7 As 53/2011- 77 - text
č. j. 7 As 53/2011 - 83
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: Dr. P. V., zastoupen Mgr. Veronikou Janíčkovou, advokátkou se sídlem Sokolská 572/25, Olomouc, proti žalovanému: Krajský úřad Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova 1191/40a, Olomouc, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 15. 12. 2010, č. j. 58 A 44/2010
48,
I. Kasační stížnost s e z a m í t á .
II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení.
Krajský soud Ostravě rozsudkem ze dne 15. 12. 2010, č. j. 58 A 44/2010 - 48, zrušil rozhodnutí Krajského úřadu Olomouckého kraje (dále jen „stěžovatel“) ze dne 7. 1. 2010, č. j. KUOK 1475/2010, kterým bylo zamítnuto odvolání žalobce (dále jen „účastník řízení“) a potvrzeno rozhodnutí Magistrátu města Přerova (dále jen „magistrát“) ze dne 22. 10. 2009, č. j. 2009/15340/DOP, kterým byla zamítnuta žádost účastníka řízení o prominutí zmeškání úkonu spojená se zmeškaným úkonem - odporem proti příkazu o uložení pokuty za přestupek. Krajský soud v odůvodnění rozsudku k žalobní námitce účastníka řízení, že nemohl odpor podat včas, neboť byl v rozhodné době na služební cestě nejprve v Austrálii a následně v České republice, krajský soud po doplnění dokazování vyslovil závěr, že účastník řízení se nezdržoval v místě trvalého pobytu v období od 7. do 17. 9. 2009 a v této době byla zásilka obsahující příkaz o uložení pokuty uložena na poště k vyzvednutí. Přesto, že zásilka byla uložena na poště i po datu 17. 9. 2009, a to až do 23. 9. 2009, krajský soud se neztotožnil s názorem stěžovatele, že si ji v této době měl účastník řízení vyzvednout. Tehdy totiž byla na poště uložena v rozporu s přímým pokynem odesilatele „ULOŽIT JEN 10 DNŮ“ i v rozporu s ustanoveními zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) o doručování fyzickým osobám. Byla-li zásilka nezákonně uložena 15 dnů, nedošlo tím jistě k porušení práv účastníka řízení, ovšem s tímto nezákonným postupem nelze spojovat žádné účinky, ze kterých by bylo možno dovozovat, že adresát takto nezákonně déle uložené zásilky zmařil její doručení svou nečinností v rozmezí 11. – 15. den uložení. Nezákonnost postupu při doručování písemnosti nemůže jít k tíži účastníka řízení. Nebyla-li v rozporu s ust. § 23 odst. 4 poslední věta správního řádu a zásilka po uplynutí 10 dnů vložena do domovní schránky účastníka řízení, byl to doručující orgán, kdo znemožnil, aby se s touto zásilkou účastník řízení bezprostředně po svém návratu a otevření domovní schránky seznámil. Krajský soud proto zrušil rozhodnutí stěžovatele pro procesní vady, neboť usoudil na nedostatek v provedení dokazování před správními orgány.
Stěžovatel v kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě uplatnil důvody podle ust. § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. a poukázal v ní především na to, že se v napadeném rozhodnutí zabýval skutečností, zda žádost o prominutí zmeškání úkonu byla podána v zákonem stanovené patnáctidenní lhůtě ode dne, kdy pominula překážka, která bránila daný úkon učinit. V době rozhodování neměl stěžovatel k dispozici výpověď svědka, ale pouze cestovní příkaz, ze kterého vyplývá, že služební cesta účastníka řízení v České republice započala dne 16. 9. 2009 a skončila dne 18. 9. 2009. Tento den byl účastník řízení informován formou výzvy o tom, že mu byla doručována zásilka, včetně poučení o právních důsledcích v případě znemožnění řádného doručení. To, že tato výzva včetně poučení byla do domovní schránky účastníka řízení vhozena, prokazuje spisový materiál a nic na tom nemění tvrzení účastníka řízení, že ve schránce žádnou výzvu neměl. Protože 18. 9. 2009 byl pátek, měl účastník řízení možnost si písemnost vyzvednout fakticky až v pondělí 21. 9. 2009. Tímto dnem tedy pominula překážka, která mu bránila podat odpor proti příkazu o uložení pokuty za přestupek. Jelikož tento byl podán spolu se žádostí o prominutí zmeškání lhůty teprve 20. 10. 2009, je zřejmé, že účastník řízení lhůtu stanovenou k podání žádosti o prominutí zmeškání úkonu nedodržel. Dokazování skutečnosti, zda se v době od 7. do 17. 9. 2009 zdržoval v místě svého trvalého pobytu, považuje stěžovatel za irelevantní. Předmětem dokazování totiž bylo, kdy pominula překážka, která bránila učinění úkonu. Stěžovatel považuje napadený rozsudek krajského soudu za nezákonný a nepřezkoumatelný. Nezákonnost spatřuje především v nesprávném posouzení ust. § 41 odst. 2 správního řádu a nepřezkoumatelnost v nesrozumitelnosti rozsudku z důvodu absence relevantních právních závěrů týkajících se zákonné podmínky pro aplikaci citovaného ustanovení, tedy určení okamžiku, kdy pominula překážka, která bránila účastníku řízení úkon učinit. Proto stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení.
Účastník řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že v řízení před správním orgánem navrhoval důkazy, které nebyly provedeny a správní orgán se ani s důvody jejich odmítnutí nevypořádal. Lhůta k podání žádosti o prominutí zmeškání úkonu podle ust. § 41 správního řádu je lhůtou subjektivní, kdežto argumentace stěžovatele z ní činí lhůtu objektivní. Jestliže lhůta pro vyzvednutí zásilky uplynula, není sebemenší důvod spekulovat o tom, že si ji mohl účastník řízení na poště vyzvednout. Chybný postup doručujícího orgánu nemohl předvídat a není jasné, na základě čeho se stěžovatel domnívá, že si účastník řízení mohl zásilku vyzvednout dne 21. 9. 2009. Z těchto důvodů účastník řízení navrhl, aby kasační stížnost byla zamítnuta.
[45] Prvý předpoklad je splněn, lze-li postavit najisto, že opomenutý účastník seznal s dostatečnou jistotou a včas obsah vydaného rozhodnutí, především tedy, kdy a kým bylo vydáno, jak jej lze identifikovat, jakým způsobem a v jakém rozsahu mu takové rozhodnutí zasahuje do práv, a měl tedy účinnou možnost se proti němu účinně bránit opravnými prostředky. Obvykle tu půjde o případy, kdy se opomenutý účastník s obsahem rozhodnutí seznámil prostřednictvím jiné osoby, nebo se s ním seznámil jinak, a to prokazatelně a v rozsahu potřebném pro účelnou obranu proti němu (nahlížením do spisu v jiné procesní roli atp.).
[46] Druhý předpoklad je časový moment, spočívající v tom, že opomenutý účastník rozhodnutí v naznačeném rozsahu seznal v době, kdy ještě ostatní účastníci nemohli vycházet z toho, že rozhodnutí nabylo právní moci.
[47] Za těchto (přísně posouzených) předpokladů bude nedostatek samotného formálního doručení zhojitelnou procesní vadou (neboť doručení je v takovém případě skutečně jen otázkou dodržení formy bez věcného reflexu), zpravidla nepřekážející tomu, aby rozhodnutí neztratilo vlastnost, nazývanou právní mocí. Takovou procesní vadu zhojí správní orgán tím, že stejnopis rozhodnutí účastníkovi vydá (bez právních účinků doručení, které by znamenaly počátek běhu lhůt pro podání opravných prostředků).
(…)
[50] Nejsou-li ale splněny vylíčené předpoklady, nepostačí, že opomenutý účastník o faktu existence rozhodnutí věděl (ale s jeho obsahem se včas seznámit nemohl), nebo dokonce jen to, že vědět měl a mohl: k obraně proti vrchnostenskému zásahu do práv je jistě spravedlivé tolerovat vyšší míru případné indolence dotčených osob. Samozřejmě nepostačí ani pouhá povědomost o tom, že řízení probíhalo. To musí platit zcela bez výjimky především tam, kde na obsah rozhodnutí nelze usoudit jen z pouhé informace o faktu, že řízení proběhlo nebo že rozhodnutí bylo vydáno (územní rozhodnutí, stavební povolení, různé koncese atp., tedy tam, kde lze oprávněně předpokládat připojení podmínek, různou intenzitu zásahu do práv, obecně tedy složitější úpravu právních a skutkových poměrů).
(…)
[56] Byl-li ale účastník skutečně v řízení správním opomenut (a jeho procesní obrana - odvolání nebo návrh na obnovu řízení - byla nesprávně zamítnuta pro nepřípustnost), vychází soud obdobně z úvah a argumentace naznačené v bodě třetím. Může tedy žalobu proti zamítnutí odvolání nebo zamítnutí návrhu na obnovu sám zamítnout (zpravidla pro opožděnost) jen v těch případech, kdy opomenutý účastník, ač prokazatelně znal obsah rozhodnutí dostatečně a včas, nevyužil řádně a ve lhůtách počítaných od seznání obsahu rozhodnutí opravné prostředky, které zákon účastníkovi dává (odvolání, návrh na obnovu řízení), jinak řečeno tehdy, proběhly-li lhůty pro opravné prostředky počítané od fikce oznámení marně.
[56] Byl-li ale účastník skutečně v řízení správním opomenut (a jeho procesní obrana - odvolání nebo návrh na obnovu řízení - byla nesprávně zamítnuta pro nepřípustnost), vychází soud obdobně z úvah a argumentace naznačené v bodě třetím. Může tedy žalobu proti zamítnutí odvolání nebo zamítnutí návrhu na obnovu sám zamítnout (zpravidla pro opožděnost) jen v těch případech, kdy opomenutý účastník, ač prokazatelně znal obsah rozhodnutí dostatečně a včas, nevyužil řádně a ve lhůtách počítaných od seznání obsahu rozhodnutí opravné prostředky, které zákon účastníkovi dává (odvolání, návrh na obnovu řízení), jinak řečeno tehdy, proběhly-li lhůty pro opravné prostředky počítané od fikce oznámení marně.
[57] A naopak: prokáže-li se, že účastník získal řádnou vědomost o obsahu rozhodnutí (třebas i po měsících či letech od jeho vydání), teprve okamžikem získání této vědomosti se vytváří fikce, že tímto okamžikem mu bylo rozhodnutí oznámeno a že tedy teprve od tohoto okamžiku proti němu mohl podat odvolání (v případě rozhodnutí I. stupně, které správní orgán má za pravomocné), popřípadě teprve tímto okamžikem se počínají odvíjet lhůty pro podání návrhu na obnovu řízení (u rozhodnutí, které bylo k návrhu někoho jiného vydáno orgánem odvolacím).“
V dané věci z obsahu správního spisu vyplývá, že písemnost obsahující příkaz o uložení pokuty za přestupek byla dne 7. 9. 2009 uložena k vyzvednutí na poště v Moravském Berouně a téhož dne byla účastníkovi řízení zanechána výzva k vyzvednutí uložené poštovní zásilky s poučením o právních důsledcích nevyzvednutí či odmítnutí převzetí. Dne 23. 9. 2009 byla jako nedoručitelná pro nevyzvednutí účastníkem řízení vrácena magistrátu. Nebyla tedy splněna podmínka pro účinné doručení fikcí uvedená v ust. § 23 odst. 4 správního řádu, že je-li to možné a nevyloučil-li to správní orgán, písemnost se po uplynutí 10 dnů vloží do domovní schránky nebo na jiné vhodné místo; jinak se vrátí správnímu orgánu, který ji vyhotovil. Magistrát vložení do domovní schránky nebo na jiné vhodné místo nevyloučil, což není sporné. Nebylo také tvrzeno, že takový postup nebyl možný. Naopak na základě skutečnosti, že účastníku řízení byla později obyčejnou zásilkou ze dne 12. 10. 2009 písemnost doručena, se lze domnívat, že vložení písemnosti do schránky možné bylo. Protože si účastník řízení nevyzvedl písemnost v době od 18. do 23. 9. 2009 (tj. v době po uplynutí 10 dnů od uložení), tedy nevyužil pochybení pošty k tomu, aby se s obsahem písemnosti seznámil jiným způsobem než zákonem předvídaným, nelze dospět k závěru, že mu byla doručena přes nedodržení všech podmínek pro uložení písemnosti. Fikce doručení po uplynutí deseti dnů od uložení písemnosti k vyzvednutí se tedy uplatnit nemohla, neboť nedostatek vložení písemnosti do schránky nebyl nijak zhojen.
Jak již bylo uvedeno, nemůže nezákonnost postupu při doručování jít k tíži účastníka řízení, což správně dovodil krajský soud. V tomto případě doručující orgán tím, že po uplynutí 10 dnů od uložení nevložil zásilku do domovní schránky nebo na jiné vhodné místo, znemožnil, aby se účastník řízení s písemností bezprostředně po svém návratu z pracovní cesty po otevření poštovní schránky seznámil. Z toho, že písemnost byla na poště uložena déle než 10 dnů, nelze dovozovat povinnost adresáta si ji po uplynutí desetidenní lhůty od uložení vyzvednout. Povinnost doručujícího orgánu vložit zásilku do domovní schránky nebo na jiné vhodné místo byla zákonodárcem stanovena s jasným účelem umožnit adresátovi, který se do místa, kam mu bylo doručováno, dostaví až po uplynutí úložní lhůty, aby se s doručovanou zásilku ihned seznámil a mohl tak na ni neprodleně reagovat, např. podáním opravného prostředku či žádostí o prominutí zmeškání úkonu, bude-li to ještě možné.
V daném případě se však účastník řízení s příkazem o uložení pokuty za přestupek seznámil teprve doručením obyčejné zásilky dne 15. 10. 2009. Od tohoto dne je proto nutno počítat lhůtu pro podání odporu podle ust. § 87 odst. 4 věta prvá přestupkového zákona. Prominutí zmeškání úkonu postupem podle ust. § 41 odst. 4 správního řádu není možné, protože účastník řízení lhůtu k podání odporu nezmeškal. Součástí žádosti o prominutí zmeškání úkonu podané účastníkem řízení je však také úkon, o jehož zmeškání byl účastník řízení přesvědčen a v souladu s ust. § 37 odst. 1 byl magistrát povinen tuto žádost posoudit podle jejího obsahu a bez ohledu na to, jak byla označena, jako odpor proti příkazu o uložení pokuty za přestupek.
Poukázal-li stěžovatel na to, že dokazování skutečností týkajících se doručování příkazu o uložení pokuty nebylo pro věc relevantní, lze se s jeho názorem ztotožnit. Krajský soud ostatně dovodil, že v důsledku nezákonného postupu doručujícího orgánu nenastaly účinky doručení, proto je irelevantní zkoumat skutečnosti rozhodné pro uplynutí lhůty pro podání žádosti o prominutí zmeškání úkonu. K tomuto závěru je však možné dospět až na základě úvah, které nyní učinil Nejvyšší správní soud. Nejedná se o vadu, která by měla za důsledek nezákonnost napadeného rozsudku krajského soudu, a ani tuto námitku stěžovatele nelze považovat za důvodnou.
Nejvyšší správní soud ze všech výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji zamítl (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). O kasační stížnosti rozhodl bez jednání, protože mu takový postup umožňuje ustanovení § 109 odst. 1 s. ř. s.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. § 60 odst. 1 věta první ve spojení s § 120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů nepřiznal, protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a úspěšnému účastníkovi řízení žádné náklady s tímto řízením nevznikly.
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. srpna 2011
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu