6 As 366/2023- 46 - text
6 As 366/2023 - 50
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Langáška, soudce Filipa Dienstbiera a soudkyně Jiřiny Chmelové v právní věci žalobce: Mgr. P. K., zastoupený Mgr. Tomášem Ferencem, advokátem, sídlem Nádražní 58/110, Praha 5, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1, za účasti: I) městská část Praha Slivenec, sídlem K Lochkovu 6, Praha 5, a II) městská část Praha Velká Chuchle, sídlem U Skály 2/262, Praha 5, obě zastoupené JUDr. Stanislavem Polčákem, advokátem, sídlem Řehenice – Malešín 10, Pyšely, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. srpna 2022 č. j. MHMP 1253780/2022, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. listopadu 2023 č. j. 8 A 102/2022
57,
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 15. listopadu 2023 č. j. 8 A 102/2022
57 se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
[1] Rozhodnutím uvedeným návětí zamítl žalovaný odvolání žalobce proti rozhodnutí Úřadu městské části Praha 16 (dále jen „stavební úřad“), kterým byla na pozemcích v katastrálním území Velká Chuchle a na pozemcích v katastrálním území Slivenec (dále jen „stavební pozemky“) umístěna stavba nazvaná „Stavba č. 0042474 – Sanace a revitalizace skládky Velká Chuchle“ (dále jen „stavba“ nebo „revitalizace skládky“). Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), který ji rozsudkem uvedeným v návětí zamítl.
[2] Žalobce před městským soudem namítal, že revitalizace skládky, spočívající mj. v jejím zakonzervování vrstvou jílu, má negativní vliv na životní prostředí. Ve své podstatě jde o vytváření zařízení pro skládkování konzervující daný stav, který již nikdy nepůjde odstranit. Středobodem jeho argumentace je tvrzení, že pro stavbu nebylo provedeno posouzení vlivu na životní prostředí (dále jen „EIA“), a stavba je tedy nezákonná. Namítal dále nebezpečnost stavby pro zdraví, život a majetek obyvatel, a to především z důvodu tvorby nebezpečných plynů, nestability svahu apod. Vznesl též námitku systémové podjatosti žalovaného.
[3] Městský soud vyhodnotil námitku týkající se nedostatku EIA a ohrožení zdraví, života a majetku obyvatel jako nepřípustnou, neboť žalobce k ní nebyl aktivně legitimován. Uvedl, že žalobce v řízení vystupuje z titulu vlastníka sousedících pozemků, nikoliv z titulu ochránce životního prostředí nebo z titulu ochrany zdraví a života osob. Námitka se nijak nevztahuje k jeho veřejným subjektivním právům, ale směřuje toliko k ochraně veřejného zájmu. Žalobce nenamítal, že by se snížila hodnota jeho pozemků, které se nachází na části skládky. Vystupoval jako ochránce veřejného zájmu, což mu nepřísluší. Přestože městský soud tuto námitku vyhodnotil jako nepřípustnou, uvedl, že zcela souhlasí s jejím posouzením ze strany žalovaného a v dalším na toto posouzení odkázal.
[4] Jde
li o námitku nebezpečnosti stavby, městský soud se jí věcně zabýval v rozsahu, v jakém žalobce namítal zásah do svých veřejných subjektivních práv. Zabýval se proto jen námitkou hrozby sesuvu půdy na jeho pozemky, avšak ve shodě s žalovaným došel k závěru, že k sesuvu půdy na pozemky žalobce dojít nemůže, a nehrozí proto ani znehodnocení těchto pozemků, což žalobce ostatně ani netvrdil a neprokazoval.
[5] Městský soud neshledal důvodnou ani námitku systémové podjatosti a ztotožnil se s tím, jak ji vypořádal žalovaný. Třebaže je plánovaná revitalizace skládky většího rozsahu, nejde o kontroverzní projekt. Kontroverznost projektu v podstatě způsobuje pouze občanskoprávní spor žalobce týkající se jeho pozemků, což samo o sobě nemůže představovat důvod pro zvýšené riziko systémové podjatosti. Související medializace projektu je zcela přiměřená jeho charakteru. Není tak důvod pochybovat o nepodjatosti úředních osob, které o záměru rozhodovaly. Pokud jde o namítané zasahování náměstka a náměstkyně primátora do soudního jednání, nejde o prosazování zájmů podnikatelských skupin, ale o zcela oprávněné hájení zájmů žalovaného ve sporu s žalobcem, což nelze hodnotit jako systémové riziko.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[5] Městský soud neshledal důvodnou ani námitku systémové podjatosti a ztotožnil se s tím, jak ji vypořádal žalovaný. Třebaže je plánovaná revitalizace skládky většího rozsahu, nejde o kontroverzní projekt. Kontroverznost projektu v podstatě způsobuje pouze občanskoprávní spor žalobce týkající se jeho pozemků, což samo o sobě nemůže představovat důvod pro zvýšené riziko systémové podjatosti. Související medializace projektu je zcela přiměřená jeho charakteru. Není tak důvod pochybovat o nepodjatosti úředních osob, které o záměru rozhodovaly. Pokud jde o namítané zasahování náměstka a náměstkyně primátora do soudního jednání, nejde o prosazování zájmů podnikatelských skupin, ale o zcela oprávněné hájení zájmů žalovaného ve sporu s žalobcem, což nelze hodnotit jako systémové riziko.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[6] Rozsudek městského soudu napadl žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností. Předně brojí proti závěru městského soudu, že nebyl k podání žalobních námitek aktivně procesně legitimován. Tento závěr považuje za ústavně nepřípustný projev přepjatého formalismu. Z textu žaloby a povahy namítaných nedostatků či rizik totiž dotčení práv stěžovatele vyplývá. Stavba fakticky zcela obklopuje pozemky stěžovatele. Jeho vlastnických práv se dotýká rozšiřování jedovatých plynů, jedovatých kontaminovaných vod, popřípadě sesuv odpadků, které se na jeho pozemky mohou šířit. Zásah do svých subjektivních práv spatřuje stěžovatel též v tom, že na jeho pozemku bude zasaženo do jeho práva na příznivé životní prostředí. Stěžovatel projevil obavy, že realizace stavby bude mít negativní vliv na okolí (včetně jeho pozemků), a současně tvrdil, že to mělo být zhodnoceno na základě zákona provedením posouzení EIA.
