Soudní dvůr EU vyslovil, že „[n]árok osoby
povinné k dani, která uskutečnila plnění, na
odpočet daně z přidané hodnoty odvedené
na vstupu není dotčen okolností, že v řetězci
dodávek, v němž byla tato plnění uskutečněna, je jiné plnění, které předchází nebo následuje po plnění uskutečněném touto osobou povinnou k dani, zasaženo podvodem
s daní z přidané hodnoty, aniž by to sama
posledně uvedená věděla nebo mohla vědět“
(viz právní závěr rozsudku Soudního dvora
ze dne 12. 1. 2006, Optigen a další, C-354/03,
C-355/03 a C-484/03, Sb. rozh., s. I-483; srov.
též rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 7. 2006,
Kittel a další, C-439/04 a C-440/04, Sb. rozh.,
s. I-6161, nebo rozsudek ze dne 21. 6. 2012,
Mahagében a Dávid, C-80/11 a C-142/11). [36] Výklad Soudního dvora je následován Nejvyšším správním soudem, a jak stěžovatel poukazoval, plátce daně má nárok na
odpočet DPH z přijatých zdanitelných plnění
i v případě, že jiná transakce, předcházející či
následující v řetězci obchodních vztahů, byla
uskutečněna se záměrem zkrácení daňové
povinnosti, ovšem pouze za podmínky, že
plátce daně o takovém záměru nevěděl a nemohl vědět (srov. např. rozsudek NSS ze dne
27. 7. 2007, čj. 5 Afs 129/2006-142; srov. přehledně rozsudek ze dne 30. 4. 2008, čj. 1 Afs
15/2008-100, ve věci Ondřejovická strojírna). Je proto na žalovaném, aby dostatečně
prokázal objektivní okolnosti umožňující učinit závěr, že stěžovatel věděl nebo musel vědět, že plnění uplatňované k odůvodnění nároku na odpočet bylo součástí podvodu od 1. 12. 2012 zákonem č. 360/2012 Sb. spáchaného dodavatelem či jiným subjektem
operujícím v dodavatelském řetězci na vstupu (viz shora citovaný rozsudek ve věci Mahagében a Dávid, bod 49). [37] V daném případě dokazování prováděné žalovaným k posouzení toho, zda stěžovatel o daňovém podvodu věděl, či alespoň
vědět měl a mohl, nesměřovalo, resp. žalovaný v rozhodnutí, potažmo pak ani soud, se
o takové závěry neopírá (vyjma dílčího vyjádření ke kasační stížnosti). S obranou stěžovatele, že disponoval dodavatelem předloženým Osvědčením o registraci plátce (ve spise
doložené z roku 1996, popř. živnostenským
oprávněním), časovou souslednost a jiné
okolnosti žalovaný nezkoumal, v tomto směru nehodnotil ani svědecké výpovědi slyšených svědků, neboť svůj závěr opřel toliko
o posouzení shora uvedené právní otázky
„plátcovství“. [38] Dobrou víru či naopak povědomost
o účasti na daňovém podvodu nelze určit jen
na základě podkladů, které má k dispozici stěžovatel a které předkládá žalovanému. Naopak, posuzování vědomosti o účasti na daňovém podvodu je otázkou kontextuální. Pro
dovození nedostatku dobré víry stěžovatele
je třeba brát v potaz veškeré relevantní skutečnosti, v daném případě pak vzhledem k tomu, že nejde o „kolotočový podvod“, vyhodnocení možné vědomosti či nevědomosti
stěžovatele patrně nebude natolik spletité.
Učinit závěr v tomto směru jako první však
Nejvyššímu správnímu soudu nepřísluší. S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014 Pojem „poslední ukončené účetní období“ stanovený v § 22 odst. 2 zákona
č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění účinném do 31. 8. 2009, se
při rozhodování o pokutě i v řízení o rozkladu vztahuje k období, které bezprostředně předcházelo době vydání rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.
Soudní dvůr EU vyslovil, že „[n]árok osoby
povinné k dani, která uskutečnila plnění, na
odpočet daně z přidané hodnoty odvedené
na vstupu není dotčen okolností, že v řetězci
dodávek, v němž byla tato plnění uskutečněna, je jiné plnění, které předchází nebo následuje po plnění uskutečněném touto osobou povinnou k dani, zasaženo podvodem
s daní z přidané hodnoty, aniž by to sama
posledně uvedená věděla nebo mohla vědět“
(viz právní závěr rozsudku Soudního dvora
ze dne 12. 1. 2006, Optigen a další, C-354/03,
C-355/03 a C-484/03, Sb. rozh., s. I-483; srov.
též rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 7. 2006,
Kittel a další, C-439/04 a C-440/04, Sb. rozh.,
s. I-6161, nebo rozsudek ze dne 21. 6. 2012,
Mahagében a Dávid, C-80/11 a C-142/11). [36] Výklad Soudního dvora je následován Nejvyšším správním soudem, a jak stěžovatel poukazoval, plátce daně má nárok na
odpočet DPH z přijatých zdanitelných plnění
i v případě, že jiná transakce, předcházející či
následující v řetězci obchodních vztahů, byla
uskutečněna se záměrem zkrácení daňové
povinnosti, ovšem pouze za podmínky, že
plátce daně o takovém záměru nevěděl a nemohl vědět (srov. např. rozsudek NSS ze dne
27. 7. 2007, čj. 5 Afs 129/2006-142; srov. přehledně rozsudek ze dne 30. 4. 2008, čj. 1 Afs
15/2008-100, ve věci Ondřejovická strojírna). Je proto na žalovaném, aby dostatečně
prokázal objektivní okolnosti umožňující učinit závěr, že stěžovatel věděl nebo musel vědět, že plnění uplatňované k odůvodnění nároku na odpočet bylo součástí podvodu od 1. 12. 2012 zákonem č. 360/2012 Sb. spáchaného dodavatelem či jiným subjektem
operujícím v dodavatelském řetězci na vstupu (viz shora citovaný rozsudek ve věci Mahagében a Dávid, bod 49). [37] V daném případě dokazování prováděné žalovaným k posouzení toho, zda stěžovatel o daňovém podvodu věděl, či alespoň
vědět měl a mohl, nesměřovalo, resp. žalovaný v rozhodnutí, potažmo pak ani soud, se
o takové závěry neopírá (vyjma dílčího vyjádření ke kasační stížnosti). S obranou stěžovatele, že disponoval dodavatelem předloženým Osvědčením o registraci plátce (ve spise
doložené z roku 1996, popř. živnostenským
oprávněním), časovou souslednost a jiné
okolnosti žalovaný nezkoumal, v tomto směru nehodnotil ani svědecké výpovědi slyšených svědků, neboť svůj závěr opřel toliko
o posouzení shora uvedené právní otázky
„plátcovství“. [38] Dobrou víru či naopak povědomost
o účasti na daňovém podvodu nelze určit jen
na základě podkladů, které má k dispozici stěžovatel a které předkládá žalovanému. Naopak, posuzování vědomosti o účasti na daňovém podvodu je otázkou kontextuální. Pro
dovození nedostatku dobré víry stěžovatele
je třeba brát v potaz veškeré relevantní skutečnosti, v daném případě pak vzhledem k tomu, že nejde o „kolotočový podvod“, vyhodnocení možné vědomosti či nevědomosti
stěžovatele patrně nebude natolik spletité.
Učinit závěr v tomto směru jako první však
Nejvyššímu správnímu soudu nepřísluší. S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014 Pojem „poslední ukončené účetní období“ stanovený v § 22 odst. 2 zákona
č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění účinném do 31. 8. 2009, se
při rozhodování o pokutě i v řízení o rozkladu vztahuje k období, které bezprostředně předcházelo době vydání rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.
1. 1. 2006 do 30. 11. 2007 společnosti ŠPEDTRANS Levice bez objektivně ospravedlnitelných důvodů stanovila povinnost skládat
100% zálohy na jí poskytnuté služby železniční nákladní dopravy; a tím, že dopisy ze dne
5. 1. 2006 bez objektivně ospravedlnitelných
důvodů vypověděla společnosti SPEDIT-
-TRANS Smlouvu o centrálním zúčtování přepravného ze dne 20. 12. 2004 a společnosti
ŠPED-TRANS Levice Smlouvu o centrálním
zúčtování přepravného ze dne 31. 12. 2004,
jejichž platnost skončila dne 28. 2. 2006, znevýhodnila tyto společnosti oproti ostatním
svým odběratelům železniční nákladní dopravy a omezila spotřebitele železniční nákladní dopravy ve výběru dodavatelů.
Proti rozhodnutí I. stupně podala žalobkyně rozklad. Předseda žalovaného svým rozhodnutím ze dne 6. 5. 2009 uloženou pokutu
snížil na částku 254 000 000 Kč.
Proti rozhodnutí předsedy žalovaného
podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu
v Brně. Mimo jiné namítala, že žalovaný nesprávně použil kritéria pro určení výše pokuty,
v rozporu s principem legitimního očekávání
neaplikoval své vlastní zásady pro určování
pokuty, vycházel z obratu časově i věcně nesprávného a porušil princip proporcionality
a princip rovného zacházení.
Krajský soud žalobu zamítl. K otázce
správnosti věcného i časového určení relevantního obratu krajský soud uvedl, že posledním ukončeným účetním obdobím se ve
smyslu § 22 odst. 2 ZOHS rozumí ukončené
účetní období předcházející vydání rozhodnutí I. stupně.
Proti rozsudku krajského soudu podala
žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost.
V ní mimo jiné namítala, že správní orgán pochybil při určení rozhodné výše obratu ve
smyslu § 22 odst. 2 ZOHS. Podle stěžovatelky
měl správní orgán v souladu s citovaným
ustanovením vycházet při stanovení výše pokuty z posledního ukončeného účetního období před vydáním napadeného rozhodnutí,
tj. z roku 2008, a nikoliv z posledního ukončeného účetního období před vydáním rozhodnutí I. stupně, tj. z roku 2007. Sedmý senát Nejvyššího správního soudu, kterému
věc připadla, postoupil usnesením ze dne
5. 1. 2006 bez objektivně ospravedlnitelných
důvodů vypověděla společnosti SPEDIT-
-TRANS Smlouvu o centrálním zúčtování přepravného ze dne 20. 12. 2004 a společnosti
ŠPED-TRANS Levice Smlouvu o centrálním
zúčtování přepravného ze dne 31. 12. 2004,
jejichž platnost skončila dne 28. 2. 2006, znevýhodnila tyto společnosti oproti ostatním
svým odběratelům železniční nákladní dopravy a omezila spotřebitele železniční nákladní dopravy ve výběru dodavatelů.
Proti rozhodnutí I. stupně podala žalobkyně rozklad. Předseda žalovaného svým rozhodnutím ze dne 6. 5. 2009 uloženou pokutu
snížil na částku 254 000 000 Kč.
Proti rozhodnutí předsedy žalovaného
podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu
v Brně. Mimo jiné namítala, že žalovaný nesprávně použil kritéria pro určení výše pokuty,
v rozporu s principem legitimního očekávání
neaplikoval své vlastní zásady pro určování
pokuty, vycházel z obratu časově i věcně nesprávného a porušil princip proporcionality
a princip rovného zacházení.
Krajský soud žalobu zamítl. K otázce
správnosti věcného i časového určení relevantního obratu krajský soud uvedl, že posledním ukončeným účetním obdobím se ve
smyslu § 22 odst. 2 ZOHS rozumí ukončené
účetní období předcházející vydání rozhodnutí I. stupně.
Proti rozsudku krajského soudu podala
žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost.
V ní mimo jiné namítala, že správní orgán pochybil při určení rozhodné výše obratu ve
smyslu § 22 odst. 2 ZOHS. Podle stěžovatelky
měl správní orgán v souladu s citovaným
ustanovením vycházet při stanovení výše pokuty z posledního ukončeného účetního období před vydáním napadeného rozhodnutí,
tj. z roku 2008, a nikoliv z posledního ukončeného účetního období před vydáním rozhodnutí I. stupně, tj. z roku 2007. Sedmý senát Nejvyššího správního soudu, kterému
věc připadla, postoupil usnesením ze dne
19. 12. 2013, čj. 7 Afs 157/2011-1174, věc
v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. k rozhodnutí
rozšířenému senátu. V usnesení o postoupení identifikoval jako spornou otázku posledního účetního období při stanovení pokuty.
Sedmý senát při předběžném hodnocení
závěrů vyslovených krajským soudem dospěl
k odlišnému právnímu názoru, než jaký byl
vysloven v rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 29. 3. 2012, čj. 5 Afs 7/2011-619,
v otázce výkladu, ze kterého posledního účetního období má správní orgán vycházet při
ukládání pokuty.
Výklad pojmu „poslední ukončené účetní
období“ dle § 22 odst. 2 ZOHS ve znění účinném do 31. 8. 2009 je sporný v tom smyslu,
zda se v případě, že správní orgán I. stupně
rozhoduje v jednom kalendářním roce
a o rozkladu rozhoduje správní orgán v jiném
kalendářním roce, bude při stanovení výše
pokuty vycházet z výše čistého obratu dosaženého soutěžitelem za poslední ukončené
účetní období předcházející rozhodnutí
I. stupně, nebo rozhodnutí rozkladovému.
I když je v dané věci aplikována právní úprava účinná do 31. 8. 2009, otázka posouzení, ze
kterého posledního ukončeného účetního
období se při stanovení výše pokuty vychází,
je-li sankce ukládána za použití výše čistého
obratu dosaženého soutěžitelem, je aktuální
i po novelizaci ZOHS zákonem č. 155/2009 Sb.,
protože pojem „poslední ukončené účetní
období“ používá zákonodárce v textu zákona
i nadále beze změny. Jak podle § 22 odst. 2
ZOHS ve znění účinném do 31. 8. 2009, tak
podle § 22a odst. 2 ZOHS ve znění účinném
od 1. 9. 2009 lze uložit pokutu v procentuální
výši z čistého obratu dosaženého za poslední
ukončené účetní období.
V rozsudku čj. 5 Afs 7/2011-619 Nejvyšší
správní soud vyslovil názor, že pojem „poslední ukončené účetní období“, resp. „poslední ukončený kalendářní rok“, je třeba
vztáhnout k době rozhodování o uložení pokuty, což znamená, že „je třeba při ukládání
pokuty přihlížet k čistému obratu dosaženému za poslední ukončený kalendářní rok,
respektive k čistému obratu dosaženému za
poslední ukončené účetní období soutěžitele, před uložením pokuty, tedy před vydáním
rozhodnutí o uložení pokuty. To platí jak
pro správní orgán I. stupně, tak pro správní
orgán rozhodující o rozkladu účastníka řízení proti rozhodnutí I. stupně, pokud rozhoduje v době, pro niž je rozhodující jiné období ve smyslu výše uvedeném.“ Soud
v tomto rozhodnutí zdůraznil, že „[j]iž správní orgán I. stupně pokutu svým rozhodnutím ukládá, přičemž jeho rozhodnutí se může stát pravomocným a vykonatelným, nebo
může být napadeno v daném případě rozkladem, o němž rozhodne příslušný orgán.
Teprve materiální právní mocí rozhodnutí
o uložení pokuty je dotčena právní sféra toho, kdo má pokutu platit, neboť tímto okamžikem vznikne povinnost rozhodnutí se
podrobit.“ Soud dále uvedl: „Rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne
19. 12. 2013, čj. 7 Afs 157/2011-1174, věc
v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. k rozhodnutí
rozšířenému senátu. V usnesení o postoupení identifikoval jako spornou otázku posledního účetního období při stanovení pokuty.
Sedmý senát při předběžném hodnocení
závěrů vyslovených krajským soudem dospěl
k odlišnému právnímu názoru, než jaký byl
vysloven v rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 29. 3. 2012, čj. 5 Afs 7/2011-619,
v otázce výkladu, ze kterého posledního účetního období má správní orgán vycházet při
ukládání pokuty.
Výklad pojmu „poslední ukončené účetní
období“ dle § 22 odst. 2 ZOHS ve znění účinném do 31. 8. 2009 je sporný v tom smyslu,
zda se v případě, že správní orgán I. stupně
rozhoduje v jednom kalendářním roce
a o rozkladu rozhoduje správní orgán v jiném
kalendářním roce, bude při stanovení výše
pokuty vycházet z výše čistého obratu dosaženého soutěžitelem za poslední ukončené
účetní období předcházející rozhodnutí
I. stupně, nebo rozhodnutí rozkladovému.
I když je v dané věci aplikována právní úprava účinná do 31. 8. 2009, otázka posouzení, ze
kterého posledního ukončeného účetního
období se při stanovení výše pokuty vychází,
je-li sankce ukládána za použití výše čistého
obratu dosaženého soutěžitelem, je aktuální
i po novelizaci ZOHS zákonem č. 155/2009 Sb.,
protože pojem „poslední ukončené účetní
období“ používá zákonodárce v textu zákona
i nadále beze změny. Jak podle § 22 odst. 2
ZOHS ve znění účinném do 31. 8. 2009, tak
podle § 22a odst. 2 ZOHS ve znění účinném
od 1. 9. 2009 lze uložit pokutu v procentuální
výši z čistého obratu dosaženého za poslední
ukončené účetní období.
V rozsudku čj. 5 Afs 7/2011-619 Nejvyšší
správní soud vyslovil názor, že pojem „poslední ukončené účetní období“, resp. „poslední ukončený kalendářní rok“, je třeba
vztáhnout k době rozhodování o uložení pokuty, což znamená, že „je třeba při ukládání
pokuty přihlížet k čistému obratu dosaženému za poslední ukončený kalendářní rok,
respektive k čistému obratu dosaženému za
poslední ukončené účetní období soutěžitele, před uložením pokuty, tedy před vydáním
rozhodnutí o uložení pokuty. To platí jak
pro správní orgán I. stupně, tak pro správní
orgán rozhodující o rozkladu účastníka řízení proti rozhodnutí I. stupně, pokud rozhoduje v době, pro niž je rozhodující jiné období ve smyslu výše uvedeném.“ Soud
v tomto rozhodnutí zdůraznil, že „[j]iž správní orgán I. stupně pokutu svým rozhodnutím ukládá, přičemž jeho rozhodnutí se může stát pravomocným a vykonatelným, nebo
může být napadeno v daném případě rozkladem, o němž rozhodne příslušný orgán.
Teprve materiální právní mocí rozhodnutí
o uložení pokuty je dotčena právní sféra toho, kdo má pokutu platit, neboť tímto okamžikem vznikne povinnost rozhodnutí se
podrobit.“ Soud dále uvedl: „Rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne
20. 4. 2010, čj. 1 As 9/2008-133, č. 2092/2010
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
Sb. NSS, judikoval, že správní orgán při
ukládání pokuty by měl hodnotit osobní
a majetkové poměry pachatele správního
deliktu ke dni svého rozhodování, nikoliv
k okamžiku spáchání deliktu. Citovaný § 22
odst. 2 [ZOHS] chápe zdejší soud tak, že
Úřad může uložit pokutu nejvýše do 10 %
z čistého obratu soutěžitele dosaženého ve
stanoveném období, což znamená, že uložená pokuta by neměla tuto hranici překročit.
