konů (zákon o ochraně hospodářské soutěže) V období před vstupem České republiky do Evropské unie nebylo možné přímo aplikovat komunitární úpravu práva na ochranu hospodářské soutěže; současně zá- kon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, neobsahoval ustanovení, které by výslovně upravovalo sankční odpovědnost nástupců (univerzálních sukcesorů) proti- soutěžního delikventa, který zanikl v průběhu správního řízení. Při řešení otázky mož- nosti přechodu deliktní odpovědnosti na nástupce zaniklého subjektu proto nebylo mož- né používat komunitární právo a komunitární judikaturu ani jako výkladové vodítko. I v takovémto případě ale lze uplatnit justiniánskou zásadu zakazující obcházení a zneužívání zákona: guando aliguid prohibetur, prohibetur et omne per guod deve- nitur ad illud (cožkoli je zakázáno, pak vše, čím by toho mohlo být dosaženo, je za- kázáno také). Není tedy přípustné, aby se subjekt porušující normy soutěžního prá- va mohl vyhnout sankčnímu postihu účelovým právním úkonem (zde zánikem obchodní společnosti bez likvidace s právním nástupcem, přičemž se stále jednalo o tutéž ekonomickou entitu): takový postup je zneužitím práva, neboť obchází účel zákona o ochraně hospodářské soutěže. Ve vymezeném období proto bylo - byť jen za určitých restriktivně vymezených podmínek - možné povolat soutěžitele k odpo- vědnosti i v případě jeho zániku bez likvidace, a to postihem jeho právního nástupce.
konů (zákon o ochraně hospodářské soutěže) V období před vstupem České republiky do Evropské unie nebylo možné přímo aplikovat komunitární úpravu práva na ochranu hospodářské soutěže; současně zá- kon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, neobsahoval ustanovení, které by výslovně upravovalo sankční odpovědnost nástupců (univerzálních sukcesorů) proti- soutěžního delikventa, který zanikl v průběhu správního řízení. Při řešení otázky mož- nosti přechodu deliktní odpovědnosti na nástupce zaniklého subjektu proto nebylo mož- né používat komunitární právo a komunitární judikaturu ani jako výkladové vodítko. I v takovémto případě ale lze uplatnit justiniánskou zásadu zakazující obcházení a zneužívání zákona: guando aliguid prohibetur, prohibetur et omne per guod deve- nitur ad illud (cožkoli je zakázáno, pak vše, čím by toho mohlo být dosaženo, je za- kázáno také). Není tedy přípustné, aby se subjekt porušující normy soutěžního prá- va mohl vyhnout sankčnímu postihu účelovým právním úkonem (zde zánikem obchodní společnosti bez likvidace s právním nástupcem, přičemž se stále jednalo o tutéž ekonomickou entitu): takový postup je zneužitím práva, neboť obchází účel zákona o ochraně hospodářské soutěže. Ve vymezeném období proto bylo - byť jen za určitých restriktivně vymezených podmínek - možné povolat soutěžitele k odpo- vědnosti i v případě jeho zániku bez likvidace, a to postihem jeho právního nástupce.
(609) c) Možnost veřejnoprávního postihu nástupce porušitele soutěžních norem x . Nejvyšší správní soud posuzoval otázku možnosti přechodu deliktní odpovědnosti na nástupce zaniklého subjektu, jenž se do- pustil protisoutěžního jednání, s ohledem na dobu, ve které došlo k tvrzenému zakázané- mu jednání, tedy v roce 2001. Účastníci správního řízení zanikli před vstupem České republiky do Evropské unie. V tomto ohledu jde o výjimečný případ a zdejší soud pravdě- podobně takovou otázku nebude v budouc- nu znovu řešit. Právní argumentace v daném případě by se mohla lišit, kdyby se zkoumané deliktní jednání událo v době po 1. 5. 2004, tedy po přistoupení České republiky do Ev- ropské unie, anebo v době po přijetí novely zákona o ochraně hospodářské soutěže č. 155/2009 Sb. ze dne 1. 9.2009. Hlavním smyslem zákona o ochraně hos- podářské soutěže je obrana proti nedovole- nému narušení hospodářské soutěže a jejích hodnot a současně postih dopadů takového jednání na společnost. Existence a ochrana svobodné soutěže a soutěžního prostředí a nedeformovaný trh představují veřejný zá- jem. Porušení soutěžních pravidel má totiž vždy závažné následky na tržní prostředí, v němž k takovému jednání dochází. Proti- soutěžní jednání může narušovat strukturu trhu jako takového, přičemž tržní deformace již často nelze bez autoritativního zásahu sou- těžního úřadu napravit. Oba základní delikty dle tohoto zákona, tj. kartelové dohody v šir- ším slova smyslu a zneužití dominantního po- stavení na trhu, postihují různá jednání, která ovšem ohrožují tentýž objekt vyjádřený již v názvu zákona, tedy hospodářskou soutěž ja- ko takovou, a to na trhu v rámci České repub- liky. V této souvislosti je možné rovněž odká- zat na ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu, která staví na tom, že úče- lem zákona je ochrana soutěže na trhu zboží a konkurence jako ekonomického jevu, niko- liv ochrana jednotlivých účastníků trhu. Jed- notliví soutěžitelé jsou proti narušitelům sou- těže chráněni nepřímo, a to výkonem pravo- moci soutěžního úřadu vykonávajícího dozor nad tím, zda a jakým způsobem soutěžitelé pl- ní povinnosti vyplývající pro ně ze zákona o ochraně hospodářské soutěže nebo z roz- hodnutí Úřadu vydaných na základě tohoto zákona (srov. např. rozsudek ze dne 21. 10. 2004, čj. 2 A 11/2002-227, č. 463/2005 Sb. NSS). Při vymezení obsahu hospodářské soutěže nelze opomenout ani preventivně výchovnou funkci soutěžních norem. Hrozba sankciono- vání i samotná sankce uložená porušiteli pů- sobí nejenom vůči jeho jednání do budouc- na, ale taktéž i vůči ostatním soutěžitelům. Účelem ekonomického postihu je mimo jiné i to (není to ovšem hlavní podstatou sankcio- nování), aby zaplacením pokuty do státního rozpočtu byl částečně kompenzován bezdů- vodný majetkový prospěch delikventa, který vznikl z jeho nezákonného jednání (a tím by- la částečně vyrovnána jeho nezákonná sou- těžní výhoda ve vztahu k ostatním soutěžite- lům na relevantním trhu). Právo hospodářské soutěže patří do veřej- noprávní oblasti, přičemž po procesní strán- ce řeší vztah mezi státem reprezentovaným Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže, jakožto garantem poctivé soutěže a subjek- tem, který pravidla této soutěže porušuje. Or- gány veřejné moci jsou povolány k ochraně veřejného zájmu, avšak Úřad svým působe- ním také nepřímo chrání zájmy jiných sub- jektů, byť to není jeho primárním posláním. Negativní důsledky protisoutěžního jednání se pravidelně projeví nejen na straně ostat- ních soutěžitelů (tj. konkurentů delikventa na relevantním trhu), ale i přímo vůči koneč- ným spotřebitelům. Ochrana hospodářské soutěže dopadá na soukromoprávní vztahy více, než je tomu v jiných oblastech veřejného práva. Jak se ostatně vyjádřil zdejší soud v roz- sudku ze dne 31. 8. 2009, čj. 8 As 7/2008-116, č. 1953/2009 Sb. NSS, tak i ve správněpráv- ních vztazích může docházet v různé míře k dotčení dalších subjektů, odlišných od účastníka správního řízení a od správního or- gánu, kdy na jedné straně stojí obecný veřej- ný zájem chráněný orgánem veřejné moci a na straně druhé konkrétní práva a zájmy 523 2295 soukromých osob. V některých případech pak mají dotčené osoby jen velmi omezené mož- nosti účinně namítat ohrožení svých práv. Dosavadní přístup k posuzované proble- matice spočívá v obecně pojímaném princi- pu, že k přechodu práv a povinností ve veřej- ném právu může dojít jen v těch případech, kdy to zákon výslovně umožňuje. Zákon o ochraně hospodářské soutěže ani jiný práv- ně relevantní předpis v rozhodné době ovšem neobsahoval právní normu, která by výslovně umožňovala sukcesi veřejnoprávní (deliktní) odpovědnosti. Otázkou nástupnic- tví z hlediska sankční (veřejnoprávní) odpo- vědnosti se zabývala i některá soudní rozhod- nutí. Na prvním místě lze uvést rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 4. 1996, sp. zn. 6 A 103/94, v němž tento soud konsta- toval, že „[rlozhodnutí o pokutě za správní delikt je rozhodnutím konstitutivního cha- rakteru; povinnost pokutu platít vzniká ex nunc právní mocí rozhodnutí, kterým se pokuta ukládá. Zanikne-li v průběhu řízení právnická osoba, se kterou bylo řízení o ulo- žení pokuty za správní delikt vedeno, nelze pokutu uložit jejímu právnímu nástupci, a to i kdyby přejímal všechna práva a povin- nosti v okamžiku zániku svého právního předchůdce existující“ Nelze opomenout ani usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2004, čj. 6 A 93/2001-56, č. 453/2005 Sb. NSS, v němž bylo řečeno, že „[plrávo na informace o žívotním prostředí (čl. 35 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace 0 ží- votním prostředí) nepřechází na žalobcova právního nástupce. Ziratí-li žalobce za této situace v průběhu řízení způsobilost být jeho účastníkem, soud takovou žalobu pro nedo- statek podmínky řízení, která je neodstrani- telná a brání pokračování řízení, odmítne podle S 46 odst. 1 písm. a) s.ř. s“ Stěžovatel svou kasační argumentaci opí- rá zejména o komunitární pojetí přechodu deliktní odpovědnosti a povinnosti eurokon- formního výkladu případů nastalých i před vstupem České republiky do Evropské unie. Argumentace stěžovatele o možnosti užití ko- munitární soudní praxe ale neobstojí. Na ny- 524 ní posuzovanou otázku totiž nelze vztáhnout povinnost výkladu odpovídajícího komunitár- ím normám, jež se pro Českou republiku staly po přistoupení do Evropské unie závaznými. Komunitární předpisy nepředstavovaly v době před vstupem do Evropské unie sou- část platného práva České republiky, a proto nebyl rozhodující správní orgán a potažmo ani přezkumný soudní orgán přímo vázán ko- munitárními právními předpisy a je vykláda- jící judikaturou; komunitární právo nemělo přímý účinek. Ostatně správní řízení bylo za- hájeno pro možné porušení $ 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže, a nikoliv pro porušení čl. 81 Smlouvy o založení Evrop- ských společenství (nově čl. 101 Smlouvy o fungování Evropské unie). Na možnost uži- tí práva Evropských společenství v době před přistoupením do Evropské unie nahlíží judi- katura, nejenom Nejvyššího správního sou- du, kompaktním a jednotným způsobem. Tento názorový postoj vychází z premisy, že v době před vstupem České republiky do Ev- ropské unie je nutno přirozeně vyjít z práva účinného, tedy vnitrostátního. Právo Spole- čenství lze přitom užít (jen) jako výkladové vodítko při interpretaci právních předpisů přijatých ke splnění závazku České republiky harmonizovat své právo s právem Společen- ství dle čl. 69 a násl Evropské dohody o při- družení (sdělení č. 7/1995 Sb.). Tato zásada našla svůj výraz opakovaně i v judikatuře zdejšího soudu (např. rozsudky ze dne 29. 9. 2005, čj. 2 Afs 92/2005-45, č. 741/2006 Sb. NSS, ze dne 30. 11. 2006, čj. 5 As 59/2006-85, č. 1097/2007 Sb. NSS, nebo ze dne 30. 9. 2008, čj. 5 Afs 40/2007-204). Například v prvně ci- tovaném rozhodnutí bylo vysloveno, že „[i] v případech, kdy se posuzují skutkové okol- ností, k nimž došlo před vstupem České repub- liky do Evropské unie, a rozhodným právem Je právo tehdy účínné, je nutno ustanovení českého právního předpisu, přijatého nepo- chybně za účelem sbližování českého práva s právem Evropských společenství a mající- ho svůj předobraz v právní normě obsažené v právu Evropských společenství, vykládat konformně s touto normou. Odchýlit se od takovéhoto výkladu je však zpravidla ne- zbytné v případech, kdy pro to existují zřej- mé racionální důvody dané kupříkladu tím, že v ustanovení českého právního předpisu byla úmyslně zvolena odlišná textace nebo že ten, kdo právní předpis vydal, v něm ji- ným nepochybným způsobem projevil vůli odlišnou od vůle projevené v normě práva Evropských společenství.“ V případě zákona o ochraně hospodářské soutěže je zřejmé, že hlávním důvodem jeho přijetí byla právě harmonizace české právní úpravy soutěžního práva s právem Evrop- ských společenství. Aproximace českého prá- va měla být prováděna tak, aby byly zachová- ny stejné principy, které jsou uplatňovány v rámci práva evropského (srov. nález Ústav- ního soudu ze dne 30. 10. 2002, sp. zn. PL. ÚS 39/01, č. 499/2002 Sb., č. 135/2002 Sb. ÚS). Harmonizace vnitrostátního práva upravují- cího ochranu hospodářské soutěže byla po- stupným procesem, přičemž jistě lze tvrdit, že nebyla provedena úplně a dokonale. Vzhle- dem k právní a ekonomické složitosti proti- soutěžního jednání a soutěžních vztahů ne- postihla všechny jeho aspekty a specifika. Jedním z důvodů pro přijetí výše zmíněné no- vely zákona o ochraně hospodářské soutěže č. 155/2009 Sb., a pro přenos tzv. ekonomic- ké kontinuity do českého právního řádu, byla právě snaha sladit českou právní úpravu s ko- munitární úpravou a rozhodovací praxí. Usta- novení $ 3 odst. 1 zákona o ochraně hospo- dářské soutěže vymezující dohody narušující hospodářskou soutěž je z obsahového hledis- ka shodné s právní úpravou obsaženou včl. 81 odst. 1 Smlouvy o založení Evropských společenství (nyní čl. 101 Smlouvy o fungo- vání Evropské unie), a proto by Nejvyšší správní soud v případě řešení otázky vztahu- jící se k jednotlivým aspektům jednání ve vzá- jemné shodě (nezávisle na tom, zda ve věci je obsažen či chybí komunitární prvek) mohl jistě přihlédnout i k právní úpravě Evropské- ho společenství a ke komunitární judikatuře vztahující se k posuzovanému protisoutěžní- mu jednání jako k významnému a nepopira- telnému výkladovému vodítku. Shodně by tak mohl učinit i při výkladu pojmu „soutěži- tel“ dle $ 2 odst. 1 zákona o ochraně hospo- dářské soutěže. Smyslem interpretace práva je vyložit myšlenky obsažené v právním předpisu tako- vým směrem, jenž umožňuje vyvození kon- krétních následků na zjištěný skutkový stav. Evropská judikatura mohla v posuzované do- bě sloužit pouze jako inspirační zdroj při in- terpretaci určité právní normy či právního předpisu jako celku, a to v případech, kdy by relevantní ustanovení právních předpisů upravujících ochranu hospodářské soutěže byla nejasná, rozporná či neúplná. Interpre- tace vyžaduje existenci právní normy, tj. obecně závazného pravidla chování, expli- citně či implicitně vyjádřeného v právním předpisu. Neexistuje-li ale taková norma, nel- ze ji interpretovat; tu by šlo o tvorbu práva. Jednoduše řečeno, není možné interpretovat něco, co v zákoně není a co není možné do- vodit ani extenzivním výkladem. Lze tak shrnout, že v rozhodné době neby- lo možné přímo aplikovat komunitární úpravu práva na ochranu hospodářské soutěže a poc- tivého soutěžního jednání. Současně předmět- ná vnitrostátní právní úprava neobsahovala právní normu, která by výslovně zakotvila sankční odpovědnost nástupců (univerzál ních sukcesorů) zaniklého protisoutěžního delikventa, a proto nebylo možné vyjít ani z komunitární judikatury jakožto inspirační- ho zdroje při výkladu norem umožňujících deliktní nástupnictví. Nejvyšší správní soud však danou proble- matiku dále zkoumal i z hlediska obecných principů právních. Činí tak i v dalších přípa- dech. V rozsudku ze dne 5. 