[7] Posouzení EIA mělo být provedeno, neboť nakládání s historickou skládkou (včetně jejího zakonzervování vrstvou jílu) je ve své podstatě vytvářením zařízení pro skládkování ve smyslu bodu 53 přílohy 1 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o posuzování vlivů“). Stěžovatel má za to, že povolení stavby bez tohoto posouzení je nezákonné. Městský soud měl tedy povinnost se touto otázkou po právní stránce zabývat a vyjádřit se, zda posouzení EIA bylo v tomto v případě zákonem vyžadováno či nikoliv. Zodpovězení této otázky se však městský soud zcela vyhnul, čímž zatížil napadený rozsudek nezákonností a nepřezkoumatelností.
[7] Posouzení EIA mělo být provedeno, neboť nakládání s historickou skládkou (včetně jejího zakonzervování vrstvou jílu) je ve své podstatě vytvářením zařízení pro skládkování ve smyslu bodu 53 přílohy 1 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o posuzování vlivů“). Stěžovatel má za to, že povolení stavby bez tohoto posouzení je nezákonné. Městský soud měl tedy povinnost se touto otázkou po právní stránce zabývat a vyjádřit se, zda posouzení EIA bylo v tomto v případě zákonem vyžadováno či nikoliv. Zodpovězení této otázky se však městský soud zcela vyhnul, čímž zatížil napadený rozsudek nezákonností a nepřezkoumatelností.
[8] Stěžovatel dále brojí proti tomu, jak městský soud vypořádal jeho námitku týkající se systémové podjatosti. Městský soud nekriticky přebral vyjádření žalovaného a osob zúčastněných na řízení, když například uvedl, že skládka již dnes slouží účelu rekreačního využití pro obyvatele Prahy a že jde o nejjednodušší a nejlevnější řešení, které je obecně přijímané širokou veřejností. Městský soud tímto vystoupil ze své role a hodnotil skutečnosti, které ani nebyly předmětem řízení. Městskému soudu též nepřísluší, aby v rámci nynějšího řízení hodnotil občanskoprávní spor mezi stěžovatelem a žalovaným. Z existence tohoto sporu navíc nelze dovozovat, že není dána systémová podjatost. Z logiky věci by měl platit pravý opak, neboť existence sporu mezi ním a žalovaným by měla vyvolávat obavu, že vůči němu budou orgány žalovaného podjaté. Rovněž v případě vypořádání této námitky tak stěžovatel shledává nezákonnost a nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku.
[9] Nejvyšší správní soud zaslal kasační stížnost k vyjádření žalovanému, který se ztotožnil se závěry městského soudu a navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Stručně popsal povahu stavby a uvedl, že předmětem řízení není umístění zařízení k ukládání odpadů, které by podléhalo posouzení vlivů na životní prostředí. Cílem je zabránit pronikání vody do tělesa skládky a kultivace stávajícího rekreačního území. Omezení průsaků vody do tělesa skládky se rovněž projeví pozitivně na pozemcích stěžovatele, které nejsou stavbou negativně dotčeny. Shrnuje, že námitky stěžovatele jsou spekulativní a nemají oporu ve zjištěném stavu. Žalovaný dále odmítl námitku systémové podjatosti a uvedl, že s touto námitkou se neztotožnilo ani Ministerstvo pro místní rozvoj, kterému byla postoupena. Odmítl též ovlivňování ze strany představitelů hlavního města Prahy, neboť tato námitka se týká jednání zástupců samosprávy v rámci soukromoprávního soudního sporu, který stěžovatel vede s hlavním městem Prahou. Zástupci samosprávy jsou oprávněni a zároveň povinni hájit majetkové zájmy hlavního města Prahy. Případný mediální zájem vyvolává právě postoj stěžovatele a jeho majetkové požadavky.
[9] Nejvyšší správní soud zaslal kasační stížnost k vyjádření žalovanému, který se ztotožnil se závěry městského soudu a navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Stručně popsal povahu stavby a uvedl, že předmětem řízení není umístění zařízení k ukládání odpadů, které by podléhalo posouzení vlivů na životní prostředí. Cílem je zabránit pronikání vody do tělesa skládky a kultivace stávajícího rekreačního území. Omezení průsaků vody do tělesa skládky se rovněž projeví pozitivně na pozemcích stěžovatele, které nejsou stavbou negativně dotčeny. Shrnuje, že námitky stěžovatele jsou spekulativní a nemají oporu ve zjištěném stavu. Žalovaný dále odmítl námitku systémové podjatosti a uvedl, že s touto námitkou se neztotožnilo ani Ministerstvo pro místní rozvoj, kterému byla postoupena. Odmítl též ovlivňování ze strany představitelů hlavního města Prahy, neboť tato námitka se týká jednání zástupců samosprávy v rámci soukromoprávního soudního sporu, který stěžovatel vede s hlavním městem Prahou. Zástupci samosprávy jsou oprávněni a zároveň povinni hájit majetkové zájmy hlavního města Prahy. Případný mediální zájem vyvolává právě postoj stěžovatele a jeho majetkové požadavky.
[10] Nejvyšší správní soud zaslal kasační stížnost k vyjádření osobám zúčastněným na řízení, které se rovněž ztotožnily s posouzením ze strany městského soudu a navrhly zamítnutí kasační stížnosti. Poukázaly na skutečnost, že skládka je již z větší části rekultivovaná, nachází se ve velmi obtížném terénu a její odvoz je prakticky nerealizovatelný, neboť by znamenal extrémní zatížení dotčeného území. Území skládky je dnes zalesněno vzrostlými stromy, které představují souvislou lesní kulturu. Do tohoto území vstupuje denně množství osob za účelem sportu či jiných volnočasových aktivit. Osoby zúčastněné na řízení revitalizaci skládky podporují a uvádí, že stěžovatel spíše sleduje vlastní zájmy než zájmy na odpovědném řešení situace lokality. Projekt je rovněž kvitován širokou veřejností, a kromě stěžovatele jej nikdo nenapadl. V této souvislosti též uvádí, že stěžovatelova starost o osud plynů ze skládky se kříží s jeho volebními sliby, neboť sám jakožto kandidát ve volbách sliboval v dané lokalitě zřízení prostoru pro volnočasové vyžití. Osoby zúčastněné na řízení odmítají, že by stavba invazivně zasahovala do této lokality a představovala riziko. Přisvědčují dále městskému soudu v tom, jak posoudil otázku aktivní procesní legitimace stěžovatele a otázku systémové podjatosti.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že je důvodná.
[11] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že je důvodná.
[12] Podle § 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“) platí: Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, (dále jen "rozhodnutí"), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví
li tento nebo zvláštní zákon jinak. Podle odst. 2 téhož ustanovení dále platí, že žalobu proti rozhodnutí správního orgánu může podat i účastník řízení před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn podle odstavce 1, tvrdí
li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí.
[13] Podle § 4 odst. 1 písm. a) zákona o posuzování vlivů platí, že záměry uvedené v příloze č. 1 k tomuto zákonu kategorii I a změny těchto záměrů, pokud změna záměru vlastní kapacitou nebo rozsahem dosáhne příslušné limitní hodnoty, je
li uvedena; tyto záměry a změny záměrů podléhají posouzení vlivů záměru na životní prostředí vždy. Podle bodu 53 přílohy č. 1 tohoto je tímto záměrem zařízení k odstraňování nebo využívání nebezpečných odpadů spalováním, fyzikálně
chemickou úpravou nebo skládkováním.
[14] Podle § 14 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, platí, že každá osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu (dále jen „úřední osoba“), o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit. Podle odst. 2 téhož ustanovení dále platí, že úřední osoba není vyloučena podle odstavce 1, pokud je pochybnost o její nepodjatosti vyvolána jejím služebním poměrem nebo pracovněprávním nebo jiným obdobným vztahem ke státu nebo k územnímu samosprávnému celku.
[15] Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že stěžovatel byl účastníkem řízení o umístění stavby ve smyslu § 85 odst. 2 písm. a) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), neboť je vlastníkem pozemků sousedících se stavbou (pozemky parc. č. XA a XB v katastrálním území V. Ch.). V odvolání proti napadenému rozhodnutí stavebního úřadu o umístění stavby ze dne 15. října 2021 namítal, že jsou jeho pozemky zcela ve všech směrech obklopeny stavebními pozemky, a má
li být stávající skládka navýšena o navážku, nelze stavbu realizovat, aniž by se to dotklo jeho pozemků. Namítal dále možný sesuv půdy na své pozemky, ohrožení životního prostředí a absenci posouzení EIA. V žalobě podané u městského soudu stěžovatel zopakoval, že jsou jeho pozemky stavbou obklopeny ve všech směrech, a opětovně brojil proti absenci posouzení EIA a nepříznivému vlivu stavby na životní prostředí, zdraví, život a majetek obyvatel.
