7 As 247/2022- 34 - text
7 As 247/2022 - 37
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Davida Hipšra a soudců Michala Bobka a Tomáše Foltase v právní věci navrhovatelů: a) Společenství vlastníků Na Dlouhých 21, 23, 25, 27, Plzeň, se sídlem Na Dlouhých 1048/27, Plzeň, b) M. P., c) J. K., všichni zastoupeni Mgr. Pavlou Krejčí, advokátkou se sídlem Vinohradská 938/37, Praha, proti odpůrci: Statutární město Plzeň, se sídlem náměstí Republiky 1/1, Plzeň, zastoupen Mgr. Markem Novotným, advokátem se sídlem Na viničních horách 493/25, Praha 6, v řízení o kasační stížnosti navrhovatelů proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 19. 7. 2022, č. j. 77 A 28/2022
236,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[1] Spor v projednávané věci se týká návrhu na zrušení opatření obecné povahy č. 1/2021 – změna č. 1 Územního plánu Plzně, vydaného usnesením zastupitelstva města Plzně č. 85 ze dne 29. 3. 2021, které nabylo účinnosti 30. 4. 2021 (dále jen „územní plán“), v části 6.3.3. Koncepce rozvoje lokalit a ochrany a rozvoje hodnot lokalit, pro lokalitu 4_26 Sídliště Doubravka, Prostorové a kompoziční požadavky na rozvoj lokality a ochranu a rozvoj jejích hodnot, a to ve slovech „chránit střešní krajinu souborů staveb vytvářejících jeden kompoziční celek, tj. na příklad chránit typickou střešní krajinu modernistických sídlišť sestávající z rovných střech“.
[2] Důvodem pro podání návrhu je záměr navrhovatele a) provést zastřešení bytového domu na pozemku p. č. X v k. ú. D., v obci Plzeň. K zastřešení mělo dojít valbovou střechou s menším přesahem a s mírným sklonem 13º. Dosavadní rovná střecha je na konci životnosti a její opravitelnost je problematická. I přes kladné závazné stanovisko Magistrátu města Plzně ohledně souladu záměru s územně plánovací dokumentací nicméně žádost navrhovatele a) na realizaci nového zastřešení Úřad městského obvodu Plzeň 4, odbor stavebně správní a investic, rozhodnutím ze dne 10. 9. 2021, sp. zn. SZ UMO4/05166/21/Čer, zamítl. Toto rozhodnutí ke dni podání návrhu nenabylo právní moci, neboť proti němu bylo podáno odvolání. V odůvodnění rozhodnutí však bylo uvedeno, že stavební záměr neplní podmínku pro prostorové a kompoziční požadavky na rozvoj lokality a ochranu a rozvoj jejích hodnot chránit střešní krajinu, které byly nově stanoveny částí 4_26 územního plánu. Podle ní je nutno chránit střešní krajinu souborů staveb vytvářejících jeden kompoziční celek, tj. například chránit typickou střešní krajinu modernistických sídlišť sestávající z rovných střech.
[3] Navrhovatelé mají za to, že byli změnou územního plánu nezákonně zkráceni na svých právech, zejména na právu vlastnickém, a že při jeho vydání došlo k porušení principu proporcionality. Namítají, že realizace zastřešení menším přesahem a s mírným sklonem 13º je v zásadě jediné možné řešení střechy. Realizace požadovaného rovného zastřešení je obtížná, resp. v zásadě nemožná, a to s ohledem na ekologické, ekonomické, technické a bezpečnostní důvody. To dokládají znaleckými posudky. Změna územního plánu tak podle nich není úměrná sledovanému cíli a neúměrně zasahuje do vlastnického práva navrhovatele, vlastníků jednotek bytového domu, jakož i vlastníků domů a jednotek na celém sídlišti Doubravka.