11. 2007, čj. 8 As 51/2007-67, č. 1468/2008 Sb. NSS, s odkazem na judikaturu Ústavního soudu, zdůraznil, že aplikace právních norem musí vést k rozum- né a efektivní ochraně práv a musí respekto- vat více než pouhé zákonné normy. V souladu se závěry vyslovenými v dalším rozsudku Nej- vyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2004, čj. 1 As 9/2003-90, č. 360/2004 Sb. NSS, lze pro nyní souzenou věc konstatovat, že prin- cip právní jistoty předpokládá, že řešení, kte- ré zákonodárce zvolil při úpravě ochrany hospodářské soutěže, je rozumné a směřuje ke spravedlivému průběhu a uspořádání sou- těžních vztahů. Jestliže tak zákonodárce ne- 525 2295 učinil a zvolil řešení jiné, musí je tím spíše přesně, jasně, určitě a srozumitelně vyjádřit v právních předpisech, jimiž jsou právní nor- my sdělovány adresátům. Jestliže tak neučiní, je zcela namístě upřednostnit takový výklad, který je rozumný a odpovídá přirozenému smyslu pro spravedlnost. Úkolem práva jakožto společenského normativního systému je zabezpečení řádné- ho fungování společnosti. Řešení konkrétní- ho případu musí být prováděno v určitém hodnotovém rámci. Nesmí být uskutečněno způsobem, jímž by byly popřeny principy, na nichž je právo vybudováno a založen mate- riální právní stát. Toho lze dosáhnout jen při respektování právních principů. Jedním z nich je i princip zákazu zneužití práva. Zne- užitím práva je situace, kdy někdo vykoná své subjektivní právo k neodůvodněné újmě spo- lečnosti nebo někoho jiného; představuje vý- jimku z obecného pravidla o dovolenosti vý- konu práva. Výkon práva, který je vlastně jeho zneužitím, nemůže požívat právní ochrany (viz také např. Knapp, V. Teorie práva. Praha : C. H. Beck, 1995, s. 184-185). Nejvyšší správ- ní soud má za to, že by nebylo možné, spra- vedlivé a ani racionální umožnit zneužívání práva bez jakýchkoliv dopadů pro takto jed- nající subjekt. Při aplikaci obecných práv- ních principů by neměly být činěny neodů- vodněné podstatné rozdíly mezi právem soukromým a veřejným. Jen takto je totiž možné zabránit nepřijatelné situaci, kdy by zneužití práva v soukromoprávních vztazích bylo stíháno neplatností právního úkonu, za- tímco v oblasti veřejného práva by toto jed- nání bylo akceptováno a dovoleno. Nemožností zneužívání subjektivního ve- řejného práva v oblasti daňové, tedy veřejno- právní, a požadavkem rozumného uspořádá- ní společenských vztahů se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10. 11. 2005, čj. 1 Afs 107/2004-48, č. 869/2006 Sb. NSS (v této věci srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 31. 10. 2007, sp. zn. III. ÚS 374/2006). Soud toto rozhodnutí založil na zásadě scíre leges non est verba eorum tenere sed vím ac potestatem (znát zákony neznamená pamato- vat si slova, nýbrž jejich smysl a působení), 526 kterou lze vztáhnout jak na jednotlivé právní předpisy, tak i na právo jako celek. V citova- ném rozhodnutí uvedl: „Aby společnost neby- la pouhým souhrnem autonomních indivi- duí, sledujících výlučně své vlastní zájmy, potřeby a toliko svůj prospěch, a nerespektu- jících zájmy, potřeby a prospěch ostatních, resp. celku, musí ve společností existovat i určitá shoda ohledně základních hodnot a pravidel vzájemného soužití. Z tohoto po- hledu je evidentní, že právní řád nemůže být hodnotově neutrální, ale musí obsahovat, chránit a prosazovat alespoň hodnoty, které umožňují bezporuchové soužití jednoho člo- věka s lidmi dalšími, tedy život člověka jako člena společnosti. V tomto svém regulativ- ním působení musí právo předkládat svým adresátům racionální vzorce chování, tedy takové vzorce, které slouží k rozumnému uspořádání společenských vztahů. To je pří- kaz nejen pro zákonodárce, ale i pro adresáty právních norem a orgány, které tyto právní normy autoritativně interpretují a aplikují; smyslu práva jako takového odpovídá pou- ze takový výklad textu právního předpisu, který takové uspořádání vztahů ve společ- nosti respektuje. Výklad, který by — při exis- tenci několika různých interpretačních alter- natív — racionalitu uspořádání společnosti pomíjel, nelze považovat za správný a závěr, k němuž dospívá, potom důsledně vzato ne- lze považovat ani za existující právo, a to z toho důvodu, že se příčí základnímu smys- lu práva.“ Právo de lege lata není normativním systémem dokonalým, jenž by pamatoval na všechny možné reálné situace a při rigidním výkladu se nemusí jevit ani jako systém spra- vedlivý. To samé lze říci i o jednotlivých záko- nech a dalších právních předpisech, které jsou již ze své podstaty obecné, a proto nepo- stihují a ani nemohou postihovat všechny možné konkrétní stavy. Spravedlnost jako je- den z faktorů při rozhodování pomáhá pře- klenout situace, kdy by strohá formalistická interpretace práva vedla k nesprávnému a ne- spravedlivému výsledku, který by v mnohých případech šel proti podstatě zákona. V cito- vaném rozhodnutí čj. 1 Afs 107/2004-48 zdej- SBÍRKA ROZHODNUTÍ N$S 6/2011 2295 ší soud dále konstatoval, že institut zákazu zneužití subjektivních práv, které vede k ni- čím neodůvodněné újmě jiného či k ničím neodůvodněné újmě společnosti, tj. konec konců jejích členů, představuje materiální korektiv formálního pojímání práva, jehož prostřednictvím se do právního řádu vnáší hledisko spravedlnosti. S ohledem na obec- nou povahu právních předpisů mohou nastat situace, kdy určité chování - nahlédnuto for- málně (ve skutečnosti ovšem pouze zdánlivě) - odpovídá dikci právního předpisu, avšak je současně pociťováno jako zjevně nespraved- livé, jelikož působí újmu jiným. Takové chování nemůže být aprobovaným výkonem subjektivního práva, nýbrž jeho právem re- probovaným zneužitím. PA Na zákaz zneužívání práva pohlíží obdob- ným způsobem i Soudní dvůr. Konstantně ju- dikuje, že členské státy jsou oprávněny činit opatření, která mají zabránit jejich státním příslušníkům v pokusech, aby pod záminkou práv, která jim dává Smlouva, nesprávně ob- cházeli vnitrostátní legislativu, nebo zabránit jednotlivcům v nesprávném nebo podvod- ném zneužívání ustanovení komunitárního práva. Takové zneužití nebo podvodné jedná- ní mohou vzít případ od případu vnitrostátní soudy v potaz a mohou tam, kde je to vhodné, odepřít výhody vyplývající z ustanovení ko- munitárního práva, která zneužívající osoby chtějí použít. Takový postup však musí být zvážen ve světle cílů, které jsou těmito usta- noveními sledovány (k tomu srov. rozsudky ze dne 3. 10. 1990, Bouchoucha, C-61/89, Re- cueil, s. I-3551, odst. 14; ze dne 2. 5. 1996, Brennet AGV proti Vittoriu | Palettoví, C-206/94, Recueil, s. I-2357, odst. 24; ze dne 12. 5. 1996, Kefalas a ostatní proti Řecku, C-367/96, Recueil, s. -2843, odst. 20 apod.). Právní jistota subjektů práva spočívá v řádné, spravedlivé a rozumné aplikaci prá- va. Aplikace zákona o ochraně hospodářské soutěže musí být přitom provedena takovým způsobem, aby chránila hodnoty, na kterých je tento právní předpis založen. Je proto tře- ba se řídit smyslem dané právní úpravy a at- gumentaci provádět takovým způsobem, aby bylo dosaženo cíle, který zákon sleduje a pro SBÍRKA ROZHODNUTÍ NS$ 6/2011 který byl přijat. Současně lze však dodat, že princip právní jistoty ovšem není jediným hlediskem, které je třeba zohledňovat při ře- šení konkrétního případu. Je třeba respekto- vat i další hodnoty, jakou je kupříkladu již zmíněná spravedlnost. Ustanovení $ 1 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a spo- lu s ním výše popsaný smysl a účel tohoto předpisu představují základní výkladové vo- dítko při posuzování konkrétního skutkové- ho stavu. Jak v této souvislosti uvádí J. Bejček: „Argumentace smyslem a účelem zákona te- dy argumentací právní je, a to argumentací prvořadou. Neobstojí tvrzení o jejím rozpo- ru s platným právem -— platné právo tuto hodnotovou argumentaci totiž v sobě zahr- nuje. Argumentovat hodnotově [..] tedy vů- bec neznamená argumentovat de lege feren- da [...], ale znamená to právě naopak platné právo dodržovat a nechápat je jen hodnoto- vě formalisticky“ [Bejček, J. Veřejný zájem, procesní nástupnictví a spravedlnost aneb „fiat lex (in stricto nonsensu), pereat iustitia?“ Právní rozhledy, 2008, č. 12, s. 441-447]. Ob- jektem zákona o ochraně hospodářské soutě- že je právě účinná ochrana hospodářské sou- těže a soutěžního prostředí. Toho však nelze dosáhnout za situace, při které bude umož- něno akceptovat takové stavy, kdy se subjekty porušující normy soutěžního práva určitými účelovými právními úkony budou moci vy- hnout sankčnímu postihu. Zneužití práva na poli hospodářské soutěže je jednáním neje- nom proti veřejnému zájmu, ale současně je způsobilé způsobit újmu dalším soutěžite- lům a konečným spotřebitelům. Proto je tře- ba, aby s ohledem na účel a poslání zákona o ochraně hospodářské soutěže bylo za urči- tých restriktivně vymezených podmínek umožněno postihnout některé soutěžitele i v případě jejich zániku bez likvidace, a to postihem jejich právních nástupců. Na jednu stranu lze uvažovat, že možnost přechodu deliktní odpovědnosti ze zanik- nuvšího subjektu na jeho nástupce jde proti principu právní jistoty, jelikož jevově je sank- cionován subjekt, který nejednal protipráv- ně, na druhou stranu však určité, byť toliko formálně vzato na právu založené, chování 527 2295 Czákonem aprobovaný zánik soutěžitele) by- lo učiněno účelově proto, aby sc subjekt vy- hnul sankčnímu postihu založenému na po- rušení práv z jiného (veřejnoprávního) zákona. Řešení střetu legálního (soukromo- právního) zániku porušitele soutěžních no- rem umožňujícího se vyhnout legálnímu po- stihu za porušení pravidel hospodářské soutěže s právem na poctivé soutěžní pro- středí společně s principem zákazu zneužívá- ní práva nelze přirozeně zobecňovat a musí se vždy odvíjet od konkrétních skutkových okolností daného případu. Současně musí být zohledněn princip proporcionality, který je založen na předpokladu, že zasahování stá- tu musí respektovat přiměřenou a spravedli- vou rovnováhu mezi požadavkem obecného zájmu společnosti a požadavkem na ochranu základních práv jednotlivce (k tomu srov. ple- nární nález Ústavního soudu ze dne 16. 10. 2001, sp. zn. PL ÚS 5/01, č. 410/2001 Sb., č. 149/2001 Sb. ÚS). Vzhledem k principu jednotnosti právní- ho řádu lze vzniklý zdánlivý rozpor vyřešit za použití interpretační právně logické zásady lex specialis derogat legi generali. Z této zása- dy plyne, že zákaz zneužití práva je silnější, než dovolení dané právem, a proto takové chování není výkonem práva, nýbrž proti- právním jednáním. V kontextu posuzované věci se proto přednostně uplatní zvláštní pra- vidlo zákona o ochraně hospodářské soutěže před obecnou úpravou zániku obchodní spo- lečnosti bez likvidace obsaženou v obchod- ním zákoníku. Z podstaty existence právního státu lze dovodit legitimní požadavek, že ni- kdo nesmí svým chováním, byť legálním (ja- ko je zánik obchodní společnosti bez likvida- ce s právním nástupcem), obcházet účel zákona a zneužívat práva. Takové jednání je pak jenom zdánlivě dovolené (podle obchod- ního zákoníku), nicméně ve skutečnosti je za- kázané (zákonem o ochraně hospodářské soutěže). Závěry o zákazu zneužití práva tedy představují výjimku z pravidla, podle kterého deliktní odpovědnost nese ten, kdo se delik- tu dopustil, a proto je nutno ji vykládat re- striktivně a vždy s ohledem na specifika kon- krétní věci. 528 Pro posouzení dané věci je dále třeba vy- jít z pojetí „soutěžitele“ dle $ 2 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Uvedený zá- kon vymezuje soutěžitele poměrně široce a neváže jej na jeho právní subjektivitu, ale na jeho ekonomickou podstatu. Subjektem sou- těžního práva je hospodářská jednotka, která nemusí být totožná se subjektem v právním smyslu; rozhodně tyto dvě kategorie nelze bez dalšího zaměňovat. Pro označení určité podnikatelské či nepodnikatelské jednotky za soutěžitele tak není rozhodná její právní subjektivita, jelikož zákon vychází z ekono- mického pojetí soutěžitele a z toho, zda se účastní hospodářské soutěže nebo zda svým chováním může ovlivňovat hospodářskou soutěž. Pro řádnou ochranu hospodářské soutěže je třeba označit určitou jednotku ja- kožto soutěžitele a následně v tomto rámci identifikovat subjekt, který je právně způso- bilý nést odpovědnost za deliktní jednání soutěžitele. Jak již bylo řečeno, při řízení o správních deliktech platí zásada, že odpovědnost nese ten, kdo se dopustil deliktního jednání. To, že právní forma, v níž se soutěžitel projevoval v době tvrzeného zakázaného jednání, bě- hem správního řízení zanikla, přičemž soutě- žitel převedl svou Činnost do jiné právní for- my, neznamená, že se bez dalšího může vyhnout odpovědnosti za porušení soutěž- ních norem. Transformace soutěžitele z jed- né právní formy do druhé, obzvláště při eko- nomickém, personálním, © nemateriálním i obsahovém pokračování v podobě stejné hospodářské entity (ovšem po právní stránce ve formě jiného právního subjektu), je úko- nem legálním, právem povoleným, do nějž nelze nikterak zasahovat a proti němu nic na- mítat. Na druhou stranu, pokud je takové jed- nání vedeno účelovou snahou o vyhnutí se odpovědnosti, jedná se o zneužití práva. Úkon jdoucí proti veřejnému zájmu na pocti- vé hospodářské soutěži, nemůže být právem aprobován. Na tomto místě je třeba zdůraznit význam stále živé zásady justiniánských kodi- fikací