[15] Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že stěžovatel byl účastníkem řízení o umístění stavby ve smyslu § 85 odst. 2 písm. a) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), neboť je vlastníkem pozemků sousedících se stavbou (pozemky parc. č. XA a XB v katastrálním území V. Ch.). V odvolání proti napadenému rozhodnutí stavebního úřadu o umístění stavby ze dne 15. října 2021 namítal, že jsou jeho pozemky zcela ve všech směrech obklopeny stavebními pozemky, a má
li být stávající skládka navýšena o navážku, nelze stavbu realizovat, aniž by se to dotklo jeho pozemků. Namítal dále možný sesuv půdy na své pozemky, ohrožení životního prostředí a absenci posouzení EIA. V žalobě podané u městského soudu stěžovatel zopakoval, že jsou jeho pozemky stavbou obklopeny ve všech směrech, a opětovně brojil proti absenci posouzení EIA a nepříznivému vlivu stavby na životní prostředí, zdraví, život a majetek obyvatel.
[16] Městský soud dospěl k závěru, že stěžovatel nemá aktivní procesní legitimaci k podání námitky týkající se absence posouzení EIA a ohrožení života a zdraví obyvatel. Uvedené odůvodnil tím, že stěžovatel v řízení nevystupuje jako ochránce životního prostředí, nenamítal snížení hodnoty svých pozemků, a proto není dotčen na svých veřejných subjektivních právech. Městský soud se však zabýval namítaným rizikem sesuvu půdy na pozemky stěžovatele, neboť v tomto případě lze zásah do jeho veřejných subjektivních práv shledat.
[17] Otázkou aktivní procesní legitimace ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. se již Nejvyšší správní soud opakovaně zabýval. Z ustálené judikatury vyplývá, že řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu tohoto ustanovení nejsou koncipována jako actio popularis a žalobce může s úspěchem namítat pouze dotčení vlastních práv, nikoli práv týkajících se jiných osob (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. dubna 2013 č. j. 1 Afs 12/2013
30, ze dne 8. března 2024 č. j. 5 As 252/2022
36 nebo ze dne 19. února 2024 č. j. 5 As 251/2022
34).
[18] Nejvyšší správní soud však současně uvedl, že „otázku aktivní procesní legitimace navrhovatele jako podmínku přípustnosti návrhu nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace návrhu, tedy s otázkou jeho důvodnosti. Přípustný je ten návrh, který obsahuje zákonem stanovená (tedy mj. myslitelná a logicky konsekventní tvrzení), není však nutné, aby tato tvrzení byla pravdivá. Pravdivost tvrzení je však naopak zásadní pro posouzení důvodnosti návrhu – to se však již zkoumá v řízení ve věci samé, nikoli při posuzování přípustnosti.“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. července 2009 č. j. 1 Ao 1/2009
120, č. 1910/2009 Sb. NSS). Podmínky aktivní procesní legitimace tedy splňuje ten, kdo vylíčí myslitelným způsobem určité dotčení na právech, třebaže se v průběhu soudního řízení ukáže, že nemá aktivní věcnou legitimaci, neboť k tomuto dotčení nedošlo [k tomu viz KÜHN, Z., KOCOUREK, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha, Wolters Kluwer, 2019. Cit. dle ASPI, § 65 odst. 1, bod 15].
[18] Nejvyšší správní soud však současně uvedl, že „otázku aktivní procesní legitimace navrhovatele jako podmínku přípustnosti návrhu nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace návrhu, tedy s otázkou jeho důvodnosti. Přípustný je ten návrh, který obsahuje zákonem stanovená (tedy mj. myslitelná a logicky konsekventní tvrzení), není však nutné, aby tato tvrzení byla pravdivá. Pravdivost tvrzení je však naopak zásadní pro posouzení důvodnosti návrhu – to se však již zkoumá v řízení ve věci samé, nikoli při posuzování přípustnosti.“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. července 2009 č. j. 1 Ao 1/2009
120, č. 1910/2009 Sb. NSS). Podmínky aktivní procesní legitimace tedy splňuje ten, kdo vylíčí myslitelným způsobem určité dotčení na právech, třebaže se v průběhu soudního řízení ukáže, že nemá aktivní věcnou legitimaci, neboť k tomuto dotčení nedošlo [k tomu viz KÜHN, Z., KOCOUREK, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha, Wolters Kluwer, 2019. Cit. dle ASPI, § 65 odst. 1, bod 15].
[19] Nejvyšší správní soud dále opakovaně zdůraznil, že „prokázání zásahu do přesně specifikovaných veřejných subjektivních práv nelze považovat za podmínku řízení, neboť pro účely žalobní legitimace postačí pouhé tvrzené porušení, na jehož základě není možné zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu do právní sféry žalobce v žádném případě dojít nemohlo“ (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. října 2008 č. j. 8 As 47/2005
86, č. 1764/2009 Sb. NSS, dále též rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. února 2006 č. j. 1 Afs 40/2005
62, ze dne 26. listopadu 2008 č. j. 8 As 47/2005
104 nebo ze dne 31. října 2023 č. j. 4 As 182/2021
42).
[19] Nejvyšší správní soud dále opakovaně zdůraznil, že „prokázání zásahu do přesně specifikovaných veřejných subjektivních práv nelze považovat za podmínku řízení, neboť pro účely žalobní legitimace postačí pouhé tvrzené porušení, na jehož základě není možné zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu do právní sféry žalobce v žádném případě dojít nemohlo“ (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. října 2008 č. j. 8 As 47/2005
86, č. 1764/2009 Sb. NSS, dále též rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. února 2006 č. j. 1 Afs 40/2005
62, ze dne 26. listopadu 2008 č. j. 8 As 47/2005
104 nebo ze dne 31. října 2023 č. j. 4 As 182/2021
42).
[20] Pokud jde o přípustnost námitek do otázek veřejného zájmu, rozšířený senát v usnesení č. j. 2 As 187/2017
264 ze dne 29. května 2019, č. 3903/2019 Sb. NSS (Dobřejovice vs. Čestlice), ve vztahu k přezkumu opatření obecné povahy (územnímu plánu) uzavřel, že „v případě, že úprava obsažená v napadeném opatření obecné povahy skutečně negativně zasahuje do právní sféry navrhovatele, může se navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a odst. 1 s. ř. s. úspěšně dovolat i porušení právních předpisů, jejichž primárním účelem je ochrana veřejného zájmu. Výjimkou jsou případy, kdy je na první pohled zřejmé, že navrhovatelem namítané porušení veřejného zájmu se zcela míjí s právní sférou navrhovatele“ (výrok II). K tomu dodal, že je sice třeba rozlišovat mezi veřejným zájmem a soukromými či kolektivními zájmy, jejich oddělení však není absolutní. „V řadě případů je veřejný zájem totožný se společnými soukromými zájmy jednotlivců a jejich skupin. ... Veřejný zájem je typicky zároveň kolektivním zájmem velkého množství jednotlivců a zpravidla se rovněž překrývá se subjektivními právy těchto jednotlivců. ... To, že ochrana veřejného zájmu je svěřena především správním orgánům a jiným privilegovaným subjektům, tedy neznamená, že by občanům mělo být paušálně odepřeno právo podílet se na formulování, resp. konkretizaci veřejného zájmu v konkrétní věci, popř. proti porušení zákonných ustanovení na ochranu veřejného zájmu brojit u soudu, jsou
li dány podmínky pro jejich aktivní legitimaci pro podání návrhu na zahájení řízení stanovené procesními předpisy. Argument, že občanům po veřejném zájmu nic není a je to věc pouze úředníků, pokládá rozšířený senát za absurdní. Možnost účinně namítat u soudu porušení právních předpisů, jejichž účelem je primárně ochrana veřejného zájmu, by tedy měla být odepřena pouze výjimečně v případech, kdy je na první pohled zřejmé, že veřejný zájem, jehož porušení se konkrétní navrhovatel dovolává, se zcela míjí s jeho právní sférou“ (bod 42 citovaného usnesení). V rozsudku č. j. 6 As 232/2022
22 ze dne 22. února 2024 k této otázce Nejvyšší správní soud doplnil, že rozšířený senát sice uvedené závěry formuloval primárně ve vztahu k posuzování žalobní legitimace v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, to ale neznamená, že je nelze přiměřeně aplikovat také v jiných řízeních ve správním soudnictví (bod 21 citovaného rozsudku).
[20] Pokud jde o přípustnost námitek do otázek veřejného zájmu, rozšířený senát v usnesení č. j. 2 As 187/2017
264 ze dne 29. května 2019, č. 3903/2019 Sb. NSS (Dobřejovice vs. Čestlice), ve vztahu k přezkumu opatření obecné povahy (územnímu plánu) uzavřel, že „v případě, že úprava obsažená v napadeném opatření obecné povahy skutečně negativně zasahuje do právní sféry navrhovatele, může se navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a odst. 1 s. ř. s. úspěšně dovolat i porušení právních předpisů, jejichž primárním účelem je ochrana veřejného zájmu. Výjimkou jsou případy, kdy je na první pohled zřejmé, že navrhovatelem namítané porušení veřejného zájmu se zcela míjí s právní sférou navrhovatele“ (výrok II). K tomu dodal, že je sice třeba rozlišovat mezi veřejným zájmem a soukromými či kolektivními zájmy, jejich oddělení však není absolutní. „V řadě případů je veřejný zájem totožný se společnými soukromými zájmy jednotlivců a jejich skupin. ... Veřejný zájem je typicky zároveň kolektivním zájmem velkého množství jednotlivců a zpravidla se rovněž překrývá se subjektivními právy těchto jednotlivců. ... To, že ochrana veřejného zájmu je svěřena především správním orgánům a jiným privilegovaným subjektům, tedy neznamená, že by občanům mělo být paušálně odepřeno právo podílet se na formulování, resp. konkretizaci veřejného zájmu v konkrétní věci, popř. proti porušení zákonných ustanovení na ochranu veřejného zájmu brojit u soudu, jsou
li dány podmínky pro jejich aktivní legitimaci pro podání návrhu na zahájení řízení stanovené procesními předpisy. Argument, že občanům po veřejném zájmu nic není a je to věc pouze úředníků, pokládá rozšířený senát za absurdní. Možnost účinně namítat u soudu porušení právních předpisů, jejichž účelem je primárně ochrana veřejného zájmu, by tedy měla být odepřena pouze výjimečně v případech, kdy je na první pohled zřejmé, že veřejný zájem, jehož porušení se konkrétní navrhovatel dovolává, se zcela míjí s jeho právní sférou“ (bod 42 citovaného usnesení). V rozsudku č. j. 6 As 232/2022
22 ze dne 22. února 2024 k této otázce Nejvyšší správní soud doplnil, že rozšířený senát sice uvedené závěry formuloval primárně ve vztahu k posuzování žalobní legitimace v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, to ale neznamená, že je nelze přiměřeně aplikovat také v jiných řízeních ve správním soudnictví (bod 21 citovaného rozsudku).
[21] Lze souhlasit s městským soudem, že stěžovatel své námitky koncipoval jako námitky směřující obecně k ochraně životního prostředí, respektive k ochraně práv třetích osob, a že zásah do svých práv (ohrožení svých pozemků) namítal toliko okrajově. Závěr městského soudu o absenci procesní aktivní legitimace však správný není. Jde
li o námitku týkající se nedostatku posouzení EIA, je zjevné, že tento namítaný nedostatek se dotýká též stěžovatelových práv k jeho pozemkům, které mohou být stavbou dotčeny. Právní sféra vlastníka sousedních pozemků totiž bude obecně zasažena, pokud není u příslušného stavebního záměru provedeno posouzení EIA, třebaže je zákon v konkrétním případě vyžaduje. Z výše uváděné judikatury také plyne, že stěžovatel pro splnění podmínky aktivní procesní legitimace nemusel tvrdit, zda a jak se stavbou sníží hodnota jeho pozemků. Postačila obava z negativních vlivů stavby, které se projeví na jeho pozemcích, a to mimo jiné z důvodu, že vliv stavby nebyl dostatečně posouzen ve smyslu zákona o posuzování vlivů. Zásah do práv stěžovatele ostatně nevyloučil ani městský soud, když v bodě [60] napadeného rozsudku uvedl, že obecně nezpochybňuje, že se stavba může dotýkat práv stěžovatele.
[21] Lze souhlasit s městským soudem, že stěžovatel své námitky koncipoval jako námitky směřující obecně k ochraně životního prostředí, respektive k ochraně práv třetích osob, a že zásah do svých práv (ohrožení svých pozemků) namítal toliko okrajově. Závěr městského soudu o absenci procesní aktivní legitimace však správný není. Jde
li o námitku týkající se nedostatku posouzení EIA, je zjevné, že tento namítaný nedostatek se dotýká též stěžovatelových práv k jeho pozemkům, které mohou být stavbou dotčeny. Právní sféra vlastníka sousedních pozemků totiž bude obecně zasažena, pokud není u příslušného stavebního záměru provedeno posouzení EIA, třebaže je zákon v konkrétním případě vyžaduje. Z výše uváděné judikatury také plyne, že stěžovatel pro splnění podmínky aktivní procesní legitimace nemusel tvrdit, zda a jak se stavbou sníží hodnota jeho pozemků. Postačila obava z negativních vlivů stavby, které se projeví na jeho pozemcích, a to mimo jiné z důvodu, že vliv stavby nebyl dostatečně posouzen ve smyslu zákona o posuzování vlivů. Zásah do práv stěžovatele ostatně nevyloučil ani městský soud, když v bodě [60] napadeného rozsudku uvedl, že obecně nezpochybňuje, že se stavba může dotýkat práv stěžovatele.
[22] Městský soud proto pochybil, dospěl
li k závěru, že stěžovatel není aktivně procesně legitimován, aby vznesl námitku nedostatečného posouzení EIA. Tento nesprávný závěr se pak promítl do nepřezkoumatelnosti jeho rozsudku, jak bude patrno z dalšího odůvodnění.
[23] Jádrem námitky stěžovatele bylo tvrzení, že nakládání se skládkou včetně jejího zakonzervování vrstvou jílu je ve své podstatě vytvářením zařízení pro skládkování, které natrvalo zakonzervuje daný stav. Stavbu je tedy podle něj třeba považovat za zařízení ve smyslu bodu 53 přílohy č. 1 zákona o posuzování vlivů. Takové zařízení potom podle § 4 odst. 1 písm. a) zákona o posuzování vlivů posouzení EIA podléhá. Tuto konkrétně formulovanou námitku městský soud nijak nevypořádal (dospěv k nesprávnému závěru, že k ní stěžovatel není aktivně procesně legitimován), toliko (nad rámec) uvedl, že zcela souhlasí s jejím posouzením ze strany žalovaného a v dalším na toto posouzení odkazuje.
[23] Jádrem námitky stěžovatele bylo tvrzení, že nakládání se skládkou včetně jejího zakonzervování vrstvou jílu je ve své podstatě vytvářením zařízení pro skládkování, které natrvalo zakonzervuje daný stav. Stavbu je tedy podle něj třeba považovat za zařízení ve smyslu bodu 53 přílohy č. 1 zákona o posuzování vlivů. Takové zařízení potom podle § 4 odst. 1 písm. a) zákona o posuzování vlivů posouzení EIA podléhá. Tuto konkrétně formulovanou námitku městský soud nijak nevypořádal (dospěv k nesprávnému závěru, že k ní stěžovatel není aktivně procesně legitimován), toliko (nad rámec) uvedl, že zcela souhlasí s jejím posouzením ze strany žalovaného a v dalším na toto posouzení odkazuje.
[24] Nejvyšší správní soud ustáleně judikuje, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů rozhodnutí ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. je dána tehdy, pokud soud zcela opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. června 2007 č. j. 3 As 4/2007
58, ze dne 18. října 2005 č. j. 1 Afs 135/2004
73, č. 787/2006 Sb. NSS, nebo ze dne 8. dubna 2004 č. j 2 Afs 203/2016
51). Není však povinností správního soudu reagovat na každou dílčí i nesouvisející námitku. Podstatné je, aby se vypořádal s námitkami stěžejními a vyjádřil se k obsahu a smyslu žalobní argumentace (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. dubna 2014 č. j. 7 As 126/2013
19, nebo ze dne 24. dubna 2014 č. j. 7 Afs 85/2013
33). Nepřezkoumatelnost není dána toliko tím, že se správní soud ztotožní se závěry žalovaného, pokud i v takovém případě vysvětlí, na základě, jakých konkrétních úvah dospěl k vysloveným závěrům a uvede, proč se se závěry žalovaného ztotožňuje a proč naopak nepřisvědčuje tvrzením stěžovatele (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. července 2005 č. j. 2 Afs 24/2005
44).
[25] V nyní posuzovaném případě se městský soud k námitce nedostatku EIA nevyjádřil a nijak nereagoval na tvrzení stěžovatele, že revitalizace skládky je ve své podstatě vytvářením zařízení pro skládkování, pro něž zákon o posuzování vlivů vyžaduje posouzení EIA. Jednalo se přitom o stěžejní námitku podané žaloby, na kterou městský soud nemohl reagovat obecným odkazem na její vypořádání ze strany žalovaného. Rozsudek městského soudu je proto ve vztahu k této námitce nepřezkoumatelný.
[26] Stěžovatel v kasační stížnosti dále brojil proti tomu, jak městský soud vypořádal jeho námitku týkající se systémové podjatosti. Namítl, že způsob, jakým městský soud tuto námitku vypořádal, je nezákonný a nepřezkoumatelný, neboť nemá oporu v dokazování.
[27] Stěžovatel městskému soudu konkrétně vytkl, že zcela nekriticky a bez opory ve spisu přebral nepodložená tvrzení žalovaného a osob zúčastněných na řízení, například, že již dnes slouží skládka účelu rekreačního využití pro obyvatele Prahy, že se jedná o nejjednodušší a nejlevnější řešení, které je obecně přijímáno širokou veřejností, a že případné vyvezení odpadu by zřejmě představovalo vysokou finanční a ekologickou zátěž. Nejvyšší správní soud se s námitkami stěžovatele neztotožňuje. Sám stěžovatel ve své žalobě uvedl, že stavba je navštěvována maminkami s dětmi a seniory, a rovněž připustil, že může jít o jednu z největších možných investic v historii města (pokud by byl odpad ze skládky odvezen). Výše uvedené skutečnosti navíc vyplývají též z vyjádření osob zúčastněných na řízení, jakož i z obsahu správního spisu, a nejedná se tedy o skutečnosti, které by městský soud toliko nekriticky přebíral.
[28] Stěžovatel dále namítl, že městský soud hodnotil občanskoprávní spor mezi ním a žalovaným, což mu podle něj nepřísluší, a z existence tohoto sporu dále chybně dovozuje, že není dána systémová podjatost. Nejvyšší správní soud této námitce nepřisvědčuje a uvádí, že to byl právě stěžovatel, který v žalobě před městským soudem odkazoval na svůj občanskoprávní spor a uváděl, že do něj zasahují náměstci primátora hlavního města Prahy, Ing. Petr Hluboček a RNDr. Jana Plamínková. Protože tyto zásahy stěžovatel považoval za jednu z indicií ukazující na systémovou podjatost žalovaného, bylo povinností městského soudu se s tímto tvrzením v rámci posuzování námitky systémové podjatosti vypořádat, což také učinil. Je nepřípadné městskému soudu nyní vytýkat, že reagoval na argumentaci, kterou mu stěžovatel sám předestřel.
[29] Nejvyšší správní soud souhlasí s městským soudem, že se v nyní posuzovaném případě nejedná o systémovou podjatost. Problematikou tzv. systémové podjatosti se Nejvyšší správní soud již opakovaně zabýval. Jeho rozšířený senát uvedl, že u úředních osob, které jsou v zaměstnaneckém nebo jemu obdobném poměru k subjektu, jehož zájmy mohou být v řízení, v němž rozhodují, dotčeny, existuje tzv. „systémové riziko podjatosti“. Existence zaměstnaneckého či jiného obdobného poměru však sama o sobě systémovou podjatost nezakládá. K tomu je třeba, aby bylo překročena „kritická míra systémového rizika“, tj. další okolnosti svědčící tomu, že takový zájem může být v dané věci prosazován právě prostřednictvím vztahu ekonomické závislosti úřední osoby na státu či územním samosprávném celku (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. listopadu 2012 č. j. 1 As 89/2010
119, č. 2802/2013 Sb. NSS a dále navazující rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. srpna 2023 č. j. 6 As 52/2023
127, č. 4533/2023 Sb. NSS). Na těchto závěrech rozšířeného senátu zásadně nic nezměnila ani novelizace správního řádu s účinností od 1. 11. 2018 provedená zákonem č. 176/2018 Sb. a byl do něj nově vtělen § 14 odst. 2, který stanoví, že úřední osoba není vyloučena podle odstavce 1, pokud je pochybnost o její nepodjatosti vyvolána jejím služebním poměrem nebo pracovněprávním nebo jiným obdobným vztahem ke státu nebo k územnímu samosprávnému celku; k výkladu tzv. systémové podjatosti ve světle citované novely viz rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 52/2023
127 ze dne 2. srpna 2023, č. 4533/2023 Sb. NSS.
[30] Žádné takové okolnosti však Nejvyšší správní soud v nyní posuzovaném případě neshledal. Stěžovatel v žalobě tvrdil, že politici ze strany hlavního města Prahy do projektu objektivně zasahují a tlačí jej vpřed. Toto tvrzení však nijak nedoložil. Poukázal pouze na to, že do kauzy zasáhl náměstek primátora hlavního města Prahy, Ing. Petr Hluboček, a to dopisem ze dne 10. prosince 2021, a RNDr. Jana Plamínková, která se zúčastnila soudního jednání a k věci se též mediálně vyjadřovala. Stěžovatel však nijak nespecifikoval, o jaký dopis jde, v jakém kontextu byl zaslán, případně jak mohl zvýšit riziko systémové podjatosti. Stejně nejasná je námitka systémové podjatosti v případě paní RNDr. Jany Plamínkové. V kasační stížnosti k tomuto stěžovatel také nic bližšího neuvedl. Nejvyšší správní soud proto ve shodě s městským soudem konstatuje, že z toho, jak stěžovatel své námitky formuloval, žádné okolnosti nasvědčující systémové podjatosti nevyplývají.
[31] Pokud jde o zvýšenou medializaci případu a vyjádření představitelů hlavního města Prahy, i zde Nejvyšší správní soud ve shodě s městským soudem uvádí, že uvedené souvisí s nezvyklostí a rozsáhlostí projektu, je přiměřené jeho charakteru a samo o sobě ke konstatování systémové podjatosti nestačí. Nejvyšší správní soud již v řadě dřívějších případů konstatoval, že veřejná vystoupení politiků jsou v případě místně důležitých či kontroverzních staveb běžným jevem a korelují s podstatou politiky jako správy věcí veřejných; jakákoliv politická vyjádření nelze automaticky považovat za důvod podjatosti úředníků vystupujících v zaměstnaneckém či obdobném poměru vůči korporaci, kterou tito političtí představitelé zastupují (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. prosince 2018 č. j. 4 As 302/2018
55, ze dne 2. března 2017 č. j. 4 As 219/2016
35 či již citovaný rozsudek č. j. 6 As 52/2023
127).
IV. Závěr a náklady řízení
[32] Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů shledal kasační stížnost důvodnou, a proto rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 věta první s. ř. s.), v němž bude vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ř. s.). V dalším řízení musí městský soud vypořádat námitku stěžovatele týkající se nedostatku posouzení EIA. Zejména se městský soud musí vyjádřit k argumentaci stěžovatele, podle něhož revitalizace skládky představuje zařízení pro skládkování ve smyslu bodu 53 přílohy č. 1 zákona o posuzování vlivů, které podléhá posouzení EIA. Výsledek tohoto posouzení nyní Nejvyšší správní soud nijak nepředjímá.
[33] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. května 2024
JUDr. Tomáš Langášek, LL.M.
předseda senátu