[3] Navrhovatelé mají za to, že byli změnou územního plánu nezákonně zkráceni na svých právech, zejména na právu vlastnickém, a že při jeho vydání došlo k porušení principu proporcionality. Namítají, že realizace zastřešení menším přesahem a s mírným sklonem 13º je v zásadě jediné možné řešení střechy. Realizace požadovaného rovného zastřešení je obtížná, resp. v zásadě nemožná, a to s ohledem na ekologické, ekonomické, technické a bezpečnostní důvody. To dokládají znaleckými posudky. Změna územního plánu tak podle nich není úměrná sledovanému cíli a neúměrně zasahuje do vlastnického práva navrhovatele, vlastníků jednotek bytového domu, jakož i vlastníků domů a jednotek na celém sídlišti Doubravka.
[4] Krajský soud v Plzni (dále jen „krajský soud“) v záhlaví označeným rozsudkem návrh zamítl. Podle krajského soudu směřují námitky navrhovatelů pouze proti pátému kroku algoritmu přezkumu opatření obecné povahy, tedy obsahu napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (přiměřenosti právní regulace). Navrhovatelé však během řízení o změně územního plánu neuplatnili žádné námitky ani připomínky, a proto se s nimi odpůrce nemohl podrobně vypořádat. Z tohoto důvodu ani krajský soud sám věcně neposuzoval přiměřenost zásahu do práv navrhovatelů. Vyšel z judikatury Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“), podle níž soudy nemohou přezkoumávat proporcionalitu, nemohl
li ji pro nedůvodnou pasivitu navrhovatelů posoudit odpůrce již v průběhu pořizování územního plánu. Stěžovatelé netvrdí ani neprokazují žádné okolnosti, které by jim bránily v procesní aktivitě v rámci přípravy změny územního plánu. Jejich námitky ohledně nepřiměřenosti uvedeného požadavku na zastřešení odůvodňují tvrzeními, která měla zaznít právě při přípravě změny územního plánu.
II. Kasační stížnost a vyjádření odpůrce
[5] Rozsudek krajského soudu navrhovatelé (stěžovatelé) napadají kasační stížností, jejíž důvody spatřují v § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Navrhují, aby NSS napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[5] Rozsudek krajského soudu navrhovatelé (stěžovatelé) napadají kasační stížností, jejíž důvody spatřují v § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Navrhují, aby NSS napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[6] Podle stěžovatelů je napadený rozsudek nezákonný. Krajský soud nesprávně posoudil otázku přípustnosti posouzení návrhu na zrušení napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho přiměřenosti v případě, že se stěžovatelé aktivně neúčastnili procesu přípravy změny územního plánu. Krajský soud pochybil, pokud nevzal v úvahu, že v případě dotčené části územního plánu se jedná o specifické technické údaje, jejichž dopad nejsou stěžovatelé bez odborného stanoviska schopni sami posoudit. Nenapadlo je, že by do územního plánu mohlo být zaneseno něco, co jim fakticky znemožní bytový dům opravit; tyto technické záležitosti zjistily až od odborných osob. Namítají, že na ně nelze klást požadavek, aby si u každé změny územního plánu najímali odborníky, kteří jim budou posuzovat technickou a ekonomickou stránku proveditelnosti takové změny. Je navíc rozdíl, pokud přijetím změny územního plánu dochází ke změně pouze ve vztahu k nezastavěnému pozemku nebo již ke stávající stavbě. U stávajících staveb musí územní plán respektovat jejich technické možnosti a připustit výjimky, pokud by požadované řešení nebylo technicky proveditelné, resp. bylo proveditelné pouze s naprosto nepřiměřenými náklady, jako v projednávané věci. Odpůrci přitom muselo být známo, že došlo ke změně technických podmínek pro výstavbu z hlediska statické únosnosti plochých střech. Podle jejich názoru jde proto o zásah zcela nepřiměřený, jenž dosahuje značné intenzity ve smyslu rozsudku NSS ze dne 26. 10. 2016, č. j. 10 As 183/2016
35, neboť má dopad na veřejné zájmy z hlediska velkého počtu obyvatel sídliště Doubravka.
