdejším soudem, a to v již zmiňovaném rozsudku č. j. 4 As 290/2022 42. Uvedený rozsudek přitom vykládá přímo zákon č. 297/2021 Sb. Odkaz na něj je tak zcela přiléhavý. Co se týče analogické aplikace rozsudku Nejvyššího soudu týkajícího se sociální dávky (ze dne 26. 8. 2008, č. j. 6 Ads 57/2007 42), argumentace v něm uvedená má dopad na nynější věc jen zcela okrajovou, takže odkaz městského soudu v tomto směru nebyl zcela namístě. Nic to však nemění na tom, že danou problematikou se podrobně zabývá rozsudek č. j. 9 As 61/2023 65, přičemž napadený rozsudek městského soudu jeho nosným závěrům konvenuje.

[33] Nakonec Nejvyšší správní soud konstatuje, že z rozsudku č. j. 9 As 61/2023 65 zřetelně vyplývá postup pro stěžovatele v situaci, kdy rozhoduje o žádosti podle § 6 zákona č. 297/2021 Sb.: „[35] Za prvé, správní orgán posoudí žádost o peněžitou částku s ohledem na náležitosti uvedené v § 6 odst. 1 zákona č. 297/2021 Sb., tedy zda obsahuje vylíčení rozhodných skutečností včetně označení zdravotnického zařízení a data, kdy k protiprávní sterilizaci došlo. Žadatelku současně srozumitelným způsobem poučí o možnostech, jak svá tvrzení podložit, konkrétně jaké dokumenty či jiné důkazy (například svědeckými výpověďmi) může za tím účelem označit. Následně správní orgán začne v souladu se zásadami materiální pravdy a vyhledávací činit kroky ke zjištění stavu věci bez důvodných pochybností, a za tím účelem si vyžádá všechny relevantní podklady včetně zdravotnické dokumentace podle § 6 a 7 zákona č. 297/2021 Sb., případně provede svědecké výslechy za účelem ověření žadatelkou předestřených tvrzení.

[36] Za druhé, správní orgán vyhodnotí obstarané podklady a posoudí, zda jsou předpoklady pro přiznání peněžité dávky podle zákona č. 297/2021 Sb. naplněny. V situaci, kdy i přes učiněné kroky nelze dospět k jednoznačnému závěru z důvodu, že zdravotní dokumentace žadatelky neexistuje nebo je zjevně nedůvěryhodná, bude nutné zabývat se s ohledem na důkazní nouzi žadatelky tím, zda jsou jí předestřená tvrzení plausibilní a hájitelná. O jaké indicie vypovídající o hájitelnosti tvrzení se může jednat, bude záležet vždy na okolnostech konkrétní věci. Podle názoru NSS se však v zásadě může jednat o cokoli, co bude svědčit ve prospěch žadatelčiných tvrzení (např. vysvětlení žadatelky, její osobní a rodinná situace, chování v minulosti, jí předložené doklady, jiné známé skutečnosti atd.). Pokud tyto indicie svědčí pravděpodobnosti, že k nezákonné sterilizaci žadatelky mohlo skutečně dojít tak, jak tvrdí, bude s ohledem na její důkazní nouzi nutné považovat žádost za oprávněnou, ledaže správní orgán prokáže, že tomu tak být nemohlo (tedy že žadatelka nepodstoupila sterilizaci, ta nebyla nezákonná, nedošlo k ní v rozhodném období, případně že v řízení zjištěné indicie, jinak svědčící o možné nezákonné sterilizaci, mají jiné racionální vysvětlení). Hájitelností tvrzení žadatelek se nicméně správní orgán musí vždy dostatečně zabývat, přičemž za účelem jejího ověření musí postupovat v souladu se zásadou materiální pravdy, dalšími zásadami správního řízení a se zřetelem k účelu zákona č. 297/2021 Sb. Svůj závěr musí správní orgán dostatečně odůvodnit. Úvaha správního orgánu podléhá soudnímu přezkumu v plném rozsahu.

[37] Uvedené pro správní orgány znamená, že k zamítnutí žádosti o peněžitou částku za protiprávní sterilizaci z důvodu neprokázání naplnění hmotněprávních podmínek nároku mohou přistoupit ve třech případech. Za prvé, pokud správní orgán obstará zdravotnickou dokumentaci, z níž zjistí, že ke sterilizaci žadatelky buď nedošlo, nebo ta nebyla protiprávní (typicky byla provedena na základě jejího nezpochybnitelného informovaného souhlasu), a současně nic nebude nasvědčovat nedůvěryhodnosti takové zdravotnické dokumentace. Druhým případem zamítnutí žádosti poté bude situace, kdy i navzdory neexistenci zdravotnické dokumentace nebudou tvrzení žadatelky o peněžitou částku na první pohled hájitelná a pokud správní orgán ani přes případné vlastní kroky ke zjištění stavu věci nezjistil nic, co by nasvědčovalo jejich důvěryhodnosti. Konečně třetím případem zamítnutí žádosti poté bude situace, kdy žadatelka sice předestře hájitelná a na první pohled pravděpodobná tvrzení, správní orgán je však zpochybní a prokáže, že existuje jiné objektivní vysvětlení popsaných dějů a skutečností.“

[34] Ani na základě žádné další dílčí stížní argumentace neshledal Nejvyšší správní soud důvod ke zrušení rozsudku městského soudu. Nejvyšší správní soud souhlasí se závěrem městského soudu, že v řízení před stěžovatelem nebyl zjištěn skutkový stav v dostatečném rozsahu, a rozhodnutí obou stupňů tak jsou zatížena vadou nezákonnosti pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem (bod 55 rozsudku městského soudu). Nad rámec konkretizovaného poučení žalobkyně o možných důkazních prostředcích pro její specifickou situaci v tomto případě a např. dotazu, zda jí v souvislosti se sterilizací byla vyplacena sociální dávka navázaná na její podstoupení, bylo navíc namístě učinit doplňující dotazy po osudu zdravotnické dokumentace žalobkyně, jelikož doposud z podkladů ve správním spise s jistotou neplyne, že by byla ztracena či skartována. V. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

[35] Na základě výše uvedených skutečností Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle § 110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.

[36] O nákladech řízení o kasačních stížnostech Nejvyšší správní soud rozhodl podle § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalobkyně byla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, a náležela by jí proto náhrada nákladů řízení. Žalobkyni však žádné náklady řízení nevznikly.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 12. září 2024

JUDr. Filip Dienstbier, PhD. předseda senátu

Plný text rozhodnutí