Jde o to, aby uložená pokuta nebyla pro toho, komu je uložena, likvidační. Aby se tak
nestalo, musí ten, kdo pokutu ukládá, tedy
ten, kdo o ní rozhoduje, v době svého rozhodování znát aktuální hospodářskou situaci
(ve smyslu § 22 odst. 2 ZOHS) toho, komu
pokutu ukládá.“
Dle Nejvyššího správního soudu krajský
soud v tehdy posuzované věci „[d]ospěl také
k závěru, že postup správního orgánu v dané věci byl správný. Krajský soud tak nepřihlížel k tomu, že první rozhodnutí I. stupně
o pokutách ze dne 19. 3. 2004 bylo zrušeno
žalovaným rozhodnutím ze dne 11. 5. 2005
a že správní orgán I. stupně rozhodoval o pokutách znovu dne 18. 7. 2005, přičemž žalovaný o rozkladech stěžovatelů proti rozhodnutí o pokutách rozhodl 18. 8. 2006, a že
v důsledku zrušení rozhodnutí žalovaného
Krajským soudem v Brně rozhodoval žalovaný znovu o rozkladech stěžovatelů dne
20. 4. 2010, čj. 1 As 9/2008-133, č. 2092/2010
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
Sb. NSS, judikoval, že správní orgán při
ukládání pokuty by měl hodnotit osobní
a majetkové poměry pachatele správního
deliktu ke dni svého rozhodování, nikoliv
k okamžiku spáchání deliktu. Citovaný § 22
odst. 2 [ZOHS] chápe zdejší soud tak, že
Úřad může uložit pokutu nejvýše do 10 %
z čistého obratu soutěžitele dosaženého ve
stanoveném období, což znamená, že uložená pokuta by neměla tuto hranici překročit.
Jde o to, aby uložená pokuta nebyla pro toho, komu je uložena, likvidační. Aby se tak
nestalo, musí ten, kdo pokutu ukládá, tedy
ten, kdo o ní rozhoduje, v době svého rozhodování znát aktuální hospodářskou situaci
(ve smyslu § 22 odst. 2 ZOHS) toho, komu
pokutu ukládá.“
Dle Nejvyššího správního soudu krajský
soud v tehdy posuzované věci „[d]ospěl také
k závěru, že postup správního orgánu v dané věci byl správný. Krajský soud tak nepřihlížel k tomu, že první rozhodnutí I. stupně
o pokutách ze dne 19. 3. 2004 bylo zrušeno
žalovaným rozhodnutím ze dne 11. 5. 2005
a že správní orgán I. stupně rozhodoval o pokutách znovu dne 18. 7. 2005, přičemž žalovaný o rozkladech stěžovatelů proti rozhodnutí o pokutách rozhodl 18. 8. 2006, a že
v důsledku zrušení rozhodnutí žalovaného
Krajským soudem v Brně rozhodoval žalovaný znovu o rozkladech stěžovatelů dne
2. 2. 2009 nyní přezkoumávaným rozhodnutím o vině i pokutách, a že správní orgán
jako celek stále vycházel při rozhodování
o pokutách z údajů z roku 2002. Krajský
soud tedy nevyvodil důsledky z toho, že v daném případě byl pro správní orgán jako celek rozhodující rok 2002 pro zjištění čistého
obratu dosaženého za poslední ukončený
kalendářní rok, respektive pro zjištění čistého obratu dosaženého za poslední ukončené
účetní období z důvodů žalovaným uvedených, ačkoliv správní orgán o pokutách rozhodoval několikrát v období od prvního rozhodnutí o pokutách v roce 2004 do zatím
posledního rozhodnutí o pokutách v roce
2009, že výše uložených pokut se v průběhu
uvedeného období měnila, že žalovaný přihlížel i k jiným skutečnostem než správní or-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
gán I. stupně, a z toho důvodu jeho rozhodnutí o uložení pokut změnil (snížil jejich výši o 20 %). Závěry krajského soudu tedy nejsou správné, protože zhodnotil posouzení
rozhodného období podle § 22 odst. 2 ZOHS
žalovaným způsobem, který neodpovídá posouzení a postupu žalovaného vyjádřených
v přezkoumávaném rozhodnutí.“
Sedmý senát ovšem došel k opačnému
právnímu závěru a ztotožnil se s názorem
Krajského soudu v Brně, formulovaným v nyní napadeném rozsudku, a konkrétně, že posledním ukončeným účetním obdobím se ve
smyslu § 22 odst. 2 ZOHS rozumí ukončené
účetní období předcházející vydání rozhodnutí I. stupně. Za klíčový považuje argument,
že v opačném případě by došlo k porušení
zásady dvojstupňovosti správního řízení. Pokud by byl akceptován právní názor pátého
senátu, předseda žalovaného by de facto rozhodoval o výši pokuty zcela „nově“ a jeho úvaha by již ve správním řízení nepodléhala přezkumu. Jednalo by se tak o rozhodování
v jediném stupni. Sám krajský soud ve svém
rozsudku uvedl, že „pro výpočet čistého obratu je rozhodné období předcházející vydání
rozhodnutí I. stupně. K tomuto závěru soud
dospívá zejména na základě smyslu § 22
odst. 2 ZOHS. Má-li být horní hranice pokuty
za porušení ZOHS odvozena z hospodářského výsledku účastníka v určitém období, je
zcela logické, aby se jednalo o období,
v němž se protisoutěžní jednání uskutečnilo,
případně období na ně bezprostředně navazující. Jistě lze namítnout, že je možné argumentovat i opačně, a to že ukládaná pokuta
má odrážet skutečné majetkové poměry delikventa, a je tedy třeba počítat horní hranici pokuty z obratu vztahujícího se k období,
které předchází vydání rozhodnutí II. stupně. Splnění tohoto požadavku – aby uložená
pokuta odpovídala majetkovým poměrům
delikventa – však lze bezezbytku dosáhnout
i v případě, že byla horní hranice pokuty stanovena podle obratu v období, které předcházelo vydání rozhodnutí I. stupně. Vymezení rozpětí sankční sazby, pro které je
určení účetního období nezbytné, totiž představuje pouze základní ,mantinely‘, ve kte-
rých se může žalovaný při vyměřování pokuty pohybovat. Při samotném stanovení výše pokuty pak musí zohlednit všechna pro to
nezbytná kritéria, mezi něž se nepochybně
řadí právě i konkrétní majetková situace delikventa. Nelze přehlédnout, že úvahy žalovaného ohledně stanovení konkrétní výše
sankce musí navazovat na skutková zjištění
ohledně charakteru posuzovaného jednání,
jeho dopadu na hospodářskou soutěž, majetkových poměrů účastníka správního řízení, přitom tato skutková zjištění musí vycházet z dokazování, u něhož lze důvodně
předpokládat značnou rozsáhlost. Řízení,
v němž je pokuta ukládána,
je řízením
sankčním, jehož materiálním výsledkem je,
je-li spáchání správního deliktu prokázáno,
kromě samotného deklarování spáchání
správního deliktu především uložení sankce. Těžiště dokazování přitom nutně musí
být součástí řízení v prvním stupni, neboť jinak by se tím popíral smysl dvojstupňovosti
správního řízení – účastník správního řízení by nutně mohl automaticky ztrácet jednu
jeho instanci. Řízení o rozkladu (stejně jako
obecně řízení o odvolání) je ovládáno zásadou úplné revize zákonnosti rozhodnutí;
jestliže ten, kdo rozhoduje o rozkladu, uzná,
že ten, kdo rozhodoval v I. stupni, při rozhodování pochybil, sám zjedná nápravu (shodně Hendrych, D. a kol.: Správní právo, Obecná
část, 6. vyd. Praha : C. H. Beck, 2006, s. 377).“
Dle názoru krajského soudu, pokud by
v řízení ve II. stupni – za předpokladu, že by
probíhalo v jiném roce, než ve kterém bylo
vydáno rozhodnutí I. stupně – mělo probíhat
dokazování zcela nové, v němž by se znovu
posuzovala majetková sféra účastníka správního řízení, pak by se podstatné skutečnosti
pro závěr, jaký žalovaný ve správním řízení
ohledně sankce učiní, odehrávalo až v řízení
o rozkladu.
V posuzované situaci žalovaný vypočítal
pokutu z obratu za rok 2007, kdy obrat převyšoval částku 36 000 000 000 Kč; v období
bezprostředně předcházejícím vydání napadeného rozhodnutí se obrat žalobkyně snížil
na cca 16 500 000 000 Kč. Ve vztahu k původnímu obratu dosahovala pokuta výše
cca 0,75%, a tedy se nacházela pod hranicí
10% maximální možné výše pokuty, pak ani
následné žalobkyní namítané snížení obratu
nečiní z uložené pokuty pokutu likvidační
ani nijak – slovy krajského soudu – „obecně
nespravedlivou“. Jestliže však mezi rozhodným obdobím a vydáním napadeného rozhodnutí dojde k takové změně hospodářské
situace, že by se pokuta jevila likvidační nebo
zřetelně nespravedlivá – a její výše tedy nepřiměřená, pak je namístě změnu hospodářské situace zohlednit. S těmito závěry se ztotožnil i sedmý senát.
Sedmý senát jednak zaujal v otázce interpretace pojmu „poslední ukončené účetní
období“ právní názor odlišný od názoru vysloveného pátým senátem a kromě toho došlo k nežádoucímu stavu, jmenovitě k určité
otázce byly v judikatuře Nejvyššího správního soudu vysloveny rozdílné právní názory,
byť s poukazem na to, že odlišný právní názor
byl vysloven v návaznosti na v mezidobí vydané rozhodnutí Evropského soudu pro lidská
práva. Předkládající senát takovou spornou
otázku posuzuje jako další v pořadí, a proto
předložil věc podle § 17 odst. 1 s. ř. s. k rozhodnutí rozšířenému senátu.
Stěžovatelka ve svém vyjádření k předložení věci rozšířenému senátu ze dne 24. 1. 2014
odkázala na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 16. 12. 2013, čj. 5 Afs 69/2012-240,
s jehož právními závěry plně souhlasí. Má za
to, že teprve okamžikem právní moci napadeného správního rozhodnutí byla dotčena
právní sféra stěžovatelky; za rozhodnutí o pokutě v materiálním smyslu tak lze považovat
jen rozhodnutí, kterým je věc pravomocně
skončena, tj. rozhodnutí předsedy žalovaného. Vzhledem k tomu je třeba posledním
ukončeným obdobím pro účely § 22 odst. 2
ZOHS rozumět poslední ukončené období
před vydáním konečného pravomocného
rozhodnutí, jelikož jen takové lze považovat
za rozhodnutí o pokutě.
Dle § 22 odst. 2 ZOHS je povinností žalovaného vycházet vždy z účetního období
předcházejícího konečnému pravomocnému
rozhodnutí. Tak ovšem předseda žalovaného
nepostupoval, jelikož chybně vycházel z obra-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
tu dosaženého v účetním období roku 2007,
namísto roku 2008, a to na základě chybného
právního názoru. Pokud by se za rozhodný
moment, od nějž se odvíjí určení relevantního účetního období, za nějž se má při ukládání
pokuty vycházet, považovalo již vydání rozhodnutí I. stupně, docházelo by dle stěžovatelky k absurdním důsledkům: nebylo by
např. zřejmé, k jakému účetnímu období by
měl potom při stanovování maximální výše
pokuty žalovaný přihlížet v situaci, kdy by
v určitém případu bylo vydáno více rozhodnutí I. stupně ukládajících pokutu.
Stěžovatelka odkázala i na rozhodovací
praxi Soudního dvora, která zásadně vyžaduje horní limit pokuty vždy ve vztahu k poslednímu přijetí rozhodnutí Evropské komise. Pro účely § 22 odst. 2 ZOHS se proto musí
posledním účetním obdobím rozumět ukončené účetní období předcházející vydání konečného pravomocného rozhodnutí ve věci.
Jedině tím je dotčena právní sféra delikventa,
a tím se účastníkům dostává i právní jistoty.
K porušení zásady dvojstupňovosti stěžovatelka uvedla, že jde o argument nepřípadný, poněvadž správní orgán musí vždy vycházet ze skutkového a právního stavu v době
rozhodování a případně přihlédnout k tomu,
pokud se v mezidobí od vydání rozhodnutí
I. stupně změnily (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2008,
čj. 1 As 68/2008-126, č. 1786/2009 Sb. NSS).
Žalovaný ve vyjádření k předložení věci
rozšířenému senátu ze dne 18. 2. 2014 k otázce pojmu „poslední ukončené účetní období“
pro výpočet pokuty předně uvedl, že dne
2. 2. 2009 nyní přezkoumávaným rozhodnutím o vině i pokutách, a že správní orgán
jako celek stále vycházel při rozhodování
o pokutách z údajů z roku 2002. Krajský
soud tedy nevyvodil důsledky z toho, že v daném případě byl pro správní orgán jako celek rozhodující rok 2002 pro zjištění čistého
obratu dosaženého za poslední ukončený
kalendářní rok, respektive pro zjištění čistého obratu dosaženého za poslední ukončené
účetní období z důvodů žalovaným uvedených, ačkoliv správní orgán o pokutách rozhodoval několikrát v období od prvního rozhodnutí o pokutách v roce 2004 do zatím
posledního rozhodnutí o pokutách v roce
2009, že výše uložených pokut se v průběhu
uvedeného období měnila, že žalovaný přihlížel i k jiným skutečnostem než správní or-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
gán I. stupně, a z toho důvodu jeho rozhodnutí o uložení pokut změnil (snížil jejich výši o 20 %). Závěry krajského soudu tedy nejsou správné, protože zhodnotil posouzení
rozhodného období podle § 22 odst. 2 ZOHS
žalovaným způsobem, který neodpovídá posouzení a postupu žalovaného vyjádřených
v přezkoumávaném rozhodnutí.“
Sedmý senát ovšem došel k opačnému
právnímu závěru a ztotožnil se s názorem
Krajského soudu v Brně, formulovaným v nyní napadeném rozsudku, a konkrétně, že posledním ukončeným účetním obdobím se ve
smyslu § 22 odst. 2 ZOHS rozumí ukončené
účetní období předcházející vydání rozhodnutí I. stupně. Za klíčový považuje argument,
že v opačném případě by došlo k porušení
zásady dvojstupňovosti správního řízení. Pokud by byl akceptován právní názor pátého
senátu, předseda žalovaného by de facto rozhodoval o výši pokuty zcela „nově“ a jeho úvaha by již ve správním řízení nepodléhala přezkumu. Jednalo by se tak o rozhodování
v jediném stupni. Sám krajský soud ve svém
rozsudku uvedl, že „pro výpočet čistého obratu je rozhodné období předcházející vydání
rozhodnutí I. stupně. K tomuto závěru soud
dospívá zejména na základě smyslu § 22
odst. 2 ZOHS. Má-li být horní hranice pokuty
za porušení ZOHS odvozena z hospodářského výsledku účastníka v určitém období, je
zcela logické, aby se jednalo o období,
v němž se protisoutěžní jednání uskutečnilo,
případně období na ně bezprostředně navazující. Jistě lze namítnout, že je možné argumentovat i opačně, a to že ukládaná pokuta
má odrážet skutečné majetkové poměry delikventa, a je tedy třeba počítat horní hranici pokuty z obratu vztahujícího se k období,
které předchází vydání rozhodnutí II. stupně. Splnění tohoto požadavku – aby uložená
pokuta odpovídala majetkovým poměrům
delikventa – však lze bezezbytku dosáhnout
i v případě, že byla horní hranice pokuty stanovena podle obratu v období, které předcházelo vydání rozhodnutí I. stupně. Vymezení rozpětí sankční sazby, pro které je
určení účetního období nezbytné, totiž představuje pouze základní ,mantinely‘, ve kte-
rých se může žalovaný při vyměřování pokuty pohybovat. Při samotném stanovení výše pokuty pak musí zohlednit všechna pro to
nezbytná kritéria, mezi něž se nepochybně
řadí právě i konkrétní majetková situace delikventa. Nelze přehlédnout, že úvahy žalovaného ohledně stanovení konkrétní výše
sankce musí navazovat na skutková zjištění
ohledně charakteru posuzovaného jednání,
jeho dopadu na hospodářskou soutěž, majetkových poměrů účastníka správního řízení, přitom tato skutková zjištění musí vycházet z dokazování, u něhož lze důvodně
předpokládat značnou rozsáhlost. Řízení,
v němž je pokuta ukládána,
je řízením
sankčním, jehož materiálním výsledkem je,
je-li spáchání správního deliktu prokázáno,
kromě samotného deklarování spáchání
správního deliktu především uložení sankce. Těžiště dokazování přitom nutně musí
být součástí řízení v prvním stupni, neboť jinak by se tím popíral smysl dvojstupňovosti
správního řízení – účastník správního řízení by nutně mohl automaticky ztrácet jednu
jeho instanci. Řízení o rozkladu (stejně jako
obecně řízení o odvolání) je ovládáno zásadou úplné revize zákonnosti rozhodnutí;
jestliže ten, kdo rozhoduje o rozkladu, uzná,
že ten, kdo rozhodoval v I. stupni, při rozhodování pochybil, sám zjedná nápravu (shodně Hendrych, D. a kol.: Správní právo, Obecná
část, 6. vyd. Praha : C. H. Beck, 2006, s. 377).“
Dle názoru krajského soudu, pokud by
v řízení ve II. stupni – za předpokladu, že by
probíhalo v jiném roce, než ve kterém bylo
vydáno rozhodnutí I. stupně – mělo probíhat
dokazování zcela nové, v němž by se znovu
posuzovala majetková sféra účastníka správního řízení, pak by se podstatné skutečnosti
pro závěr, jaký žalovaný ve správním řízení
ohledně sankce učiní, odehrávalo až v řízení
o rozkladu.
V posuzované situaci žalovaný vypočítal
pokutu z obratu za rok 2007, kdy obrat převyšoval částku 36 000 000 000 Kč; v období
bezprostředně předcházejícím vydání napadeného rozhodnutí se obrat žalobkyně snížil
na cca 16 500 000 000 Kč. Ve vztahu k původnímu obratu dosahovala pokuta výše
cca 0,75%, a tedy se nacházela pod hranicí
10% maximální možné výše pokuty, pak ani
následné žalobkyní namítané snížení obratu
nečiní z uložené pokuty pokutu likvidační
ani nijak – slovy krajského soudu – „obecně
nespravedlivou“. Jestliže však mezi rozhodným obdobím a vydáním napadeného rozhodnutí dojde k takové změně hospodářské
situace, že by se pokuta jevila likvidační nebo
zřetelně nespravedlivá – a její výše tedy nepřiměřená, pak je namístě změnu hospodářské situace zohlednit. S těmito závěry se ztotožnil i sedmý senát.
Sedmý senát jednak zaujal v otázce interpretace pojmu „poslední ukončené účetní
období“ právní názor odlišný od názoru vysloveného pátým senátem a kromě toho došlo k nežádoucímu stavu, jmenovitě k určité
otázce byly v judikatuře Nejvyššího správního soudu vysloveny rozdílné právní názory,
byť s poukazem na to, že odlišný právní názor
byl vysloven v návaznosti na v mezidobí vydané rozhodnutí Evropského soudu pro lidská
práva. Předkládající senát takovou spornou
otázku posuzuje jako další v pořadí, a proto
předložil věc podle § 17 odst. 1 s. ř. s. k rozhodnutí rozšířenému senátu.
Stěžovatelka ve svém vyjádření k předložení věci rozšířenému senátu ze dne 24. 1. 2014
odkázala na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 16. 12. 2013, čj. 5 Afs 69/2012-240,
s jehož právními závěry plně souhlasí. Má za
to, že teprve okamžikem právní moci napadeného správního rozhodnutí byla dotčena
právní sféra stěžovatelky; za rozhodnutí o pokutě v materiálním smyslu tak lze považovat
jen rozhodnutí, kterým je věc pravomocně
skončena, tj. rozhodnutí předsedy žalovaného. Vzhledem k tomu je třeba posledním
ukončeným obdobím pro účely § 22 odst. 2
ZOHS rozumět poslední ukončené období
před vydáním konečného pravomocného
rozhodnutí, jelikož jen takové lze považovat
za rozhodnutí o pokutě.
Dle § 22 odst. 2 ZOHS je povinností žalovaného vycházet vždy z účetního období
předcházejícího konečnému pravomocnému
rozhodnutí. Tak ovšem předseda žalovaného
nepostupoval, jelikož chybně vycházel z obra-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
tu dosaženého v účetním období roku 2007,
namísto roku 2008, a to na základě chybného
právního názoru. Pokud by se za rozhodný
moment, od nějž se odvíjí určení relevantního účetního období, za nějž se má při ukládání
pokuty vycházet, považovalo již vydání rozhodnutí I. stupně, docházelo by dle stěžovatelky k absurdním důsledkům: nebylo by
např. zřejmé, k jakému účetnímu období by
měl potom při stanovování maximální výše
pokuty žalovaný přihlížet v situaci, kdy by
v určitém případu bylo vydáno více rozhodnutí I. stupně ukládajících pokutu.
Stěžovatelka odkázala i na rozhodovací
praxi Soudního dvora, která zásadně vyžaduje horní limit pokuty vždy ve vztahu k poslednímu přijetí rozhodnutí Evropské komise. Pro účely § 22 odst. 2 ZOHS se proto musí
posledním účetním obdobím rozumět ukončené účetní období předcházející vydání konečného pravomocného rozhodnutí ve věci.
Jedině tím je dotčena právní sféra delikventa,
a tím se účastníkům dostává i právní jistoty.
K porušení zásady dvojstupňovosti stěžovatelka uvedla, že jde o argument nepřípadný, poněvadž správní orgán musí vždy vycházet ze skutkového a právního stavu v době
rozhodování a případně přihlédnout k tomu,
pokud se v mezidobí od vydání rozhodnutí
I. stupně změnily (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2008,
čj. 1 As 68/2008-126, č. 1786/2009 Sb. NSS).
Žalovaný ve vyjádření k předložení věci
rozšířenému senátu ze dne 18. 2. 2014 k otázce pojmu „poslední ukončené účetní období“
pro výpočet pokuty předně uvedl, že dne
16. 12. 2013 Nejvyšší správní soud vydal rozsudek čj. 5 Afs 69/2012-240, ve kterém pátý senát revidoval své závěry ohledně výkladu sporného pojmu. Soud tímto rozhodnutím již
umožnil stanovit pokutu dle správního uvážení
žalovaného (srov. body [54] a [65] citovaného
rozsudku), nicméně ne zcela přesně pracuje
s pojmem „likvidační pokuta“ a jejím vztahem
k zákonné desetiprocentní výši pokuty.
Žalovaný měl za to, že si sám stanovuje
mechanismus výpočtu pokuty, jelikož tento
výpočet zákonodárce ponechal na jeho správ-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
ním uvážení. Zpravidla tedy určuje základní
částku pokuty, kterou upravuje dle závažnosti deliktu, délky jeho trvání, formy zavinění
apod. Takto stanovenou pokutu žalovaný následně „poměřuje“ s mezní výší pokuty, kterou
je 10 % z čistého obratu za poslední ukončené účetní období před vydáním rozhodnutí
I. stupně. Až v dalším kroku je vždy posuzováno, zda pokuta není likvidační.
Právě maximální částka pokuty v podobě
10 % z obratu je dle žalovaného úzce spojena
s čistým obratem za poslední ukončené účetní období, neboť se jedná o strop správního
uvážení žalovaného. Oproti tomu zkoumání,
zda stanovená pokuta nemá likvidační charakter, směřuje ke „zjištění aktuální hospodářské situace delikventa“ (srov. bod [52] výše citovaného rozsudku čj. 5 Afs 69/2012-240),
což v sobě zahrnuje posouzení celkové finanční a majetkové situace delikventa a je
značně širší než pouhý mechanický výpočet
10 % z čistého obratu. Skutečnost, zda pokuta
není likvidační, se tak zásadně posuzuje dle
aktuální situace soutěžitele v době rozhodování o uložení pokuty. Žalovaný se jí zabývá
vždy už při ukládání pokuty, a je-li odstup
v rozhodování v řízení před správním orgánem II. stupně větší, pak i tento správní orgán ověřuje finanční a majetkovou situaci delikventa, jež je aktuální v době konečného
rozhodování o uložení pokuty. Bylo by absurdní zjišťovat, zda pokuta není likvidační,
toliko z posledního ukončeného účetního
období, jež dle zákona slouží pouze k určení
čistého obratu za účelem stanovení maximální výše pokuty. Jde o zjišťování komplexnější,
které není přímo závislé na výpočtu maximální výše pokuty dle § 22 odst. 2 ZOHS,
nýbrž se jedná o celkové zjištění aktuálního
finančního zdraví soutěžitele. Přitom se vychází nejen z jednoho předcházejícího účetního období, ale i z více účetních období, nebo může být naopak nezbytné zohlednit
i situaci soutěžitele ve stejném roce, v němž
je o pokutě pravomocně rozhodováno.
Žalovaný se dále domníval, že neobsahuje-li zákon ani způsob výpočtu pokuty, ani
způsob určení roku relevantního pro zjištění
celkového čistého obratu, nepřísluší sou-
dům, aby do této oblasti, která je zcela v diskreci žalovaného, zasahovaly, pokud žalovaný
z mezí daných mu zákonem nevybočuje a dodržuje-li i obecné zásady ukládání pokut. Žalovaný navíc postupuje podle své dlouhodobé praxe, která byla mnohokrát podrobena
soudnímu přezkumu a byla soudy aprobována, přičemž výše citovaný rozsudek čj. 5 Afs
7/2011-619 představoval ojedinělé rozhodnutí, které postup žalovaného zpochybnilo.
Žalovaný v rámci svého vyjádření uvedl
několik negativních dopadů, ke kterým by
došlo, kdyby za rozhodné období ve smyslu
§ 22 odst. 2 ZOHS bral až období předcházející vydání posledního správního rozhodnutí
ve věci: a) porušení zásady dvojinstančnosti
správního řízení, b) žalovaným nezaviněná
praktická nemožnost řídit se právním názorem vysloveným v rozsudku krajského soudu
po zrušení rozhodnutí žalovaného, c) pravděpodobnost průtahů ve správním řízení a případné nebezpečí zániku možnosti uložit pokutu, d) riziko manipulace s údaji ze strany
soutěžitelů za účelem umělého dosažení nižšího obratu.
Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu rozhodl, že pojem „poslední ukončené
účetní období“ stanovený v § 22 odst. 2 ZOHS
ve znění účinném do 31. 8. 2009 se při rozhodování o pokutě i v řízení o rozkladu vztahuje k období, které bezprostředně předcházelo době vydání rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně.
Z odůvodnění:
VI.
Posouzení věci rozšířeným senátem
(...) [57] Dle § 22 odst. 2 ZOHS ve znění
účinném do 31. 8. 2009 žalovaný mohl „soutěžitelům uložit pokutu do výše 10 000 000 Kč
nebo do výše 10 % z čistého obratu dosaženého za poslední ukončené účetní období,
jestliže úmyslně nebo z nedbalosti porušili
zákazy stanovené v § 3 odst. 1, § 11 odst. 1
a § 18 odst. 1 nebo neplní opatření uložená
podle § 7 odst. 2 nebo § 11 odst. 3 anebo podle § 18 odst. 5. Při rozhodování o výši pokuty Úřad přihlédne zejména k závažnosti, pří-
padnému opakování a délce trvání porušování tohoto zákona.“
[58] Předkládající senát má oproti pátému senátu za to, že pojem „poslední ukončené účetní období“ ve smyslu § 22 odst. 2
ZOHS se vztahuje k období předcházejícímu
vydání rozhodnutí I. stupně.
[59] K ukládání pokut v rámci správního
trestání existuje ustálená judikatura. Stěžovatelka zdůraznila pojem „uložit pokutu“ obsažený v § 22 odst. 2 ZOHS a odkazovala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 12. 2013 Nejvyšší správní soud vydal rozsudek čj. 5 Afs 69/2012-240, ve kterém pátý senát revidoval své závěry ohledně výkladu sporného pojmu. Soud tímto rozhodnutím již
umožnil stanovit pokutu dle správního uvážení
žalovaného (srov. body [54] a [65] citovaného
rozsudku), nicméně ne zcela přesně pracuje
s pojmem „likvidační pokuta“ a jejím vztahem
k zákonné desetiprocentní výši pokuty.
Žalovaný měl za to, že si sám stanovuje
mechanismus výpočtu pokuty, jelikož tento
výpočet zákonodárce ponechal na jeho správ-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
ním uvážení. Zpravidla tedy určuje základní
částku pokuty, kterou upravuje dle závažnosti deliktu, délky jeho trvání, formy zavinění
apod. Takto stanovenou pokutu žalovaný následně „poměřuje“ s mezní výší pokuty, kterou
je 10 % z čistého obratu za poslední ukončené účetní období před vydáním rozhodnutí
I. stupně. Až v dalším kroku je vždy posuzováno, zda pokuta není likvidační.
Právě maximální částka pokuty v podobě
10 % z obratu je dle žalovaného úzce spojena
s čistým obratem za poslední ukončené účetní období, neboť se jedná o strop správního
uvážení žalovaného. Oproti tomu zkoumání,
zda stanovená pokuta nemá likvidační charakter, směřuje ke „zjištění aktuální hospodářské situace delikventa“ (srov. bod [52] výše citovaného rozsudku čj. 5 Afs 69/2012-240),
což v sobě zahrnuje posouzení celkové finanční a majetkové situace delikventa a je
značně širší než pouhý mechanický výpočet
10 % z čistého obratu. Skutečnost, zda pokuta
není likvidační, se tak zásadně posuzuje dle
aktuální situace soutěžitele v době rozhodování o uložení pokuty. Žalovaný se jí zabývá
vždy už při ukládání pokuty, a je-li odstup
v rozhodování v řízení před správním orgánem II. stupně větší, pak i tento správní orgán ověřuje finanční a majetkovou situaci delikventa, jež je aktuální v době konečného
rozhodování o uložení pokuty. Bylo by absurdní zjišťovat, zda pokuta není likvidační,
toliko z posledního ukončeného účetního
období, jež dle zákona slouží pouze k určení
čistého obratu za účelem stanovení maximální výše pokuty. Jde o zjišťování komplexnější,
které není přímo závislé na výpočtu maximální výše pokuty dle § 22 odst. 2 ZOHS,
nýbrž se jedná o celkové zjištění aktuálního
finančního zdraví soutěžitele. Přitom se vychází nejen z jednoho předcházejícího účetního období, ale i z více účetních období, nebo může být naopak nezbytné zohlednit
i situaci soutěžitele ve stejném roce, v němž
je o pokutě pravomocně rozhodováno.
Žalovaný se dále domníval, že neobsahuje-li zákon ani způsob výpočtu pokuty, ani
způsob určení roku relevantního pro zjištění
celkového čistého obratu, nepřísluší sou-
dům, aby do této oblasti, která je zcela v diskreci žalovaného, zasahovaly, pokud žalovaný
z mezí daných mu zákonem nevybočuje a dodržuje-li i obecné zásady ukládání pokut. Žalovaný navíc postupuje podle své dlouhodobé praxe, která byla mnohokrát podrobena
soudnímu přezkumu a byla soudy aprobována, přičemž výše citovaný rozsudek čj. 5 Afs
7/2011-619 představoval ojedinělé rozhodnutí, které postup žalovaného zpochybnilo.
Žalovaný v rámci svého vyjádření uvedl
několik negativních dopadů, ke kterým by
došlo, kdyby za rozhodné období ve smyslu
§ 22 odst. 2 ZOHS bral až období předcházející vydání posledního správního rozhodnutí
ve věci: a) porušení zásady dvojinstančnosti
správního řízení, b) žalovaným nezaviněná
praktická nemožnost řídit se právním názorem vysloveným v rozsudku krajského soudu
po zrušení rozhodnutí žalovaného, c) pravděpodobnost průtahů ve správním řízení a případné nebezpečí zániku možnosti uložit pokutu, d) riziko manipulace s údaji ze strany
soutěžitelů za účelem umělého dosažení nižšího obratu.
Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu rozhodl, že pojem „poslední ukončené
účetní období“ stanovený v § 22 odst. 2 ZOHS
ve znění účinném do 31. 8. 2009 se při rozhodování o pokutě i v řízení o rozkladu vztahuje k období, které bezprostředně předcházelo době vydání rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně.
Z odůvodnění:
VI.
Posouzení věci rozšířeným senátem
(...) [57] Dle § 22 odst. 2 ZOHS ve znění
účinném do 31. 8. 2009 žalovaný mohl „soutěžitelům uložit pokutu do výše 10 000 000 Kč
nebo do výše 10 % z čistého obratu dosaženého za poslední ukončené účetní období,
jestliže úmyslně nebo z nedbalosti porušili
zákazy stanovené v § 3 odst. 1, § 11 odst. 1
a § 18 odst. 1 nebo neplní opatření uložená
podle § 7 odst. 2 nebo § 11 odst. 3 anebo podle § 18 odst. 5. Při rozhodování o výši pokuty Úřad přihlédne zejména k závažnosti, pří-
padnému opakování a délce trvání porušování tohoto zákona.“
[58] Předkládající senát má oproti pátému senátu za to, že pojem „poslední ukončené účetní období“ ve smyslu § 22 odst. 2
ZOHS se vztahuje k období předcházejícímu
vydání rozhodnutí I. stupně.
[59] K ukládání pokut v rámci správního
trestání existuje ustálená judikatura. Stěžovatelka zdůraznila pojem „uložit pokutu“ obsažený v § 22 odst. 2 ZOHS a odkazovala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
3. 6. 2004, čj. 5 A 1/2001-56, č. 329/2004 Sb. NSS,
v němž tento soud konstatoval, že „uložením
pokuty je teprve okamžik, kdy účastníku řízení vznikne právní povinnost rozhodnutí
se podrobit a pokutu zaplatit; ta nastává
materiální právní mocí rozhodnutí o uložení pokuty, protože teprve tímto okamžikem
je dotčena právní sféra delikventa. Smyslem
této zákonné úpravy je totiž stanovit prekluzivní lhůtu, po jejímž marném uplynutí nelze osobu, která se dopustila správního deliktu, postihovat. Lhůta jednoho roku je přitom
v souladu i s nejdelšími zákonnými lhůtami
pro rozhodnutí ve správním řízení (§ 49
správního řádu) a umožňuje i s přiměřenou
rezervou řízení provést a dokončit u správních orgánů obou stupňů. Jiný výklad by vedl
k tomu, že tato jednoroční lhůta by mohla
být libovolně, především indolencí úřadu nebo i účelově, prodlužována na újmu účastníka řízení.“ V daném případě soud hodnotil
uplynutí subjektivní lhůty k uložení pokuty
Komisí pro cenné papíry. Soud v souladu
s konstantní rozhodovací praxí proto uzavřel,
že „pod ,uložením pokuty‘ je nutno chápat
teprve skutečný, materiální zásah do právní
sféry porušitele práva. Ten samozřejmě nastává až nabytím právní moci příslušného
rozhodnutí, protože do té doby může být
změněno či zrušeno v přezkumném řízení.
... Jinak řečeno, do nabytí právní moci rozhodnutí ještě není zcela jisto, že předmětná
pokuta skutečně musí být zaplacena, v jaké
výši a ke kterému časovému okamžiku. Proto se soud neztotožňuje s tvrzením žalované,
že k dotčení právní sféry účastníka řízení
dochází již rozhodnutím správního orgánu
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
I. stupně.“ Obdobně lze odkázat na pozdější
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze
dne 25. 8. 2006, čj. 4 As 57/2005-64.
[60] Okamžiku „uložení pokuty“ se Nejvyšší správní soud rovněž věnoval i v rozsudku ze dne 30. 10. 2003, čj. 6 A 99/2001-47, ve
kterém se rovněž jednalo o prekluzi subjektivní lhůty pro uložení pokuty. Soud zde konstatoval, že „[s] ohledem na konstitutivní
charakter rozhodnutí o uložení sankce za
správní delikt soud nepovažuje ani možnost
spočívající v doručení rozhodnutí orgánu
I. stupně za správnou. Teprve materiální právní mocí je dotčena právní sféra delikventova, neboť tímto okamžikem vznikne povinnost rozhodnutí se podrobit.“ Soud vyjádřil
obavu, že pokud by pro uložení pokuty postačovalo pouhé vydání rozhodnutí orgánu
I. stupně, nebylo by možno zabránit prodlužování řízení na úkor účastníka. Konečně argument o materiální právní moci rozhodnutí
zaznívá i v rozsudku pátého senátu ze dne
3. 6. 2004, čj. 5 A 1/2001-56, č. 329/2004 Sb. NSS,
v němž tento soud konstatoval, že „uložením
pokuty je teprve okamžik, kdy účastníku řízení vznikne právní povinnost rozhodnutí
se podrobit a pokutu zaplatit; ta nastává
materiální právní mocí rozhodnutí o uložení pokuty, protože teprve tímto okamžikem
je dotčena právní sféra delikventa. Smyslem
této zákonné úpravy je totiž stanovit prekluzivní lhůtu, po jejímž marném uplynutí nelze osobu, která se dopustila správního deliktu, postihovat. Lhůta jednoho roku je přitom
v souladu i s nejdelšími zákonnými lhůtami
pro rozhodnutí ve správním řízení (§ 49
správního řádu) a umožňuje i s přiměřenou
rezervou řízení provést a dokončit u správních orgánů obou stupňů. Jiný výklad by vedl
k tomu, že tato jednoroční lhůta by mohla
být libovolně, především indolencí úřadu nebo i účelově, prodlužována na újmu účastníka řízení.“ V daném případě soud hodnotil
uplynutí subjektivní lhůty k uložení pokuty
Komisí pro cenné papíry. Soud v souladu
s konstantní rozhodovací praxí proto uzavřel,
že „pod ,uložením pokuty‘ je nutno chápat
teprve skutečný, materiální zásah do právní
sféry porušitele práva. Ten samozřejmě nastává až nabytím právní moci příslušného
rozhodnutí, protože do té doby může být
změněno či zrušeno v přezkumném řízení.
