8 As 103/2024- 52 - text
8 As 103/2024-55
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Milana Podhrázkého a Jitky Zavřelové v právní věci žalobkyně: Mgr. J. Z., zast. JUDr. Kamilem Jelínkem, Ph.D., advokátem se sídlem Dominikánské náměstí 656/2, Brno, proti žalované: Justiční akademie, se sídlem Masarykovo náměstí 183/15, Kroměříž, proti rozhodnutí žalované ze dne 26. 7. 2023, čj. 8/2023
RED
HLV/8, o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 20. 3. 2024, čj. 31 A 84/2023
58,
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 20. 3. 2024, čj. 31 A 84/2023
58, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
[1] Nejvyšší správní soud se v tomto rozsudku zabýval tím, zda žalobkyně (dále „stěžovatelka“) mohla v nyní projednávané věci podat žalobu přímo proti rozhodnutí žalované, která po předchozích dvou zrušujících rozhodnutích odvolacího orgánu potřetí odmítla žádost stěžovatelky o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.
[2] Stěžovatelka požádala 12. 10. 2022 žalovanou o poskytnutí informací, a to konkrétně o zadání písemného testu v rámci výběrového řízení na funkci soudce zadávaného dne 3. 5. 2022 a dne 20. 7. 2022 v sídle žalované (test aplikace práva vyšší úrovně obtížnosti, 30 otázek).
[3] Žalovaná rozhodnutím ze dne 25. 10. 2022, čj. 6/2022
RED
HLV/16, žádost odmítla. Proti tomuto rozhodnutí stěžovatelka podala odvolání, kterému Ministerstvo spravedlnosti rozhodnutím ze dne 22. 12. 2022, čj. MSP
800/2022
OSV
OSV/2, vyhovělo a rozhodnutí žalované zrušilo. Žalovaná žádost znovu odmítla rozhodnutím ze dne 27. 4. 2023, čj. 8/2023
RED
HLV/8. Ministerstvo spravedlnosti následně rozhodnutím ze dne 30. 6. 2023, čj. MSP
800/2022
OSV
OSV/10, rozhodnutí žalované opět zrušilo a vrátilo jí věc k novému projednání.
[4] Žalovaná poté žádost (již po třetí) odmítla v záhlaví označeným rozhodnutím. Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka u Krajského soudu v Brně žalobu, který ji jako nepřípustnou odmítl podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. a) s. ř. s. z důvodu nevyčerpání řádného opravného prostředku (odvolání).
[5] Krajský soud uvedl, že smyslem závěrů rozsudku rozšířeného senátu NSS ze dne 24. 10. 2018, čj. 7 As 192/2017
35, č. 3834/2019 Sb. NSS, je účinně zabránit povinnému subjektu v tom, aby při vyřízení žádosti činil průtahy a aby kladl účelově překážky žadatelově zájmu na poskytnutí požadovaných informací. Rozšířený senát však závěr o možnosti brojit žalobou proti rozhodnutí povinného subjektu učinil za situace, kdy odvolací orgán přezkoumatelné rozhodnutí povinného subjektu opakovaně rušil a zavázal jej k poskytnutí požadovaných informací, přičemž povinný subjekt opakovaně odmítal informace poskytnout, a dopouštěl se tak zjevných procesních obstrukcí. Zacyklení a vznik tzv. procesního ping
pongu může způsobovat postup povinného subjektu, který nemá zájem poskytnout informaci nebo který se snaží poskytnutí informace co nejvíce oddálit (rozsudek NSS ze dne 28. 1. 2015, čj. 6 As 113/2014
35). Závěry rozšířeného senátu proto nelze paušalizovat. Při posouzení, zda je žadatel oprávněn brojit žalobou přímo proti rozhodnutí povinného subjektu, je třeba hodnotit existenci procesních obstrukcí a procesního ping
pongu (usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 18. 10. 2021, čj. 15 A 23/2021
25, obec Všehrdy). K nim však ve věci stěžovatelky nedošlo.
[5] Krajský soud uvedl, že smyslem závěrů rozsudku rozšířeného senátu NSS ze dne 24. 10. 2018, čj. 7 As 192/2017
35, č. 3834/2019 Sb. NSS, je účinně zabránit povinnému subjektu v tom, aby při vyřízení žádosti činil průtahy a aby kladl účelově překážky žadatelově zájmu na poskytnutí požadovaných informací. Rozšířený senát však závěr o možnosti brojit žalobou proti rozhodnutí povinného subjektu učinil za situace, kdy odvolací orgán přezkoumatelné rozhodnutí povinného subjektu opakovaně rušil a zavázal jej k poskytnutí požadovaných informací, přičemž povinný subjekt opakovaně odmítal informace poskytnout, a dopouštěl se tak zjevných procesních obstrukcí. Zacyklení a vznik tzv. procesního ping
pongu může způsobovat postup povinného subjektu, který nemá zájem poskytnout informaci nebo který se snaží poskytnutí informace co nejvíce oddálit (rozsudek NSS ze dne 28. 1. 2015, čj. 6 As 113/2014
35). Závěry rozšířeného senátu proto nelze paušalizovat. Při posouzení, zda je žadatel oprávněn brojit žalobou přímo proti rozhodnutí povinného subjektu, je třeba hodnotit existenci procesních obstrukcí a procesního ping
pongu (usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 18. 10. 2021, čj. 15 A 23/2021
25, obec Všehrdy). K nim však ve věci stěžovatelky nedošlo.