guando aliguid prohibetur, prohibe- tur et omne per guod devenitur ad tllud (co- koli je zakázáno, pak vše, čím by toho mohlo být dosaženo, je zakázáno také). Proto jedná- ní, jehož cílem není dosažení účelu sledova- ného zákonem o ochraně hospodářské soutě- že, ale naopak je motivováno snahou vyhnout se negativním následkům jednání zakázané- ho, je zneužitím práva, kterému v právním státu nelze poskytovat právní ochranu. Soutě- žitel jakožto určitá jednotka (entita), která stá- le existuje a působí na daném relevantním trhu, by se pak vyhnul odpovědnosti a právní nástupce porušitele (v podobě jiné právní for- my) by získal neodůvodnitelnou a neoprávně- nou výhodu na trhu založenou jednak na výsledcích předchozího protisoutěžního jed- nání a jednak by mohl požívat i legálně naby- tých práv svého předchůdce, bez povinností vzešlých z jeho veřejnoprávní odpovědnosti. Soutěžní úřad se při posuzování skuteč- nosti, zda se jednalo o zneužití práva, musí podrobně zabývat konkrétními okolnostmi daného případu. Musí zjistit, za jakých pod- mínek došlo k zániku vyšetřovaného soutěži- tele, a provést detailní rozbor hmotných i nehmotných složek, jimiž se zaniklý a ná- stupnický subjekt účastní (účastnil) na soutě- ži. Účelovosti transformace pak svědčí zjiště- ní, že právní nástupce subjektu, který se dopustil protisoutěžního jednání, je de facto stejnou entitou jako delikvent (přestože po formálně právní stránce se jedná o subjekt odlišný), zejména že mezi původním a novým právním subjektem existuje ekonomické, per- sonální či strukturální propojení, nástupce se na trhu chová stejně nebo zaměnitelně jako je- ho právní předchůdce a konečnými spotřebi- teli i ostatními soutěžiteli je vnímán stejně. Při- tom nesmí existovat pochybnosti o identitě nástupce porušitele soutěžněprávních norem. Změna právní formy, restrukturalizace nebo organizační změny v průběhu správní- ho řízení mohou, ale i nemusí, být provedeny (ovšem nikoliv pouze) za účelem vyhnutí se sankčnímu postihu. Došlo-li však k zániku porušitele soutěžních pravidel bez likvidace, přičemž jeho ekonomická (materiální i ne- materiální) složka má svého nástupce v po- době jiného právního subjektu, stále se jedná o tutéž ekonomickou entitu; nasvědčují-li zjištěné skutečnosti tomu, že se porušitel tou- to právní transformací pokusil obejít zákon o ochraně hospodářské soutěže, pak přesun sankční odpovědnosti na tuto - byť právně ji- nou - osobu se děje po právu. Je třeba mít rovněž na vědomí dynamickou podstatu exis- tence právnických osob, které na rozdíl od osob fyzických mohou, i účelově, manipulo- vat se svými základními charakteristickými rysy kupř. ve formě organizačních změn; zá- nik právnické osoby bez likvidace nelze při- podobňovat ke smrti fyzické osoby. Legálně možný zánik společnosti bez lik- vidace s nastoupivším subjektem se společ- ným ekonomickým i personálním základem, formálně odůvodněný kupříkladu potřebou restrukturalizace podniku, může v některých případech zastírat snahu subjektu vyhnout se postihu za své protiprávní chování [k tomu analogicky srov. výše citovaný rozsudek čj. 8 As 7/2008-116 (týkal se oblasti shromaž- ďovacího práva, nicméně obecné argumenty v něm vyslovené lze bezesporu aplikovat i na nynější případ)]. Má-li soutěžní úřad povolat k odpovědnosti právního nástupce porušite- le, musí zneužití práva prokázat, a nese tak v tomto směru důkazní břemeno. Je tedy na něm, aby prokázal, že se pachatel soutěžního deliktu svým zánikem pokusil obejít soutěžní pravidla. Přechod deliktní odpovědnosti v tomto směru přitom může přicházet v úva- hu jen v případech, kdy dřívější porušitel (ve své právní formě) v průběhu správního říze- ní zanikl bez likvidace a za jeho zánikem stojí snaha vyhnout se důsledkům veřejnoprávní odpovědnosti za porušení pravidel soutěže; snaha o vyhnutí se odpovědnosti za spáchaný správní delikt přitom zajisté nemusí být dů- vodem jediným či výlučným. Nejvyšší správ- ní soud má za to, že jen takovýto výklad je únosný z hlediska respektování a dosažení smyslu a účelu zákona 'o ochraně hospodář- ské soutěže. Soud si je současně vědom, že důkazní řízení bude obvykle obtížné, jelikož prokazování zneužití práva účelovým jedná- ním bývá zpravidla založeno toliko na nepří- mých důkazech, avšak s ohledem na respek- tování principu právní jistoty je možnost veřejnoprávního postihu nástupce porušite- le nutno vykládat restriktivně. 529 2295 Na uvedených závěrech nemůže nic změ- nit ani skutečnost, že nemožnost chránit úče- lové jednání zneužívající právo nebyla v záko- ně o ochraně hospodářské soutěže explicitně obsažena. Z důvodů, které již byly vyloženy, neobstojí názor vyslovený v právně nezávaz- né důvodové zprávě k novele zákona o ochra- ně hospodářské soutěže (Poslanecká sně- movna, 2008, V. volební období, tisk č. 591), že totiž před jejím přijetím nebyl možný pře- chod deliktní odpovědnosti v oblasti soutěž- ního práva. K 1. 9. 2009 došlo k novelizaci zá- kona, kterou byl do tohoto zákona nově vtělen $ 22b odst. 6, dle kterého „[o]ldpověď- nost právnické osoby za správní delikt pře- chází na právního nástupce této osoby jen tehdy, pokud právní nástupce nejpozději v okamžiku vzniku právního nástupnictví věděl nebo vzhledem k okolnostem a k svým poměrům mohl vědět, že se právnická osoba před vzníkem právního nástupnictví dopus- tila jednání, které naplnilo znaky správního deliktu“. Nejvyšší správní soud nemůže před- vídat dopad tohoto ustanovení do aplikační praxe, přesto uvádí, že dané ustanovení (kupř. ve vztahu k podmínce subjektivního prvku) je v podstatné míře užší, než jak tuto problematiku vykládá komunitární rozhodo- vací praxe. Nové znění zákona počítá s mož- ností přechodu odpovědnosti na právního nástupce jen za podmínky alespoň nevědo- mé nedbalosti, tedy za předpokladu, že ná- stupce věděl nebo mohl vědět o deliktním jednání svého předchůdce. Důvodová zpráva ovšem dodává, že je v zásadě nemožné, aby se právní nástupce porušitele nedozvěděl o pří- padném protiprávním jednání, čímž se v pod- statě snižuje význam subjektivní stránky věci a posiluje objektivní skutkový stav. Toliko pro úplnost a pro srovnání je vhod- né doplnit, jak k přechodu deliktní odpověd- nosti přistupuje komunitární judikatura. Ta našla jednoznačnou odpověď na otázku mož- nosti uložení sankce i právnímu nástupci za- niklého delikventa (viz rozsudky Soudního dvora ze dne 16. 12. 1975, Coóperatieve Vere- nigung „Suiker Unie“ proti Komisi, 40/73, Recueil, s. 1663, a ze dne 28. 3. 1984, Com- pagnie Royale Asturienne des Mines SA 530 a Rheinzink GmbH proti Komisi, spojené vě- ci 29/83 a 30/83, Recueil, s. 1679; rozsudky Soudu prvního stupně ze dne 11. 3. 1999, NMH Stahlwerke GmbH proti Komisi, T-134/94, Recueil, s. II-239, a ze dne 17. 12. 1991, Enichem Anic Spa proti Komisi, T-6/89, Recueil, s. II-1623). Na zásadní argumentační východiska ob- sažená v těchto rozhodnutích ostatně upo- zornil i stěžovatel ve své kasační stížnosti, je- jíž důvodnost z větší části ale nesprávně založil právě na povinnosti eurokonformní- ho výkladu. Komunitární pohled na danou problematiku je vystavěn na premise, že z obecného pravidla, jímž je osobní odpověd- nost subjektu za narušení hospodářské soutě- že (v souladu s pravidlem, že právnické oso- by by měly být trestány jen za ty Činy, z nichž jsou individuálně obviněny), existují (velmi omezené) výjimky, a to vzhledem k zajištění účinného výkonu a ochrany soutěžních no- rem komunitárního práva. Evropské právo brání vzniku „znezer“ V prosazování soutěžní- ho práva. Obecně sice platí, že nabyvatel spo- lečnosti je odpovědný za její soutěžní jednání pouze od okamžiku převzetí, výjimkou jsou případy, kdy nabyvatel a získaná společnost tvoří z ekonomického hlediska jeden celek - stejného soutěžitele, a nabývaná společnost právně zanikla. V takovém případě nabyvatel přejímá odpovědnost za celé období porušo- vání soutěžních norem přejímanou společ- ností. Odpovědnosti za porušení soutěžních pravidel nelze bez dalšího uniknout zánikem soutěžitele pouhou změnou právní formy, jména soutěžitele či jinou účelovou přemě- nou po spáchání takového deliktu. Protisou- těžní jednání nesrní zůstat nepotrestáno, jest- liže nejenže deliktně jednající subjekt, ale i jeho nástupce z něj těží prospěch, a součas- ně toto jednání brání rozvoji volného obcho- du, a vede tak k faktickému narušení konku- renčního prostředí. V této části tak lze uzavřít, že z ničeho ne- lze dovodit, že by v době před přistoupením České republiky do Evropské unie nebo před přijetím zmíněné novely mohlo nastat právní vakuum umožňující zneužití práva na poli hospodářské soutěže. Nejvyšší správní soud tak znovu opakuje, že i když daný problém nelze s ohledem na chybějící normativní zá- klad deliktního nástupnictví řešit pomocí ko- munitární judikatury, která jinak nachází od- pověď na mnohé otázky rozhodované věci, nelze za žádných okolností pominout, že nezá- visle na našem členství v Evropské unii, platí princip zákazu zneužití práva. Tento princip neslouží pouze jako inspirační a interpretač- ní zdroj, ale-jako obecné právní pravidlo, kte- ré je závazné nezávisle na tom, zda je zákono- dárce explicitně zakotvil do právních norem upravujících danou právní materii, či nikoliv, Soud nepovažuje judikaturu, na niž odká- zal (sp. zn. 6 A 103/94 a sp. zn. 6 A 93/2001), za odporující vysloveným závěrům. Skutkové základy se v obou uvedených případech lišily. K druhému zmíněnému rozhodnutí lze uvést, že ačkoliv se v něm taktéž jednalo o ve- řejná subjektivní práva a povinnosti, otázka přenositelnosti veřejného subjektivního prá- va na informace o stavu životního prostředí a problematika týkající se povinnosti nést de- liktní odpovědnost za porušení pravidel hos- podářské soutěže jsou značně odlišnými ob- lastmi s rozdílným účelem právní úpravy. Především však ve zmiňované prejudikatuře nevyvstaly otázky, zda zkoumaným jednáním nedošlo ke zneužití práva, jak se mohlo stát v nyní posuzovaném případě. Zjišťovat, zda se v konkrétním případě jednalo o zneužití práva, a proto bylo možno postihnout právního nástupce porušitele, ne- ní úkolem kasačního soudu. Krajský soud ne- správně posoudil právní otázku možného de- liktního nástupnictví, jelikož se nezabýval nutností použít princip zákazu zneužití prá- va; proto neposoudil tak účelovost zániku soutěžitelů z tohoto hlediska. Tím zatížil své rozhodnutí vadou ve smyslu $ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. d) Členění výroku na in rem a in per- sonam Stěžovatel sice ve své kasační stížnosti ne- polemizoval se závěry krajského soudu ve vztahu k členění výroku napadeného rozhod- nutí na výroky učiněné n rem a in perso- nam, nicméně Nejvyšší správní soud považu- je za vhodné se vyjádřit i k této části soudní- ho rozhodnutí. Neztotožňuje se totiž s postu- pem krajského soudu, který rozštěpil rozhod- nutí o jednom jednání a o jedné skutkové podstatě na dva v podstatě odlišné celky: jednu část výroku posoudil jako jednání žn rem a po- vahu druhého jako in personam. Tento postup je v posuzovaném případě nepotřebný. Obecně platí, že výrok o přestupku či ji- ném správním deliktu se skládá z deklarator- ní části rozhodnutí, tedy té části, v níž je po- tvrzeno a popsáno protiprávní jednání subjektu a současně a neoddělitelně z části konstitutivní, v níž je autoritativně uloženo sankční opatření za specifikované jednání. Na druhou stranu není ovšem možné tvrdit, že část výroku, který se vztahuje k témuž jed- nání, je v jedné části svou povahou rozhod- nutím in rem a v druhé části rozhodnutím zn personam, jak učinil krajský soud proto, aby odůvodnil správnost své argumentace. I když výrok rozhodnutí může být vnitřně struktu- rován na jednotlivé části, nelze jej uměle roz- dělovat na řízení o zjištění a zákazu dohody omezující soutěž a na řízení sankční o ulože- ní pokuty. Při posuzování této otázky je třeba vyjít ze dvou základních východisek, a to za prvé, že každý delikt (i žn rem) musí být spá- chán konkrétní osobou, a není tak možné hy- poteticky oddělovat jeho subjektivní a objek- tivní stránku, a za druhé je třeba vzít v potaz smysl sankčních ustanovení zákona o ochra- ně hospodářské soutěže, která logicky nema- jí sloužit pouze k pojmenování protiprávního jednání, nýbrž jejich primárním účelem je uložit za konkrétní nezákonné jednání kon- krétní sankci. Účel zákona o ochraně hospo- dářské soutěže nemůže být naplněn pouhou deklarací nezákonnosti jednání porušitele a potažmo zákazem v jeho pokračování do budoucna, pokud se porušitel zneužitím prá- va vyhne odpovědnosti. Úvahy krajského soudu o povaze zakázání jednání do budoucna jsou v tomto případě nadbytečné, jelikož v napadeném správním rozhodnutí tato povinnost nebyla stanovena, jak bylo uvedeno výše. 531 2296 2296 Právo Evropské unie: povinnost stanovená nařízením Odpady: přeshraniční přeprava odpadu k čl. 249 Smlouvy o založení Evropského společenství (nyní čl. 288 Smlouvy o fungování EU) k $ 54 odst. 2 a $ 66 odst. 4 písm. g) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, ve znění zákona č. 314/2006 Sb. I. Povinnosti stanovené nařízením jako právním aktem Evropské unie (čl. 249 Smlouvy ES, resp. dnes čl. 288 Smlouvy o fungování EU) nemohou být uloženy rov- něž národní legislativou. Je proto zásadně vyloučeno, aby určité jednání porušilo povinnost stanovenou nařízením a současně i obsahově shodnou povinnost ulože- nou českým zákonem. II. Správního deliktu dle $ 66 odst. 4 písm. g) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, ve znění zákona č. 314/2006 Sb. se lze dopustit jak porušením povinnosti stanovené právními předpisy EU upravujícími dozor nad přepravou odpadů, tak pouze poruše- ním povinnosti stanovené zákonem o odpadech pro přeshraniční přepravu odpadu. III. Skutkovou podstatu správního deliktu dle $ 66 odst. 4 písm. g) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, ve znění zákona č. 314/2006 Sb. může naplnit i přeprav- ce odpadu, pokud se poskytováním svých služeb podílí na porušení zákazu přepra- vovat na území České republiky odpad za účelem jeho odstranění ($ 54 odst. 2 záko- na 0 odpadech).