... Jinak řečeno, do nabytí právní moci rozhodnutí ještě není zcela jisto, že předmětná
pokuta skutečně musí být zaplacena, v jaké
výši a ke kterému časovému okamžiku. Proto se soud neztotožňuje s tvrzením žalované,
že k dotčení právní sféry účastníka řízení
dochází již rozhodnutím správního orgánu
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
I. stupně.“ Obdobně lze odkázat na pozdější
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze
dne 25. 8. 2006, čj. 4 As 57/2005-64.
[60] Okamžiku „uložení pokuty“ se Nejvyšší správní soud rovněž věnoval i v rozsudku ze dne 30. 10. 2003, čj. 6 A 99/2001-47, ve
kterém se rovněž jednalo o prekluzi subjektivní lhůty pro uložení pokuty. Soud zde konstatoval, že „[s] ohledem na konstitutivní
charakter rozhodnutí o uložení sankce za
správní delikt soud nepovažuje ani možnost
spočívající v doručení rozhodnutí orgánu
I. stupně za správnou. Teprve materiální právní mocí je dotčena právní sféra delikventova, neboť tímto okamžikem vznikne povinnost rozhodnutí se podrobit.“ Soud vyjádřil
obavu, že pokud by pro uložení pokuty postačovalo pouhé vydání rozhodnutí orgánu
I. stupně, nebylo by možno zabránit prodlužování řízení na úkor účastníka. Konečně argument o materiální právní moci rozhodnutí
zaznívá i v rozsudku pátého senátu ze dne
29. 3. 2012, čj. 5 Afs 7/2011-619, jehož právní
závěry předkládající sedmý senát nesdílí:
„Teprve materiální právní mocí rozhodnutí
o uložení pokuty je dotčena právní sféra toho, kdo má pokutu platit.“
[61] Rozšířený senát má za to, že pojem
„uložení pokuty“ užitý v § 22 odst. 2 ZOHS
nelze v souvislosti s určením, ze kterého posledního ukončeného účetního období vycházet při stanovení pokuty, chápat z hlediska, významu a kontextu časového, nýbrž
legislativně technického. Tento pojem v citovaném ustanovení neplní funkci určení momentu, kdy má být soutěžiteli pokuta uložena, ale pouze indikuje skutečnost, že může
být uložena, a stanoví její zákonné rozpětí
(„sazbu“); jde o pojem hmotněprávní, který
není vůbec navázán na okamžik nabytí materiální právní moci rozhodnutí o pokutě.
V souvislosti s tímto zjištěním je třeba zmínit,
že argumenty obsažené ve výše citovaných judikátech Nejvyššího správního soudu nejsou
úplně přiléhavé. V těchto věcech se jednalo
o prekluzi práva vyměřit pokutu, nikoliv
o kritéria, dle kterých má být tato pokuta vyměřena. Lze tedy shrnout, že pojem „uložení
pokuty“ nelze za každých okolností vnímat ja-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
ko faktický zásah do právní sféry delikventa,
ale je ho třeba chápat jako součást sankce
právní normy (dle rozdělení na hypotézu,
dispozici a sankci), která může nastoupit za
porušení povinnosti stanovené v dispozici
normy. Uvedenou judikaturu tedy nelze bez
dalšího vztáhnout na posuzovaný případ.
[62] Dále se rozšířený senát zabýval obdobím, z něhož má žalovaný vycházet při stanovení pokuty. Zákon v § 22 odst. 2 normuje,
že pokuta může být uložena „do výše 10 %
z čistého obratu dosaženého za poslední
ukončené účetní období“. Horní hranice pokuty je tak v některých případech určena
z čistého obratu soutěžitele dosaženého za
poslední ukončené účetní období, a tímto
obdobím je účetní období předcházející roku, v němž bylo rozhodnutí o uložení pokuty
vydáno.
[63] Z hlediska právní teorie i použité legislativní techniky lze sankce stanovit v právní normě různým způsobem. V posuzovaném
předpisu bylo zvoleno pojetí relativně určité.
Určitost je dána typem sankce (zde pokutou), relativnost pak jejím rozpětím (od–do).
Jde o řešení zcela obvyklé v drtivé většině
sankčních norem, které obecně vyjadřuje
„průměrnou“ typovou závažnost deliktů tohoto druhu a umožňuje, aby orgán ukládající
sankci mohl na základě rozhodných hledisek
stanovit její výši s přihlédnutím ke všem zákonným kritériím a konkrétním okolnostem
posuzovaného případu. Nadto je třeba zdůraznit, že vyjádření horní hranice pokuty v citovaném ustanovení procentem, resp. maximálním podílem vztaženým k čistému obratu
soutěžitele, je rozpětím „šitým na míru“ konkrétnímu delikventovi a jeho poměrům,
a brání tak ukládání sankce mající tzv. likvidační charakter.
[64] Při odpovědi na otázku, které období měl ZOHS na mysli, tedy zda to, které předchází vydání rozhodnutí I. stupně, nebo rozhodnutí II. stupně potvrzující nebo měnící
rozhodnutí předešlé, rozšířený senát vycházel z následujících předpokladů: znakem protisoutěžního chování, které ZOHS postihuje,
je téměř vždy vznik neoprávněného prospěchu (nebo alespoň předpoklad jeho vzniku),
který by nenastal, choval-li by se soutěžitel
v určité rozhodné době v souladu s pravidly
soutěžního chování. Nechoval-li se soutěžitel
takto a pravidla hospodářské soutěže porušoval, je namístě jeho jednání postihnout určitými sankčními mechanismy, které ZOHS nabízí. Sankce obecně vzato je vždy především
reakcí na protizákonné jednání. Veřejným zájmem i účelem pokut stanovených v § 22
odst. 2 ZOHS je postihnout to, co soutěžitel
neoprávněně získal (nebo mohl získat) v souvislosti s nezákonným protisoutěžním jednáním. Zákon tak dává najevo jak delikventovi,
tak i jeho okolí, že uložená sankce co do své
výše odráží to, co se stalo, i to, kdo to učinil,
jen
v přesvědčení, že účinkem nebude
individuální represe, nýbrž též individuální
a generální prevence vedoucí v budoucnu
k respektu k pravidlům soutěže a normálnímu fungování trhu.
[65] Z výše uvedeného plyne, že rozhodný obrat, z kterého žalovaný vychází při výpočtu výše pokuty, by měl mít vztah k protisoutěžnímu jednání a době, v které k němu
došlo. Ta charakterizuje „kondici“ soutěžitele, v níž se projevily účinky protisoutěžního
jednání. Účelem takto stanovené pokuty je
předně postihnout zisk, který byl nezákonným jednáním soutěžitelem dosažen; jedná
se zde o odčerpání nepoctivě nabytého prospěchu. Lze tedy učinit dílčí závěr, že poslední ukončené účetní období by se mělo časově
nacházet co nejblíže období, kdy k protisoutěžnímu jednání došlo. Rozpětí sankce z něj
vycházející by mělo být fixováno na základě
objektivně zjistitelných a v době rozhodování ani později již nezměnitelných údajů.
[66] Názor rozšířeného senátu podporují
i rozsudky evropských soudů. Lze kupříkladu
odkázat na rozsudek Tribunálu ze dne 12. 7.
2012, Fuji Electric proti Komisi, T-132/07,
Sb. rozh., s. II-04091, ve kterém posuzoval kartelovou dohodu výrobců plynem izolovaných spínacích přístrojů. V bodu 124 rozsudku uvedl: „I když legalita rozhodnutí Komise,
kterým se konstatuje, že osoba porušila právo hospodářské soutěže, a kterým se jí z tohoto důvodu ukládá pokuta, může být posuzována jen v závislosti na skutkovém
a právním stavu, který existoval ke dni,
kdy bylo rozhodnutí přijato (rozsudek
Tribunálu ze dne 18. 7. 2005, Scandinavian
Airlines System proti Komisi, T 241/01,
Sb. rozh., s. II 2917, bod 225), nevyplývá z toho, že dotyčná osoba je povinna ve fázi
správního řízení poskytnout Komisi všechny
důkazy, které by si přála uplatnit na podporu žaloby na neplatnost podané proti přijatému rozhodnutí u soudu po skončení správního řízení.“
[67] Podobně lze zmínit rozsudek Soudního dvora ze dne 7. 6. 2007, Britannia
Alloys & Chemicals Ltd proti Komisi, C-76/06 P,
Sb. rozh., s. I-4405, který judikoval, že „cílem
maximální výše vztahující se k obratu stanovené v čl. 15 odst. 2 prvním pododstavci
nařízení č. 17 je vyhnout se tomu, aby byly
pokuty uložené Komisí nepřiměřené ve vztahu k významu dotyčného podniku (výše
uvedený rozsudek Musique Diffusion fran-
çaise a další proti Komisi, bod 119). Z výše
uvedených úvah vyplývá, že při určení významu pojmu ,předchozí hospodářský rok‘
musí Komise posoudit, v každém projednávaném případě a při zohlednění kontextu,
jakož i cílů sledovaných režimem sankcí zavedeným nařízením č. 17, sledovaný dopad
na dotyčný podnik, a to zejména s přihlédnutím k obratu, který odráží skutečnou
hospodářskou situaci tohoto podniku
během období, kdy bylo protiprávní jednání spácháno. [...] Stanovení maximální
výše pokuty předpokládá nejen, že Komise
má k dispozici obrat za poslední hospodářský rok, který předchází přijetí jejího rozhodnutí, ale také, že se tyto údaje vztahují
k úplnému finančnímu roku běžné hospodářské činnosti v období dvanácti měsíců.
[...] V důsledku toho, jestliže, jako v projednávaném případě, dotyčný podnik nedosáhne žádného obratu v hospodářském roce,
který předchází přijetí rozhodnutí Komise, je
Komise oprávněna vzít v úvahu jiný hospodářský rok, aby mohla správně zhodnotit finanční prostředky tohoto podniku a zajistit,
aby pokuta měla dostatečně odrazující
povahu.“ Obdobné závěry vyplývají i z rozsudku Soudního dvora ze dne ze dne 15. 5. 2014,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
29. 3. 2012, čj. 5 Afs 7/2011-619, jehož právní
závěry předkládající sedmý senát nesdílí:
„Teprve materiální právní mocí rozhodnutí
o uložení pokuty je dotčena právní sféra toho, kdo má pokutu platit.“
[61] Rozšířený senát má za to, že pojem
„uložení pokuty“ užitý v § 22 odst. 2 ZOHS
nelze v souvislosti s určením, ze kterého posledního ukončeného účetního období vycházet při stanovení pokuty, chápat z hlediska, významu a kontextu časového, nýbrž
legislativně technického. Tento pojem v citovaném ustanovení neplní funkci určení momentu, kdy má být soutěžiteli pokuta uložena, ale pouze indikuje skutečnost, že může
být uložena, a stanoví její zákonné rozpětí
(„sazbu“); jde o pojem hmotněprávní, který
není vůbec navázán na okamžik nabytí materiální právní moci rozhodnutí o pokutě.
V souvislosti s tímto zjištěním je třeba zmínit,
že argumenty obsažené ve výše citovaných judikátech Nejvyššího správního soudu nejsou
úplně přiléhavé. V těchto věcech se jednalo
o prekluzi práva vyměřit pokutu, nikoliv
o kritéria, dle kterých má být tato pokuta vyměřena. Lze tedy shrnout, že pojem „uložení
pokuty“ nelze za každých okolností vnímat ja-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
ko faktický zásah do právní sféry delikventa,
ale je ho třeba chápat jako součást sankce
právní normy (dle rozdělení na hypotézu,
dispozici a sankci), která může nastoupit za
porušení povinnosti stanovené v dispozici
normy. Uvedenou judikaturu tedy nelze bez
dalšího vztáhnout na posuzovaný případ.
[62] Dále se rozšířený senát zabýval obdobím, z něhož má žalovaný vycházet při stanovení pokuty. Zákon v § 22 odst. 2 normuje,
že pokuta může být uložena „do výše 10 %
z čistého obratu dosaženého za poslední
ukončené účetní období“. Horní hranice pokuty je tak v některých případech určena
z čistého obratu soutěžitele dosaženého za
poslední ukončené účetní období, a tímto
obdobím je účetní období předcházející roku, v němž bylo rozhodnutí o uložení pokuty
vydáno.
[63] Z hlediska právní teorie i použité legislativní techniky lze sankce stanovit v právní normě různým způsobem. V posuzovaném
předpisu bylo zvoleno pojetí relativně určité.
Určitost je dána typem sankce (zde pokutou), relativnost pak jejím rozpětím (od–do).
Jde o řešení zcela obvyklé v drtivé většině
sankčních norem, které obecně vyjadřuje
„průměrnou“ typovou závažnost deliktů tohoto druhu a umožňuje, aby orgán ukládající
sankci mohl na základě rozhodných hledisek
stanovit její výši s přihlédnutím ke všem zákonným kritériím a konkrétním okolnostem
posuzovaného případu. Nadto je třeba zdůraznit, že vyjádření horní hranice pokuty v citovaném ustanovení procentem, resp. maximálním podílem vztaženým k čistému obratu
soutěžitele, je rozpětím „šitým na míru“ konkrétnímu delikventovi a jeho poměrům,
a brání tak ukládání sankce mající tzv. likvidační charakter.
[64] Při odpovědi na otázku, které období měl ZOHS na mysli, tedy zda to, které předchází vydání rozhodnutí I. stupně, nebo rozhodnutí II. stupně potvrzující nebo měnící
rozhodnutí předešlé, rozšířený senát vycházel z následujících předpokladů: znakem protisoutěžního chování, které ZOHS postihuje,
je téměř vždy vznik neoprávněného prospěchu (nebo alespoň předpoklad jeho vzniku),
který by nenastal, choval-li by se soutěžitel
v určité rozhodné době v souladu s pravidly
soutěžního chování. Nechoval-li se soutěžitel
takto a pravidla hospodářské soutěže porušoval, je namístě jeho jednání postihnout určitými sankčními mechanismy, které ZOHS nabízí. Sankce obecně vzato je vždy především
reakcí na protizákonné jednání. Veřejným zájmem i účelem pokut stanovených v § 22
odst. 2 ZOHS je postihnout to, co soutěžitel
neoprávněně získal (nebo mohl získat) v souvislosti s nezákonným protisoutěžním jednáním. Zákon tak dává najevo jak delikventovi,
tak i jeho okolí, že uložená sankce co do své
výše odráží to, co se stalo, i to, kdo to učinil,
jen
v přesvědčení, že účinkem nebude
individuální represe, nýbrž též individuální
a generální prevence vedoucí v budoucnu
k respektu k pravidlům soutěže a normálnímu fungování trhu.
[65] Z výše uvedeného plyne, že rozhodný obrat, z kterého žalovaný vychází při výpočtu výše pokuty, by měl mít vztah k protisoutěžnímu jednání a době, v které k němu
došlo. Ta charakterizuje „kondici“ soutěžitele, v níž se projevily účinky protisoutěžního
jednání. Účelem takto stanovené pokuty je
předně postihnout zisk, který byl nezákonným jednáním soutěžitelem dosažen; jedná
se zde o odčerpání nepoctivě nabytého prospěchu. Lze tedy učinit dílčí závěr, že poslední ukončené účetní období by se mělo časově
nacházet co nejblíže období, kdy k protisoutěžnímu jednání došlo. Rozpětí sankce z něj
vycházející by mělo být fixováno na základě
objektivně zjistitelných a v době rozhodování ani později již nezměnitelných údajů.
[66] Názor rozšířeného senátu podporují
i rozsudky evropských soudů. Lze kupříkladu
odkázat na rozsudek Tribunálu ze dne 12. 7.
2012, Fuji Electric proti Komisi, T-132/07,
Sb. rozh., s. II-04091, ve kterém posuzoval kartelovou dohodu výrobců plynem izolovaných spínacích přístrojů. V bodu 124 rozsudku uvedl: „I když legalita rozhodnutí Komise,
kterým se konstatuje, že osoba porušila právo hospodářské soutěže, a kterým se jí z tohoto důvodu ukládá pokuta, může být posuzována jen v závislosti na skutkovém
a právním stavu, který existoval ke dni,
kdy bylo rozhodnutí přijato (rozsudek
Tribunálu ze dne 18. 7. 2005, Scandinavian
Airlines System proti Komisi, T 241/01,
Sb. rozh., s. II 2917, bod 225), nevyplývá z toho, že dotyčná osoba je povinna ve fázi
správního řízení poskytnout Komisi všechny
důkazy, které by si přála uplatnit na podporu žaloby na neplatnost podané proti přijatému rozhodnutí u soudu po skončení správního řízení.“
[67] Podobně lze zmínit rozsudek Soudního dvora ze dne 7. 6. 2007, Britannia
Alloys & Chemicals Ltd proti Komisi, C-76/06 P,
Sb. rozh., s. I-4405, který judikoval, že „cílem
maximální výše vztahující se k obratu stanovené v čl. 15 odst. 2 prvním pododstavci
nařízení č. 17 je vyhnout se tomu, aby byly
pokuty uložené Komisí nepřiměřené ve vztahu k významu dotyčného podniku (výše
uvedený rozsudek Musique Diffusion fran-
çaise a další proti Komisi, bod 119). Z výše
uvedených úvah vyplývá, že při určení významu pojmu ,předchozí hospodářský rok‘
musí Komise posoudit, v každém projednávaném případě a při zohlednění kontextu,
jakož i cílů sledovaných režimem sankcí zavedeným nařízením č. 17, sledovaný dopad
na dotyčný podnik, a to zejména s přihlédnutím k obratu, který odráží skutečnou
hospodářskou situaci tohoto podniku
během období, kdy bylo protiprávní jednání spácháno. [...] Stanovení maximální
výše pokuty předpokládá nejen, že Komise
má k dispozici obrat za poslední hospodářský rok, který předchází přijetí jejího rozhodnutí, ale také, že se tyto údaje vztahují
k úplnému finančnímu roku běžné hospodářské činnosti v období dvanácti měsíců.