[6] Existenci procesních obstrukcí a procesního ping
pongu totiž nelze dovozovat pouze z toho, že žalovaná rozhodla o žádosti již potřetí. Naopak je třeba zkoumat, co konkrétně vedlo k opakovanému rušení rozhodnutí žalované a jak ta následně tyto zrušovací důvody zohlednila. Rozhodnutí žalované byla pokaždé zrušena pro nepřezkoumatelnost. Žalovaná se zjevně snažila vytknuté vady odstranit. Respektovala tedy závazný právní názor odvolacího orgánu. Nejedná se proto o typickou procesní obstrukci. Její postup zároveň nelze prozatím hodnotit jako účelové vydávání nepřezkoumatelných rozhodnutí, neboť pro tento závěr není dána žádná indicie. Stěžovatelka proto měla nejprve proti napadenému rozhodnutí žalované podat odvolání.
II. Obsah kasační stížnosti a dalších podání účastníků
[7] Stěžovatelka předně namítá nepřezkoumatelnost napadeného usnesení. Krajský soud bez bližšího zdůvodnění mechanicky převzal závěry usnesení obec Všehrdy a nevypořádal se s tvrzenými důvody obstrukčního jednání žalované a tvrzenou nepřezkoumatelností rozhodnutí o žádosti. Nepřezkoumatelný je i odkaz krajského soudu na odborný článek, neboť jej chybně cituje, a nelze jej tedy dohledat.
[7] Stěžovatelka předně namítá nepřezkoumatelnost napadeného usnesení. Krajský soud bez bližšího zdůvodnění mechanicky převzal závěry usnesení obec Všehrdy a nevypořádal se s tvrzenými důvody obstrukčního jednání žalované a tvrzenou nepřezkoumatelností rozhodnutí o žádosti. Nepřezkoumatelný je i odkaz krajského soudu na odborný článek, neboť jej chybně cituje, a nelze jej tedy dohledat.
[8] Krajský soud zároveň nesprávně posoudil podmínky přípustnosti žaloby. Své závěry opírá o usnesení obec Všehrdy, které se však týkalo odlišné situace (malé obce bez odborného personálu) a které navíc nesprávně odpírá žadateli možnost podat žalobu proti rozhodnutí povinného subjektu v případě, kdy je odvolacím orgánem zrušeno. Rozšířený senát v rozsudku sp. zn. 7 As 192/2017 dospěl k závěru, že žadatel může podat žalobu proti rozhodnutí povinného subjektu poté, co ten opět rozhodl o odmítnutí žádosti. Rozšířený senát nestanovil výjimku pro situaci, kdy odvolací orgán zruší rozhodnutí povinného subjektu pro nepřezkoumatelnost. Podmínkou přípustnosti není ani to, aby povinný subjekt nerespektoval odvolací orgán. Krajský soud tak vykládá výjimku z principu subsidiarity správního soudnictví nepřípustně restriktivním způsobem.
[9] Komentářová literatura naopak připouští extenzivní výklad rozsudku sp. zn. 7 As 192/2017. Podle ní žadatel může brojit žalobou přímo proti v pořadí druhému prvostupňovému rozhodnutí vydanému v návaznosti na předchozí zrušovací rozhodnutí odvolacího orgánu, a to bez ohledu na to, zda je rozhodnutí povinného subjektu projevem obstrukčního jednání (§ 68 Nepřípustnost žaloby. In: KÜHN, Z. a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 542
543). Rozšířený senát tak umožnil žalobou napadnout každé v pořadí druhé rozhodnutí povinného subjektu. Krajský soud proto zatížil napadené usnesení vadou nezákonnosti, pokud upřednostnil závěry usnesení obec Všehrdy nad závěry rozšířeného senátu. Nejvyšší správní soud zároveň v rozsudku ze dne 28. 2. 2024, čj. 2 As 96/2023
92, Oživení, přímo uvedl, že žadatel může žalobou brojit již proti v pořadí druhému rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti. Stěžovatelka v souladu s těmito závěry postupovala.
[10] Obstrukce povinného subjektu může spočívat i v opakovaném vydávání nepřezkoumatelných rozhodnutí. To žalovaná činí v nyní projednávané věci. První dvě rozhodnutí byla odvolacím orgánem zrušena pro nepřezkoumatelnost a rovněž třetí rozhodnutí je nepřezkoumatelné. Žalovaná je zároveň dlouhodobě nečinná a první rozhodnutí o odvolání nebylo stěžovatelce řádně doručeno. Rozhodnutí krajského soudu je překvapivé. Krajský soud měl dát stěžovatelce prostor vyjádřit se k možnosti odmítnutí žaloby s ohledem na závěry usnesení obec Všehrdy, jestliže ty se odklánějí od závěrů rozšířeného senátu. Závěrem navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení, nebo aby současně zrušil rozhodnutí žalované a nařídil jí, aby požadované informace poskytla.
[10] Obstrukce povinného subjektu může spočívat i v opakovaném vydávání nepřezkoumatelných rozhodnutí. To žalovaná činí v nyní projednávané věci. První dvě rozhodnutí byla odvolacím orgánem zrušena pro nepřezkoumatelnost a rovněž třetí rozhodnutí je nepřezkoumatelné. Žalovaná je zároveň dlouhodobě nečinná a první rozhodnutí o odvolání nebylo stěžovatelce řádně doručeno. Rozhodnutí krajského soudu je překvapivé. Krajský soud měl dát stěžovatelce prostor vyjádřit se k možnosti odmítnutí žaloby s ohledem na závěry usnesení obec Všehrdy, jestliže ty se odklánějí od závěrů rozšířeného senátu. Závěrem navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení, nebo aby současně zrušil rozhodnutí žalované a nařídil jí, aby požadované informace poskytla.
[11] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že napadené usnesení je přezkoumatelné. Krajský soud odůvodnil, proč žalobu odmítl. Žalovaná nejednala obstrukčně. Nepoužijí se proto závěry rozšířeného senátu obsažené v rozsudku sp. zn. 7 As 192/2017. Odborný článek citovaný krajským soudem je dohledatelný na internetu. Věc stěžovatelky není odlišná od věci řešené v usnesení obec Všehrdy. Rozhodnutí krajského soudu není překvapivé. Stěžovatelka v žalobě argumentovala, proč nepodání odvolání nebrání projednání žaloby. Možnost odmítnutí žaloby jí tak byla známa. Závěrem navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
[12] Stěžovatelka v replice a jejím doplnění setrvala na svých závěrech obsažených v kasační stížnosti a podrobně rozvedla, proč považuje vyjádření žalované za nesprávné.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost a dospěl k závěru, že je důvodná.
[14] Nejvyšší správní soud úvodem předesílá, že v případě, kdy je kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí žaloby, přichází v úvahu pouze kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (rozsudek NSS ze dne 21. 4. 2005, čj. 3 Azs 33/2004
98, č. 625/2005 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud se proto může s ohledem na obsah kasačních námitek zabývat pouze tím, zda je právní názor krajského soudu vedoucí k odmítnutí žaloby zákonný a zda krajský soud nezatížil řízení vadou, která by měla za následek nezákonné odmítnutí žaloby.
III.1 K namítané nepřezkoumatelnosti
[15] Stěžovatelka předně namítá nepřezkoumatelnost napadeného usnesení krajského soudu (bod [7] výše). Nejvyšší správní soud se proto zabýval nejdříve tím, zda je napadené usnesení přezkoumatelné. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu je vadou, ke které je Nejvyšší správní soud povinen přihlížet i bez námitky (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum rozhodnutí soudu je totiž možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí (rozsudky NSS ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003
75, č. 133/2004 Sb. NSS, ze dne 18. 10. 2005, čj. 1 Afs 135/2004
73, č. 787/2006 Sb. NSS, nebo ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005
44, č. 689/2005 Sb. NSS).
[15] Stěžovatelka předně namítá nepřezkoumatelnost napadeného usnesení krajského soudu (bod [7] výše). Nejvyšší správní soud se proto zabýval nejdříve tím, zda je napadené usnesení přezkoumatelné. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu je vadou, ke které je Nejvyšší správní soud povinen přihlížet i bez námitky (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum rozhodnutí soudu je totiž možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí (rozsudky NSS ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003
75, č. 133/2004 Sb. NSS, ze dne 18. 10. 2005, čj. 1 Afs 135/2004
73, č. 787/2006 Sb. NSS, nebo ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005
44, č. 689/2005 Sb. NSS).