[7] Dále stěžovatelé namítli, že v řízení před krajským soudem došlo k procesní vadě, která měla za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Krajský soud měl porušit svoji poučovací povinnost podle § 36 odst. 1 s. ř. s., když stěžovatele nevyzval, aby mu důvody své pasivity v procesu přijímání změny územního plánu objasnili. Stěžovatelé v tomto směru poukázali na usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010
116, podle něhož je nutné procesní pasivitu navrhovatele ve fázích správního řízení posuzovat s přihlédnutím ke všem individuálním okolnostem případu. Důvody pasivity navrhovatelů přitom nejsou důvody návrhu, jimiž je soud při svém rozhodování vázán. Měl tudíž stěžovatele poučit o potřebě ozřejmit důvody své pasivity ve fázi přijímání změny územního plánu, aby v řízení před soudem neutrpěli újmu.
[7] Dále stěžovatelé namítli, že v řízení před krajským soudem došlo k procesní vadě, která měla za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Krajský soud měl porušit svoji poučovací povinnost podle § 36 odst. 1 s. ř. s., když stěžovatele nevyzval, aby mu důvody své pasivity v procesu přijímání změny územního plánu objasnili. Stěžovatelé v tomto směru poukázali na usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010
116, podle něhož je nutné procesní pasivitu navrhovatele ve fázích správního řízení posuzovat s přihlédnutím ke všem individuálním okolnostem případu. Důvody pasivity navrhovatelů přitom nejsou důvody návrhu, jimiž je soud při svém rozhodování vázán. Měl tudíž stěžovatele poučit o potřebě ozřejmit důvody své pasivity ve fázi přijímání změny územního plánu, aby v řízení před soudem neutrpěli újmu.
[8] Odpůrce ve svém vyjádření navrhl kasační stížnost zamítnout. Smyslem poučovací povinnosti není poskytnout účastníkovi návod, co by měl a mohl v daném případě dělat. Stěžovatelé jsou navíc v celém procesu soudního přezkumu změny územního plánu zastoupeni advokátem, který jejich práva hájí. Požadavek na ochranu typické střešní krajiny modernistických sídlišť sestávající z rovných střech nelze označit za zásah dosahující značné intenzity, blížící se vyvlastnění, o kterém pojednává stěžovateli dovolávaný rozsudek NSS ze dne 26. 10. 2016, č. j. 10 As 183/2016
35. Krajský soud návrh posoudil a důkladně odůvodnil. V projednávaném případě se s ohledem na procesní pasivitu stěžovatelů nejedná o situaci, kdy by mohl soud opatření obecné povahy či jeho část zrušit. Pokud jde konečně o proporcionalitu zásahu do práv stěžovatelů, odpůrce setrval na svém vyjádření k návrhu, jež učinil již v řízení před krajským soudem. Zopakoval, že zásah nepovažuje za neproporcionální.
III. Právní posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] NSS přezkoumal napadený rozsudek v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které stěžovatelé uplatnili v kasační stížnosti. Neshledal přitom vady uvedené v § 109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[10] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Kasační stížnost není důvodná.
[11] Přijetí konkrétního územního plánu je, jak NSS ve své judikatuře opakovaně zdůrazňuje, otázkou politické úvahy zastupitelstva obce a projevem jejího práva na samosprávu. Soudy se tedy při hodnocení zákonností územně plánovací dokumentace řídí principy zdrženlivosti, proporcionality a subsidiarity. Ke zrušení územního plánu soud přistoupí pouze tehdy, byl
li zákon porušen v nezanedbatelné míře, tj. intenzitě zpochybňující zákonnost vydaného opatření obecné povahy. Úlohou soudu je bránit jednotlivce před excesy v územním plánování, nikoliv územní plány dotvářet či korigovat. Soudům proto nepřísluší přezkoumávat, zda byl pro určitý pozemek zvolen nejvhodnější způsob jeho funkčního využití či regulace. Soud pouze zkoumá, zda příslušný orgán postupoval při pořizování územního plánu a v procesu jeho vydání v souladu se zákonem. Opačný postup by byl porušením dělby moci (srov. rozsudky NSS ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006
74, či ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007
73, ze dne 2. 2. 2021, č. j. 6 Ao 6/2010
103, či ze dne 20. 4. 2022, č. j. 10 As 226/2019
51).
[12] Jak již uvedl krajský soud v kasační stížností napadeném rozsudku, NSS ve své judikatuře vyvinul algoritmus přezkumu opatření obecné povahy, který sestává z pěti kroků: (1) přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; (2) přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); (3) přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; (4) přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu opatření obecné povahy (nebo jeho části) se zákonem (materiální kritérium); a (5) přezkum obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (viz rozsudky NSS ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005
98, či ze dne 13. 5. 2014, č. j. 6 Aos 3/2013
29).
[13] Pokud jde o právě projednávanou věc, krajský soud konstatoval, že námitky navrhovatelů se týkají výhradně pátého kroku tohoto algoritmu, tedy proporcionality napadeného opatření obecné povahy. Tento závěr stěžovatelé v kasační stížnosti nezpochybňuji. Naopak proporcionalitu jako důvod ke zrušení předmětné změny územního plánu sami výslovně označují. Konkrétně tvrdí nepřiměřenost zásahu do jejich vlastnického práva (jakož i vlastnického práva dalších vlastníků v bytovém domě a dotčené lokalitě). Realizace požadovaného rovného zastřešení je totiž podle jejich názoru obtížná, resp. v zásadě nemožná, a to s ohledem na ekologické, ekonomické a technické důvody a hrozící riziko škod.
[13] Pokud jde o právě projednávanou věc, krajský soud konstatoval, že námitky navrhovatelů se týkají výhradně pátého kroku tohoto algoritmu, tedy proporcionality napadeného opatření obecné povahy. Tento závěr stěžovatelé v kasační stížnosti nezpochybňuji. Naopak proporcionalitu jako důvod ke zrušení předmětné změny územního plánu sami výslovně označují. Konkrétně tvrdí nepřiměřenost zásahu do jejich vlastnického práva (jakož i vlastnického práva dalších vlastníků v bytovém domě a dotčené lokalitě). Realizace požadovaného rovného zastřešení je totiž podle jejich názoru obtížná, resp. v zásadě nemožná, a to s ohledem na ekologické, ekonomické a technické důvody a hrozící riziko škod.
[14] V pátém kroku výše nastíněného algoritmu přezkumu opatření obecné povahy se posuzuje, zda napadené opatření obecné povahy vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (kritérium vhodnosti), zda opatření obecné povahy a sledovaný cíl spolu logicky souvisí a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným legislativním prostředkem (kritérium potřebnosti), zda opatření obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně (kritérium minimalizace zásahů). V neposlední řadě soud také zkoumá, zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli (kritérium proporcionality v užším slova smyslu; viz rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005
98 či nověji např. rozsudek NSS soudu ze dne 17. 12. 2020, č. j. 2 As 65/2019
36).
[15] Jak však současně plyne z ustálené judikatury NSS, proporcionalita přijatého řešení nemůže být předmětem soudního přezkumu, nemohl
li ji pro nedůvodnou pasivitu navrhovatele posoudit odpůrce v průběhu pořizování daného opatření obecné povahy. Pokud účastník mohl při přiměřené péči o svá práva podat věcné námitky či připomínky proti připravovanému řešení a bez objektivních důvodů tak neučinil, nemůže NSS bez závažných důvodů porušit právní jistotu dalších účastníků, kteří svá práva aktivně prosazovali již v průběhu přípravy územního plánu a nyní tento územní plán respektují. Mohlo by tím docházet k situacím, že by účastníci v průběhu přípravy neaktivní měli výhodnější postavení a jejich práva by byla chráněna ve větší míře než práva účastníků, kteří svá práva zákonem předpokládaným způsobem hájili. Řízení před soudem totiž není nástrojem rozhodování věcných sporů o využití území; tyto spory zásadně mají být vypořádány v řízení před správními orgány a s využitím příslušného instrumentária správního procesu (viz rozsudky NSS č. j. 6 Ao 5/2011
43, ze dne 28. 8. 2012, č. j. 1 Ao 1/2010
247, a ze dne 13. 5. 2014, č. j. 6 Aos 3/2013
29, ze dne 30. 3. 2016, č. j. 8 As 121/2015
53, nebo ze dne 26. 10. 2016, č. j. 10 As 183/2016
35).
[15] Jak však současně plyne z ustálené judikatury NSS, proporcionalita přijatého řešení nemůže být předmětem soudního přezkumu, nemohl
li ji pro nedůvodnou pasivitu navrhovatele posoudit odpůrce v průběhu pořizování daného opatření obecné povahy. Pokud účastník mohl při přiměřené péči o svá práva podat věcné námitky či připomínky proti připravovanému řešení a bez objektivních důvodů tak neučinil, nemůže NSS bez závažných důvodů porušit právní jistotu dalších účastníků, kteří svá práva aktivně prosazovali již v průběhu přípravy územního plánu a nyní tento územní plán respektují. Mohlo by tím docházet k situacím, že by účastníci v průběhu přípravy neaktivní měli výhodnější postavení a jejich práva by byla chráněna ve větší míře než práva účastníků, kteří svá práva zákonem předpokládaným způsobem hájili. Řízení před soudem totiž není nástrojem rozhodování věcných sporů o využití území; tyto spory zásadně mají být vypořádány v řízení před správními orgány a s využitím příslušného instrumentária správního procesu (viz rozsudky NSS č. j. 6 Ao 5/2011
43, ze dne 28. 8. 2012, č. j. 1 Ao 1/2010
247, a ze dne 13. 5. 2014, č. j. 6 Aos 3/2013
29, ze dne 30. 3. 2016, č. j. 8 As 121/2015
53, nebo ze dne 26. 10. 2016, č. j. 10 As 183/2016
35).
[16] V nyní projednávané věci není sporné, že stěžovatelé v procesu přijímání změny územního plánu nevznesli výhrady, v nichž by namítali neproporcionálnost navrhovaného řešení. Námitky tohoto typu uplatnili až ve svém návrhu na zrušení opatření obecné povahy před krajským soudem. Svoji procesní pasivitu stěžovatelé nezpochybňují ani v kasační stížnosti. Namítají však, že dotčená změna územního plánu představuje zjevný zásah do jejich práv (práva vlastnického), přičemž s ohledem na technickou povahu požadavku na zachování rovných střech nebylo v jejich možnostech, aby bez pomoci odborných osob dopady tohoto požadavku posoudili.
[16] V nyní projednávané věci není sporné, že stěžovatelé v procesu přijímání změny územního plánu nevznesli výhrady, v nichž by namítali neproporcionálnost navrhovaného řešení. Námitky tohoto typu uplatnili až ve svém návrhu na zrušení opatření obecné povahy před krajským soudem. Svoji procesní pasivitu stěžovatelé nezpochybňují ani v kasační stížnosti. Namítají však, že dotčená změna územního plánu představuje zjevný zásah do jejich práv (práva vlastnického), přičemž s ohledem na technickou povahu požadavku na zachování rovných střech nebylo v jejich možnostech, aby bez pomoci odborných osob dopady tohoto požadavku posoudili.
[17] Ačkoli mají stěžovatelé pravdu, že procesní pasivita navrhovatele ve fázích správního řízení by měla být posuzována s přihlédnutím ke všem individuálním okolnostem případu (usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010
116, č. 2215/2011 Sb. NSS), tento požadavek je kladen především na přezkum v rámci třetího a čtvrtého kroku algoritmu přezkumu opatření obecné povahy. Pokud jde o pátý krok algoritmu (tedy proporcionalita opatření obecné povahy), citované usnesení rozšířeného senátu dospělo k závěru, že navrhovatelům sice pasivita v průběhu pořizování opatření obecné povahy (procesně) nebrání podat návrh na jeho zrušení, tj. nemůže být důvodem nepřípustnosti návrhu, má však v zásadě rozhodující vliv na (věcný) výsledek řízení o návrhu, a to právě takový, že jejich návrh musí být zamítnut, je
li napadána toliko proporcionalita opatření. Jak upřesnila navazující judikatura NSS, výjimkou z tohoto pravidla je pouze situace zcela závažného zásahu do vlastnického práva, která musela být pořizovateli opatření obecné povahy známa. NSS konkrétně v rozsudku ze dne 26. 10. 2016, č. j. 10 As 183/2016
35, konstatoval, že soud se dříve neuplatněnou námitkou nepřiměřenosti zásahu do práv vlastníka zabývá „jen v případech, kdy zásah do vlastnického práva musel být pořizovateli již v době přípravy územního plánu zcela zjevný a jedná se o zásah dosahující značné intenzity, blížící se vyvlastnění dotčených nemovitostí [podtržení doplněno NSS]“ (obdobně též rozsudek ze dne 28. 5. 2014, č. j. 1 Aos 6/2013
55, či nověji rozsudek ze dne 31. 1. 2023, č. j. 5 As 340/2020
34).
[18] Podle názoru NSS požadavek územního plánu chránit „typickou střešní krajiny modernistických sídlišť sestávající z rovných střech“, relevantní v nyní projednávané věci, v žádném případě typově nepředstavuje omezení na vlastnickém právu stěžovatelů tak výrazné intenzity, jež by se blížila vyvlastnění, jak vyžaduje citovaný rozsudek NSS č. j. 10 As 183/2016
35. Sami stěžovatelé ve svém návrhu připustili, že realizace rovného zastřešení je proveditelná, obnáší toliko zvýšené (podle stěžovatelů nepřiměřené) nároky z hlediska ekonomického, technického, ekologického a bezpečnostního. Námitky stěžovatelů tak míří právě na proporcionalitu uvedeného požadavku rovného zastřešení, což je však přesně otázka, která má být primárně řešena v procesu přijímání územního plánu, nikoli v rámci jeho soudního přezkumu. Pokud byli stěžovatelé v tomto procesu pasivní, nemohou svoji procesní neaktivitu nyní dohánět v řízení před správními soudy.
[18] Podle názoru NSS požadavek územního plánu chránit „typickou střešní krajiny modernistických sídlišť sestávající z rovných střech“, relevantní v nyní projednávané věci, v žádném případě typově nepředstavuje omezení na vlastnickém právu stěžovatelů tak výrazné intenzity, jež by se blížila vyvlastnění, jak vyžaduje citovaný rozsudek NSS č. j. 10 As 183/2016
35. Sami stěžovatelé ve svém návrhu připustili, že realizace rovného zastřešení je proveditelná, obnáší toliko zvýšené (podle stěžovatelů nepřiměřené) nároky z hlediska ekonomického, technického, ekologického a bezpečnostního. Námitky stěžovatelů tak míří právě na proporcionalitu uvedeného požadavku rovného zastřešení, což je však přesně otázka, která má být primárně řešena v procesu přijímání územního plánu, nikoli v rámci jeho soudního přezkumu. Pokud byli stěžovatelé v tomto procesu pasivní, nemohou svoji procesní neaktivitu nyní dohánět v řízení před správními soudy.
[19] V souladu s výše uvedenou judikaturou je proto přezkum nyní napadeného opatření obecné povahy omezen a nelze se zabývat jeho proporcionalitou. Výjimka příliš intenzivního zásahu se neuplatní, neboť změny ve způsobu zastřešení nepředstavují zásah do vlastnického práva blížící se svojí intenzitou vyvlastnění. Pokud navíc není splněn tento základní předpoklad výrazné intenzity zásahu do vlastnického práva, jsou zbylé důvody, jimiž se stěžovatelé snaží svoji procesní neaktivitu v procesu přijímání změny územního plánu ospravedlnit, bezpředmětné. Požadavek na rovné zastřešení, ačkoli jde o požadavek technický, stejně jako jeho dopad na již existující zástavbu, totiž nejsou okolnostmi, které by stěžovatelům znemožnily účast na procesu přijímání opatření obecné povahy. Citovaný požadavek výslovně plyne ze samotného znění dotčené změny územního plánu, a tudíž se s ním mohli navrhovatelé seznámit. Jeho cílem je navíc pouze zachovat stávající způsob zastřešení budov v dané lokalitě. Tyto skutečnosti tudíž nelze považovat za natolik významné okolnosti, které stěžovatelům znemožnily hájit svá práva a vznést věcné námitky zpochybňující nepřiměřenost dotčené části změny územního plánu již v procesu jejího přijetí.
[20] Pokud tedy krajský soud návrh stěžovatelů na zrušení v záhlaví označené části změny územního plánu zamítl z důvodu jejich předchozí procesní pasivity, učinil tak v souladu se zákonem. Stěžovatelé mohou své námitky zpochybňující přiměřenost územním plánem vyžadovaného požadavku na rovné zastřešení případně uplatnit v dosud neskončeném stavebním řízení, pokud jde o záměr navrhovatele a) vymezený v bodě [2] tohoto rozsudku.
[20] Pokud tedy krajský soud návrh stěžovatelů na zrušení v záhlaví označené části změny územního plánu zamítl z důvodu jejich předchozí procesní pasivity, učinil tak v souladu se zákonem. Stěžovatelé mohou své námitky zpochybňující přiměřenost územním plánem vyžadovaného požadavku na rovné zastřešení případně uplatnit v dosud neskončeném stavebním řízení, pokud jde o záměr navrhovatele a) vymezený v bodě [2] tohoto rozsudku.
[21] NSS pochopitelně chápe argumentaci stěžovatelů, že jejich předchozí procesní pasivita byla dána skutečností, že v době projednávání změny územního plánu netušili, jak a zda se na ně bude v budoucnu vztahovat. Ve stejné situaci bude nicméně řada dalších subjektů, na které se jednou v budoucnu bude vztahovat některá část územního plánu. Plyne z povahy územního plánu coby závazného regulativu (ne)rozvoje určitého území. Není možné v podstatě incidenčním, subjektivním způsobem, tedy od okamžiku, kdy se o dané úpravě určitý subjekt dozví, potenciálně navždy zpochybňovat jednou přijaté územní plány, což ostatně reflektuje jak zákonná úprava (především § 101b odst. 1 a 2 s. ř. s.), tak zde citovaná judikatura správních soudů.
[22] NSS neshledal důvodnou ani kasační námitku, podle níž měl krajský soud porušit svoji poučovací povinnost tím, že stěžovatele nevyzval, aby mu důvody své pasivity v procesu přijímání změny územního plánu objasnili. S ohledem na výše uvedené je předně již zřejmé, že jimi nyní v kasační stížnosti tvrzené skutečnosti by nevedly k ospravedlnění pasivity stěžovatelů v procesu přijímání změny územního plánu. Poučovací povinnost soudu podle § 36 odst. 1 s. ř. s. navíc dopadá na poučení o procesních právech a povinnostech v rozsahu nezbytném pro to, aby účastníci v řízení neutrpěli újmu. Objasnění skutečností rozhodných pro posouzení jejich návrhu na zrušení opatření obecné povahy, pokud jde o pasivitu v řízení o změně územního plánu, se však netýká procesních práv a povinností stěžovatelů. Procesní poučení účastníků řízení je něco jiného než v zásadě argumentační oprava podání či tvrzení účastníků řízení, tedy jejich poučování, co a jak by měl ten či který účastník tvrdit, aby bylo jeho podání úspěšné.
[22] NSS neshledal důvodnou ani kasační námitku, podle níž měl krajský soud porušit svoji poučovací povinnost tím, že stěžovatele nevyzval, aby mu důvody své pasivity v procesu přijímání změny územního plánu objasnili. S ohledem na výše uvedené je předně již zřejmé, že jimi nyní v kasační stížnosti tvrzené skutečnosti by nevedly k ospravedlnění pasivity stěžovatelů v procesu přijímání změny územního plánu. Poučovací povinnost soudu podle § 36 odst. 1 s. ř. s. navíc dopadá na poučení o procesních právech a povinnostech v rozsahu nezbytném pro to, aby účastníci v řízení neutrpěli újmu. Objasnění skutečností rozhodných pro posouzení jejich návrhu na zrušení opatření obecné povahy, pokud jde o pasivitu v řízení o změně územního plánu, se však netýká procesních práv a povinností stěžovatelů. Procesní poučení účastníků řízení je něco jiného než v zásadě argumentační oprava podání či tvrzení účastníků řízení, tedy jejich poučování, co a jak by měl ten či který účastník tvrdit, aby bylo jeho podání úspěšné.
[23] NSS připomíná, že soudní řízení správní, jehož předmětem je přezkum opatření obecné povahy (jeho části), je vázáno dispoziční zásadou a spojeno je s přísnou koncentrací řízení (§ 101b odst. 2 s. ř. s.), což klade důraz na odpovědnost jednotlivých účastníků řízení, zejména navrhovatele při formulování návrhu (srov. rozsudky NSS ze dne 19. 12. 2012, č. j. 6 Aos 2/2012
27, ze dne 16. 12. 2020, č. j. 8 As 161/2018
84, či ze dne 9. 2. 2021, č. j. 8 As 398/2018
58). Krajský soud proto správně vyšel z § 101d odst. 1 s. ř. s., dle něhož je soud při posuzování návrhu na zrušení opatření obecné povahy vázán rozsahem a důvody návrhu. V projednávané věci navrhovatelé (navíc zastoupeni advokátem jakožto právním profesionálem) ve svém návrhu uplatnili pouze důvod zpochybňující proporcionalitu požadavku na zachování rovných střech v dané lokalitě. Podle ustálené výše citované judikatury přitom platí, že návrh dříve procesně pasivních navrhovatelů bude zamítnut, je
li napadána toliko proporcionalita opatření obecné povahy (usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010
116, č. 2215/2011 Sb. NSS, či rozsudek NSS ze dne 26. 10. 2016, č. j. 10 As 183/2016
35). Za této situace NSS neshledal v postupu krajského soudu, který přistoupil k zamítnutí návrhu, aniž by stěžovatele vyzval k ozřejmění konkrétních důvodů jejich procesní neaktivity, žádné pochybení.
IV. Závěr a náklady řízení
[24] Z výše uvedených důvodů dospěl NSS k závěru, že nebyly naplněny tvrzené důvody kasační stížnosti. Proto ji podle § 110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[25] O náhradě nákladů řízení rozhodl NSS na základě § 60 odst. 1, věty první s. ř. s., ve spojení s § 120 s. ř. s. Navrhovatelé neměli ve věci úspěch, proto jim právo na náhradu nákladů nenáleží. Právo na náhradu nákladů řízení náleží procesně úspěšnému odpůrci. NSS nicméně ve shodě s krajským soudem neshledal, že by odpůrci v řízení vznikly nějaké náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti, a to i přesto, že byl právně zastoupen advokátem. Proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. června 2023
David Hipšr
předseda senátu