[...] V důsledku toho, jestliže, jako v projednávaném případě, dotyčný podnik nedosáhne žádného obratu v hospodářském roce,
který předchází přijetí rozhodnutí Komise, je
Komise oprávněna vzít v úvahu jiný hospodářský rok, aby mohla správně zhodnotit finanční prostředky tohoto podniku a zajistit,
aby pokuta měla dostatečně odrazující
povahu.“ Obdobné závěry vyplývají i z rozsudku Soudního dvora ze dne ze dne 15. 5. 2014,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
1. garantovaná a. s. proti Komisi, C-90/13 P,
zatím nepublikováno, body 15 až 17. Z výše citovaného rozsudku Britannia Alloys and
Chemicals navíc vyplývá, že není porušením
zásady právní jistoty, pokud podnik nebyl
schopen předem určit, který referenční rok
bude relevantní pro stanovení maximální výše pokuty (viz body 80 až 84 rozsudku).
[68] Rozšířenému senátu je znám i rozsudek Soudního dvora ze dne 15. 10. 2002 ve
spojených věcech C-238/99 P, C-244/99 P,
C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P to C-252/99
P a C 254/99 P, Limburgse Vinyl a další proti
Komisi, který se týkal opakovaně uložené pokuty Komisí za tzv. polyvinylchloridový
(PVC) kartel po zrušení dřívějšího rozhodnutí Komise (z roku 1988). Jedna z pokutovaných společností (Enichem) tvrdila, že Komise v pozdějším rozhodnutí (z roku 1994)
nedodržela povinnost odůvodnit v náležitém
rozsahu metodu určení výše pokuty a nesprávně posoudila důkazy týkající se vztahu
mezi uloženou pokutou a podílem na trhu této společnosti, resp. obratem v roce předcházejícím vydání pozdějšího rozhodnutí (z roku 1994) a výší pokuty. Rozšířený senát má za
to, že v daném případě se jednalo o jinou situaci, jelikož Komise v citované věci vydala
zcela nové rozhodnutí po zrušení rozhodnutí
původního. Soudní dvůr mimo jiné uvedl, že
Komise může vyčíslit pokutu podle ekonomické situace v době, kdy byl delikt spáchán
(zde před vydáním prvního rozhodnutí z roku 1988), a to navzdory skutečnosti, že od
spáchání deliktu uplynula delší doba. U této
námitky se však jednalo o výkyvy kurzů národních měn a ECU v době mezi prvním –
zrušeným – a druhým rozhodnutím.
[69] Citované rozsudky evropských soudů
poskytují ovšem pro řešený případ jen limitovaný návod. Vycházejí totiž ze skutečnosti, že
řízení před Komisí je jednostupňové, takže
předložená sporná otázka ohledně rozhodného účetního období nebyla relevantní. Česká
právní úprava není zcela srovnatelná s úpravou evropskou. Schéma instančního přezkumu je v českých podmínkách nastaveno jinak
– v prvním stupni rozhoduje žalovaný a o rozkladu jako opravném prostředku rozhoduje
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
předseda žalovaného. Odtud také pramení
nejednotnost v otázce, ze kterého účetního
období při rozhodování v II. stupni vycházet
v případě, kdy rozhodnutí II. stupně je vydáváno s ročním či víceletým zpožděním. Tato
situace však nemůže nastat např. dle práva
unijního, kde o pokutě rozhoduje Komise
a její rozhodnutí pak lze zažalovat u Tribunálu, resp. Soudního dvora. Soudy pak vychází
ze skutkového a právního stavu, který existoval ke dni, kdy bylo rozhodnutí přijato. To, co
však z citovaných rozsudků zřetelně zaznívá,
je akcent na vyjádření skutečné hospodářské
situace delikventa odrážející účinky deliktního jednání, tedy přiblížení se období mezi
deliktem a rozhodnutím o něm.
[70] Podpůrně lze s ohledem na „evropský rozměr“ zkoumaného případu uvést i argumenty komparativní. Ze srovnání právní
úpravy a praxe vybraných evropských států
vyplývá nejen skutečnost, že v některých státech není rozhodnutí v rámci správního řízení přezkoumáváno (Německo, Polsko, Velká
Británie), ale i to, že v některých státech pokuty za protisoutěžní delikty uděluje přímo
soud (Rakousko). Přezkum rozhodnutí národních soutěžních úřadů kupř. v Německu
a v Polsku provádějí soudy. Německá právní
úprava stanoví, že podniku nebo sdružení
podniků může být udělena pokuta až do výše
10 % z celkového obratu podniku dosaženého v hospodářském období, které předcházelo rozhodnutí úřadu o udělení pokuty („im
der Behördenentscheidung vorausgegangenen Geschäftsjahr“). Toto znění zavedla novela z roku 2007, jejíž důvodová zpráva uvádí,
že z nového znění jasněji vyplývá, že rozhodným obdobím pro stanovení maximální hranice pokuty je hospodářský rok předcházející rozhodnutí úřadu. Stejné rozhodné období
se má uplatnit i v následném řízení před soudem. Návrh zákona zde reaguje především na
to, že národní soutěžní úřad (Bundeskartellamt) rozhoduje v jediném stupni a proti rozhodnutí o pokutě lze podat do 2 týdnů námitku, o níž rozhoduje soud, který přitom
není vázán rozhodnutím úřadu. Rozhodnutí
úřadu se tak stane pravomocným pouze tehdy, pokud soud námitky odmítne. V opačném
případě soud nahradí rozhodnutí úřadu
svým rozsudkem. Obdobná situace platí
i v Polsku, kde předseda národního soutěžního úřadu (Urząd Ochrony Konkurencji
i Konsumentów) rozhoduje v jediném stupni
a proti jeho rozhodnutí lze podat žalobu k civilnímu soudu (specializované oddělení Obvodního soudu ve Varšavě). Tento soud přezkoumává rozhodnutí úřadu dle stavu, jaký tu
byl v okamžiku vydání rozhodnutí.
[71] Další odpovědi na otázku, ze kterého
posledního ukončeného účetního období by
měl žalovaný vycházet, vyvstávají v procesní
perspektivě, a to v souvislosti s povahou dvoustupňového správního řízení. V případě, kdy
by měl žalovaný, resp. předseda žalovaného,
vycházet z účetního období předcházejícího
rozhodnutí II. stupně, a toto rozhodnutí by
bylo vydáno v jiném roce než rozhodnutí
I. stupně, došlo by k tomu, že by předseda žalovaného v řízení o rozkladu nezkoumal zákonnost uložené pokuty žalovaným, nýbrž by
rozpětí sankce (sazbu) a následně i výši pokuty musel vždy sám „nově“ stanovovat; došlo by totiž ke změně účetního období a předseda žalovaného by musel pokutu přepočítat
a znovu rozhodnout o konkrétní částce
s ohledem na čistý obrat dosažený v novém
účetním období. Tento postup by nejenže
nekorespondoval s rolí předsedy žalovaného
jako rozkladového orgánu, který má přezkoumat správnost a zákonnost rozhodnutí I. stupně, ale zároveň by účastníky připravil o jeden
stupeň správního řízení, neboť výše pokuty
by byla zcela nově stanovována, nikoliv jen
přezkoumávána. Lze navíc ad absurdum argumentovat, že v případě, kdyby bylo rozhodnutí I. stupně několikrát podrobeno přezkumu ze strany předsedy žalovaného (např.
po zrušení jeho rozhodnutí správním soudem a vrácení správnímu orgánu k dalšímu
řízení), musel by pokaždé o pokutě rozhodovat nově, z jiného účetního období.
[72] Tento závěr nijak neodporuje požadavku, aby správní orgán vycházel ze skutkového a právního stavu v době rozhodování,
a případně přihlédnul k jejich změnám, pokud k nim v mezidobí od vydání rozhodnutí
I. stupně došlo, což platí obdobně i pro roz-
hodování odvolacího (rozkladového) správního orgánu (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 12. 2008, čj. 1 As
68/2008-126, č. 1786/2009 Sb. NSS). Zákon
dává žalovanému možnost využít své správní
uvážení tím, že stanoví způsob určení rozpětí
a v jeho rámci maximální výši, kterou pokuta
nemůže překročit. I při přezkumu rozhodnutí I. stupně bude předseda žalovaného stále
vycházet z výše pokuty – pokud byla v rozhodnutí I. stupně stanovena v souladu se zákonem – neodporující zákonné hranici 10 %
z čistého obratu dosaženého za poslední
ukončené účetní období, ovšem předcházející rozhodování správního orgánu I. stupně,
nikoliv orgánu rozkladového. Za této situace
má ovšem rozkladový orgán nejen možnost,
ale i povinnost zhodnotit, zda výše pokuty odpovídá aktuální hospodářské situaci delikventa, a zda není pro pokutovaného likvidační.
[73] Pátý senát se v návaznosti na výše
uvedené rovněž vyjádřil ke kritériu likvidačnosti pokuty a odkázal na rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 20. 4. 2010, čj. 1 As
9/2008-133, č. 2092/2010 Sb. NSS, v němž
soud judikoval, že „správní orgán by měl při
ukládání pokuty hodnotit osobní a majetkové poměry pachatele správního deliktu ke
dni svého rozhodování, nikoliv k okamžiku
spáchání deliktu“. Pátý senát dále dospěl
k tomuto názoru: „Citovaný § 22 odst. 2
[ZOHS] chápe zdejší soud tak, že Úřad může
uložit pokutu nejvýše do 10 % z čistého obratu soutěžitele dosaženého ve stanoveném období, což znamená, že uložená pokuta by
neměla tuto hranici překročit. Jde o to, aby
uložená pokuta nebyla pro toho, komu je
uložena, likvidační. Aby se tak nestalo, musí
ten, kdo pokutu ukládá, tedy ten, kdo o ní
rozhoduje, v době svého rozhodování znát
aktuální hospodářskou situaci (ve smyslu
§ 22 odst. 2 ZOHS) toho, komu ji ukládá.“
Tento závěr je zcela v souladu se závěry rozšířeného senátu i žalovaného.
[74] Otázky určení maximální výše možné
pokuty („horní hranice sazby“), tedy samotného algoritmu jejího výpočtu a vedle toho
uložení pokuty ve výši, která není likvidační,
jsou vcelku samostatné (srov. již citovaný roz-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
sudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 Afs
69/2012-240). Jak plyne z citovaného rozhodnutí, stanovení a uložení pokuty ponechal zákonodárce v § 22 odst. 2 ZOHS na správním
uvážení žalovaného. Určení hranice maximální možné pokuty se však v mezích správního uvážení žalovaného neodehrává, neboť
je obecně stanoveno zákonem, byť správní
orgán musí do obecně stanoveného pravidla
dosadit konkrétní údaj, takto určit zákonné
rozpětí pokuty v dané věci a pokutu (zde již
za pomoci správního uvážení) v konkrétní výši následně uložit. Není ovšem úkolem soudů,
aby zasahovaly do správního uvážení žalovaného, pokud tento nevybočil z jeho mezí či je
nezneužil.
[75] Otázku, zda je nebo není ukládaná
pokuta likvidační, musí žalovaný hodnotit
vždy, když je pokuta ukládána nebo podrobována správnímu přezkumu. Rozšířený senát
nesdílí obavy pátého senátu, že by pokuta
mohla být likvidační, pokud by rozkladový
orgán vycházel z posledního ukončeného
účetního období předcházejícího rozhodnutí I. stupně. Žalovaný toto kritérium bere
v potaz vždy, ať už ukládá pokutu v I. nebo
II. stupni (srov. výše zmíněné usnesení rozšířeného senátu, čj. 1 As 9/2008-133). Navíc
z hlediska skutečnosti, zda je pokuta likvidační, či nikoliv, není zjištění čistého obratu za
poslední ukončené účetní období stěžejní. Je
totiž zřejmé, že při stejné výši čistého obratu
může být pokuta ve výši 2 % čistého obratu
pro jednoho soutěžitele likvidační, zatímco
jiný soutěžitel úhradu takové pokuty snese bez
významnějšího dopadu na svou podnikatelskou činnost. Zjištění 10 % z čistého obratu za
poslední ukončené účetní období tedy slouží
jako „zastropování“ maximální výše možné
sankce; pro posouzení likvidačního charakteru pokuty žalovaný provádí komplexní hodnocení aktuálního finančního „zdraví“ soutěžitele, které však není přímo závislé na výpočtu
výše pokuty dle § 22 odst. 2 ZOHS.
[76] Mezi další argumenty, které svědčí
pro závěr zastávaný předkládajícím senátem,
patří i určité negativní dopady názorů opačných. Rozšířený senát připomíná, že kromě
již zmíněného porušení zásady dvojinstanč-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
nosti by došlo i k určitému neblahému procesnímu důsledku v případě, kdy by bylo rozhodnutí předmětem soudního přezkumu.
Soud (zpravidla s odstupem času přesahující
více ukončených účetních období) by musel
„aktualizovat sazbu“ a nemohl by dostát zásadě, že věc posuzuje podle skutkového a právního stavu existujícího v době rozhodování
správního orgánu. Žalovaný by se nezaviněně
nemohl řídit právním názorem krajského soudu po případném zrušení svého rozhodnutí
správním soudem ohledně pokuty. Musel by
totiž vycházet opět z jiných údajů, než které
byly předmětem soudního přezkumu.
zákona,
[77] Žalovaný a s ním i rozšířený senát
sdílí obavy z případných manipulací s údaji
ze strany soutěžitelů, kteří by v průběhu rozkladového řízení mohli mít snahu uměle snižovat údaje o svém obratu v případě, pokud
by žalovaný za rozhodné období bral až období předcházející vydání posledního správního rozhodnutí ve věci. Jakkoliv se jedná
o nákladné a dlouhotrvající operace, nelze
vyloučit ani snahy soutěžitelů o rozdělení pokutovaného podniku v rámci přeměn obchodních korporací za účelem snížení obratu. Lze si však představit i situaci jinou,
pokud by se čistý obrat v pozdějším období
zvýšil. Bylo by jistě absurdní, aby byla ukládána sankce v rozkladovém řízení v rámci vyššího rozpětí (tedy zřejmě i vyšší). Měnit se v období od spáchání deliktu do rozhodnutí
o něm mohou poměry delikventa, mimo jiné
i na základě jeho následného chování, co se
však měnit nemůže, je stanovení hmotněprávních podmínek jeho odpovědnosti, včetně druhu a výměry (rozpětí) sankce. S jedinou výjimkou, a tou je případná změna
zákona v tomto mezidobí. Pak by musela zřejmě nastoupit obecná zásada o časové působnosti (trestních) zákonů, tedy použití pozdějšího
to pro delikventa
je-li
příznivější. O takový případ zde nejde.
VII.
Shrnutí a závěr
[78] Ze všech výše uvedených skutečností vyplývá, že pojem „poslední ukončené účetní období“ stanovený v § 22 odst. 2 ZOHS ve
znění účinném do 31. 8. 2009 se při rozhodo-
vání o pokutě v řízení o rozkladu vztahuje
k období, které bezprostředně předcházelo
době vydání rozhodnutí správního orgánu
I. stupně, a to i v situaci, kdy rozhoduje rozkladový orgán a tato období (roky, v nichž se
rozhoduje) se různí. Je totiž třeba šetřit základního smyslu a účelu ZOHS a postihnout
tak neoprávněný prospěch plynoucí z porušování pravidel hospodářské soutěže, který byl
získán (měl být získán) právě v době, kdy k porušení těchto pravidel došlo. Opačný výklad
by byl výkladem formalistickým, který neodpovídá úmyslu zákonodárce, v mnoha směrech i absurdním, a nesledoval by ani účinné
postihování jednání porušujícího hospodářskou soutěž. V neposlední řadě má rozšířený
senát za to, že jeho právní názor je v souladu
s rozhodovací praxí evropských soudů.
Odlišné stanovisko podle § 55a s. ř. s.
soudce JUDr. Jana Passera
[1] Následující stanovisko je rozděleno do
dvou základních částí. Nejprve se v obecné
rovině věnuje úvahám a rozboru právní úpravy související s výkladem „posledního ukončeného účetního období“ ve smyslu § 22 odst. 2
ZOHS, zejména mechanismu celého výpočtu
pokuty. Tento úvod je nutný pro pochopení
důvodů, pro něž považuji argumentaci většiny za nesprávnou a systémově vadnou. Teprve poté stanovisko reaguje na jednotlivé
argumenty většiny.
[2] Vzhledem k podrobnosti argumentace tohoto stanoviska uvádím nyní jeho krátké
shrnutí: pokuta ukládaná za použití § 22 odst. 2
ZOHS vychází ze základní částky, určené za
pomoci obratu soutěžitele v době spáchání
protiprávního jednání, modifikované s přihlédnutím k přitěžujícím a polehčujícím okolnostem, a posléze korigované za pomoci obratu
soutěžitele vztaženého k době rozhodování
správního orgánu tak, aby nebyla nepřiměřená, tedy aby ji soutěžitel mohl zaplatit. Stanovení horní hranice 10 % není klasickou horní
hranicí „trestní sazby“ odrážející typovou nebezpečnost deliktního jednání, ale spíše zákonodárcem zakotvené stanovení mezní hranice obecně vymezující likvidačnost pokuty
(aniž by tím byla omezena možnost či povinnost správního orgánu uložit pokutu v nižší
výši, byla-li by likvidační pokuta uložená při
hranici 10 %). Tato úprava prakticky kopíruje
právní úpravu EU, stvrzenou i judikaturou
unijních soudů. Vnitřně rozporné rozhodnutí a argumenty většiny popírají popsaný mechanismus určení výše pokuty a zprostředkoi unijní právní úpravu,
vaně českou
pravděpodobně s cílem zabránit případným
manipulacím s údaji ze strany soutěžitelů –
aniž by tak ovšem skutečně činily.
I.
Obecné úvahy
I.a Český právní rámec
[3] Interpretace „posledního ukončeného
účetního období“ ve smyslu § 22 odst. 2 ZOHS
nutně vyžaduje zasazení do kontextu celého
ukládání pokuty žalovaným. Jen na okraj lze
přitom podotknout, že se jedná o úvahy, které jsou přes změnu právní úpravy i nadále validní pro úpravu ukládání pokut podle § 22a
odst. 2 ZOHS v aktuálním znění.
[4] ZOHS nestanoví konkrétní metodu
výpočtu pokuty, kterou by byl žalovaný povinen
použít. Tato otázka byla ponechána správnímu uvážení žalovaného a zákon vypočetl
pouze demonstrativně kritéria, ke kterým žalovaný musí přihlédnout.
[5] Podle § 22 odst. 2 ZOHS byl žalovaný
povinen při rozhodování o výši pokuty přihlédnout „zejména k závažnosti, případnému opakování a délce trvání porušování tohoto zákona“. Nejvyšší správní soud vyložil
toto ustanovení tak, že v rámci závažnosti
protiprávního jednání bylo v období do 31. 8.
2009 možné zohlednit pouze typové porušení pravidel hospodářské soutěže. Konkrétní
okolnosti protisoutěžního jednání pak bylo
možno zohlednit jako další, v zákoně výslovně neuvedené, kritérium (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2012,
čj. 1 Afs 77/2012-46).