[16] Napadené usnesení krajského soudu je přezkoumatelné. Krajský soud založil své úvahy na východisku, že žadatel o informace může podat žalobu přímo proti rozhodnutí povinného subjektu, jestliže v řízení existují procesní obstrukce či procesní ping
pong. Přestože se některé pasáže odůvodnění v tomto ohledu shodují s usnesením obec Všehrdy, nejedná se o pouhé mechanické převzetí závěrů zmíněného usnesení bez konkrétní individualizace na věc stěžovatelky (rozsudek NSS ze dne 17. 1. 2008, čj. 5 As 29/2007
64). Krajský soud totiž v bodech 21 až 24 napadeného usnesení konkrétně uvedl, proč má za to, že tyto procesní obstrukce či procesní ping
pong dosud v řízení o žádosti stěžovatelky nenastaly, a proč vydávání nepřezkoumatelných rozhodnutí žalovanou prozatím nelze hodnotit jako účelové (blíže viz rekapitulaci v bodě [6] výše). Za stěžejní považoval, že se žalovaná pokaždé snažila odvolacím orgánem vytknuté vady nepřezkoumatelnosti odstranit. Z toho přinejmenším implicitně vyplývá (i s ohledem na výše popsané obecné východisko krajského soudu), že z hlediska možných obstrukcí bylo pro krajský soud podstatné pouze to, že žalovaná dodržela závazný právní názor odvolacího orgánu a že nejsou dány žádné indicie, které by poukazovaly na svévoli žalované při vydávání nepřezkoumatelných rozhodnutí. Krajský soud proto zjevně nepovažoval stěžovatelkou tvrzenou nečinnost správních orgánů v řízení o žádosti z hlediska obstrukcí za podstatnou, byť by bylo jistě vhodnější, aby se k této otázce s ohledem na žalobní tvrzení výslovně vyjádřil. Tvrzenou nepřezkoumatelností předchozích rozhodnutí žalované o žádosti se zabýval v bodě 24 napadeného usnesení. To, že nehodnotil přezkoumatelnost nyní napadeného rozhodnutí žalované, pak nepřezkoumatelnost napadeného usnesení nezakládá. Pokud totiž krajský soud žalobu odmítl pro nepřípustnost, pak se nemohl logicky zabývat tím, zda je či není žalobou napadené rozhodnutí žalované přezkoumatelné.
[16] Napadené usnesení krajského soudu je přezkoumatelné. Krajský soud založil své úvahy na východisku, že žadatel o informace může podat žalobu přímo proti rozhodnutí povinného subjektu, jestliže v řízení existují procesní obstrukce či procesní ping
pong. Přestože se některé pasáže odůvodnění v tomto ohledu shodují s usnesením obec Všehrdy, nejedná se o pouhé mechanické převzetí závěrů zmíněného usnesení bez konkrétní individualizace na věc stěžovatelky (rozsudek NSS ze dne 17. 1. 2008, čj. 5 As 29/2007
64). Krajský soud totiž v bodech 21 až 24 napadeného usnesení konkrétně uvedl, proč má za to, že tyto procesní obstrukce či procesní ping
pong dosud v řízení o žádosti stěžovatelky nenastaly, a proč vydávání nepřezkoumatelných rozhodnutí žalovanou prozatím nelze hodnotit jako účelové (blíže viz rekapitulaci v bodě [6] výše). Za stěžejní považoval, že se žalovaná pokaždé snažila odvolacím orgánem vytknuté vady nepřezkoumatelnosti odstranit. Z toho přinejmenším implicitně vyplývá (i s ohledem na výše popsané obecné východisko krajského soudu), že z hlediska možných obstrukcí bylo pro krajský soud podstatné pouze to, že žalovaná dodržela závazný právní názor odvolacího orgánu a že nejsou dány žádné indicie, které by poukazovaly na svévoli žalované při vydávání nepřezkoumatelných rozhodnutí. Krajský soud proto zjevně nepovažoval stěžovatelkou tvrzenou nečinnost správních orgánů v řízení o žádosti z hlediska obstrukcí za podstatnou, byť by bylo jistě vhodnější, aby se k této otázce s ohledem na žalobní tvrzení výslovně vyjádřil. Tvrzenou nepřezkoumatelností předchozích rozhodnutí žalované o žádosti se zabýval v bodě 24 napadeného usnesení. To, že nehodnotil přezkoumatelnost nyní napadeného rozhodnutí žalované, pak nepřezkoumatelnost napadeného usnesení nezakládá. Pokud totiž krajský soud žalobu odmítl pro nepřípustnost, pak se nemohl logicky zabývat tím, zda je či není žalobou napadené rozhodnutí žalované přezkoumatelné.
[17] Nepřezkoumatelnost napadeného usnesení nezpůsobuje ani nedostatečná citace odborného článku Právní ochrana jednotlivce v případech tzv. procesního „pingpongu“ mezi prvostupňovým a druhostupňovým správním orgánem. Přestože lze souhlasit se stěžovatelkou, že krajský soud měl správně v citaci přinejmenším uvést i rok vydání, ročník a číslo odborného časopisu tak, aby byl článek jednoduše dohledatelný (případně měl alespoň uvést odkaz na internetové stránky, na kterých je článek dostupný), nelze přehlédnout, že krajský soud zmíněný článek uvedl pouze jako podpůrný argument pro vymezení pojmu procesního ping
pongu. I kdyby tak své úvahy o tento článek neopřel, bylo by napadené usnesení opřeno o dostatek jiných důvodů, ze kterých přezkoumatelným způsobem vyplývá, proč krajský soud žalobu jako nepřípustnou odmítl.
III.2 K překvapivosti rozhodnutí krajského soudu
[17] Nepřezkoumatelnost napadeného usnesení nezpůsobuje ani nedostatečná citace odborného článku Právní ochrana jednotlivce v případech tzv. procesního „pingpongu“ mezi prvostupňovým a druhostupňovým správním orgánem. Přestože lze souhlasit se stěžovatelkou, že krajský soud měl správně v citaci přinejmenším uvést i rok vydání, ročník a číslo odborného časopisu tak, aby byl článek jednoduše dohledatelný (případně měl alespoň uvést odkaz na internetové stránky, na kterých je článek dostupný), nelze přehlédnout, že krajský soud zmíněný článek uvedl pouze jako podpůrný argument pro vymezení pojmu procesního ping
pongu. I kdyby tak své úvahy o tento článek neopřel, bylo by napadené usnesení opřeno o dostatek jiných důvodů, ze kterých přezkoumatelným způsobem vyplývá, proč krajský soud žalobu jako nepřípustnou odmítl.
III.2 K překvapivosti rozhodnutí krajského soudu
[18] Nejvyšší správní soud se dále zabýval tím, zda krajský soud nezatížil řízení vadou, která mohla mít za následek nezákonnost napadeného usnesení, jestliže odmítl žalobu stěžovatelky z důvodu její nepřípustnosti, aniž by jí dal možnost se k tomuto postupu vyjádřit. Stěžovatelka totiž namítá, že krajský soud rozhodl překvapivě (bod [10] výše). Pokud by byla tato námitka důvodná, bylo by předčasné se zabývat další kasační argumentací. Nejvyšší správní soud ji však důvodnou neshledal.
[19] Jak totiž důvodně podotkla žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti, stěžovatelka v žalobě v části II. K otázce splnění podmínek řízení podrobně argumentovala, proč je její žaloba přípustná, přestože proti rozhodnutí žalované nepodala odvolání. Výslovně uvedla, že princip subsidiarity „je dále reflektován i v § 68 písm. a) s. ř. s., dle něhož je žaloba nepřípustná tehdy, pokud žalobce nevyčerpal řádné opravné prostředky […]. Žalobkyně proti existenci a aplikaci uvedeného principu v rozumných mezích ničeho nenamítá […]. Přestože proti rozhodnutí o odmítnutí žádosti III. je v nyní projednávaném případě přípustné podání odvolání […], domnívá se žalobkyně, že tato skutečnost vzhledem k okolnostem věci nebrání jejímu projednání před správními soudy.“ Stěžovatelka si tak zjevně byla vědoma toho, že hrozí odmítnutí její žaloby pro nepřípustnost z důvodu nevyčerpání řádného opravného prostředku. Proto také konkrétně argumentovala, proč je její žaloba proti rozhodnutí žalované s ohledem na závěry rozsudku rozšířeného senátu sp. zn. 7 As 192/2017 přípustná. To, že se krajský bude zabývat i právě touto otázkou, proto pro ni nemohlo být překvapivé.
III.3 K přípustnosti žaloby proti rozhodnutí povinného subjektu
[20] Předmětem sporu v nyní projednávané věci je otázka, zda je žaloba stěžovatelky přípustná, jestliže směřuje přímo proti rozhodnutí žalované o odmítnutí žádosti o poskytnutí informací. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že přípustná je, a to z níže uvedených důvodů.
[21] Podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. platí, že nestanoví
li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne návrh, jestliže návrh je podle tohoto zákona nepřípustný.
[21] Podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. platí, že nestanoví
li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne návrh, jestliže návrh je podle tohoto zákona nepřípustný.
[22] Podle § 68 písm. a) s. ř. s. platí, že žaloba je nepřípustná také tehdy, nevyčerpal
li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští
li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného.
[23] Podle § 16 odst. 6 zákona o svobodném přístupu k informacím platí, že při soudním přezkumu rozhodnutí o odvolání na základě žaloby podle zvláštního právního předpisu soud přezkoumá, zda jsou dány důvody pro odmítnutí žádosti. Nejsou
li žádné důvody pro odmítnutí žádosti, soud zruší rozhodnutí o odvolání a rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti a povinnému subjektu nařídí požadované informace poskytnout ve lhůtě, která nesmí být delší než 15 dní ode dne doručení rozsudku povinnému subjektu.
[24] Rozšířený senát se otázkou přípustnosti žaloby proti rozhodnutí povinného subjektu zabýval v rozsudku sp. zn. 7 As 192/2017. Konkrétně posuzoval, zda se má žadatel o informace v situacích procesních obstrukcí a procesního ping
pongu bránit žalobou podanou proti rozhodnutí odvolacího orgánu, kterým odvolací orgán zrušil rozhodnutí povinného subjektu, nebo zda se má bránit žalobou přímo proti dalšímu rozhodnutí povinného subjektu.
[24] Rozšířený senát se otázkou přípustnosti žaloby proti rozhodnutí povinného subjektu zabýval v rozsudku sp. zn. 7 As 192/2017. Konkrétně posuzoval, zda se má žadatel o informace v situacích procesních obstrukcí a procesního ping
pongu bránit žalobou podanou proti rozhodnutí odvolacího orgánu, kterým odvolací orgán zrušil rozhodnutí povinného subjektu, nebo zda se má bránit žalobou přímo proti dalšímu rozhodnutí povinného subjektu.
[25] Rozšířený senát s ohledem na specifickou úpravu postupu krajského soudu při přezkumu rozhodnutí o odmítnutí žádosti o informace podle § 16 odst. 4 (nyní § 16 odst. 6) zákona o svobodném přístupu k informacím dospěl k závěru, že „pokud odvolací orgán rozhodnutí povinného subjektu zrušil, nelze mu vyčítat žádné negativní dopady do právní sféry žadatele (žalobce), nelze požadovat, aby žalobce – neúspěšný žadatel o informaci – tvrdil zkrácení na právech rozhodnutím odvolacího orgánu, které ho přitom na právech nijak nezkracuje. Má totiž pravdu třetí senát, a s ním i krajský soud v nynější věci, že žalobce je ve skutečnosti na právech krácen nikoliv pro něj pozitivním rozhodnutím odvolacího orgánu, ale až v pořadí dalším rozhodnutím povinného subjektu, který žádost o informaci odmítl. Pokud povinný subjekt nerespektuje předchozí zrušovací rozhodnutí odvolacího orgánu, nelze již po žadateli spravedlivě požadovat, aby podával opětovně opravný prostředek a čekal na druhé (třetí, čtvrté …) zrušovací rozhodnutí. Rozšířený senát zdůrazňuje, že ochrana ve věcech svobodného přístupu k informacím je specifická a nesmí být v žádném případě formalistická. Proto podá
li žadatel o informaci žalobu proti rozhodnutí povinného subjektu poté, co povinný subjekt opětovně rozhodl způsobem pro žalobce negativním, nesmí správní soud takovouto žalobu odmítnout, ale musí ji věcně projednat, samozřejmě jsou
li dány ostatní podmínky řízení. Je to totiž právě toto rozhodnutí, které zasahuje do žalobcovy právní sféry. […] pokud žadatel o informace nenapadne žalobou rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti, ale namísto toho podá v pořadí druhé (třetí, čtvrté …) odvolání, pochopitelně tím nepřichází o možnost žalovat jak další rozhodnutí žalovaného (bude
li odvolání zamítnuto), tak i případné následné rozhodnutí povinného subjektu (zruší
li žalovaný opětovně rozhodnutí povinného subjektu, ovšem povinný subjekt opětovně žádosti nevyhoví).“ (body 37 až 39 rozsudku sp. zn. 7 As 192/2017; zvýraznění provedl nyní rozhodující senát).
[25] Rozšířený senát s ohledem na specifickou úpravu postupu krajského soudu při přezkumu rozhodnutí o odmítnutí žádosti o informace podle § 16 odst. 4 (nyní § 16 odst. 6) zákona o svobodném přístupu k informacím dospěl k závěru, že „pokud odvolací orgán rozhodnutí povinného subjektu zrušil, nelze mu vyčítat žádné negativní dopady do právní sféry žadatele (žalobce), nelze požadovat, aby žalobce – neúspěšný žadatel o informaci – tvrdil zkrácení na právech rozhodnutím odvolacího orgánu, které ho přitom na právech nijak nezkracuje. Má totiž pravdu třetí senát, a s ním i krajský soud v nynější věci, že žalobce je ve skutečnosti na právech krácen nikoliv pro něj pozitivním rozhodnutím odvolacího orgánu, ale až v pořadí dalším rozhodnutím povinného subjektu, který žádost o informaci odmítl. Pokud povinný subjekt nerespektuje předchozí zrušovací rozhodnutí odvolacího orgánu, nelze již po žadateli spravedlivě požadovat, aby podával opětovně opravný prostředek a čekal na druhé (třetí, čtvrté …) zrušovací rozhodnutí. Rozšířený senát zdůrazňuje, že ochrana ve věcech svobodného přístupu k informacím je specifická a nesmí být v žádném případě formalistická. Proto podá
li žadatel o informaci žalobu proti rozhodnutí povinného subjektu poté, co povinný subjekt opětovně rozhodl způsobem pro žalobce negativním, nesmí správní soud takovouto žalobu odmítnout, ale musí ji věcně projednat, samozřejmě jsou
li dány ostatní podmínky řízení. Je to totiž právě toto rozhodnutí, které zasahuje do žalobcovy právní sféry. […] pokud žadatel o informace nenapadne žalobou rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti, ale namísto toho podá v pořadí druhé (třetí, čtvrté …) odvolání, pochopitelně tím nepřichází o možnost žalovat jak další rozhodnutí žalovaného (bude
li odvolání zamítnuto), tak i případné následné rozhodnutí povinného subjektu (zruší
li žalovaný opětovně rozhodnutí povinného subjektu, ovšem povinný subjekt opětovně žádosti nevyhoví).“ (body 37 až 39 rozsudku sp. zn. 7 As 192/2017; zvýraznění provedl nyní rozhodující senát).
[26] Podle rozšířeného senátu tak žadatel o informace může podat žalobu přímo proti rozhodnutí povinného subjektu, kterým povinný subjekt po předchozím zrušujícím rozhodnutí odvolacího orgánu znovu odmítl požadovanou informaci poskytnout (rozsudek NSS ze dne 14. 4. 2022, čj. 10 As 542/2021
99, bod 18). Rozšířený senát sice tento závěr učinil ve vztahu k situacím, kdy řízení o žádosti je zatíženo procesními obstrukcemi či procesním ping
pongem, jak podotkl krajský soud, avšak z citovaného rozsudku nevyplývá, že by krajský soud měl při posuzování přípustnosti žaloby proti povinnému subjektu podle § 68 písm. a) s. ř. s. zkoumat, zda skutečně k procesním obstrukcím či procesnímu ping
pongu v řízení ze strany povinného subjektu došlo. Rozšířený senát naopak v bodě 31 rozsudku sp. zn. 7 As 192/2017 zdůraznil, že „smyslem pravomoci soudu dle § 16 odst. 4 věty druhé [nyní § 16 odst. 6 – pozn. NSS] zákona o svobodném přístupu k informacím je tedy rozetnout gordický uzel nekončících procesních obstrukcí či procesního „ping
pongu“ mezi odvolacím správním orgánem a povinným subjektem. Právě uvedené ustanovení, spojené s ústavním požadavkem rychlé a efektivní soudní ochrany práv žadatelů o informace, tedy poskytuje správnímu soudnictví zcela odlišný rámec pro jeho činnost.“ (zvýraznění provedl NSS). Podání žaloby proti v pořadí druhému rozhodnutí povinného subjektu proto může představovat i preventivní nástroj, jak případným procesním obstrukcím či procesnímu ping
pongu zabránit. Nedává proto smysl, aby se krajský soud existencí procesních obstrukcí či procesního ping
pongu při posuzování přípustnosti žaloby zabýval, jestliže právě jim má žaloba proti rozhodnutí povinného subjektu zabránit. Je proto třeba, aby byla žaloba obecně přípustná již proti v pořadí druhému rozhodnutí povinného subjektu, a to z důvodu, aby krajský soud mohl poskytnout účinnou a včasnou ochranu právům žadatele o informaci postupem podle § 16 odst. 6 zákona o svobodném přístupu k informacím.
[26] Podle rozšířeného senátu tak žadatel o informace může podat žalobu přímo proti rozhodnutí povinného subjektu, kterým povinný subjekt po předchozím zrušujícím rozhodnutí odvolacího orgánu znovu odmítl požadovanou informaci poskytnout (rozsudek NSS ze dne 14. 4. 2022, čj. 10 As 542/2021
99, bod 18). Rozšířený senát sice tento závěr učinil ve vztahu k situacím, kdy řízení o žádosti je zatíženo procesními obstrukcemi či procesním ping
pongem, jak podotkl krajský soud, avšak z citovaného rozsudku nevyplývá, že by krajský soud měl při posuzování přípustnosti žaloby proti povinnému subjektu podle § 68 písm. a) s. ř. s. zkoumat, zda skutečně k procesním obstrukcím či procesnímu ping
pongu v řízení ze strany povinného subjektu došlo. Rozšířený senát naopak v bodě 31 rozsudku sp. zn. 7 As 192/2017 zdůraznil, že „smyslem pravomoci soudu dle § 16 odst. 4 věty druhé [nyní § 16 odst. 6 – pozn. NSS] zákona o svobodném přístupu k informacím je tedy rozetnout gordický uzel nekončících procesních obstrukcí či procesního „ping
pongu“ mezi odvolacím správním orgánem a povinným subjektem. Právě uvedené ustanovení, spojené s ústavním požadavkem rychlé a efektivní soudní ochrany práv žadatelů o informace, tedy poskytuje správnímu soudnictví zcela odlišný rámec pro jeho činnost.“ (zvýraznění provedl NSS). Podání žaloby proti v pořadí druhému rozhodnutí povinného subjektu proto může představovat i preventivní nástroj, jak případným procesním obstrukcím či procesnímu ping
pongu zabránit. Nedává proto smysl, aby se krajský soud existencí procesních obstrukcí či procesního ping
pongu při posuzování přípustnosti žaloby zabýval, jestliže právě jim má žaloba proti rozhodnutí povinného subjektu zabránit. Je proto třeba, aby byla žaloba obecně přípustná již proti v pořadí druhému rozhodnutí povinného subjektu, a to z důvodu, aby krajský soud mohl poskytnout účinnou a včasnou ochranu právům žadatele o informaci postupem podle § 16 odst. 6 zákona o svobodném přístupu k informacím.
[27] Z výše uvedeného tak vyplývá, že možnost podat žalobu proti rozhodnutí povinného subjektu rozšířený senát neomezil pouze na ty případy, kdy již k procesním obstrukcím či k procesnímu ping
pongu dochází (například z důvodu nerespektování závazného právního názoru odvolacího orgánu nebo z důvodu vydávání záměrně nepřezkoumatelných rozhodnutí).
[27] Z výše uvedeného tak vyplývá, že možnost podat žalobu proti rozhodnutí povinného subjektu rozšířený senát neomezil pouze na ty případy, kdy již k procesním obstrukcím či k procesnímu ping
pongu dochází (například z důvodu nerespektování závazného právního názoru odvolacího orgánu nebo z důvodu vydávání záměrně nepřezkoumatelných rozhodnutí).
[28] Ke stejnému závěru ostatně dospívá i stěžovatelkou citovaná komentářová literatura, dle které „lze napadnout každé v pořadí druhé prvostupňové rozhodnutí povinného subjektu bez ohledu na to, zda při vydání tohoto rozhodnutí byl respektován právní názor odvolacího orgánu. Jde o formulaci pravidla, že v této specifické agendě, jakou je poskytování informací dle zákona o svobodném přístupu k informacím (specifikum spočívá v existenci oprávnění soudu přikázat povinnému subjektu poskytnout požadovanou informaci), je žadatel o poskytnutí informace povinen podat odvolání proti rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti pouze jednou a proti v pořadí druhému prvostupňovému rozhodnutí, vydanému v návaznosti na předchozí zrušovací rozhodnutí odvolacího orgánu, může brojit přímo žalobou u soudu, a to bez ohledu na to, zda je toto rozhodnutí povinného subjektu projevem obstrukčního jednání. Nic mu ovšem nebrání podat další odvolání a žalobou napadnout až třetí, čtvrté či další prvostupňové rozhodnutí“ (§ 68 Nepřípustnost žaloby. In: KÜHN, Z. a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 542
543).
[29] Tento závěr byl následně potvrzen v rozsudku Oživení, na který stěžovatelka správně odkázala. Nejvyšší správní soud v něm totiž jednoznačně uvedl, že „rozšířený senát ve shora zmíněném rozsudku [sp. zn. 7 As 192/2017 – pozn. NSS] dovodil, že jakmile žadatel jednou podal odvolání, k němuž bylo v pořadí první rozhodnutí povinného subjektu zrušeno a věc mu vrácena k dalšímu projednání, může proti v pořadí druhému rozhodnutí o odmítnutí žádosti o informace brojit přímo žalobou k soudu“ (bod 29 rozsudku Oživení). Nejvyšší správní soud tak ani v rozsudku Oživení nekladl jako podmínku přípustnosti žaloby existenci procesních obstrukcí či procesního ping
pongu.
[30] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že krajský soud dospěl k nesprávnému právnímu názoru, že při posouzení přípustnosti žaloby proti rozhodnutí povinného subjektu je třeba zkoumat existenci procesních obstrukcí či procesního ping
pongu (v tomto ohledu tak je i chybný závěr Krajského soudu v Ústí nad Labem v bodě 11 usnesení obec Všehrdy, které však není předmětem přezkumu v nyní projednávané věci). Krajský soud se měl správně zabývat pouze tím, zda stěžovatelka podala proti rozhodnutí žalované úspěšně alespoň jedno odvolání, a zda tedy žaloba míří přinejmenším proti v pořadí druhému rozhodnutí žalované o odmítnutí žádosti. Jak vyplývá z bodu [3] výše, stěžovatelka v nyní projednávané věci žalobou dokonce brojí až proti v pořadí třetímu rozhodnutí žalované (k tomu viz bod 39 rozsudku sp. zn. 7 As 192/2017 blíže citovaný v bodě [25] výše). Žaloba tak je přípustná. Krajský soud ji měl tedy věcně projednat.
[30] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že krajský soud dospěl k nesprávnému právnímu názoru, že při posouzení přípustnosti žaloby proti rozhodnutí povinného subjektu je třeba zkoumat existenci procesních obstrukcí či procesního ping
pongu (v tomto ohledu tak je i chybný závěr Krajského soudu v Ústí nad Labem v bodě 11 usnesení obec Všehrdy, které však není předmětem přezkumu v nyní projednávané věci). Krajský soud se měl správně zabývat pouze tím, zda stěžovatelka podala proti rozhodnutí žalované úspěšně alespoň jedno odvolání, a zda tedy žaloba míří přinejmenším proti v pořadí druhému rozhodnutí žalované o odmítnutí žádosti. Jak vyplývá z bodu [3] výše, stěžovatelka v nyní projednávané věci žalobou dokonce brojí až proti v pořadí třetímu rozhodnutí žalované (k tomu viz bod 39 rozsudku sp. zn. 7 As 192/2017 blíže citovaný v bodě [25] výše). Žaloba tak je přípustná. Krajský soud ji měl tedy věcně projednat.
[31] Nejvyšší správní soud závěrem uvádí, že se v tuto chvíli nemohl pro předčasnost zabývat tím, zda je žalobou napadené rozhodnutí žalované přezkoumatelné a zda žalovaná měla požadované informace stěžovatelce poskytnout (bod [10] výše). Je totiž na krajském soudu, aby se těmito otázkami v mezích uplatněných žalobních bodů zabýval věcně jako první.
IV. Závěr a náklady řízení
[32] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, neboť napadené usnesení je v důsledku nesprávného právního názoru krajského soudu ohledně přípustnosti žaloby stěžovatelky nezákonné. Zrušil jej proto a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 věta první s. ř. s.). V něm je krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku zejména v bodě [30] výše (§ 110 odst. 4 s. ř. s.).
[33] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne v souladu s § 110 odst. 3 větou první s. ř. s. krajský soud v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 18. prosince 2024
Petr Mikeš
předseda senátu