a) společnost s ručením omezeným LUKOIL Czech Republic (dříve společnost s ruče- ním omezeným ConocoPhillips Czech Republic), b) společnost s ručením omezeným BENZINA, c) společnost s ručením omezeným OMV, d) akciová společnost Shell Czech Republic, ©) společnost s ručením omezeným Agip Česká republika proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného.
podal dne 30. 11. 2006 proti zrušujícímu rozsudku krajského soudu v zákonné lhůtě kasační stížnost, v níž brojil proti bodům II. až VIII. výrokové části. Dovolal se obecně stížního důvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení a dále stížního důvodu podle odst. d) téhož ustanovení, tj. nepřezkoumatelnosti spočívající jak v nesrozumitelnosti, tak i v nedostatku důvodů rozhodnutí.
Krajský soud usnesením ze dne 22. 12. 2006 stěžovatele vyzval, aby ve lhůtě jednoho měsíce konkretizoval kasační důvody. Stěžovatel v mezidobí odůvodnil kasační stížnost podáním ze dne 5. 3. 2007. V něm nejprve upozornil na nesprávné označení žalovaného krajským soudem, který jako žalovaného označil předsedu Úřadu a nikoli Úřad samý. Poukázal dále na nález Ústavního soudu ze dne 10. 8. 2006, sp. zn. I. ÚS 138/06, ze kterého dovodil své právo rozšířit kasační stížnost na výroky doposud nenapadené. Stěžovatel spatřuje nesprávné posouzení právní otázky krajským soudem ve skutečnosti, že nesprávně posoudil otázku procesního nástupnictví zaniklých účastníků správního řízení a náležitostí výroku správního rozhodnutí.
K prvému tvrzenému pochybení krajského soudu stěžovatel uvedl, že napadený rozsudek je v rozporu s ustálenou judikaturou Evropského soudního dvora a Soudu prvního stupně. Z ní plyne, že při zániku právnické osoby je třeba identifikovat takového nástupce, jenž je odpovědný nejen za spáchání deliktu, ale rovněž nese odpovědnost spojenou s uložením sankce za předmětné protisoutěžní jednání. Napadený rozsudek krajského soudu obsahuje účinný návod, jak se vyhnout odpovědnosti právnické osoby za spáchané protisoutěžní delikty, a nevypořádává se s objektivní nemožností zabránit účelovému zániku právnických osob s úmyslem se vyhnout sankční odpovědnosti. Taktéž nesprávně aplikuje principy trestního práva, jež jsou konstruovány s ohledem na specifické vlastnosti fyzických osob. Na závěr podrobné argumentační části stěžovatel shrnul, že je přesvědčen, že jím uvedené důvody svědčí závěru, že krajský soud pochybil při právním posouzení otázky zániku sankční odpovědnosti právnické osoby, jestliže ta zanikne v průběhu správního řízení, tj. po zahájení správního řízení, avšak před vydáním pravomocného meritorního rozhodnutí.
Druhý okruh námitek vztahující se k nesprávnému posouzení právní otázky krajským soudem směřoval k otázce určitosti výroku rozhodnutí stěžovatele. Stěžovatel dovodil, že pro aplikaci § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s je třeba kumulativního splnění tří podmínek. Musí být nepochybně zjištěno porušení ustanovení o správním řízení, musí se jednat o porušení podstatné a musí jít o takové porušení, které mohlo mít v daném konkrétním případě za následek nezákonné meritorní rozhodnutí. Z odůvodnění rozsudku nelze seznat, zda se krajský soud zabýval splněním poslední podmínky, tedy kritériem potenciálního vlivu na zákonnost meritorního rozhodnutí, a dále ani to, jakými úvahami byl veden a k jakému výsledku dospěl. Odůvodnění rozsudku připouští i takovou interpretaci, podle níž soud nemusí ověřovat existenci podstatnosti porušení procesních pravidel a jeho vliv na zákonnost rozhodnutí; takový výklad by byl contra legem a odporoval by konstantní judikatuře Nejvyššího správního soudu (např. rozsudku ze dne 29. 1. 2004, sp. zn. 2 Azs 64/2003). Stěžovatel je přesvědčen, že výrok jeho rozhodnutí obsahuje všechny náležitosti ve smyslu § 47 správního řádu; tedy označení protisoutěžně jednajících osob, skutkovou i právní specifikaci deliktu. Vzhledem k velkému rozsahu zjištění není možné, aby všechny zjištěné skutečnosti uvedl do výroku rozhodnutí, který by se tak stal nepřehledným a nepřezkoumatelným. I kdyby však nedostatek údajů požadovaných krajským soudem ve výroku rozhodnutí způsoboval vadu, je třeba dále zkoumat, zda tato vada mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s; tuto skutečnost nelze automaticky konstatovat, jak učinil krajský soud (k tomu stěžovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2005, čj. 3 Ads 21/2004
55). Vada, spočívající v neuvedení popisu skutku ve výroku rozhodnutí, nemá při dostatečné specifikaci vytýkaného jednání (z hlediska věcného i časového) v odůvodnění správního rozhodnutí vliv na zákonnost takového rozhodnutí ve věci.
vliv na zákonnost rozhodnutí ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s; tuto skutečnost nelze automaticky konstatovat, jak učinil krajský soud (k tomu stěžovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2005, čj. 3 Ads 21/2004
55). Vada, spočívající v neuvedení popisu skutku ve výroku rozhodnutí, nemá při dostatečné specifikaci vytýkaného jednání (z hlediska věcného i časového) v odůvodnění správního rozhodnutí vliv na zákonnost takového rozhodnutí ve věci.
Stěžovatel je dále toho názoru, že napadený rozsudek trpí nepřezkoumatelností z důvodu nekonzistentního výkladu podmínek naplnění skutkové podstaty jednání žalobců ve vzájemné shodě. V napadeném rozsudku krajský soud uvedl, že „výroku rozhodnutí týkajícího se jednání ve vzájemné shodě nelze vytýkat absenci konkretizace obsahu konsensu účastníků, neboť tento požadavek by byl v zásadě nesplnitelný…Samotný koncept jednání ve vzájemné shodě zásadně vylučuje, aby správní orgán exaktně popsal, co konkrétně bylo předmětem vzájemného konsensu jednajících subjektů. Takový požadavek je typický právě a jen pro dohodu v užším smyslu (dle § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže).“ Tentýž krajský soud v rozsudku ze dne 24. 8. 2006, čj. 31 Ca 58/2005
105, ve věci DELTA PEKÁRNY/ODKOLEK/PENAM vymezil delikt jednání ve vzájemné shodě tak, že subjektivní prvek jednání ve shodě je třeba spatřovat v „přímém či nepřímém vyjádření shodné vůle jednat“. Krajský soud tedy v tomto případě považoval dosažení shody vůle mezi účastníky za konstitutivní prvek deliktu jednání ve shodě. Stěžovatel poukázal na neustálenost rozhodovací praxe krajského soudu k této otázce, která v daném případě mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí jako celku. Považuje proto za nezbytné, aby kasační soud zaujal k této problematice autoritativní stanovisko, které, jak se stěžovatel domnívá, nemůže být v rozporu s pojetím jednání ve shodě tak, jak jej koncipuje komunitární soutěžní právo a na němž jsou vystavěna rozhodnutí stěžovatele.
Stěžovatel dne 3. 5. 2007 doplnil svou kasační stížnost o právní posudek doc. JUDr. S. P., CSc., ve věci ukládání pokuty podle zákona č. 143/2001 Sb. právnímu nástupci obchodní společnosti zaniklé fúzí s jinou obchodní společností. Z posudku plyne, že soutěžní úřad je oprávněn při prokazatelném porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže společností, která zanikla bez likvidace sloučením s jinou společností ve smyslu § 69a obchodního zákoníku, této nástupnické společnosti uložit pokutu podle § 22 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Při zániku společnosti sloučením bez likvidace přechází na nástupnickou společnost jako součást obchodního jmění zaniklé společnosti závazek zaplatit pokutu jen v případě, že před účinností sloučení se rozhodnutí Úřadu stalo pravomocným.
Stěžovatel dne 12. 9. 2007 dále doplnil kasační stížnost o vyjádření Generálního ředitele pro hospodářskou soutěž Evropské komise ve věci převodu odpovědnosti na nabyvatele společnosti, která porušila ustanovení čl. 81 a 82 Smlouvy o založení Evropského společenství. Generální ředitel ve svém vyjádření provedl právní analýzu otázky deliktního nástupnictví na základě hypotetického předpokladu, že by projednávaný příklad řešil za použití čl. 81 Smlouvy o založení Evropských společenství.
Stěžovatel dne 25. 9. 2008 konečně doplnil kasační stížnost také o své vyjádření vztahující se k otázce procesního nástupnictví zaniklých účastníků správního řízení a poukázal na některá relevantní rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a komunitární judikaturu.
IV.
Vyjádření žalobců ke kasační stížnosti
Žalobce a) a žalobce d) podali vyjádření ke kasační stížnosti se shodným obsahem. Nejprve upozornili na fakt, že stěžovatel odůvodnil kasační stížnost až tři měsíce po uplynutí procesní lhůty stanovené v § 106 odst. 2 s. ř. s.; doplnění odůvodnění kasační stížnosti musí být proto odmítnuto jako její nepřípustné rozšíření a kasační stížnost musí být zamítnuta pro neurčitost. Není pravdou, že by se krajský soud nezabýval otázkou, zda formulace výroku rozhodnutí měla vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé. Krajský soud totiž dospěl k závěru, že jedním z účelů výroku je zajištění právní jistoty adresátů rozhodnutí. Pro logickou chybu oba žalobci zpochybnili správnost závěrů uvedených v rozsudku ze dne 23. 2. 2005, čj. 3 Ads 21/2004
55, jelikož kasační soud zde zaměnil otázku nezákonnosti rozhodnutí s otázkou nepřezkoumatelnosti. Mimo to, v daném případě umožňovalo správní rozhodnutí dostatečně určit stíhaný skutek alespoň ve spojení s odůvodněním, v nyní zkoumané věci tomu tak ale není. Specifikace skutku je hrubě nedostatečná, neboť Úřad neuvedl, v čem spočívala údajná shoda v určování prodejních cen (co vlastně prokázal, tedy jaké informace si žalobci vyměňovali, kdy tomu tak bylo a jak to ovlivnilo nezávislost soutěžního rozhodování). Nekonzistentní výklad podmínek naplnění skutkové podstaty jednání ve vzájemné shodě nelze považovat za nepřezkoumatelnost. Pokud chtěl Úřad napadenému rozsudku vytknout jeho nesprávnost, tj. že soud nesprávně nepožadoval, aby výrok rozhodnutí podrobněji konkretizoval obsah konsensu účastníků řízení ve shodě, žalobci by tuto výtku podpořili. Znamenalo by to totiž, že krajským soudem shledaná vada rozhodnutí je ještě rozsáhlejší.
Žalobce b) upozornil na dobu doplnění blanketní kasační stížnosti. Plně se ztotožnil se závěry krajského soudu o neurčitosti výroku rozhodnutí stěžovatele, neboť jakékoliv, byť stručné, shrnutí konkrétního jednání, kterým mělo dojít k naplnění skutkové podstaty jednání ve vzájemné shodě, ve výroku chybí. Tato procesní vada nabývá na významu právě v případech, kdy je tvrzený delikt prokazován na základě souboru nejednoznačných, nepřímých a mnohdy účelově hodnocených důkazů. Žalobce b) se neztotožňuje ani s tvrzením stěžovatele, že se krajský soud nezabýval splněním podmínky podle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Žalobce b) se dále vyjádřil k některým skutečnostem, z nichž Úřad dovodil existenci zakázaného jednání ve shodě a k otázce procesního nástupnictví daných účastníků řízení.
Žalobce c) ve vyjádření ke kasační stížnosti podotkl, že k tvrzenému protisoutěžnímu jednání i k zániku původních účastníků řízení došlo před vstupem České republiky do Evropské unie, a proto nelze přihlížet k argumentaci evropským právem. Veřejná subjektivní práva a povinnosti nepřecházející na právní nástupce, ledaže tak výslovně stanoví zákon (viz rozhodnutí kasačního soudu čj. 6 A 93/2001
56). Navíc, pokuta nemohla být společnosti OMV PLUS, a. s. uložena i proto, že rozhodnutí Úřadu čj. S 72/01-5000/03-ORP ze dne 6. 10. 2003 (druhé prvoinstanční rozhodnutí), kterým byla daná společnost vyloučena z okruhu účastníků a nebyla jí uložena pokuta, nabylo ve vztahu k danému účastníku řízení právní moci, neboť proti němu nepodal rozklad. Pozdější zrušení tohoto rozhodnutí předsedou Úřadu na tom nemohlo nic změnit. Žalobce c) považuje tvrzení stěžovatele týkající se otázky určitosti výroku jím vydaného správního rozhodnutí za nepřípustné, neboť tak jsou uplatňovány důvody, které stěžovatel neuplatnil před soudem (ve svém vyjádření k žalobě), ač tak učinit mohl (§ 104 odst. 4 s. ř. s.). Navíc, pouhé zopakování zákonných znaků předmětného správního deliktu ve výroku rozhodnutí nestačí a nezakládá dostatečnou míru právní jistoty. Z tvrzené odlišnosti jiného soudního rozhodnutí nelze dovodit kasační důvod ani dle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., ani dle jiného písmene příslušného ustanovení, a tato námitka je nepřípustná ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s. Žalobce c) následně jako nepřípustné odmítl doplnění kasační stížnosti, jelikož je nelze považovat za důkaz a proto s ním nelze jako s důkazem nakládat (provést jej). Předložené dokumenty se nevztahují ke skutkovým otázkám věci, ale představují částečnou podporu právních argumentů stěžovatele. Dalším podáním předložil Důvodovou zprávu k novelizaci zákona o ochraně hospodářské soutěže (PSP tisk, č. 591, 2008, V. volební období).
Žalobce e) nejprve uvedl, že doplnění blanketní kasační stížnost po více než třech měsících ve svém důsledku znamená nejen závažné porušení zásady koncentrace, rychlosti a hospodárnosti řízení, ale také zásady procesní rovnosti účastníků řízení, jednostranně zvýhodňující stěžovatele, který měl k doplnění kasační stížnosti v zásadě ničím neomezenou „lhůtu“, zatímco ostatním účastníkům řízení byla stanovena lhůta dvou týdnů k podání vyjádření ke kasační stížnosti. K samotným stížním námitkám konstatoval , že stěžovatel nebyl oprávněn rozhodnout o uložení sankce za správní delikt zaniklé právnické osobě a nebyl ani oprávněn dokončit správní řízení s nástupnickou společností, zvláště když ani nebylo vydáno řádné rozhodnutí o procesním nástupnictví. V stěžovatelově argumentaci spatřuje závažný rozpor s ústavně garantovanou maximou uplatňování státní moci. Vzniklou dílčí otázku stěžovatel záměrně zužuje na sféru soutěžního práva a zcela ignoruje širší kontext správního i veřejného práva. Plně se ztotožnil se závěry krajského soudu ohledně chybějícího skutkového vymezení postihovaného jednání. K doplnění kasační stížnosti ze dne 12. 9. 2007 uvedl, že vyjádření Generálního ředitele pro hospodářskou soutěž nelze považovat za vyjádření oficiálního názoru Evropské komise, a současně vzhledem k tomu, že k postihnutému jednání došlo před vstupem České republiky do Evropské unie, nelze na posuzovaný případ přímo aplikovat komunitární právo a judikaturu.
ejného práva. Plně se ztotožnil se závěry krajského soudu ohledně chybějícího skutkového vymezení postihovaného jednání. K doplnění kasační stížnosti ze dne 12. 9. 2007 uvedl, že vyjádření Generálního ředitele pro hospodářskou soutěž nelze považovat za vyjádření oficiálního názoru Evropské komise, a současně vzhledem k tomu, že k postihnutému jednání došlo před vstupem České republiky do Evropské unie, nelze na posuzovaný případ přímo aplikovat komunitární právo a judikaturu.
V.
Právní posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 2, 3 s. ř. s.). Dospěl přitom k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
a) Označení žalovaného krajským soudem
Nejvyšší správní soud přisvědčuje stěžovateli, že krajský soud nesprávně určil jako stranu žalovanou předsedu Úřadu, a nikoliv Úřad samotný. Žaloba byla sice podána proti rozhodnutí o rozkladu, které vydal předseda Úřadu, to však jeho procesní subjektivitu ve smyslu soudního řádu správního nezakládá. Předseda Úřadu nemá postavení samostatného správního orgánu dle § 69 s. ř. s., nýbrž je pouze funkční složkou Úřadu sloužící mimo jiné k tomu, aby rozhodnutí Úřadu, tedy ústředního orgánu státní správy, bylo možno přezkoumat obdobným způsobem, jako se tomu děje v případě odvolání proti rozhodnutí orgánů státní správy, které mají nad sebou správní orgán nadřízený, jenž je o podaných odvoláních oprávněn rozhodovat. Žalovaným tak v případě rozhodnutí o rozkladu zůstává orgán, který o věci rozhodoval již v prvním stupni, tedy Úřad. Toto pochybení krajského soudu však nemá vliv na projednávání této kasační stížnosti a v ní vyslovené závěry, neboť se nejedná o vadu řízení před soudem, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 9. 2007, čj. 5 As 55/2006
145 nebo rozhodnutí ze dne 25. 8. 2006, čj. 4 As 57/2005
64, všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu zde uvedená jsou dostupná na www.nssoud.cz).
b) Neurčitost výroku rozhodnutí
Stěžovatel ve své kasační stížnosti vznesl výhrady k závěrům krajského soudu, jenž shledal nepřezkoumatelným samotný výrok rozhodnutí předsedy Úřadu. K právnímu názoru krajského soudu, že ve výroku tohoto správního rozhodnutí není dostatečně specifikován skutek, Nejvyšší správní soud považuje za potřebné uvést následující závěry.
Porušení povinnosti založené zákonem o ochraně hospodářské soutěže je tzv. jiným správním deliktem. Náležitosti výroku rozhodnutí o takovém správním deliktu nestanoví tento zákon ani jiný právní předpis. Jinak je tomu např. u § 77 zákona o přestupcích nebo
v oboru práva trestního - v § 120 odst. 3 trestního řádu. Tyto předpisy přesně vymezují náležitosti výroku rozhodnutí o přestupku a trestném činu. Oblast jiných správních deliktů zákonné vymezení náležitostí výroku postrádá a zpravidla odkazuje na správní řád. Správní řád z r. 1967, platný v době vydání správního rozhodnutí, přitom upravoval náležitosti výroku rozhodnutí oproti jiným procesním předpisům obecněji. Stanovil (§ 47 odst. 2), že výrok rozhodnutí musí obsahovat rozhodnutí ve věci s uvedením ustanovení právního předpisu, podle něhož bylo rozhodnuto, popřípadě též rozhodnutí o povinnosti nahradit náklady řízení a určení lhůty pro splnění povinnosti k plnění. Nový správní řád, zákon č. 500/2004 Sb., v ustanovení § 68 odst. 2 vymezuje náležitosti výroku obdobně: výrok musí obsahovat řešení otázky, která je předmětem řízení, právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno a označení účastníků.
Otázkou, jakou míru specifikace vyžaduje pojem „rozhodnutí ve věci“ (podle starého správního řádu) či „řešení otázky, která je předmětem řízení“ (podle nového správního řádu) a zda skutečnost, že zákonodárce nepodrobil řízení o jiných správních deliktech úpravě řízení v přestupkovém zákoně či ji samostatně neupravil stejným způsobem, mohl založit důvod pro odlišnost v náležitostech popisu skutku a jeho místa v rozhodnutí, se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006
73. Rozšířený senát v něm dospěl k závěru, že v právní úpravě jiných správních deliktů takový záměr nelze vysledovat, a proto neexistuje žádný racionální důvod, proč by na výrok o jiných správních deliktech měly být kladeny výrazně nižší požadavky než je tomu v přestupkovém řízení, a to zejména s ohledem na skutečnost, že obě oblasti shodně náleží do oblasti správního trestání. Vymezení předmětu řízení ve výroku rozhodnutí o správním deliktu musí vždy spočívat ve specifikaci deliktu tak, aby sankcionované jednání nebylo zaměnitelné s jednáním jiným. V rozhodnutí o jiných správních deliktech je nezbytné postavit najisto, za jaké konkrétní jednání je subjekt postižen. Rozšířený senát v daném usnesení zdůraznil význam výrokové části rozhodnutí, která je schopna zasáhnout práva a povinnosti účastníků řízení a jako taková pouze ona může nabýt právní moci. Řádně formulovaný výrok, v něm na prvním místě konkrétní popis skutku, je nezastupitelnou částí rozhodnutí; toliko z něj lze zjistit, zda a jaká povinnost byla porušena a jaké opatření či sankce byla uložena, pouze porovnáním výroku lze usuzovat na existenci překážky věci rozhodnuté, jen výrok rozhodnutí (a nikoliv odůvodnění) může být vynucen správní exekucí apod. Závěr o nezbytnosti úplné specifikace jiného správního deliktu (specifikace z hlediska věcného, časového a místního) plně koresponduje i s požadavky článku 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (publ. pod č. 209/1992 Sb.).
Rozšířený senát tak nakonec uzavřel, že „výrok rozhodnutí o jiném správním deliktu musí obsahovat popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným. Neuvede-li správní orgán takové náležitosti do výroku svého rozhodnutí, podstatně poruší ustanovení o řízení [§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s]. Zjistí-li soud k námitce účastníka řízení existenci této vady, správní rozhodnutí z tohoto důvodu zruší.“
Jak je zřejmé z tohoto rozhodnutí, požadavek na dostatečnou specifikace skutku ve výroku rozhodnutí správního orgánu není samoúčelný. Je nezbytný proto, aby postihované jednání nebylo zaměnitelné s jiným, v prvé řadě proto, aby nemohlo dojít k nepřípustnému dvojímu postihu téhož jednání. Především tímto požadavkem je pak třeba poměřovat náležitosti výroku rozhodnutí. Odůvodnění rozhodnutí Úřadu je rozsáhlé (89 stran) a je v něm podrobně vymezeno jednání, které stěžovatel považoval za nezákonné. Ve výroku I. napadeného rozhodnutí bylo deliktní jednání účastníků řízení vymezeno takto: „v období od 28. 5. 2001 do 30. 11. 2001 určovali ve vzájemné shodě prodejní ceny automobilového benzinu Natural 95 u svých čerpacích stanic“. Výrok je sice formulovaný velmi stručně, nicméně zcela splňuje podmínku odlišení od jiného skutku. Stručnost výroku rozhodnutí v souzeném případě neohrožuje meritorní zákonnost napadeného rozhodnutí. Stručnost tu nepředstavuje pochybení s takovým stupněm intenzity, který by byl schopen zasáhnout zákonnost rozhodnutí ve věci samé. Ve výroku je specifikována doba skutku, jakož i to, že šlo o jednání ve vzájemné shodě (nikoliv o dohodu v užším slova smyslu), a že toto jednání se týkalo prodejních cen zde specifikovaného automobilového benzínu u čerpacích stanic účastníků správního řízení. Je tedy určen i obsah těchto jednání. Nesporně by bylo vhodnější, aby bylo blíže popsáno i to, v čem spočívala tato koordinace (např. vzájemná jednání), byť na rozdíl od kartelových dohod v užším slova smyslu je takové vymezení v rozsahu odpovídajícímu výroku rozhodnutí dosti obtížné. Navíc se často závěr o jednání ve vzájemné shodě opírá jen o nepřímé důkazy, což rovněž ztěžuje bližší konkretizaci.
Proto i přes uvedenou výhradu vhodnosti splňuje formulace výroku napadeného rozhodnutí předsedy Úřadu základní požadavek nezaměnitelnosti s jiným skutkem. Námitky stěžovatele proti rozhodnutí krajského soudu jsou tedy v této části důvodné.
K náležitosti výroku o tomto jiném správním deliktu lze nad rámec shora uvedeného poznamenat, že v rozhodnutí Úřadu i předsedy Úřadu (dle § 7 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže in fine) chybí výrok o zakázání jednání ve shodě do budoucna. Tento zákaz je ex lege povinnou náležitostí výroku rozhodnutí. Posuzované jednání ve vzájemné shodě je ale zakázáno přímo ze zákona. Jde o nápravné opatření sui genesis, jehož význam spatřuje soud v tom, že správní orgán zopakováním zákonné povinnosti činí apel na delikventa; protože správní orgán současně za takové jednání ukládá sankci, a tedy jednání subsumuje pod činnost zákonem zakázanou, je výrok o tom, že takové jednání se do budoucna zakazuje, v tomto smyslu redundantní. Nejvyšší správní soud má za to, že ačkoliv je zákaz nedovoleného jednání do budoucna obligatorní náležitostí rozhodnutí, mohou nastat situace, takový výrok bývá již nadbytečný. S touto skutečností by se ovšem měl správní orgán zabývat a vypořádat a v odůvodnění uvést, proč takový zákaz nebylo třeba vtělit do výroku rozhodnutí.
Pro úplnost je třeba dále uvést, že pro kvalifikaci určitého jednání jako jednání ve shodě není nutné zjištění projevu shodné vůle soutěžitelů ohledně jejich společného postupu na trhu. To ostatně konstatoval zdejší soud již v rozhodnutí ze dne 30. 9. 2008, čj. 5 Afs 40/2007
204, přičemž právní názory v něm vyslovené lze nepochybně vztáhnout i na tuto věc. Dospěl v něm k závěru, že jednání ve vzájemné shodě je zbytkovou skutkovou podstatou zakázaných dohod v širším smyslu. Na rozdíl od existence dohody v užším smyslu, která vyžaduje projev shodné vůle jednat na trhu určitým způsobem, přičemž tento projev musí být náležitým (prokazatelným) způsobem projeven, u kvalifikace jednání ve vzájemné shodě není tento shodný projev vůle vyžadován a tento znak je nahrazen „slaďováním“ (koordinací nebo kooperací) prostřednictvím více samostatných úkonů. Ty mohou mít rozmanitou formu: postačí, pokud porušitelé spolu pouze komunikují, tj. vyměňují si informace, či se účastní jednání, které usnadňuje koordinaci jejich obchodní politiky. Zakázané jednání ve shodě je oproti uzavření zakázané dohody v užším smyslu hůře prokazatelné, a proto je možné takové jednání dovodit i za předpokladu, že kontakty mezi soutěžiteli nejsou vyloučeny, a koordinované jednání, které nemůže být přirozeně výsledkem náhody, lze seznat až ve výsledném chování soutěžitelů.
c) Možnost veřejnoprávního postihu nástupce porušitele soutěžních norem
Nejvyšší správní soud posuzoval otázku možnosti přechodu deliktní odpovědnosti na nástupce zaniklého subjektu, jenž se dopustil protisoutěžního jednání, s ohledem na dobu, ve které došlo k tvrzenému zakázanému jednání, tedy v roce 2001. Účastníci správního řízení zanikli před vstupem České republiky do Evropské unie. V tomto ohledu jde o výjimečný případ a zdejší soud pravděpodobně takovou otázku nebude v budoucnu znovu řešit. Právní argumentace v daném případě by se mohla lišit, kdyby se zkoumané deliktní jednání událo v době po 1. 5. 2004, tedy po přistoupení České republiky do Evropské unie, a nebo v době po přijetí novely zákona o ochraně hospodářské soutěže č. 155/2009 Sb. ze dne 1. 9. 2009.
Hlavním smyslem zákona o ochraně hospodářské soutěže je obrana proti nedovolenému narušení hospodářské soutěže a jejích hodnot, a současně postih dopadů takového jednání na společnost. Existence a ochrana svobodné soutěže a soutěžního prostředí, a nedeformovaný trh představuje veřejný zájem. Porušení soutěžních pravidel má totiž vždy závažné následky na tržní prostředí, v němž k takovému jednání dochází. Protisoutěžní jednání může narušovat strukturu trhu jako takového, přičemž tržní deformace již často nelze bez autoritativního zásahu soutěžního úřadu napravit. Oba základní delikty dle tohoto zákona, tj. kartelové dohody v širším slova smyslu a zneužití dominantního postavení na trhu, postihují různá jednání, která ovšem ohrožují tentýž objekt vyjádřený již v názvu zákona, tedy hospodářskou soutěž jako takovou, a to na trhu v rámci České republiky. V této souvislosti je možné rovněž odkázat na ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu, která staví na tom, že účelem zákona je ochrana soutěže na trhu zboží a konkurence jako ekonomického jevu, nikoliv ochrana jednotlivých účastníků trhu. Jednotliví soutěžitelé jsou proti narušitelům soutěže chráněni nepřímo, a to výkonem pravomoci soutěžního úřadu, vykonávajícího dozor nad tím, zda a jakým způsobem soutěžitelé plní povinnosti vyplývající pro ně ze zákona o ochraně hospodářské soutěže nebo z rozhodnutí Úřadu vydaných na základě tohoto zákona (srov. např. rozhodnutí ze dne 21. 10. 2004, čj. 2 A 11/2002
227). Při vymezení obsahu hospodářské soutěže nelze opomenout ani preventivně výchovnou funkci soutěžních norem. Hrozba sankcionování i samotná sankce uložená porušiteli působí nejenom vůči jeho jednání do budoucna, ale taktéž i vůči ostatním soutěžitelům. Účelem ekonomického postihu je mimo jiné i to (není to ovšem hlavní podstatou sankcionování), aby zaplacením pokuty do státního rozpočtu byl částečně kompenzován bezdůvodný majetkový prospěch delikventa, který vznikl z jeho nezákonného jednání (a tím byla částečně vyrovnána jeho nezákonná soutěžní výhoda ve vztahu k ostatním soutěžitelům na relevantním trhu).
Právo hospodářské soutěže patří do veřejnoprávní oblasti, přičemž po procesní stránce řeší vztah mezi státem reprezentovaným Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže, jakožto garantem poctivé soutěže a subjektem, který pravidla této soutěže porušuje. Orgány veřejné moci jsou povolány k ochraně veřejného zájmu, avšak Úřad svým působením také nepřímo chrání zájmy jiných subjektů, byť to není jeho primárním posláním. Negativní důsledky protisoutěžního jednání se pravidelně projeví nejen na straně ostatních soutěžitelů (tj. konkurentů delikventa na relevantním trhu), ale i přímo vůči konečným spotřebitelům. Ochrana hospodářské soutěže dopadá na soukromoprávní vztahy více, než je tomu v jiných oblastech veřejného práva. Jak se ostatně vyjádřil zdejší soud v rozhodnutí ze dne 31. 8. 2009, čj. 8 As 7/2008
116, tak i ve správněprávních vztazích může docházet v různé míře k dotčení dalších subjektů, odlišných od účastníka správního řízení a od správního orgánu, kdy na jedné straně stojí obecný veřejný zájem chráněný orgánem veřejné moci a na straně druhé konkrétní práva a zájmy soukromých osob. V některých případech pak mají dotčené osoby jen velmi omezené možnosti účinně namítat ohrožení svých práv.
Dosavadní přístup k posuzované problematice spočívá v obecně pojímaném principu, že k přechodu práv a povinností ve veřejném právu může dojít jen v těch případech, kdy to zákon výslovně umožňuje. Zákon o ochraně hospodářské soutěže ani jiný právně relevantní předpis v rozhodné době ovšem neobsahoval právní normu, která by výslovně umožňovala sukcesi veřejnoprávní (deliktní) odpovědnosti. Otázkou nástupnictví z hlediska sankční (veřejnoprávní) odpovědnosti se zabývala i některá soudní rozhodnutí. Na prvním místě lze uvést rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 4. 1996, sp. zn. 6 A 103/94, v němž tento soud konstatoval, že „rozhodnutí o pokutě za správní delikt je rozhodnutím konstitutivního charakteru; povinnost pokutu platit vzniká ex nunc právní mocí rozhodnutí, kterým se pokuta ukládá. Zanikne
li v průběhu řízení právnická osoba, se kterou bylo řízení o uložení pokuty za správní delikt vedeno, nelze pokutu uložit jejímu právnímu nástupci, a to i kdyby přejímal všechna práva a povinnosti v okamžiku zániku svého právního předchůdce existující.“ Nelze opomenout ani usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2004, čj. 6 A 93/2001
56, v němž bylo řečeno, že „právo na informace o životním prostředí (čl. 35 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí) nepřechází na žalobcova právního nástupce. Ztratí-li žalobce za této situace v průběhu řízení způsobilost být jeho účastníkem, soud takovou žalobu pro nedostatek podmínky řízení, která je neodstranitelná a brání pokračování řízení, odmítne podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.“
Stěžovatel svou kasační argumentaci opírá zejména o komunitární pojetí přechodu deliktní odpovědnosti a povinnosti eurokonformního výkladu případů nastalých i před vstupem České republiky do Evropské unie. Argumentace stěžovatele o možnosti užití komunitární soudní praxe ale neobstojí. Na nyní posuzovanou otázku totiž nelze vztáhnout povinnost výkladu odpovídajícího komunitárním normám, jež se pro Českou republiku staly po přistoupení do Evropské unie závaznými.
Komunitární předpisy nepředstavovaly v době před vstupem do Evropské unie součást platného práva České republiky, a proto nebyl rozhodující správní orgán a potažmo ani přezkumný soudní orgán přímo vázán komunitárními právními předpisy a je vykládající judikaturou; komunitární právo nemělo přímý účinek. Ostatně správní řízení bylo zahájeno pro možné porušení § 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže, a nikoliv pro porušení čl. 81 Smlouvy o založení Evropských společenství (nově čl. 101 Smlouvy o fungování Evropské unie). Na možnost užití práva Evropských společenství v době před přistoupením do Evropské unie nahlíží judikatura, nejenom Nejvyššího správního soudu, kompaktním a jednotným způsobem. Tento názorový postoj vychází z premisy, že v době před vstupem České republiky do Evropské unie je nutno přirozeně vyjít z práva účinného, tedy vnitrostátního. Právo Společenství lze přitom užít (jen) jako výkladového vodítka při interpretaci právních předpisů přijatých ke splnění závazku České republiky harmonizovat své právo s právem Společenství dle čl. 69 a násl. Evropské dohody o přidružení (sdělení č. 7/1995 Sb.). Tato zásada našla svůj výraz opakovaně i v judikatuře zdejšího soudu (např. rozhodnutí ze dne 29. 9. 2005, čj. 2 Afs 92/2005
45, rozhodnutí ze dne 30. 11. 2006, čj. 5 As 59/2006
85 nebo ze dne 30. 9. 2008, čj. 5 Afs 40/2007
204). Například v prvně citovaném rozhodnutí bylo vysloveno, že „i v případech, kdy se posuzují skutkové okolnosti, k nimž došlo před vstupem České republiky do Evropské unie, a rozhodným právem je právo tehdy účinné, je nutno ustanovení českého právního předpisu, přijatého nepochybně za účelem sbližování českého práva s právem Evropských společenství a majícího svůj předobraz v právní normě obsažené v právu Evropských společenství, vykládat konformně s touto normou. Odchýlit se od takovéhoto výkladu je však zpravidla nezbytné v případech, kdy pro to existují zřejmé racionální důvody dané kupříkladu tím, že v ustanovení českého právního předpisu byla úmyslně zvolena odlišná textace nebo že ten, kdo právní předpis vydal, v něm jiným nepochybným způsobem projevil vůli odlišnou od vůle projevené v normě práva Evropských společenství.“
V případě zákona o ochraně hospodářské soutěže je zřejmé, že hlavním důvodem jeho přijetí byla právě harmonizace české právní úpravy soutěžního práva s právem Evropských společenství. Aproximace českého práva měla být prováděna tak, aby byly zachovány stejné principy, které jsou uplatňovány v rámci práva evropského (srov. nález Ústavního soudu ze dne 30. 10. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 39/01, všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz). Harmonizace vnitrostátního práva upravujícího ochranu hospodářské soutěže byla postupným procesem, přičemž jistě lze tvrdit, že nebyla provedena úplně a dokonale. Vzhledem k právní a ekonomické složitosti protisoutěžního jednání a soutěžních vztahů nepostihla všechny jeho aspekty a specifika. Jedním z důvodů pro přijetí výše zmíněné novely zákona o ochraně hospodářské soutěže č. 155/2009 Sb., a pro přenos tzv. ekonomické kontinuity do českého právního řádu, byla právě snaha sladit českou právní úpravu s komunitární úpravou a rozhodovací praxí. Ustanovení § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže vymezující dohody narušující hospodářskou soutěž je z obsahového hlediska shodné s právní úpravou obsaženou v čl. 81 odst. 1 Smlouvy o založení Evropských společenství (čl. 101 Smlouvy o fungování Evropské unie), a proto by Nejvyšší správní soud v případě řešení otázky vztahující se k jednotlivým aspektům jednání ve vzájemné shodě (nezávisle na tom, zda ve věci je obsažen či chybí komunitární prvek) mohl jistě přihlédnout i k právní úpravě Evropského společenství a ke komunitární judikatuře vztahující se k posuzovanému protisoutěžnímu jednání jako k významnému a nepopiratelnému výkladovému vodítku. Shodně by tak mohl učinit i při výkladu pojmu „soutěžitel“ dle § 2 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže.
Smyslem interpretace práva je vyložit myšlenky obsažené v právním předpisu takovým směrem, jenž umožňuje vyvození konkrétních následků na zjištěný skutkový stav. Evropská judikatura mohla v posuzované době sloužit pouze jako inspirační zdroj při interpretaci určité právní normy či právního předpisu jako celku, a to v případech, kdy by relevantní ustanovení právních předpisů upravujících ochranu hospodářské soutěže byla nejasná, rozporná či neúplná. Interpretace vyžaduje existenci právní normy, tj. obecně závazného pravidla chování, explicitně či implicitně vyjádřeného v právním předpisu. Neexistuje-li ale taková norma, nelze ji interpretovat; tu by šlo o tvorbu práva. Jednoduše řečeno, není možné interpretovat něco, co v zákoně není a co není možné dovodit ani extenzivním výkladem.
Lze tak shrnout, že v rozhodné době nebylo možné přímo aplikovat komunitární úpravu práva na ochranu hospodářské soutěže a poctivého soutěžního jednání. Současně předmětná vnitrostátní právní úprava neobsahovala právní normu, která by výslovně zakotvila sankční odpovědnost nástupců (univerzálních sukcesorů) zaniklého protisoutěžního delikventa; a proto nebylo možné vyjít ani z komunitární judikatury jakožto inspiračního zdroje při výkladu norem umožňujících deliktní nástupnictví.
Nejvyšší správní soud však danou problematiku dále zkoumal i z hlediska obecných principů právních. Činí tak i v dalších případech. V rozhodnutí ze dne 5. 11. 2007, čj. 8 As 51/2007
67, s odkazem na judikaturu Ústavního soudu, zdůraznil, že aplikace právních norem musí vést k rozumné a efektivní ochraně práv a musí respektovat více než pouhé zákonné normy. V souladu se závěry vyslovenými v dalším rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2004, čj. 1 As 9/2003
90, lze pro nyní souzenou věc konstatovat, že princip právní jistoty předpokládá, že řešení, které zákonodárce zvolil při úpravě ochrany hospodářské soutěže, je rozumné a směřuje ke spravedlivému průběhu a uspořádání soutěžních vztahů. Jestliže tak zákonodárce neučinil a zvolil řešení jiné, musí je tím spíše přesně, jasně, určitě a srozumitelně vyjádřit v právních předpisech, jimiž jsou právní normy sdělovány adresátům. Jestliže tak neučiní, je zcela na místě upřednostnit takový výklad, který je rozumný a odpovídá přirozenému smyslu pro spravedlnost.
Úkolem práva jakožto společenského normativního systému je zabezpečení řádného fungování společnosti. Řešení konkrétního případu musí být prováděno v určitém hodnotovém rámci. Nesmí být uskutečněno způsobem, jímž by byly popřeny principy, na nichž je právo vybudováno a založen materiální právní stát. Toho lze dosáhnout jen při respektování právních principů. Jedním z nich je i princip zákazu zneužití práva. Zneužitím práva je situace, kdy někdo vykoná své subjektivní právo k neodůvodněné újmě společnosti nebo někoho jiného; představuje výjimku z obecného pravidla o dovolenosti výkonu práva. Výkon práva, který je vlastně jeho zneužitím, nemůže požívat právní ochrany (viz také např. Knapp, V. Teorie práva. C. H. Beck, Praha, 1995, s. 184-185). Nejvyšší správní soud má za to, že by nebylo možné, spravedlivé a ani racionální umožnit zneužívání práva bez jakýchkoliv dopadů pro takto jednající subjekt. Při aplikaci obecných právních principů by neměly být činěny neodůvodněné podstatné rozdíly mezi právem soukromým a veřejným. Jen takto je totiž možné zabránit nepřijatelné situaci, kdy by zneužití práva v soukromoprávních vztazích bylo stíháno neplatností právního úkonu, zatímco v oblasti veřejného práva by toto jednání bylo akceptováno a dovoleno.
Nemožností zneužívání subjektivního veřejného práva v oblasti daňové, tedy veřejnoprávní, a požadavkem rozumného uspořádání společenských vztahů se zabýval Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 10. 11. 2005, čj. 1 Afs 107/2004
48, (v této věci srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 31. 10. 2007, sp. zn. III. ÚS 374/2006). Soud toto rozhodnutí založil na zásadě scire leges non est verba eorum tenere sed vim ac potestatem (znát zákony neznamená pamatovat si slova, nýbrž jejich smysl a působení), kterou lze vztáhnout na jednotlivé právní předpisy, tak i na právo jako celek. V citovaném rozhodnutí uvedl: „Aby společnost nebyla pouhým souhrnem autonomních individuí, sledujících výlučně své vlastní zájmy, potřeby a toliko svůj prospěch, a nerespektujících zájmy, potřeby a prospěch ostatních, resp. celku, musí ve společnosti existovat i určitá shoda ohledně základních hodnot a pravidel vzájemného soužití. Z tohoto pohledu je evidentní, že právní řád nemůže být hodnotově neutrální, ale musí obsahovat, chránit a prosazovat alespoň hodnoty, které umožňují bezporuchové soužití jednoho člověka s lidmi dalšími, tedy život člověka jako člena společnosti. V tomto svém regulativním působení musí právo předkládat svým adresátům racionální vzorce chování, tedy takové vzorce, které slouží k rozumnému uspořádání společenských vztahů. To je příkaz nejen pro zákonodárce, ale i pro adresáty právních norem a orgány, které tyto právní normy autoritativně interpretují a aplikují; smyslu práva jako takového odpovídá pouze takový výklad textu právního předpisu, který takové uspořádání vztahů ve společnosti respektuje. Výklad, který by – při existenci několika různých interpretačních alternativ – racionalitu uspořádání společnosti pomíjel, nelze považovat za správný a závěr, k němuž dospívá, potom důsledně vzato nelze považovat ani za existující právo, a to z toho důvodu, že se příčí základnímu smyslu práva.“
Právo de lege lata není normativním systémem dokonalým, jenž by pamatoval na všechny možné reálné situace a při rigidním výkladu se nemusí jevit ani jako systém spravedlivý. To samé lze říci i o jednotlivých zákonech a dalších právních předpisech, které jsou již ze své podstaty obecné, a proto nepostihují a ani nemohou postihovat všechny možné konkrétní stavy. Spravedlnost jako jeden z faktorů při rozhodování pomáhá překlenout situace, kdy by strohá formalistická interpretace práva vedla k nesprávnému a nespravedlivému výsledku, který by v mnohých případech šel proti podstatě zákona. V citovaném rozhodnutí sp. zn. 1 Afs 107/2004 zdejší soud dále konstatoval, že institut zákazu zneužití subjektivních práv, které vede k ničím neodůvodněné újmě jiného či k ničím neodůvodněné újmě společnosti, tj. konec konců jejích členů, představuje materiální korektiv formálního pojímání práva, jehož prostřednictvím se do právního řádu vnáší hledisko spravedlnosti. S ohledem na obecnou povahu právních předpisů mohou nastat situace, kdy určité chování – nahlédnuto formálně (ve skutečnosti ovšem pouze zdánlivě) - odpovídá dikci právního předpisu, avšak je současně pociťováno jako zjevně nespravedlivé, jelikož působí újmu jiným. Takové chování nemůže být aprobovaným výkonem subjektivního práva, nýbrž jeho právem reprobovaným zneužitím.
Na zákaz zneužívání práva pohlíží obdobným způsobem i Evropský soudní dvůr. Konstantně judikuje, že členské státy jsou oprávněny činit opatření, která mají zabránit jejich státním příslušníkům v pokusech, aby pod záminkou práv, která jim dává Smlouva, nesprávně obcházeli vnitrostátní legislativu, nebo zabránit jednotlivcům v nesprávném nebo podvodném zneužívání ustanovení komunitárního práva. Takové zneužití nebo podvodné jednání mohou vzít případ od případu vnitrostátní soudy v potaz a mohou tam, kde je to vhodné, odepřít výhody vyplývající z ustanovení komunitárního práva, která zneužívající osoby chtějí použít. Takový postup však musí být zvážen ve světle cílů, které jsou těmito ustanoveními sledovány (k tomu srov. rozsudek ve věci C-61/89 Bouchoucha, SbSD [1990], str. I-3551, odst. 14; rozsudek ve věci 206/94 Brennet v. Paletta, SbSD [1996], str. I-2357, Paletta II, odst. 24; rozsudek ve věci C-367/96 Kefalas a ostatní v. Greece, SbSD [1988], str. I-2843, odst. 20 apod.).
Právní jistota subjektů práva spočívá v řádné, spravedlivé a rozumné aplikaci práva. Aplikace zákona o ochraně hospodářské soutěže musí být přitom provedena takovým způsobem, aby chránila hodnoty, na kterých je tento právní předpis založen. Je proto třeba se řídit smyslem dané právní úpravy a argumentaci provádět takovým způsobem, aby bylo dosaženo cíle, který zákon sleduje a pro který byl přijat. Současně lze však dodat, že princip právní jistoty ovšem není jediným hlediskem, které je třeba zohledňovat při řešení konkrétního případu. Je třeba respektovat i další hodnoty, jakou je kupříkladu již zmíněná spravedlnost. Ustanovení § 1 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a spolu s ním výše popsaný smysl a účel tohoto předpisu představují základní výkladové vodítko při posuzování konkrétního skutkového stavu. Jak v této souvislosti uvádí J. Bejček: „Argumentace smyslem a účelem zákona tedy argumentací právní je, a to argumentací prvořadou. Neobstojí tvrzení o jejím rozporu s platným právem – platné právo tuto hodnotovou argumentaci totiž v sobě zahrnuje. Argumentovat hodnotově (...) tedy vůbec neznamená argumentovat de lege ferenda..., ale znamená to právě naopak platné právo dodržovat a nechápat je jen hodnotově formalisticky.“ [Bejček, J. Veřejný zájem, procesní nástupnictví a spravedlnost aneb „fiat lex (in stricto nonsensu), pereat iustitia?“ Právní rozhledy, Roč. 16, č. 12 (2008), s. 441-447]. Objektem zákona o ochraně hospodářské soutěže je právě účinná ochrana hospodářské soutěže a soutěžního prostředí. Toho však nelze dosáhnout za situace, při které bude umožněno akceptovat takové stavy, kdy se subjekty porušující normy soutěžního práva určitými účelovými právními úkony budou moci vyhnout sankčnímu postihu. Zneužití práva na poli hospodářské soutěže je jednáním nejenom proti veřejnému zájmu, ale současně je způsobilé způsobit újmu dalším soutěžitelům a konečným spotřebitelům. Proto je třeba, aby s ohledem na účel a poslání zákona o ochraně hospodářské soutěže bylo za určitých restriktivně vymezených podmínek umožněno postihnout některé soutěžitele i v případě jejich zániku bez likvidace, a to postihem jejich právních nástupců.
Na jednu stranu lze uvažovat, že možnost přechodu deliktní odpovědnosti ze zaniknuvšího subjektu na jeho nástupce jde proti principu právní jistoty, jelikož jevově je sankcionován subjekt, který nejednal protiprávně, na druhou stranu však určité, byť toliko formálně vzato na právu založené, chování (zákonem aprobovaný zánik soutěžitele) bylo učiněno účelově proto, aby se subjekt vyhnul sankčnímu postihu založenému na porušení práv z jiného (veřejnoprávního) zákona. Řešení střetu legálního (soukromoprávního) zániku porušitele soutěžních norem umožňujícího se vyhnout legálnímu postihu za porušení pravidel hospodářské soutěže s právem na poctivé soutěžní prostředí společně s principem zákazu zneužívání práva nelze přirozeně zobecňovat a musí se vždy odvíjet od konkrétních skutkových okolností daného případu. Současně musí být zohledněn princip proporcionality, který je založen na předpokladu, že zasahování státu musí respektovat přiměřenou a spravedlivou rovnováhu mezi požadavkem obecného zájmu společnosti a požadavkem na ochranu základních práv jednotlivce (k tomu srov. plenární nález Ústavního soudu ze dne 16. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 5/01).
Vzhledem k principu jednotnosti právního řádu lze vzniklý zdánlivý rozpor vyřešit za použití interpretační právně logické zásady lex specialis derogat legi generali. Z této zásady plyne, že zákaz zneužití práva je silnější, než dovolení dané právem, a proto takové chování není výkonem práva, nýbrž protiprávním jednáním. V kontextu posuzované věci se proto přednostně uplatní zvláštní pravidlo zákona o ochraně hospodářské soutěže před obecnou úpravou zániku obchodní společnosti bez likvidace obsaženou v obchodním zákoníku. Z podstaty existence právního státu lze dovodit legitimní požadavek, že nikdo nesmí svým chováním, byť legálním (jako je zánik obchodní společnosti bez likvidace s právním nástupcem), obcházet účel zákona a zneužívat práva. Takové jednání je pak jenom zdánlivě dovolené (podle obchodního zákoníku), nicméně ve skutečnosti je zakázané (zákonem o ochraně hospodářské soutěže). Závěry o zákazu zneužití práva tedy představují výjimku z pravidla, podle kterého deliktní odpovědnost nese ten, kdo se deliktu dopustil, a proto je nutno ji vykládat restriktivně a vždy s ohledem na specifika konkrétní věci.
Pro posouzení dané věci je dále třeba vyjít z pojetí „soutěžitele“ dle § 2 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Uvedený zákon vymezuje soutěžitele poměrně široce a neváže jej na jeho právní subjektivitu, ale na jeho ekonomickou podstatu. Subjektem soutěžního práva je hospodářská jednotka, která nemusí být totožná se subjektem v právním smyslu; rozhodně tyto dvě kategorie nelze bez dalšího zaměňovat. Pro označení určité podnikatelské či nepodnikatelské jednotky za soutěžitele tak není rozhodná její právní subjektivita, jelikož zákon vychází z ekonomického pojetí soutěžitele a z toho, zda se účastní hospodářské soutěže nebo zda svým chováním může ovlivňovat hospodářskou soutěž. Pro řádnou ochranu hospodářské soutěže je třeba označit určitou jednotku jakožto soutěžitele a následně v tomto rámci identifikovat subjekt, který je právně způsobilý nést odpovědnost za deliktní jednání soutěžitele.
Jak již bylo řečeno, při řízení o správních deliktech platí zásada, že odpovědnost nese ten, kdo se dopustil deliktního jednání. To, že právní forma, v níž se soutěžitel projevoval v době tvrzeného zakázaného jednání, během správního řízení zanikla, přičemž soutěžitel převedl svou činnost do jiné právní formy, neznamená, že se bez dalšího může vyhnout odpovědnosti za porušení soutěžních norem. Transformace soutěžitele z jedné právní formy do druhé, obzvláště při ekonomickém, personálním, nemateriálním i obsahovém pokračování v podobě stejné hospodářské entity (ovšem po právní stránce ve formě jiného právního subjektu), je úkonem legálním, právem povoleným, do nějž nelze nikterak zasahovat a proti němu nic namítat. Na druhou stranu, pokud je takové jednání vedeno účelovou snahou o vyhnutí se odpovědnosti, jedná se o zneužití práva. Úkon jdoucí proti veřejnému zájmu na poctivé hospodářské soutěži, nemůže být právem aprobován. Na tomto místě je třeba zdůraznit význam stále živé zásady justiniánských kodifikací quando aliquid prohibetur, prohibetur et omne per quod devenitur ad illud (cokoli je zakázáno, pak vše, čím by toho mohlo být dosaženo, je zakázáno také). Proto jednání, jehož cílem není dosažení účelu sledovaného zákonem o ochraně hospodářské soutěže, ale naopak je motivováno snahou vyhnout se negativním následkům jednání zakázaného, je zneužitím práva, kterému v právním státu nelze poskytovat právní ochranu. Soutěžitel jakožto určitá jednotka (entita), která stále existuje a působí na daném relevantním trhu, by se pak vyhnul odpovědnosti a právní nástupce porušitele (v podobě jiné právní formy) by získal neodůvodnitelnou a neoprávněnou výhodu na trhu založenou jednak na výsledcích předchozího protisoutěžního jednání a jednak by mohl požívat i legálně nabytých práv svého předchůdce, bez povinností vzešlých z jeho veřejnoprávní odpovědnosti.
Soutěžní úřad se při posuzování skutečnosti, zda se jednalo o zneužití práva, musí podrobně zabývat konkrétními okolnostmi daného případu. Musí zjistit, za jakých podmínek došlo k zániku vyšetřovaného soutěžitele, a provést detailní rozbor hmotných i nehmotných složek, jimiž se zaniklý a nástupnický subjekt účastní (účastnil) na soutěži. Účelovosti transformace pak svědčí zjištění, že právní nástupce subjektu, který se dopustil protisoutěžního jednání, je de facto stejnou entitou jako delikvent (přestože po formálně právní stránce se jedná o subjekt odlišný), zejména že mezi původním a novým právním subjektem existuje ekonomické, personální či strukturální propojení, nástupce se na trhu chová stejně nebo zaměnitelně jako jeho právní předchůdce, a konečnými spotřebiteli i ostatními soutěžiteli je vnímán stejně. Přitom nesmí existovat pochybnosti o identitě nástupce porušitele soutěžněprávních norem.
Změna právní formy, restrukturalizace nebo organizační změny v průběhu správního řízení mohou, ale i nemusí, být provedeny (ovšem nikoliv pouze) za účelem vyhnutí se sankčnímu postihu. Došlo-li však k zániku porušitele soutěžních pravidel bez likvidace, přičemž jeho ekonomická (materiální i nemateriální) složka má svého nástupce v podobě jiného právního subjektu, stále se jedná o tutéž ekonomickou entitu; nasvědčují-li zjištěné skutečnosti tomu, že se porušitel touto právní transformací pokusil obejít zákon o ochraně hospodářské soutěže, pak přesun sankční odpovědnosti na tuto – byť právně jinou – osobu se děje po právu. Je třeba mít rovněž na vědomí dynamickou podstatu existence právnických osob, které na rozdíl od osob fyzických mohou, i účelově, manipulovat se svými základními charakteristickými rysy kupř. ve formě organizačních změn; zánik právnické osoby bez likvidace nelze připodobňovat ke smrti fyzické osoby.
Legálně možný zánik společnosti bez likvidace s nastoupivším subjektem se společným ekonomickým i personálním základem, formálně odůvodněný kupříkladu potřebou restrukturalizace podniku, může v některých případech zastírat snahu subjektu vyhnout se postihu za své protiprávní chování (k tomu analogicky srov. rozhodnutí sp. zn. 8 As 7/2008 (týkalo se oblasti shromažďovacího práva, nicméně obecné argumenty v něm vyslovené lze bezesporu aplikovat i na nynější případ). Má-li soutěžní úřad povolat k odpovědnosti právního nástupce porušitele, musí zneužití práva prokázat a nese tak v tomto směru důkazní břemeno. Je tedy na něm, aby prokázal, že se pachatel soutěžního deliktu svým zánikem pokusil obejít soutěžní pravidla. Přechod deliktní odpovědnosti v tomto směru přitom může přicházet v úvahu jen v případech, kdy dřívější porušitel (ve své právní formě) v průběhu správního řízení zanikl bez likvidace a za jeho zánikem stojí snaha vyhnout se důsledkům veřejnoprávní odpovědnosti za porušení pravidel soutěže; snaha o vyhnutí se odpovědnosti za spáchaný správní delikt přitom zajisté nemusí být důvodem jediným či výlučným. Nejvyšší správní soud má za to, že jen takovýto výklad je únosný z hlediska respektování a dosažení smyslu a účelu zákona o ochraně hospodářské soutěže. Soud si je současně vědom, že důkazní řízení bude obvykle obtížné, jelikož prokazování zneužití práva účelovým jednáním bývá zpravidla založeno toliko na nepřímých důkazech, avšak s ohledem na respektování principu právní jistoty je možnost veřejnoprávního postihu nástupce porušitele nutno vykládat restriktivně.
Na uvedených závěrech nemůže nic změnit ani skutečnost, že nemožnost chránit účelové jednání zneužívající právo nebyla v zákoně o ochraně hospodářské soutěže explicitně obsažena. Z důvodů, které již byly vyloženy , neobstojí názor vyslovený v právně nezávazné důvodové zprávě k novele zákona o ochraně hospodářské soutěže (Poslanecká sněmovna, 2008, V. volební období, tisk č. 591), že totiž před jejím přijetím nebyl možný přechod deliktní odpovědnosti v oblasti soutěžního práva. K 1. 9. 2009 došlo k novelizaci zákona, kterou bylo do tohoto zákona nově vtěleno ustanovení § 22b odst. 6, dle kterého „odpovědnost právnické osoby za správní delikt přechází na právního nástupce této osoby jen tehdy, pokud právní nástupce nejpozději v okamžiku vzniku právního nástupnictví věděl nebo vzhledem k okolnostem a k svým poměrům mohl vědět, že se právnická osoba před vznikem právního nástupnictví dopustila jednání, které naplnilo znaky správního deliktu.“ Nejvyšší správní soud nemůže předvídat dopad tohoto ustanovení do aplikační praxe, přesto uvádí, že dané ustanovení (kupř. ve vztahu k podmínce subjektivního prvku) je v podstatné míře užší, než jak tuto problematiku vykládá komunitární rozhodovací praxe. Nové znění zákona počítá s možností přechodu odpovědnosti na právního nástupce jen za podmínky alespoň nevědomé nedbalosti, tedy za předpokladu, že nástupce věděl a nebo mohl vědět o deliktním jednání svého předchůdce. Důvodová zpráva ovšem dodává, že je v zásadě nemožné, aby se právní nástupce porušitele nedozvěděl o případném protiprávním jednání, čímž se v podstatě snižuje význam subjektivní stránky věci a posiluje objektivní skutkový stav.
Toliko pro úplnost a pro srovnání je vhodné doplnit, jak k přechodu deliktní odpovědnosti přistupuje komunitární judikatura. Ta našla jednoznačnou odpověď na otázku možnosti uložení sankce i právnímu nástupci zaniklého delikventa (viz rozsudek Evropského soudního dvora č. 40/73 ve věci Coöperatieve Verenigung „Suiker Unie“ v Komise, ECR-1663; rozsudek č. T-134/94 ve věci NMH Stahlwerke GmbH v. Komise, ECR 11-00239; rozsudek č. 29/83 a 30/83 ve spojených věcech Compagnie Royale Asturienne des Mines SA a Rheinzink GmbH proti Komisi; rozhodnutí Soudu prvního stupně č. T-6/89 ve věci Enichem Anic Spa v. Komise, ECR II-O 1623). Na zásadní argumentační východiska obsažená v těchto rozhodnutích ostatně upozornil i stěžovatel ve své kasační stížnosti, jejíž důvodnost z větší části ale nesprávně založil právě na povinnosti eurokonformního výkladu. Komunitární pohled na danou problematiku je vystavěn na premise, že z obecného pravidla, jímž je osobní odpovědnost subjektu za narušení hospodářské soutěže (v souladu s pravidlem, že právnické osoby by měly být trestány jen za ty činy, z nichž jsou individuálně obviněny), existují (velmi omezené) výjimky, a to vzhledem k zajištění účinného výkonu a ochrany soutěžních norem komunitárního práva. Evropské právo brání vzniku „mezer“ v prosazování soutěžního práva. Obecně sice platí, že nabyvatel společnosti je odpovědný za její soutěžní jednání pouze od okamžiku převzetí, výjimkou jsou případy, kdy nabyvatel a získaná společnost tvoří z ekonomického hlediska jeden celek - stejného soutěžitele, a nabývaná společnost právně zanikla. V takovém případě nabyvatel přejímá odpovědnost za celé období porušování soutěžních norem přejímanou společností. Odpovědnosti za porušení soutěžních pravidel nelze bez dalšího uniknout zánikem soutěžitele pouhou změnou právní formy, jména soutěžitele či jinou účelovou přeměnou po spáchání takového deliktu. Protisoutěžní jednání nesmí zůstat nepotrestáno, jestliže nejenže deliktně jednající subjekt, ale i jeho nástupce z něj těží prospěch, a současně toto jednání brání rozvoji volného obchodu a vede tak k faktickému narušení konkurenčního prostředí.
V této části tak lze uzavřít, že z ničeho nelze dovodit, že by v době před přistoupením České republiky do Evropské unie nebo před přijetím zmíněné novely mohlo nastat právní vakuum umožňující zneužití práva na poli hospodářské soutěže. Nejvyšší správní soud tak znovu opakuje, že i když daný problém nelze s ohledem na chybějící normativní základ deliktního nástupnictví řešit pomocí komunitární judikatury, která jinak nachází odpověď na mnohé otázky rozhodované věci, nelze za žádných okolností pominout, že nezávisle na našem členství v Evropské unii, platí princip zákazu zneužití práva. Tento princip neslouží pouze jako inspirační a interpretační zdroj, ale jako obecné právní pravidlo, které je závazné nezávisle na tom, zda je zákonodárce explicitně zakotvil do právních norem upravujících danou právní materii či nikoliv.
Soud nepovažuje judikaturu, na niž odkázal (sp. zn. 6 A 103/94 a sp. zn. 6 A 93/2001), za odporující vysloveným závěrům. Skutkové základy se v obou uvedených případech lišily. K druhému zmíněnému rozhodnutí lze uvést, že ačkoliv se v něm taktéž jednalo o veřejná subjektivní práva a povinnosti, otázka přenositelnosti veřejného subjektivního práva na informace o stavu životního prostředí a problematika týkající se povinnosti nést deliktní odpovědnost za porušení pravidel hospodářské soutěže jsou značně odlišnými oblastmi s rozdílným účelem právní úpravy. Především však ve zmiňované prejudikatuře nevyvstaly otázky, zda zkoumaným jednáním nedošlo ke zneužití práva, jak se mohlo stát v nyní posuzovaném případě.
Zjišťovat, zda se v konkrétním případě jednalo o zneužití práva, a proto bylo možno postihnout právního nástupce porušitele, není úkolem kasačního soudu. Krajský soud nesprávně posoudil právní otázku možného deliktního nástupnictví, jelikož se nezabýval nutností použít princip zákazu zneužití práva; proto neposoudil tak účelovost zániku soutěžitelů z tohoto hlediska. Tím zatížil své rozhodnutí vadou ve smyslu § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
d) členění výroku na in rem a in personam
Stěžovatel sice ve své kasační stížnosti nepolemizoval se závěry krajského soudu ve vztahu k členění výroku napadeného rozhodnutí na výroky učiněné in rem a in personam, nicméně Nejvyšší správní soud považuje za vhodné se vyjádřit i k této části soudního rozhodnutí. Neztotožňuje se totiž s postupem krajského soudu, který rozštěpil rozhodnutí o jednom jednání a o jedné skutkové podstatě na dva v podstatě odlišné celky: jednu část výroku posoudil jako jednání in rem a povahu druhého jako in personam. Tento postup je v posuzovaném případě nepotřebný.
Obecně platí, že výrok o přestupku či jiném správním deliktu se skládá z deklaratorní části rozhodnutí, tedy té části, v níž je potvrzeno a popsáno protiprávní jednání subjektu a současně a neoddělitelně z části konstitutivní, v níž je autoritativně uloženo sankční opatření za specifikované jednání. Na druhou stranu není ovšem možné tvrdit, že část výroku, který se vztahuje k témuž jednání, je v jedné části svou povahou rozhodnutím in rem a v druhé části rozhodnutím in personam, jak učinil krajský soud proto, aby odůvodnil správnost své argumentace. I když výrok rozhodnutí může být vnitřně strukturován na jednotlivé části, nelze jej uměle rozdělovat na řízení o zjištění a zákazu dohody omezující soutěž, a na řízení sankční o uložení pokuty. Při posuzování této otázky je třeba vyjít ze dvou základních východisek, a to zaprvé, že každý delikt (i in rem) musí být spáchán konkrétní osobou a není tak možné hypoteticky oddělovat jeho subjektivní a objektivní stránku a za druhé je třeba vzít v potaz smysl sankčních ustanovení zákona o ochraně hospodářské soutěže, která logicky nemají sloužit pouze k pojmenování protiprávního jednání, nýbrž jejich primárním účelem je uložit za konkrétní nezákonné jednání konkrétní sankci. Účel zákona o ochraně hospodářské soutěže nemůže být naplněn pouhou deklarací nezákonnosti jednání porušitele a potažmo zákazem v jeho pokračování do budoucna, pokud se porušitel zneužitím práva vyhne odpovědnosti.
Úvahy krajského soudu o povaze zakázání jednání do budoucna jsou v tomto případě nadbytečné, jelikož v napadeném správním rozhodnutí tato povinnost nebyla stanovena, jak bylo uvedeno výše.
Ze shora vyložených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že přezkoumávané rozhodnutí krajského soudu je nezákonné z důvodu spočívajícím v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení ve smyslu § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Proto napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 s. ř. s.), v němž je tento soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 3 s. ř. s). Krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí rovněž o nákladech řízení o této kasační stížnosti (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně 30. prosince 2009
JUDr. Petr Příhoda
předseda senátu
i. s. JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu
podepsán za onemocnělého
JUDr. Petra Příhodu
(§ 158 odst. 1 o. s. ř., § 64. s. ř. s.)