[6] Co do rozsahu, v němž je určení výše
pokuty věcí správního uvážení žalovaného,
by se měla obecně uplatnit judikatura soudu,
podle níž se přezkum omezuje zejména na
dodržení mezí a hledisek tohoto uvážení, respektování procesních postupů a elementár-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
ních právních principů správního rozhodování (viz např. rozsudky ze dne 18. 12. 2003,
čj. 5 A 139/2002-46, č. 416/2004 Sb. NSS, ze
dne 22. 1. 2004, čj. 5 Azs 47/2003-48, ze dne
1. garantovaná a. s. proti Komisi, C-90/13 P,
zatím nepublikováno, body 15 až 17. Z výše citovaného rozsudku Britannia Alloys and
Chemicals navíc vyplývá, že není porušením
zásady právní jistoty, pokud podnik nebyl
schopen předem určit, který referenční rok
bude relevantní pro stanovení maximální výše pokuty (viz body 80 až 84 rozsudku).
[68] Rozšířenému senátu je znám i rozsudek Soudního dvora ze dne 15. 10. 2002 ve
spojených věcech C-238/99 P, C-244/99 P,
C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P to C-252/99
P a C 254/99 P, Limburgse Vinyl a další proti
Komisi, který se týkal opakovaně uložené pokuty Komisí za tzv. polyvinylchloridový
(PVC) kartel po zrušení dřívějšího rozhodnutí Komise (z roku 1988). Jedna z pokutovaných společností (Enichem) tvrdila, že Komise v pozdějším rozhodnutí (z roku 1994)
nedodržela povinnost odůvodnit v náležitém
rozsahu metodu určení výše pokuty a nesprávně posoudila důkazy týkající se vztahu
mezi uloženou pokutou a podílem na trhu této společnosti, resp. obratem v roce předcházejícím vydání pozdějšího rozhodnutí (z roku 1994) a výší pokuty. Rozšířený senát má za
to, že v daném případě se jednalo o jinou situaci, jelikož Komise v citované věci vydala
zcela nové rozhodnutí po zrušení rozhodnutí
původního. Soudní dvůr mimo jiné uvedl, že
Komise může vyčíslit pokutu podle ekonomické situace v době, kdy byl delikt spáchán
(zde před vydáním prvního rozhodnutí z roku 1988), a to navzdory skutečnosti, že od
spáchání deliktu uplynula delší doba. U této
námitky se však jednalo o výkyvy kurzů národních měn a ECU v době mezi prvním –
zrušeným – a druhým rozhodnutím.
[69] Citované rozsudky evropských soudů
poskytují ovšem pro řešený případ jen limitovaný návod. Vycházejí totiž ze skutečnosti, že
řízení před Komisí je jednostupňové, takže
předložená sporná otázka ohledně rozhodného účetního období nebyla relevantní. Česká
právní úprava není zcela srovnatelná s úpravou evropskou. Schéma instančního přezkumu je v českých podmínkách nastaveno jinak
– v prvním stupni rozhoduje žalovaný a o rozkladu jako opravném prostředku rozhoduje
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
předseda žalovaného. Odtud také pramení
nejednotnost v otázce, ze kterého účetního
období při rozhodování v II. stupni vycházet
v případě, kdy rozhodnutí II. stupně je vydáváno s ročním či víceletým zpožděním. Tato
situace však nemůže nastat např. dle práva
unijního, kde o pokutě rozhoduje Komise
a její rozhodnutí pak lze zažalovat u Tribunálu, resp. Soudního dvora. Soudy pak vychází
ze skutkového a právního stavu, který existoval ke dni, kdy bylo rozhodnutí přijato. To, co
však z citovaných rozsudků zřetelně zaznívá,
je akcent na vyjádření skutečné hospodářské
situace delikventa odrážející účinky deliktního jednání, tedy přiblížení se období mezi
deliktem a rozhodnutím o něm.
[70] Podpůrně lze s ohledem na „evropský rozměr“ zkoumaného případu uvést i argumenty komparativní. Ze srovnání právní
úpravy a praxe vybraných evropských států
vyplývá nejen skutečnost, že v některých státech není rozhodnutí v rámci správního řízení přezkoumáváno (Německo, Polsko, Velká
Británie), ale i to, že v některých státech pokuty za protisoutěžní delikty uděluje přímo
soud (Rakousko). Přezkum rozhodnutí národních soutěžních úřadů kupř. v Německu
a v Polsku provádějí soudy. Německá právní
úprava stanoví, že podniku nebo sdružení
podniků může být udělena pokuta až do výše
10 % z celkového obratu podniku dosaženého v hospodářském období, které předcházelo rozhodnutí úřadu o udělení pokuty („im
der Behördenentscheidung vorausgegangenen Geschäftsjahr“). Toto znění zavedla novela z roku 2007, jejíž důvodová zpráva uvádí,
že z nového znění jasněji vyplývá, že rozhodným obdobím pro stanovení maximální hranice pokuty je hospodářský rok předcházející rozhodnutí úřadu. Stejné rozhodné období
se má uplatnit i v následném řízení před soudem. Návrh zákona zde reaguje především na
to, že národní soutěžní úřad (Bundeskartellamt) rozhoduje v jediném stupni a proti rozhodnutí o pokutě lze podat do 2 týdnů námitku, o níž rozhoduje soud, který přitom
není vázán rozhodnutím úřadu. Rozhodnutí
úřadu se tak stane pravomocným pouze tehdy, pokud soud námitky odmítne. V opačném
případě soud nahradí rozhodnutí úřadu
svým rozsudkem. Obdobná situace platí
i v Polsku, kde předseda národního soutěžního úřadu (Urząd Ochrony Konkurencji
i Konsumentów) rozhoduje v jediném stupni
a proti jeho rozhodnutí lze podat žalobu k civilnímu soudu (specializované oddělení Obvodního soudu ve Varšavě). Tento soud přezkoumává rozhodnutí úřadu dle stavu, jaký tu
byl v okamžiku vydání rozhodnutí.
[71] Další odpovědi na otázku, ze kterého
posledního ukončeného účetního období by
měl žalovaný vycházet, vyvstávají v procesní
perspektivě, a to v souvislosti s povahou dvoustupňového správního řízení. V případě, kdy
by měl žalovaný, resp. předseda žalovaného,
vycházet z účetního období předcházejícího
rozhodnutí II. stupně, a toto rozhodnutí by
bylo vydáno v jiném roce než rozhodnutí
I. stupně, došlo by k tomu, že by předseda žalovaného v řízení o rozkladu nezkoumal zákonnost uložené pokuty žalovaným, nýbrž by
rozpětí sankce (sazbu) a následně i výši pokuty musel vždy sám „nově“ stanovovat; došlo by totiž ke změně účetního období a předseda žalovaného by musel pokutu přepočítat
a znovu rozhodnout o konkrétní částce
s ohledem na čistý obrat dosažený v novém
účetním období. Tento postup by nejenže
nekorespondoval s rolí předsedy žalovaného
jako rozkladového orgánu, který má přezkoumat správnost a zákonnost rozhodnutí I. stupně, ale zároveň by účastníky připravil o jeden
stupeň správního řízení, neboť výše pokuty
by byla zcela nově stanovována, nikoliv jen
přezkoumávána. Lze navíc ad absurdum argumentovat, že v případě, kdyby bylo rozhodnutí I. stupně několikrát podrobeno přezkumu ze strany předsedy žalovaného (např.
po zrušení jeho rozhodnutí správním soudem a vrácení správnímu orgánu k dalšímu
řízení), musel by pokaždé o pokutě rozhodovat nově, z jiného účetního období.
[72] Tento závěr nijak neodporuje požadavku, aby správní orgán vycházel ze skutkového a právního stavu v době rozhodování,
a případně přihlédnul k jejich změnám, pokud k nim v mezidobí od vydání rozhodnutí
I. stupně došlo, což platí obdobně i pro roz-
hodování odvolacího (rozkladového) správního orgánu (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 12. 2008, čj. 1 As
68/2008-126, č. 1786/2009 Sb. NSS). Zákon
dává žalovanému možnost využít své správní
uvážení tím, že stanoví způsob určení rozpětí
a v jeho rámci maximální výši, kterou pokuta
nemůže překročit. I při přezkumu rozhodnutí I. stupně bude předseda žalovaného stále
vycházet z výše pokuty – pokud byla v rozhodnutí I. stupně stanovena v souladu se zákonem – neodporující zákonné hranici 10 %
z čistého obratu dosaženého za poslední
ukončené účetní období, ovšem předcházející rozhodování správního orgánu I. stupně,
nikoliv orgánu rozkladového. Za této situace
má ovšem rozkladový orgán nejen možnost,
ale i povinnost zhodnotit, zda výše pokuty odpovídá aktuální hospodářské situaci delikventa, a zda není pro pokutovaného likvidační.
[73] Pátý senát se v návaznosti na výše
uvedené rovněž vyjádřil ke kritériu likvidačnosti pokuty a odkázal na rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 20. 4. 2010, čj. 1 As
9/2008-133, č. 2092/2010 Sb. NSS, v němž
soud judikoval, že „správní orgán by měl při
ukládání pokuty hodnotit osobní a majetkové poměry pachatele správního deliktu ke
dni svého rozhodování, nikoliv k okamžiku
spáchání deliktu“. Pátý senát dále dospěl
k tomuto názoru: „Citovaný § 22 odst. 2
[ZOHS] chápe zdejší soud tak, že Úřad může
uložit pokutu nejvýše do 10 % z čistého obratu soutěžitele dosaženého ve stanoveném období, což znamená, že uložená pokuta by
neměla tuto hranici překročit. Jde o to, aby
uložená pokuta nebyla pro toho, komu je
uložena, likvidační. Aby se tak nestalo, musí
ten, kdo pokutu ukládá, tedy ten, kdo o ní
rozhoduje, v době svého rozhodování znát
aktuální hospodářskou situaci (ve smyslu
§ 22 odst. 2 ZOHS) toho, komu ji ukládá.“
Tento závěr je zcela v souladu se závěry rozšířeného senátu i žalovaného.
[74] Otázky určení maximální výše možné
pokuty („horní hranice sazby“), tedy samotného algoritmu jejího výpočtu a vedle toho
uložení pokuty ve výši, která není likvidační,
jsou vcelku samostatné (srov. již citovaný roz-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
sudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 Afs
69/2012-240). Jak plyne z citovaného rozhodnutí, stanovení a uložení pokuty ponechal zákonodárce v § 22 odst. 2 ZOHS na správním
uvážení žalovaného. Určení hranice maximální možné pokuty se však v mezích správního uvážení žalovaného neodehrává, neboť
je obecně stanoveno zákonem, byť správní
orgán musí do obecně stanoveného pravidla
dosadit konkrétní údaj, takto určit zákonné
rozpětí pokuty v dané věci a pokutu (zde již
za pomoci správního uvážení) v konkrétní výši následně uložit. Není ovšem úkolem soudů,
aby zasahovaly do správního uvážení žalovaného, pokud tento nevybočil z jeho mezí či je
nezneužil.
[75] Otázku, zda je nebo není ukládaná
pokuta likvidační, musí žalovaný hodnotit
vždy, když je pokuta ukládána nebo podrobována správnímu přezkumu. Rozšířený senát
nesdílí obavy pátého senátu, že by pokuta
mohla být likvidační, pokud by rozkladový
orgán vycházel z posledního ukončeného
účetního období předcházejícího rozhodnutí I. stupně. Žalovaný toto kritérium bere
v potaz vždy, ať už ukládá pokutu v I. nebo
II. stupni (srov. výše zmíněné usnesení rozšířeného senátu, čj. 1 As 9/2008-133). Navíc
z hlediska skutečnosti, zda je pokuta likvidační, či nikoliv, není zjištění čistého obratu za
poslední ukončené účetní období stěžejní. Je
totiž zřejmé, že při stejné výši čistého obratu
může být pokuta ve výši 2 % čistého obratu
pro jednoho soutěžitele likvidační, zatímco
jiný soutěžitel úhradu takové pokuty snese bez
významnějšího dopadu na svou podnikatelskou činnost. Zjištění 10 % z čistého obratu za
poslední ukončené účetní období tedy slouží
jako „zastropování“ maximální výše možné
sankce; pro posouzení likvidačního charakteru pokuty žalovaný provádí komplexní hodnocení aktuálního finančního „zdraví“ soutěžitele, které však není přímo závislé na výpočtu
výše pokuty dle § 22 odst. 2 ZOHS.
[76] Mezi další argumenty, které svědčí
pro závěr zastávaný předkládajícím senátem,
patří i určité negativní dopady názorů opačných. Rozšířený senát připomíná, že kromě
již zmíněného porušení zásady dvojinstanč-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
nosti by došlo i k určitému neblahému procesnímu důsledku v případě, kdy by bylo rozhodnutí předmětem soudního přezkumu.
Soud (zpravidla s odstupem času přesahující
více ukončených účetních období) by musel
„aktualizovat sazbu“ a nemohl by dostát zásadě, že věc posuzuje podle skutkového a právního stavu existujícího v době rozhodování
správního orgánu. Žalovaný by se nezaviněně
nemohl řídit právním názorem krajského soudu po případném zrušení svého rozhodnutí
správním soudem ohledně pokuty. Musel by
totiž vycházet opět z jiných údajů, než které
byly předmětem soudního přezkumu.
zákona,
[77] Žalovaný a s ním i rozšířený senát
sdílí obavy z případných manipulací s údaji
ze strany soutěžitelů, kteří by v průběhu rozkladového řízení mohli mít snahu uměle snižovat údaje o svém obratu v případě, pokud
by žalovaný za rozhodné období bral až období předcházející vydání posledního správního rozhodnutí ve věci. Jakkoliv se jedná
o nákladné a dlouhotrvající operace, nelze
vyloučit ani snahy soutěžitelů o rozdělení pokutovaného podniku v rámci přeměn obchodních korporací za účelem snížení obratu. Lze si však představit i situaci jinou,
pokud by se čistý obrat v pozdějším období
zvýšil. Bylo by jistě absurdní, aby byla ukládána sankce v rozkladovém řízení v rámci vyššího rozpětí (tedy zřejmě i vyšší). Měnit se v období od spáchání deliktu do rozhodnutí
o něm mohou poměry delikventa, mimo jiné
i na základě jeho následného chování, co se
však měnit nemůže, je stanovení hmotněprávních podmínek jeho odpovědnosti, včetně druhu a výměry (rozpětí) sankce. S jedinou výjimkou, a tou je případná změna
zákona v tomto mezidobí. Pak by musela zřejmě nastoupit obecná zásada o časové působnosti (trestních) zákonů, tedy použití pozdějšího
to pro delikventa
je-li
příznivější. O takový případ zde nejde.
VII.
Shrnutí a závěr
[78] Ze všech výše uvedených skutečností vyplývá, že pojem „poslední ukončené účetní období“ stanovený v § 22 odst. 2 ZOHS ve
znění účinném do 31. 8. 2009 se při rozhodo-
vání o pokutě v řízení o rozkladu vztahuje
k období, které bezprostředně předcházelo
době vydání rozhodnutí správního orgánu
I. stupně, a to i v situaci, kdy rozhoduje rozkladový orgán a tato období (roky, v nichž se
rozhoduje) se různí. Je totiž třeba šetřit základního smyslu a účelu ZOHS a postihnout
tak neoprávněný prospěch plynoucí z porušování pravidel hospodářské soutěže, který byl
získán (měl být získán) právě v době, kdy k porušení těchto pravidel došlo. Opačný výklad
by byl výkladem formalistickým, který neodpovídá úmyslu zákonodárce, v mnoha směrech i absurdním, a nesledoval by ani účinné
postihování jednání porušujícího hospodářskou soutěž. V neposlední řadě má rozšířený
senát za to, že jeho právní názor je v souladu
s rozhodovací praxí evropských soudů.
Odlišné stanovisko podle § 55a s. ř. s.
soudce JUDr. Jana Passera
[1] Následující stanovisko je rozděleno do
dvou základních částí. Nejprve se v obecné
rovině věnuje úvahám a rozboru právní úpravy související s výkladem „posledního ukončeného účetního období“ ve smyslu § 22 odst. 2
ZOHS, zejména mechanismu celého výpočtu
pokuty. Tento úvod je nutný pro pochopení
důvodů, pro něž považuji argumentaci většiny za nesprávnou a systémově vadnou. Teprve poté stanovisko reaguje na jednotlivé
argumenty většiny.
[2] Vzhledem k podrobnosti argumentace tohoto stanoviska uvádím nyní jeho krátké
shrnutí: pokuta ukládaná za použití § 22 odst. 2
ZOHS vychází ze základní částky, určené za
pomoci obratu soutěžitele v době spáchání
protiprávního jednání, modifikované s přihlédnutím k přitěžujícím a polehčujícím okolnostem, a posléze korigované za pomoci obratu
soutěžitele vztaženého k době rozhodování
správního orgánu tak, aby nebyla nepřiměřená, tedy aby ji soutěžitel mohl zaplatit. Stanovení horní hranice 10 % není klasickou horní
hranicí „trestní sazby“ odrážející typovou nebezpečnost deliktního jednání, ale spíše zákonodárcem zakotvené stanovení mezní hranice obecně vymezující likvidačnost pokuty
(aniž by tím byla omezena možnost či povinnost správního orgánu uložit pokutu v nižší
výši, byla-li by likvidační pokuta uložená při
hranici 10 %). Tato úprava prakticky kopíruje
právní úpravu EU, stvrzenou i judikaturou
unijních soudů. Vnitřně rozporné rozhodnutí a argumenty většiny popírají popsaný mechanismus určení výše pokuty a zprostředkoi unijní právní úpravu,
vaně českou
pravděpodobně s cílem zabránit případným
manipulacím s údaji ze strany soutěžitelů –
aniž by tak ovšem skutečně činily.
I.
Obecné úvahy
I.a Český právní rámec
[3] Interpretace „posledního ukončeného
účetního období“ ve smyslu § 22 odst. 2 ZOHS
nutně vyžaduje zasazení do kontextu celého
ukládání pokuty žalovaným. Jen na okraj lze
přitom podotknout, že se jedná o úvahy, které jsou přes změnu právní úpravy i nadále validní pro úpravu ukládání pokut podle § 22a
odst. 2 ZOHS v aktuálním znění.
[4] ZOHS nestanoví konkrétní metodu
výpočtu pokuty, kterou by byl žalovaný povinen
použít. Tato otázka byla ponechána správnímu uvážení žalovaného a zákon vypočetl
pouze demonstrativně kritéria, ke kterým žalovaný musí přihlédnout.
[5] Podle § 22 odst. 2 ZOHS byl žalovaný
povinen při rozhodování o výši pokuty přihlédnout „zejména k závažnosti, případnému opakování a délce trvání porušování tohoto zákona“. Nejvyšší správní soud vyložil
toto ustanovení tak, že v rámci závažnosti
protiprávního jednání bylo v období do 31. 8.
2009 možné zohlednit pouze typové porušení pravidel hospodářské soutěže. Konkrétní
okolnosti protisoutěžního jednání pak bylo
možno zohlednit jako další, v zákoně výslovně neuvedené, kritérium (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2012,
čj. 1 Afs 77/2012-46).
[6] Co do rozsahu, v němž je určení výše
pokuty věcí správního uvážení žalovaného,
by se měla obecně uplatnit judikatura soudu,
podle níž se přezkum omezuje zejména na
dodržení mezí a hledisek tohoto uvážení, respektování procesních postupů a elementár-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
ních právních principů správního rozhodování (viz např. rozsudky ze dne 18. 12. 2003,
čj. 5 A 139/2002-46, č. 416/2004 Sb. NSS, ze
dne 22. 1. 2004, čj. 5 Azs 47/2003-48, ze dne
30. 11. 2004, čj. 3 As 24/2004-79, č. 739/2006
Sb. NSS, nebo ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A
25/2002-42, č. 950/2006 Sb. NSS).
[7] V konkrétní rovině může být soudní
přezkum postupu při ukládání pokuty širší.
Výrazem sebeomezení žalovaného při výkonu správního uvážení totiž bylo přijetí Zásad
postupu Úřadu pro ochranu hospodářské
soutěže při stanovování výše pokut podle
§ 22 odst. 2 soutěžního zákona (dále jen „Zásady“, dostupné na http://www.uohs.cz).
V Zásadách žalovaný deklaroval, že se jimi bude řídit ve všech správních řízeních zahájených po dni publikace tohoto dokumentu.
Zásady byly publikovány v Informačním listu
č. 2/2007 v dubnu 2007, proto představují
pro řízení zahájená po tomto datu správní
praxi omezující správní uvážení žalovaného
s ohledem na zákaz libovůle a zákaz neodůvodněně nerovného zacházení (k vázanosti
správního orgánu jeho vlastní správní praxí viz
např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 6 Ads
88/2006-132, č. 1915/2009 Sb. NSS). Jedná se
ostatně o cíl, který žalovaný vydáním Zásad
sám sledoval (srov. odstavce 1–3 Zásad).
[8] Při konkrétním výpočtu pokuty žalovaný postupuje v několika krocích (odstavec 17
a násl. Zásad). Nejprve stanoví základní částku pokuty jednotlivě pro každého soutěžitele
zúčastněného na protisoutěžním jednání. Základní částka pokuty se vypočte tak, že „reflektuje [1] obrat dosažený konkrétním soutěžitelem z prodeje zboží či služeb, jichž se
narušení soutěže přímo nebo nepřímo týká,
a to na vymezeném geografickém relevantním trhu (dále též ,hodnota prodejů‘), [2] typovou závažnost protisoutěžního jednání
a [3] délku protisoutěžního jednání“.
[9] V tomto kroku tedy žalovaný zohlední
obrat vztahující se ke zboží či službám (přinejmenším potenciálně) zasaženým protisoutěžním jednáním. Vychází tedy z obratu
dosaženého soutěžitelem v době spáchání
protiprávního jednání. Již na tomto místě je
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
třeba zdůraznit, že se v této fázi určení výše
pokuty nejedná o aplikaci kritéria 10 % z obratu ve smyslu § 22 odst. 2 ZOHS.
[10] Při posouzení závažnosti vychází žalovaný ze tří základních kategorií: velmi závažné delikty, zejména horizontální dohody o cenách, o rozdělení trhu či omezení
výroby, zneužití dominantního postavení
soutěžiteli s výrazným dopadem na širší skupinu spotřebitelů; závažné delikty, zejména
jiné horizontální dohody, vertikální dohody
o určení cen pro další prodej a o rozdělení
trhu, jiná zneužití dominantního postavení;
méně závažné delikty, jiné vertikální dohody menšího významu s omezeným vlivem na
spotřebitele, které zasahují pouze malou část
trhu, a další méně závažná narušení soutěže.
[11] Výchozí podíl se pak stanoví v závislosti na stupni závažnosti protiprávního jednání, a to zpravidla do 3 % hodnoty prodejů
u velmi závažných deliktů, do 1 % hodnoty
prodejů u závažných deliktů a do 0,5 % hodnoty prodejů u méně závažných deliktů. Při
stanovení výchozího podílu žalovaný vezme
dále v úvahu zejména též společný tržní podíl
všech zúčastněných podniků, geografické
území, na němž k protisoutěžnímu jednání
došlo, a skutečnost, zda toto protisoutěžní
jednání bylo realizováno, či nikoliv; to neplatí, pokud tyto okolnosti již byly zohledněny
v rámci posouzení závažnosti jednání.
[12] Do výpočtu pokuty je následně promítnuta konkrétní délka účasti na protisoutěžním jednání se zaokrouhlením na jeden
rok. Podle odst. 28 Zásad se základní částka
pokuty stanoví jako podíl hodnoty prodejů
(tzv. výchozí podíl), vynásobený koeficientem času. Koeficient času se stanoví úměrně
k počtu let trvání deliktu, přičemž v případě
deliktu trvajícího méně než rok je roven jedné a v případě deliktu trvajícího 10 a více let
je roven třem.
[13] Dále žalovaný podle okolností případu posoudí, zda u každého jednotlivého soutěžitele existují přitěžující nebo polehčující
okolnosti, které by byly důvodem ke zvýšení
nebo snížení pokuty.
[14] Jakkoliv další krok již není v Zásadách výslovně reflektován, musí být výsledná
výše pokuty, která byla vypočtena shora nastíněným postupem (tedy v rámci správního
uvážení limitovaného Zásadami), následně poměřena zákonným limitem vyplývajícím z § 22
odst. 2 ZOHS. Při posuzování rozhodného období, které má být použito pro výpočet limitu
podle citovaného ustanovení, je třeba zohlednit smysl a účel tohoto institutu v rámci celkového výpočtu pokuty. Přitom je třeba znovu
připomenout, že obrat ve smyslu § 22 odst. 2
ZOHS není obratem, se kterým počítá první
krok při výpočtu základní výše pokuty a který
odráží ekonomickou situaci soutěžitele v době protisoutěžního jednání.
[15] Pro správné pochopení smyslu a účelu předmětného institutu (limitu podle § 22
odst. 2 ZOHS) je třeba přihlédnout k právu EU.
Z důvodové zprávy k návrhu ZOHS totiž vyplývá, že byl navržen s ohledem na dříve platné nařízení Rady č. 17/62, první nařízení, kterým se provádějí články 85 a 86 Smlouvy, ve
znění nařízení č. 1216/99: „V ustanovení
o pokutách návrh zákona v souladu s nařízením Rady č. 17/62 k provedení čl. 85 a 86
Smlouvy opouští dosavadní koncepci objektivní odpovědnosti za porušení zákona. [...]
Návrh zákona bere v úvahu právní předpisy
soutěžního práva ES, judikaturu Soudního
dvora ES i rozhodovací činnost Evropské komise.“ Ve zvláštní části týkající se navrhovaného
§ 21 (posléze přijatého jako § 22) pak důvodová
zpráva uváděla, že se jedná o „[d]oplnění kritérií pro ukládání pokut za porušení zákona. Při vyměřování výše pokuty bude Úřad
vázán zejména závažností protiprávního
jednání a jeho délkou. Doplnění vychází
z čl. 15 nařízení Rady č. 17/62, ve znění nařízení č. 1216/99. Navrhované znění je plně
slučitelné s právem ES.“
[16] Přestože důvodová zpráva nevysvětluje, ke které skutečnosti, resp. ke kterému období má být vztažen limit 10 %, poskytuje cenné výkladové vodítko v tom, že jednoznačně
vyjadřuje úmysl zákonodárce přijmout právní úpravu ukládání pokut, která bude harmonizovaná s právem EU, resp. je bude kopírovat.
Pro posouzení smyslu a účelu předmětného
ustanovení je proto třeba přihlédnout k právní úpravě obsažené v předpisech EU, zejména v judikatuře unijních soudů. Nejvyšší
správní soud ostatně již dříve vyslovil, že
i v případech, kdy byl právní předpis přijat
před vstupem České republiky do EU, ale za
účelem sbližování českého práva s právem EU,
musí být takový právní předpis vykládán souladně s unijním právem (viz např. rozsudky
ze dne 29. 9. 2005, čj. 2 Afs 92/2005-45,
č. 741/2006 Sb. NSS, nebo ze dne 30. 7. 2010,
čj. 8 Afs 29/2010-354).
[17] Vedle úmyslu zákonodárce je přitom
relevantní i skutečnost, že sám žalovaný v Zásadách vyšel z principů, které si pro ukládání
pokut stanovila Komise. Tento přístup má zajistit, že žalovaný bude postupovat podle
shodných pravidel, ať ukládá pokutu za porušení vnitrostátního soutěžního práva, nebo
jestliže postupuje podle práva evropského.
Porušení článků 81 a 82 Smlouvy o založení ES
(dále jen „SES“; nyní články 101 a 102 Smlouvy
o fungování Evropské unie, dále jen „SFEU“) by
proto měla být trestána principiálně podle
stejných pravidel bez ohledu na to, zda dané
řízení vede Komise či žalovaný (viz odstavec
10 Zásad).
I.b Právní úprava EU
[18] Maximální hranici pokuty ve výši 10 %
z obratu obsahovalo již nařízení č. 17/62, které v čl. 15 odst. 2 stanovilo: „Komise může
podnikům nebo sdružením podniků uložit
rozhodnutím pokuty ve výši od 1 000 do
1 000 000 zúčtovacích jednotek nebo v částce tuto výši přesahující, ale nepřesahující
10 % z obratu dosaženého v předchozím
účetním roce všemi podniky, které se na
porušení podílely, a pokud úmyslně nebo
z nedbalosti: a) poruší čl. 85 odst. 1 a článek
86 Smlouvy, nebo b) poruší povinnosti uložené podle čl. 8 odst. 1. Při stanovení výše pokuty se bere v úvahu závažnost a trvání daného porušení.“
[19] Shodnou úpravu přejalo i nařízení Rady (ES) č. 1/2003 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81
a 82 Smlouvy, podle jehož čl. 23 odst. 2 „Komise může rozhodnutím uložit podnikům
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
a sdružením podniků pokuty, pokud úmyslně nebo z nedbalosti: a) se dopouštějí jednání v rozporu s články 81 nebo 82 Smlouvy
nebo b) porušují rozhodnutí nařizující předběžná opatření podle článku 8 nebo c) nesplní nabídku závazku, kterou jsou vázány na
základě rozhodnutí podle článku 9. Pokuta
u každého podniku a sdružení podniků podílejících se na protiprávním jednání nesmí
přesáhnout 10 % z jeho celkového obratu
za předchozí hospodářský rok.“
[20] Výše uvedená unijní právní úprava
v zásadě odpovídá § 22 odst. 2 ZOHS. Citovaná nařízení stejně jako soutěžní zákon neobsahují konkrétní pravidla pro výpočet pokuty,
ale ponechávají tuto otázku diskreční pravomoci Komise.
[21] Nedostatek transparentnosti při výkonu daného oprávnění Komise byl kritizován a vedl v roce 1998 (po více než 30 letech
aplikace nařízení č. 17/62) k přijetí „Pokynů
o metodě stanovovaní pokut udělených podle s čl. 15 odst. 2 nařízení č. 17 a čl. 65 odst. 5
Smlouvy o ESUO“ (dále jen „Pokyny z roku
1998“). Podle těchto Pokynů měla Komise
nejprve zvážit závažnost protiprávního jednání (v rámci jedné ze tří kategorií: méně závažné delikty, závažné delikty a velmi závažné
delikty) a následně jeho délku. Tímto způsobem došla k základní částce pokuty a posléze
zohlednila přitěžující nebo polehčující okolnosti. Přestože základní částka pokuty nebyla
vztažena ke konkrétnímu obratu, výsledná
částka pokuty nesměla překročit 10 % z celosvětového obratu, jak požadovalo nařízení
17/62 [Richardson, R. Guidance without guidance – a European revolution in fining policy? The Commissionįs new guidelines on fines. European Competition Law Review,
1999, 20(7), s. 362; k metodě ukládání pokut
podle Pokynů z roku 1998 viz také Spink, P.
M. Recent Guidance on Fining Policy, European Competition Law Review, 1999, 20(2),
s. 101–108].
[22] Obrat podniku vztahující se k době
protiprávního jednání bylo možné zohlednit
v rámci závažnosti, konkrétní velikosti a ekonomické síly podniku. Tento obrat byl ovšem
jiným referenčním kritériem než obrat ve
smyslu čl. 15 odst. 2 nařízení 17/62.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
[23] V rozsudku ze dne 16. 11. 2000, Sarrió,
C-291/98 P, Recueil, s. I-9991, Soudní dvůr
jednoznačně rozlišil, že existují dva referenční roky, resp. dva různé obraty, k nimž je přihlíženo v různých fázích výpočtu pokuty:
(1) pro posouzení ekonomické síly (schopnosti narušit hospodářskou soutěž) se jako
referenční rok použije rok vztahující se ke
spáchání (ukončení deliktu), zatímco (2) pro
posouzení maximální částky pokuty podle
čl. 15 odst. 2 nařízení 17/62 je třeba zohlednit
rok předcházející vydání rozhodnutí (s výjimkou případů, kdyby byla pokuta uložena
v roce následujícím po ukončení deliktu, neboť tehdy by referenční roky splývaly).
[24] Na tomto místě lze učinit poznámku,
že popsanému rozlišení dvou referenčních
let a dvou různých obratů odpovídá i metoda
pro stanovení pokut uplatňovaná žalovaným
v Zásadách (jakkoliv žalovaný již výslovně
v Zásadách neodkázal na korekci výše pokuty
podle zákonného kritéria navázaného na druhý z obratů).
[25] Pokyny z roku 1998 byly v roce 2006
nahrazeny Pokyny pro výpočet pokut uložených podle čl. 23 odst. 2 písm. a) nařízení
č. 1/2003 (dále jen „Pokyny z roku 2006“),
které byly odlišné především v prvním kroku
výše popsané metody výpočtu. Pokyny z roku
2006 výslovně navázaly základní částku pokuty na hodnotu zboží či služeb (přinejmenším potenciálně) dotčených protiprávním
jednáním prostřednictvím obratu dosaženého v období spáchání protiprávního jednání.
Tato změna se nedotkla rozlišení dvou různých referenčních obratů, ale naopak tento
přístup (v Pokynech z roku 1998 výslovně nezakotvený) potvrdila.
[26] Podle Pokynů z roku 2006 Komise
při stanovení základní částky vychází „z hodnoty tržeb za zboží nebo služby v příslušné
zeměpisné oblasti uvnitř EHP, které přímo
nebo nepřímo souvisejí s protiprávním jednáním. Komise pro výpočet obvykle použije
tržby podniku během posledního celého hospodářského roku jeho účasti na protiprávním jednání (dále jen ,hodnota tržeb‘).“ (odstavec 13). Základní částka bude vztažena
k podílu tržeb, bude záviset na stupni závaž-
nosti protiprávního jednání a bude vynásobena počtem let, během nichž k takovému
jednání docházelo (odstavec 19). Podíl tržeb,
k němuž se bude přihlížet, se obvykle bude
nacházet na stupnici do 30 % (odstavec 21).
Nadto u typově nejzávažnějšího protiprávního jednání (horizontální dohody o určení
cen, rozdělení trhů a omezení výroby) bude
do základní částky zahrnuto 15 % až 25 % hodnoty tržeb bez ohledu na dobu účasti podniku na protiprávním jednání.
[27] Dále Komise vezme v úvahu okolnosti vedoucí ke zvýšení nebo snížení základní
částky pokuty, tedy přitěžující a polehčující
okolnosti (odstavec 27).
[28] Část D (odstavec 32) Pokynů z roku
2006 nazvaná „Maximální limit stanovený
právními předpisy“ stanoví, že „[k]onečná
výše pokuty nesmí v žádném případě u jakéhokoli podniku nebo sdružení podniků podílejících se na protiprávním jednání překročit
10 % z celkového obratu uskutečněného
v předchozím hospodářském roku, jak vyplývá z čl. 23 odst. 2 nařízení č. 1/2003“.
[29] Popsaný postup lze tedy shrnout do
3 kroků: (1) stanovení základní částky pokuty
s přihlédnutím mimo jiné k obratu dosaženému v období spáchání protiprávního jednání,
a to až do výše 30 % z tohoto obratu, (2) zohlednění přitěžujících a polehčujících okolností a (3) případná korekce, pokud by částka vypočtená podle předchozích kritérií
překročila 10 % z obratu ve smyslu čl. 23
odst. 2 nařízení č. 1/2003 (zde je nutno opět
zdůraznit, že se jedná o odlišný obrat, než se
kterým počítá první krok). A znovu lze připomenout, že popsanému postupu odpovídá
i metoda výpočtu pokuty uplatňovaná žalovaným podle jeho Zásad.
[30] S ohledem na shora popsaný postup
při výpočtu celkové výše pokuty je třeba
čl. 23 odst. 2 nařízení č. 1/2003 i předchozí
čl. 15 odst. 2 nařízení č. 17/62 vnímat spíše jako normotvůrcem stanovenou hranici bránící likvidačnosti pokuty pro dotčený subjekt
než jako horní hranici „trestní“ sazby pokuty
v klasickém slova smyslu. Jinými slovy,
10% hranice neznamená, že by za závažné de-
likty měly být ukládány pokuty v horní hranici této sazby, ale představuje korektiv, aby pokuta nebyla nepřiměřená aktuální ekonomické síle podniku. Popsaná 10% hranice a její
raison d’être tedy nemá souvislost s deliktem
a jeho závažností jako obvyklá „trestní“ sazba,
nýbrž spíše s osobou soutěžitele a jeho potenciálem „unést trest“. Tento závěr podporuje akademická literatura (viz např. Polley, R.
The FCO’s new fining guidelines – a „more
national approach“ undermining uniform
application of article 101 TFEU. European
Competition Law Review, 2014, 35 (3),
s. 141–147) i unijní judikatura.
[31] Například v rozsudku ze dne 29. 11.
2005, Britannia Alloys, T-33/02, Tribunál
uvedl ve vztahu k čl. 15 odst. 2 nařízení
č. 17/62, že „zvláštním cílem zmíněné maximální výše je zabránit tomu, aby byly pokuty
nepřiměřené ve vztahu k významu podniku,
a zejména zabránit tomu, aby dotyčné podniky
nebyly schopny zaplatit uložené pokuty“ (srov.
bod 35 a zejména bod 43 rozsudku).
[32] Také v rozsudku ze dne 15. 3. 2000,
Cimenteries, T-25/95, Recueil, s. II-491, Tribunál potvrdil, že odkaz v čl. 15 odst. 2 nařízení č. 17/62 na obrat dosažený „v předchozím účetním roce“ před vydáním rozhodnutí
se vztahuje pouze k určení maximální hranice
pokuty. Při samotném výpočtu pokuty však
Komise může zohlednit obrat počítaný na základě dřívějších účetních let za předpokladu,
že posléze uložená pokuta nepřekročí výše
zmíněnou hranici (srov. bod 5009 rozsudku).
[33] V rozsudku ze dne 18. 7. 2013,
Schindler, C-501/11 P, Soudní dvůr uvedl, že
„[a]čkoliv čl. 23 odst. 2 a 3 nařízení
č. 1/2003 podle judikatury Soudního dvora
ponechává Komisi širokou posuzovací pravomoc, omezuje její výkon tím, že zavádí objektivní kritéria, která Komise musí dodržet.
Zaprvé tak má výše pokuty, kterou lze podniku uložit, vyčíslitelnou a absolutní maximální hodnotu, takže maximální výši pokuty, kterou lze uložit danému podniku, lze
stanovit předem.“ (srov. bod 58 rozsudku).
[34] Uvedenou judikaturu potvrdil také
velký senát Soudního dvora v rozsudku ze
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
dne 26. 11. 2013, Groupe Gascogne, C-58/12
P: „Tato horní mez pokuty má zabránit ukládání pokut, u nichž lze předvídat, že je podniky s ohledem na svou velikost, tak jak je,
byť jen přibližně a nedokonale, určena celkovým obratem, nebudou moci zaplatit. Jedná se tedy o mez, která je jednotně použitelná na všechny podniky a která závisí na
velikosti každého z nich a jež má zabránit
pokutám na příliš vysoké nebo nepřiměřené
úrovni.“ (srov. zejm. body 47–57 rozsudku).
[35] Za zmínku rovněž stojí, že obrat pro
účely prvního kroku a pro účely třetího kroku se neliší pouze obdobím, v němž byl dosažen, ale také geografickým rozsahem trhu, na
kterém byl dosažen. Zatímco pro určení
obratu v prvním kroku se vychází „z hodnoty
tržeb za zboží nebo služby v příslušné zeměpisné oblasti uvnitř EHP“, maximální hranice
10 % je vztažena k celosvětovému obratu podniku. Článek 15 odst. 2 nařízení 17/62 i čl. 23
odst. 2 a 3 nařízení č. 1/2003 totiž hovoří
o „celkovém“ obratu („total turnover“). Tento
závěr potvrzuje např. výše citovaný rozsudek
velkého senátu Groupe Gascogne (bod 49)
a zohlednění obratu všech společností, na
které může dotyčný podnik vykonávat rozhodující vliv (body 51 a 56), i odborná literatura
[viz např. Bos, I.; Schinkel, M. P. On the scope
for the European Commission’s 2006 fining
guidelines under the legal maximum fine.
Journal of Competition Law and Economics,
2007, 2(4), s. 673–682].
[36] Jakkoliv judikatura unijních soudů
primárně řešila jinou otázku, než která byla
předložena rozšířenému senátu, je z ní jednoznačně patrný smysl a účel stanovení maximální hranice pokuty podle čl. 23 odst. 2 nařízení č. 1/2003 (příp. čl. 15 odst. 2 nařízení
č. 17/62). Tato horní hranice pokuty má zabránit ukládání pokut, u nichž lze předvídat,
že je podniky s ohledem na svou velikost nebudou schopny zaplatit. Zároveň je z judikatury i z obou verzí Pokynů Komise patrné, že
stanovení maximální hranice pokuty je až závěrečným krokem, který s ohledem na zmíněný cíl pouze koriguje (podle situace delikventa) pokutu vypočtenou podle jiných
kritérií (odrážejících závažnost deliktu). To-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
muto postupu v zásadě odpovídá i metoda
uplatňovaná žalovaným podle jeho Zásad.
[37] Zmiňovaná unijní judikatura neřešila
otázku, zda „rok obratu před vydáním rozhodnutí“ má být rokem před vydáním rozhodnutí v I. stupni nebo rok před vydáním
rozhodnutí v II. stupni, protože řízení před
Komisí je pouze jednostupňové. Přiměřeně
však lze zohlednit situaci, kdy je rozhodnutí
Komise zrušeno Tribunálem a Komise vydává v pořadí druhé rozhodnutí.
[38] Takovou situací se Soudní dvůr zabýval v rozsudku ze dne 15. 10. 2002, Limburgse Vinyl a další, C-238/99 P. Z rozsudku vyplývá, že Komise při vydání v pořadí druhého
rozhodnutí (dále jen „rozhodnutí II“) zohlednila obrat dotčeného podniku dosažený v roce 1993, jako roku předcházejícího vydání
rozhodnutí II, nikoliv obrat roku 1987, který
předcházel vydání prvního a posléze zrušeného rozhodnutí (dále též jen „rozhodnutí I“).
Tento postup byl zpochybněn dotčeným
podnikem, který namítl, že nominální částka
pokuty zůstala stejná, přestože se relevantní
obrat změnil (srov. bod 590 rozsudku). To
mělo za následek, že poměr mezi nominální
částkou pokuty a relevantním obratem (tedy
velikostí podniku) byl v rozhodnutí I jiný než
poměr mezi nominální částkou pokuty a relevantním obratem v rozhodnutí II. Soudní
dvůr neshledal v postupu Komise pochybení.
Zdůraznil, že účelem čl. 15 odst. 2 nařízení
č. 17/62 je pouze stanovení maximální hranice pokuty a nic nenasvědčuje tomu, že Komise použila obrat roku 1993 pro jiné účely
(srov. bod 596 rozsudku). Podle Soudního
dvora nebyl čl. 15 odst. 2 nařízení č. 17/62 porušen změnou poměru mezi výší pokuty
v rozhodnutí II a obratem dosaženým v roce
1993 oproti poměru mezi výší pokuty v rozhodnutí I a obratem dosaženým v roce 1987.
K porušení předmětného ustanovení by došlo pouze tehdy, pokud by pokuta uložená
v rozhodnutí II překročila maximum stanovené v tomto článku (srov. bod 597 rozsudku).
[39] Z uvedeného rozhodnutí plyne, že
Komise zohlednila v rozhodnutí II pro účely
čl. 15 odst. 2 nařízení č. 17/62 (tedy pro stanovení maximální 10% hranice) obrat, který
podnik dosáhl v roce předcházejícím vydání
tohoto v pořadí druhého rozhodnutí. Soudní
dvůr tento postup aproboval, jakkoliv neuvedl výslovně, že by se jednalo o jediný možný postup.
[40] Třebaže neexistuje judikatura Soudního dvora, která by se zabývala přímo otázkou
předloženou rozšířenému senátu, je tato judikatura (i celkový rámec unijního práva) použitelná k pochopení mechanismu ukládání pokut za
protisoutěžní jednání a zejména k osvětlení významu 10% hranice při ukládání pokuty, tedy
k teleologickému výkladu relevantních ustanovení i vnitrostátního právního rámce.
I.c Dopad celkového mechanismu
ukládání pokuty na určení relevantního
obratu
[41] Je-li (jak je z dosavadní argumentace
zřejmé) důvodem existence 10% limitu zohlednění aktuální ekonomické situace podniku, což je jediný možný výklad, pokud má tato hranice „zabránit
tomu, aby dotyčné
podniky nebyly schopny zaplatit uložené pokuty“, pak dává smysl, aby byl pro její určení
zohledněn obrat odpovídající aktuálnímu rozhodování správního orgánu – ať již opakovanému rozhodování po zrušení soudem, jako
v případě Komise, nebo rozhodování o rozkladu, jako ve vnitrostátním kontextu.
[42] Tomuto výkladu odpovídá také obecná zásada rozhodování správního orgánu
o opravném prostředku, totiž povinnost zohlednit právní a skutkový stav v době rozhodování o opravném prostředku (srov. zejména rozsudek Nejvyššího správního soudu ze
dne 17. 12. 2008, čj. 1 As 68/2008-126,
č. 1786/2009 Sb. NSS). Na tomto místě nezbývá než znovu připomenout účel 10% hranice.
Tento účel přitom může být naplněn pouze
za situace, když orgán rozhodující o opravném prostředku zohlední (i v souladu s obecnou zásadou) relevantní obrat vztahující se
k době jeho rozhodování, nikoliv zafixovaný
zpětně k době rozhodnutí správního orgánu
I. stupně. Zároveň neexistují argumenty, které by obecně vedly k prolomení popsané
právní zásady, a jak bude dále popsáno, neobsahuje je ani argumentace většiny v této věci.
II.
Konkrétní výhrady
[43] Argumentace většiny vychází z nepochopení nebo z úmyslného opomenutí
mechanismu ukládání předmětných pokut
jako celku, což ji při analýze předmětného dílu mozaiky vede v jednotlivostech do řady argumentačních pastí, jež jsou zmíněny dále.
[44] V bodu 61 usnesení se většina hlásí
(nakolik jsem porozuměl tomuto pokusu o teoretický exkurs do legislativní techniky trestního práva, roubovaného na posuzovanou
věc) k chápání 10% hranice jako horní hranice trestní sazby v klasickém slova smyslu.
V důvodech, proč se většina mýlí již v tomto
základním východisku, odkazuji na obecnou
část mého odlišného stanoviska (viz zejména
bod [30] odlišného stanoviska).
[45] Vnitřní rozpornost argumentace většiny se projevuje i v bodu 63 usnesení. Jakkoliv poslední věta správně poukazuje na „antilikvidační“ účel horní hranice pokuty, není
tato věta kompatibilní s celou předchozí částí odstavce, který odkazuje na klasické chápání horní hranice sazby – mimo jiné v odkazu
na spojení rozpětí „od–do“ odrážejícího průměrnou typovou závažnost deliktů.
[46] Body 64 a 65 usnesení ukazují teleologické pozadí argumentace většiny – pokuta
slouží „odčerpání nepoctivě nabytého prospěchu“, proto je třeba fixovat rozpětí sankce
„na základě objektivně zjistitelných a v době
rozhodování ani později již nezměnitelných
údajů“ a „ukončené účetní období by se mělo
časově nacházet co nejblíže období, kdy
k protisoutěžnímu jednání došlo“.
[47] Drobná výhrada k bodu 64 usnesení
souvisí s tvrzením, že znakem postihovaného
protisoutěžního chování má být „téměř vždy
vznik neoprávněného prospěchu“ s víceméně formálním (jak je patrné z další argumentace většiny) dodatkem „(nebo alespoň předpokladu jeho vzniku)“. Ve skutečnosti např.
dohody podle § 3 odst. 1 ZOHS představují
ohrožovací delikty a postihovaná dohoda vůbec nemusí vést k reálnému narušení hospodářské soutěže.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
[48] Podstatná výhrada směřuje k tomu,
že se většina v bodech 64 a 65 úplně opomněla zabývat hranicí 10 % v celkovém kontextu ukládání pokut, který jsem popsal shora v obecné části. Znovu tedy připomínám, že
žalovaný (podobně jako Komise) zohledňuje
obrat v období protisoutěžního jednání – a to
při výpočtu základní částky pokuty! Většina
ovšem ve svém usnesení tuto fázi výpočtu pokuty zcela opomíjí, aby se posléze snažila
k období protisoutěžního jednání přiblížit jiným obratem – a to tím rozhodným pro určení 10% hranice. Nezbývá než zopakovat, že
důvod existence 10% hranice je jiný a slouží
ke korekci základní částky pokuty tak, aby ji
byl podnik schopen uhradit.
[49] Tvrzení v bodu 66 usnesení, podle
kterého „[n]ázor rozšířeného senátu podporují i rozsudky evropských soudů“, je poměrně sebevědomé na to, že z většinou citované
části rozsudku Tribunálu Fuji Electric proti
Komisi nevyplývá nic, co by její argumentaci
posílilo. Ostatně, zřejmě právě proto se většina omezila na citaci části rozhodnutí bez jakékoliv úvahy, proč a jak je tato citace relevantní
ve vztahu k některému argumentu většiny.
[50] Bod 67 usnesení odkazuje na rozsudek Soudního dvora Britannia Alloys. Rozsudek, čtený i v kontextu závěrů generálního
advokáta a souvisejícího rozsudku Tribunálu
(T-33/02), ovšem názor většiny nepodporuje.
Tato judikatura totiž nijak nezpochybnila metodiku výpočtu pokuty podle Pokynu Komise, již jsem podrobně rozebral v obecné části
tohoto stanoviska. Navíc se rozhodnutí ve věci Britannia Alloys zabývala specifickou situací, kdy nebylo možné určit obrat za poslední hospodářský rok předcházející rozhodnutí –
a unijní orgány řešily, zda je v takovém případě
možné použít obrat za některý z předcházejících roků. Při vědomí skutkových okolností
konkrétní věci a legislativního rámce, v němž
se unijní soudy pohybovaly, lze z jejich rozhodnutí jen obtížně dovodit popření metodiky výpočtu pokuty nebo úplnou změnu v chápání teleologického významu hranice 10 %,
popsaných v obecné části tohoto stanoviska.
[51] Bod 68 usnesení odmítá použitelnost rozsudku Soudního dvora Limburgse Vi-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
nyl s tím, že „se jednalo o zcela jinou situaci“.
Toto jednoduché vypořádání se většiny s rozsudkem Limburgse Vinyl nelze přijmout, ani
když pomineme způsob, jakým většina přehlédla specifičnost skutkového stavu při citaci rozsudku Britannia Alloys. Za prvé přitom
odkazuji k bodům [38] a [39] tohoto stanoviska. Za druhé pak poukazuji na přímý rozpor této „zcela jiné situace“ podle bodu 68
a závěrů zaujatých většinou v bodu 76 usnesení (pro situaci argumentačně téměř identickou s rozsudkem Limburgse Vinyl).
[52] Většina v bodu 69 usnesení vysvětluje důvody omezené použitelnosti unijní judikatury, aby v závěru poukázala na „akcent na
vyjádření skutečné hospodářské situace delikventa odrážející účinky deliktního jednání, tedy přiblížení se období mezi deliktem
a rozhodnutím o něm“. Opomíjí se přitom
zmínit o tom, že se vůbec nezabývala úvahami
obsaženými v obecné části tohoto stanoviska,
včetně relevance skutečné hospodářské situace delikventa pro výpočet základní částky pokuty. V tomto kontextu je namístě otázka,
proč většina vytrvale přehlíží, že správní orgány při ukládání pokuty pracují se dvěma
obraty zpravidla za různá období – jedním
při určení základní částky pokuty a druhým
při její korekci.
[53] Obsah bodu 70 usnesení neobsahuje
přes svou úvodní větu žádné komparativní argumenty, ale pouze selektivní popis ukládání
pokut v některých členských státech. Ve vztahu k německé praxi lze přitom poukázat např.
na kritický článek zmíněný v bodu [30] tohoto stanoviska. Argumenty, které by podporovaly závěr většiny, ovšem z bodu [70] usnesení nevyplývají žádné.
[54] Obsah bodů 71–76 usnesení lze shrnout tak, že měl-li by předseda žalovaného vycházet z účetního období předcházejícího vydání jeho rozhodnutí, porušil by tím zásadu
dvojstupňovosti a navíc by musel pokutu nově přepočítávat, ale zároveň není v rozporu
se zásadou dvojstupňovosti, pokud předseda
žalovaného při povinném zkoumání případné likvidačnosti sankce „provádí komplexní
hodnocení aktuálního finančního zdraví
soutěžitele“. Jsem přesvědčen, že je na první
pohled zřejmý rozpor mezi těmito požadavky, stejně jako umělost hranice mezi zákazem
předsedovi žalovaného jednoduše poměřit
uloženou výši sankce „novým obratem“ (bez
nutnosti její modifikace, pokud nepřekročí
10 % z nového obratu) a současnou povinností předsedy žalovaného komplexně zkoumat aktuální finanční zdraví soutěžitele.
[55] Tento rozpor je pouze podtržen bodem 72 usnesení, jehož úvod se hlásí k povinnosti odvolacího (rozkladového) správního
orgánu vycházet ze skutkového a právního
stavu existujícího v době jeho rozhodnutí,
aby závěr téhož odstavce fixoval skutkový
vztah vztahující se k určení zákonné hranice
pro horní hranici pokuty k rozhodnutí správního orgánu I. stupně – což činí v bodu [76]
usnesení výslovně dokonce i pro případ, kdy
bylo rozhodnutí předsedy žalovaného zrušeno
soudem (ergo v rozporu s východisky Soudního dvora ve věci Limburgse Vinyl). Nelze
přehlédnout ani skutečnost, že takový závěr
většiny nutně vede v rámci systematického
výkladu k interpretačním obtížím u § 75
odst. 1 s. ř. s. Jakkoliv se nejedná o závěr, který by většina výslovně zakotvila do své argumentace, je jedním z možných (ad absurdum) výkladů bodu [76] usnesení i to, že
skutkový stav (určení relevantního obratu)
zafixovaný při prvním rozhodnutí ve věci bude určující nejen při zrušení rozhodnutí
předsedy žalovaného soudem, ale také při
zrušení rozhodnutí vydaného v I. stupni.
[56[ Důvody, které vedly většinu k formulaci jen obtížně hajitelných závěrů, lze zřejmě
nalézt v samém závěru usnesení, konkrétně
v jeho bodu [77]. Jakkoliv se s většinou do ur-
čité míry ztotožňuji v obavách z případných
manipulací s údaji ze strany soutěžitelů, nevidím na rozdíl od většiny řešení v popření či
dezinterpretaci zákonné úpravy, správní praxe, judikatury správních soudů, i relevantní
úpravy unijního práva. Situaci, z níž má většina obavy, čelily unijní orgány ve věci Britannia Alloys (a teprve v tomto kontextu je citace daného rozsudku namístě) – a naznačily
jeden z možných způsobů jejího řešení, aniž
by bylo nutné reinterpretovat celý mechanismus ukládání pokut za protisoutěžní jednání.
Ve vnitrostátním kontextu se pro podobné situace nabízí i zákaz zneužití práva, definovaný Nejvyšším správním soudem poprvé v rozsudku ze dne 10. 11. 2005, čj. 1 Afs
107/2004-48, č. 869/2006 Sb. NSS (a přímo
v oblasti soutěžního práva použitý soudem
mj. např. v rozsudku ze dne 30. 12. 2009, čj. 8 Afs
56/2007-479, č. 2295/2011 Sb. NSS).
[57] Nelze přitom nepodotknout, že
v případě manipulace s údaji ze strany soutěžitelů bude muset žalovaný řešit stejné otázky
– které se z fáze určení výše pokuty pouze
přesunou do posuzování její likvidačnosti.
Nesystémové vztažení obratu k rozhodnutí I.
stupně proto obavy většiny (na rozdíl od kroků navržených v předchozím odstavci tohoto
stanoviska) stejně neřeší.
[58] Podobně není významná otázka týkající se možného zvýšení sankce v druhé části
bodu [77] usnesení – která není s ohledem
na § 90 odst. 3 (za případného použití § 152
odst. 4) správního řádu relevantní vůbec.
[59] Ze všech shora uvedených důvodů
s výrokem ani odůvodněním většiny v této
věci nesouhlasím.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
Akciová společnost České dráhy proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o ulože- ní pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně.