8 As 155/2024- 72 - text
8 As 155/2024-78
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Kateřiny Kopečkové a Milana Podhrázkého v právní věci žalobce: Ing. P. K., zast. Mgr. Barborou Klouda Jestřábovou, advokátkou se sídlem Hlinky 57/142a, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova 40a, Olomouc, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) M. Z., zast. Mgr. Ludvíkem Novotným, LL.M., advokátem se sídlem Václavské náměstí 76, Letohrad a II) EG.D, a. s., se sídlem Lidická 1873/36, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 1. 2023, čj. KUOK 129737/2022, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 15. 5. 2024, čj. 65 A 22/2023-45,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovanému se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
IV. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.
[1] Nejvyšší správní soud se v tomto rozsudku zabýval zejména tím, zda krajský soud správně vyložil pravidla územního plánu města Prostějov týkající se umístění stavebních záměrů v centru obce Domamyslice v ploše smíšené obytné, a v této souvislosti vyložil vztah speciality regulativu míry zastavěnosti k ostatním regulativům dané lokality.
I. Vymezení věci
[2] Magistrát města Olomouce, stavební odbor (dále „stavební úřad“), dne 20. 6. 2022 rozhodnutím čj. SMOL/157489/2022/OS/PS/Mie v opakovaném stavebním řízení zamítl žádost žalobce o povolení záměru stavby Přístavba skladu na pozemku parc. č. st. XA, zastavěná plocha a nádvoří, ke stávajícímu objektu na pozemku parc. č. st. XB, zastavěná plocha a nádvoří, v katastrálním území D., obci P. Jde o sklad o ploše 34,7 m2, výšce 4,3 m, s plochou střechou, který přiléhá ke stávající hale žalobce, která je využívána pro tzv. nerušivou výrobu a skladování.
[3] Důvodem zamítnutí žádosti byla skutečnost, že Krajský úřad Olomouckého kraje, odbor strategického rozvoje, ve zkráceném přezkumném řízení podle § 149 odst. 8 ve spojení s § 98 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, závazným stanoviskem ze dne 11. 4. 2022 (dále jen „závazné stanovisko KUOK“), změnil původní kladné závazné stanovisko Magistrátu města Prostějova, odboru územního plánování a památkové páče, vydané dne 6. 12. 2021 k přístavbě. Dotčený orgán dospěl k závěru, že záměr přístavby skladu není v souladu s požadavky územního plánu města Prostějov, a jde tudíž o stavební záměr v daném území nepřípustný.
[4] Žalobce proti rozhodnutí stavebního úřadu podal odvolání, které žalovaný zamítl a rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil. Rozhodl tak na podkladě závazného stanoviska Ministerstva pro místní rozvoj (Ministerstvo pro místní rozvoj spolu s Krajským úřadem Olomouckého kraje, dále též společně označovány jako „dotčené orgány“) vydaného podle § 149 odst. 7 správního řádu, které potvrdilo závazné stanovisko KUOK.
[5] Proti rozhodnutí žalovaného žalobce brojil žalobou podanou ke Krajskému soudu v Ostravě, který ji v záhlaví označeným rozsudkem zamítl.
[6] Krajský soud předně zdůraznil, že závazné stanovisko KUOK bylo součástí podkladů pro rozhodnutí stavebního úřadu. Žalobce měl právo se k němu vyjádřit a předložit důkazy, např. novou územní studii, ale neučinil tak. Své námitky proti závaznému stanovisku KUOK uplatnil až v odvolání a tyto námitky vypořádalo ministerstvo ve svém závazném stanovisku. Krajský soud proto nepřisvědčil námitce, že žalobce neměl možnost bránit svá práva v řízení před stavebním úřadem.
[7] Krajský soud s odkazem na obsah závazných stanovisek uvedl, že správní soud nemůže přezkoumávat věcnou správnost jejich odborných závěrů. Takové posouzení náleží orgánu, který k tomu má odborné znalosti. Správní soud se ve smyslu rozsudku NSS ze dne 26. 5. 2022, čj. 10 As 316/2021-39, zabývá tím, zda závazné stanovisko spočívá na úplných podkladech, zda dotčené orgány přihlédly ke všem rozhodným skutečnostem a námitkám, zda stanovisko není v rozporu s ostatními důkazy a zda jeho odůvodnění odpovídá pravidlům logického myšlení.
[7] Krajský soud s odkazem na obsah závazných stanovisek uvedl, že správní soud nemůže přezkoumávat věcnou správnost jejich odborných závěrů. Takové posouzení náleží orgánu, který k tomu má odborné znalosti. Správní soud se ve smyslu rozsudku NSS ze dne 26. 5. 2022, čj. 10 As 316/2021-39, zabývá tím, zda závazné stanovisko spočívá na úplných podkladech, zda dotčené orgány přihlédly ke všem rozhodným skutečnostem a námitkám, zda stanovisko není v rozporu s ostatními důkazy a zda jeho odůvodnění odpovídá pravidlům logického myšlení.
[8] Krajský soud nepřisvědčil námitce, že dotčené orgány měly vycházet z bodu 7.1.5 územního plánu, protože jde o speciální ustanovení k bodům, z nichž dotčené orgány vycházely, zejména k bodu 7.1.3 písm. k) územního plánu, který připouští umístit v ploše smíšené obytné i sklady, u nichž bude územní studií prokázáno, že jsou jednak v souladu s charakterem území a dále úměrné jeho potenciálu. Bod 7.1.5. písm. a) územního plánu pak jako podmínku prostorového uspořádání stabilizovaných ploch zakazuje změnit stávající procento zastavění, avšak za takovou změnu nepovažuje mimo jiné přístavbu stávajících objektů (bez nutnosti zpracování územní studie).
[9] Podle krajského soudu žalobce pomíjí logickou návaznost bodu 7.1.5 na předchozí body územního plánu, z nichž plynou přípustné způsoby využití plochy smíšené obytné. Konkrétní záměr lze na plochu umístit, pokud spadá pod jeden z možných způsobů využití plochy (hlavní, přípustné, podmíněně přípustné). Je-li tomu tak, pak bod 7 územního plánu stanoví, že při využití plochy musí být též zohledněny požadavky prostorového uspořádání a požadavky základní koncepce rozvoje území, ochrany a rozvoje jeho hodnot (bod 3 územního plánu) a další ustanovení územního plánu. Podle krajského soudu je logické, že posuzování podmínek bodu 7.1.5 územního plánu je namístě až v případě, lze-li danou plochu pro konkrétní záměr využít. Bod 7.1.5 územního plánu tak není osamocenou kategorií dalšího možného využití plochy, ale dále konkretizuje podmínky, které je třeba v rámci přípustného využití ploch splnit. Krajský soud proto nepřisvědčil žalobci ani v tom, že bod 7.1.5 územního plánu je ustanovením speciálním, z něhož plyne, že pro stavební záměr žalobce není třeba územní studie.
[10] Jelikož stavební záměr žalobce podle dotčených orgánů nesplňuje podmínky využití plochy smíšené obytné, bylo nadbytečné, aby se dotčené orgány zabývaly podmínkami uvedenými v bodu 7.1.5 územního plánu. Navíc procentuální míra zastavění, o které bod 7.1.5 územního plánu pojednává, nebyla vůbec posuzována. Soulad stavebního záměru žalobce s územním plánem tudíž nelze dovozovat s odkazem na bod 7.1.5 územního plánu.
[10] Jelikož stavební záměr žalobce podle dotčených orgánů nesplňuje podmínky využití plochy smíšené obytné, bylo nadbytečné, aby se dotčené orgány zabývaly podmínkami uvedenými v bodu 7.1.5 územního plánu. Navíc procentuální míra zastavění, o které bod 7.1.5 územního plánu pojednává, nebyla vůbec posuzována. Soulad stavebního záměru žalobce s územním plánem tudíž nelze dovozovat s odkazem na bod 7.1.5 územního plánu.
[11] Podle krajského soudu dotčené orgány v návaznosti na podmínky dané lokality rovněž vyložily klíčové pojmy jako struktura zástavby, měřítko úměrné potenciálu území a charakter území. Jejich úvahy jsou logické, srozumitelné a přezkoumatelné. Žalobci nelze přisvědčit, že by v závazných stanoviscích mělo být uvedeno, jaká míra či měřítko je ještě přípustná a jakou mají tato kritéria hodnotu. Dotčené orgány popsaly, jak vypadá typická zástavba v lokalitě. Jde o obytnou část na hranici návsi, na ni navazující další, většinou původní hospodářské objekty a stodoly, často uspořádané tak, že vytváří zástavbu uzavřeného dvora přiléhající vzájemně k obdobné zástavbě na sousedních pozemcích; dále potom navazují zahrady a sady ukončené záhumení cestou. Vnitrobloky zůstávají povětšinou zcela nezastavěné se zelení zahrad, které vytvářejí rekreační zázemí obytného území. Dotčené orgány tuto zástavbu porovnaly se zástavbou, která se nachází na pozemcích žalobce, a dospěly k závěru, že pozemky jsou zastavěny v takové míře, že jakákoliv další výstavba již není přípustná.
[12] Závazná stanoviska ani územní plán v bodech 3.3.4 a 7.1.3 nepojednávají o procentuální míře zastavění pozemků, nýbrž o tom, že stavby musí odpovídat struktuře okolní zástavby, charakteru území a být úměrné měřítku potenciálu území. Ani jeden z těchto pojmů, zejména pak poslední z nich, není synonymem pro procentuální míru zastavěnosti. Ta podle krajského soudu určuje pouze poměr velikosti půdorysu stavby a pozemku, kdežto pojem měřítko úměrné potenciálu a další použité pojmy míří na synergické posouzení vícero vlastností staveb a pozemku, tj. nejen velikost půdorysu, ale i výšku staveb, jejich počet, umístění staveb na pozemku atd. Nejde tedy o pouhé matematické vyjádření zastavěnosti na úkor pozemku, ale o celkové odborné posouzení uvedených veličin. Urbanistické hodnoty v území lze jen stěží vyjádřit konkrétním číslem. Tyto hodnoty byly popsány tak, že dotčené orgány vymezily, co je pro zástavbu v lokalitě typické, a tudíž úvahy žalobce o tom, nakolik se zvýšila zastavěnost jeho pozemků a jak si v tomto ohledu stojí pozemky ostatních vlastníků v okolí, se s tímto hodnocením míjí. Proto krajský soud ani nedokazoval listinami, které měly prokázat míru zastavěnosti pozemků žalobce a okolních pozemků.
[13] Podle krajského soudu není podstatné, že zbylá zástavba na pozemcích žalobce byla řádně povolena. Dotčené orgány vysvětlily, že vnitroblok, který je pro zástavbu v lokalitě typický, ohraničený na straně návsi zástavbou a na druhé straně záhumení cestou, byl již zcela zastavěn. Proto je jakákoliv další zástavba z hlediska územního plánu již nepřípustná.
[13] Podle krajského soudu není podstatné, že zbylá zástavba na pozemcích žalobce byla řádně povolena. Dotčené orgány vysvětlily, že vnitroblok, který je pro zástavbu v lokalitě typický, ohraničený na straně návsi zástavbou a na druhé straně záhumení cestou, byl již zcela zastavěn. Proto je jakákoliv další zástavba z hlediska územního plánu již nepřípustná.
[14] Pokud jde o žalobcem zpochybňovanou pasáž o nerespektování kompaktního uspořádání původních hanáckých statků, ta byla ministerstvem uvedena jen pro účely vykreslení celkového charakteru urbanistické struktury a nebyla důvodem shledání nepřípustnosti záměru. Proto krajský soud nedokazoval zobrazením návsi Domamyslic z let 2011 a 2019 vytištěným z mapových portálů.
[15] Za mimoběžnou krajský soud označil žalobní argumentaci, že se záměr pohledově „málo uplatňuje z veřejných prostranství“, má střídmou hmotu, plochou střechu a že fasáda je opatřena tradiční omítkou. Tyto skutečnosti totiž nebyly důvodem, pro který dotčené orgány shledaly záměr nepřípustným. Z těchto důvodů krajský soud nedokazoval znázorněním přístavby skladu a tzv. street view z let 2018 a 2019; krajský soud v této souvislosti zopakoval, že míra zastavěnosti nebyla dotčenými orgány posuzována. Navíc lze podle krajského soudu o tvrzení žalobce, že záměr ctí historickou zastavěnost území, pochybovat již jen na základě vyobrazení lokality.
[16] Krajský soud k tvrzení, že ze všech pozemků ve vlastnictví žalobce o výměře 4 800 m2 tvoří 2 800 m2 zeleň, stavba pro rodinnou rekreaci a její doplňkové stavby, tudíž nelze hovořit o přílišném zastavění vnitrobloků, uvedl, že není zřejmé, zda jde o pozemky v oblasti mezi návsí a záhumení cestou. Především však žalobce netvrdí, kolik z oněch 2 800 m2 tvoří skutečně zeleň, tedy nezastavěná plocha. Dotčené orgány však popsaly lokalitu tak, že vnitrobloky jsou povětšinou zcela nezastavěné, a zdůraznily, že právě nezastavěné zelené plochy uvnitř vnitrobloků tvoří rekreační zázemí, které je u pozemků žalobce naprosto potlačeno. Podle krajského soudu rovněž obstojí závěr dotčených orgánů, že záměr je nepřípustný také podle bodu 7.1.4 písm. d) územního plánu. I z vyobrazení lokality je zjevné, že na pozemcích žalobce se žádný vnitroblok plný zeleně nevyskytuje.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalovaného a stanovisko osoby zúčastněné na řízení
Kasační stížnost
[17] Žalobce (dále „stěžovatel“) v kasační stížnosti namítá, že krajský soud a správní orgány opomněly, že od 3. 11. 2022 vlastní parcelu č. XC, druh pozemku zahrada, o rozloze 797 m2, a dále parcelu č. XD, druh pozemku zahrada, o rozloze 72 m2, v katastrálním území D.
[17] Žalobce (dále „stěžovatel“) v kasační stížnosti namítá, že krajský soud a správní orgány opomněly, že od 3. 11. 2022 vlastní parcelu č. XC, druh pozemku zahrada, o rozloze 797 m2, a dále parcelu č. XD, druh pozemku zahrada, o rozloze 72 m2, v katastrálním území D.
[18] Stěžovatel dále namítá, že krajský soud pochybil, když neprovedl důkaz fotografiemi uličního pohledu pořízenými z internetu (tzv. streetview), které zpochybňují logiku závěrů závazného stanoviska. Přístavba skladu nemůže narušit charakter zástavby nebo hodnotnou strukturu zástavby. Jedná se o sklad v měřítku úměrném území, který zapadá do vnitrobloku pod již dříve vybudovanou střechou na zpevněné ploše. Stěžovatel přístavbu vybudoval v dobré víře v souladu s dříve vydaným společným souhlasem (pozn. NSS: jde o společný souhlas Magistrátu města Prostějova ze dne 2. 5. 2018, který byl zrušen na základě rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 26. 11. 2018, čj. 29 A 88/2018-47. Stěžovatel k tomu navrhuje dokazovat kvalitnějšími fotografiemi, z nichž má být zjevné, že jde o přístavbu ve prospěch hodnot chráněných územním plánem. Stavba svou fasádou, obdobnou jako mají okolní budovy na návsi, zakrývá stavbu haly z vlnitého plechu.
[19] Podle stěžovatele závazné stanovisko vymezuje strukturu zástavby nelogicky, tudíž jsou pak nelogické i z něj dovozované závěry. Stavby nerušivé výroby na jeho pozemku, které jsou řádně povoleny více než dvacet let, vytvořily ve struktuře zástavby změnu, která byla opomenuta. V dané lokalitě se běžně nachází stavby obdobného charakteru i velikosti a ve stejné vzdálenosti od uliční čáry, či dokonce blíže k ní, než je přístavba skladu stěžovatele.
[20] Výtka správních orgánů, že má plochu vnitrobloku již zastavěnou povolenými stavbami, není logická. Postrádá smysl, aby stěžovatel nemohl stavět na již zpevněné ploše z poloviny pod stávající střechou, v situaci, kdy se běžně u sousedů obdobné stavby nachází. Stěžovatel poukazuje na letecký snímek plochy, jež je součástí rozsudku krajského soudu, z něhož plyne, že v totožné vzdálenosti od uliční čáry se vyskytují i stavby větších rozměrů. Osoba zúčastněná na řízení I. má na východ od bazénu stavbu, která je větší než přístavba skladu stěžovatele. Obrys pozemků stěžovatele na leteckém snímku nadto neodpovídá stavu v době rozhodování žalovaného, protože v něm není zahrnuta zahrada parc. č. XC a č. XD v jihovýchodním rohu pozemku stěžovatele. Ještě vyšší zastavěnost je u pana C., který bydlí necelých 100 metrů vzdušnou čarou od pozemku parc. č. XA; a ta správním orgánům nevadila.
[21] Stěžovatel namítá, že závěry krajského soudu v bodech 22 a 23 jeho rozsudku, jsou nelogické a nesprávné, k čemuž navrhoval důkazy, které krajský soud neprovedl.
[21] Stěžovatel namítá, že závěry krajského soudu v bodech 22 a 23 jeho rozsudku, jsou nelogické a nesprávné, k čemuž navrhoval důkazy, které krajský soud neprovedl.
[22] Správní orgány stěžovateli vytýkají, že jeho areál zastavěný legálními stavbami přes 20 let zamezil propojení zahrad a jejich využití k relaxaci. Toto konstatování se však nijak netýká přístavby skladu, nýbrž legálně vybudovaných staveb. Tyto stavby nebyly předmětem řízení, přesto z nich správní orgány dovozují neúměrnost zastavění a nepřípustnost další výstavby na úkor volných ploch. Přístavba skladu však není v místě volné plochy, nýbrž vznikla hluboko za uliční čárou, a to obezděním plochy již z poloviny zastřešené a zcela zpevněné. Je v místě, kde je stavba obdobných rozměrů běžná, zapadá do prostoru a nevyčnívá, neboť okolo jsou vyšší budovy. Pohledově zakrývá plechovou halu a činí tak areál bližší sousedním budovám. Přístavba skladu tak není na úkor volných ploch. Podle stěžovatele je bezpředmětné, že zástavba areálu neodpovídá charakteru území, neboť je legálně přes dvacet let postavena. Není pravdou, že jakékoli zastavování „prohlubuje absenci respektu k charakteru území“. Takové konstatování zcela odhlíží od charakteru přístavby skladu a výše popsaných okolností. Přístavba skladu nepředstavuje ani zastavění volné plochy, ani jednání bez respektu k území, ale jednání v dobré víře.
[23] Stěžovatel namítá, že odkaz na bod 7.1.4 územního plánu je nesprávný, protože nejde o zástavbu vnitrobloku. Jde o obezdění zastřešené plochy, které nemůže narušit rekreační charakter, který tato plocha určená k podnikání neměla, natož nemůže nijak narušit zeleň. Naopak jde ve smyslu bodu 7.1.5 územního plánu o přístavbu, pro kterou platí opačná pravidla, tedy nevyžaduje se ani územní studie, ani se přístavba nezapočítává do míry zastavění.
[24] Závazná stanoviska jsou podle stěžovatele s ohledem na shora uvedené nepřezkoumatelná, nelogická, v rozporu se zásadou materiální pravdy a jejich vydání je projevem libovůle. K prokázání, že závěry závazných stanovisek jsou nesprávné a opírají se o neúplné podklady, stěžovatel dokládá znalecký posudek ze dne 15. 12. 2024, č. 082/2024, znalecké kanceláře PRO
PLANS s.r.o., který byl vypracován na základě šetření na místě.
[25] Pokud jde o argumentaci krajského soudu k bodu 7.1.5 územního plánu, stěžovatel namítá, že výklad krajského soudu k systematice tohoto ustanovení je nesprávný. Pokud správní orgány tento bod ve svých rozhodnutích opomněly uvést, zjevně pracovaly se starší verzí územního plánu. Bod 7.1.5 územního plánu obsahuje speciální pravidla, jelikož konkrétním způsobem upravuje shodnou problematiku. Týká se tudíž i přístavby skladu. Vymezuje plochy, v nichž nelze přístavbu započítat do zastavění ani jako změnu plochy, a navíc stanoví, že pro přístavby menší intenzity zásahu do území není vyžadována územní studie. Bod 7.1.5. územního plánu je „na stejné úrovni“ jako body 7.1.3 nebo 7.1.4.
[25] Pokud jde o argumentaci krajského soudu k bodu 7.1.5 územního plánu, stěžovatel namítá, že výklad krajského soudu k systematice tohoto ustanovení je nesprávný. Pokud správní orgány tento bod ve svých rozhodnutích opomněly uvést, zjevně pracovaly se starší verzí územního plánu. Bod 7.1.5 územního plánu obsahuje speciální pravidla, jelikož konkrétním způsobem upravuje shodnou problematiku. Týká se tudíž i přístavby skladu. Vymezuje plochy, v nichž nelze přístavbu započítat do zastavění ani jako změnu plochy, a navíc stanoví, že pro přístavby menší intenzity zásahu do území není vyžadována územní studie. Bod 7.1.5. územního plánu je „na stejné úrovni“ jako body 7.1.3 nebo 7.1.4.
[26] Stěžovatel namítá, že v závazných stanoviscích správní orgány konstatovaly, že je další zastavování paušálně nepřípustné, přestože podle bodu 7.1.5 územního plánu se přístavbou skladu zastavěnost nemění a není pro ni potřeba územní studie. Závěr krajského soudu, že stavební záměr nesplňoval dle dotčených orgánů podmínky využití plochy smíšené obytné, a proto bylo nadbytečné, aby se zabývaly podmínkami uvedenými v bodu 7.1.5, je nesprávný. Pravidla v bodě 7.1.5 územního plánu měly správní orgány aplikovat samostatně. Nelze „nejprve aplikovat pravidlo jedno a pak druhé“, ale lze aplikovat pravidlo speciální buď samostatně nebo aplikovat obě pravidla zároveň. Jelikož takto krajský soud nepostupoval, zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností.
[27] Krajský soud nesprávně vyhodnotil, jaká míra zastavěnosti je ještě přípustná. Je nelogické, že pokud se stávající povolená zástavba do lokality nehodí, nebude povolena přístavba, i kdyby měla pozitivní vliv na vzhled stávající zástavby.
[28] Stěžovatel poukazuje na to, že stavební úřad přístavbu skladu nejprve povolil, stejně jako s ní původně podmíněně souhlasila osoba zúčastněná na řízení. Jde o malou dostavbu, daleko za hranicí uliční čáry, kterou se střecha zvětšila o přibližně 2,6 x 7 metrů, směrem „dolů“. Bylo by absurdní zasáhnout do vlastnického práva, dobré víry a legitimního očekávání odstraněním stavby. Rozhodnutí správních orgánů je důsledkem tlaku syna osoby zúčastněné na řízení, který vede se stěžovatelem sousedskou válku. Stěžovatel je vlastníkem společnosti, která vytváří sedla a postroje na koně, což jsou činnosti, které na původní vesnici, kterou Domamyslice byly, patří.
[29] Výklad územního plánu provedený správními orgány a krajským soudem je podle stěžovatele nepřípustně restriktivní i vzhledem k tomu, že jde o pozemek určený pro podnikání, konkrétně výrobu.
Vyjádření žalovaného
[30] Žalovaný zdůraznil, že předmětem posouzení nebyla zastavěnost konkrétního pozemku, nýbrž charakter zástavby. Nešlo o pouhé matematické vyjádření zastavěnosti, ale o celkové odborné posouzení více veličin. Urbanistické hodnoty lze jen stěží vyjádřit konkrétním číslem. Jakou má přístavba fasádu je pro posouzení záměru z hlediska požadavků územního plánu bezpředmětná. Závazná stanoviska charakterizovala strukturu zástavby a nezmiňovala ani neposuzovala detail či ztvárnění fasády, ať už přístavby nebo haly na pozemku stěžovatele. Další postupné rozšiřování zástavby areálu jen dále prohlubuje chybějící respekt k charakteru území.
[30] Žalovaný zdůraznil, že předmětem posouzení nebyla zastavěnost konkrétního pozemku, nýbrž charakter zástavby. Nešlo o pouhé matematické vyjádření zastavěnosti, ale o celkové odborné posouzení více veličin. Urbanistické hodnoty lze jen stěží vyjádřit konkrétním číslem. Jakou má přístavba fasádu je pro posouzení záměru z hlediska požadavků územního plánu bezpředmětná. Závazná stanoviska charakterizovala strukturu zástavby a nezmiňovala ani neposuzovala detail či ztvárnění fasády, ať už přístavby nebo haly na pozemku stěžovatele. Další postupné rozšiřování zástavby areálu jen dále prohlubuje chybějící respekt k charakteru území.
[31] Bod 7.1.4 územního plánu vylučuje takovou zástavbu obytných vnitrobloků, kterou z pohledu sousedních vlastníků nemovitostí dochází k výraznému omezení zeleně a jejího propojení se sousedními pozemky. Každý by měl svou měrou zeleně přispět k optimálnímu bydlení a nikoli jen užívat zeleně sousedních pozemků. Bod 7.1.5 územního plánu nebyl opomenut. K posouzení záměru se použijí ty podmínky územního plánu, které se jej týkají.
[32] Pokud jde o stěžovatelem doložený znalecký posudek ze dne 15. 12. 2024, č. 082/2024, znalecké kanceláře PRO-PLANS s.r.o., žalovaný s jeho závěry, které považuje za právní, nikoli odborné hodnocení, nesouhlasí.
Vyjádření osoby zúčastněné na řízení I.
[33] Osoba zúčastněná na řízení I. nesouhlasí s tvrzením, že tím, že přístavba zakrývá budovu z vlnitého plechu, jde o změnu ve prospěch hodnot území. Přístavba nezakrývá plechovou halu zcela, ale pouze částečně, čímž „slepenec“ působí ještě hůře. Stěžovatel se snaží dosáhnout toho, aby soudy a správní orgány posuzovaly přístavbu samostatně, a ne v souvislosti se stavbou, k níž je přistavěna. To by však byla chyba, neboť v takovém případě by si kdokoli mohl postavit bez povolení stavbu libovolných rozměrů; stačilo by, aby ji zvětšoval postupně. Podle osoby zúčastněné na řízení I. není pravdou, že se v okolních vnitroblocích nacházejí stavby větších rozměrů.
[34] Osoba zúčastněná na řízení I. ke znaleckému posudku ze dne 15. 12. 2024, č. 082/2024, znalecké kanceláře PRO-PLANS s.r.o., uvádí, že znalecká kancelář v něm činí právní závěry, což jí nepřísluší.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[35] NSS se nejprve zabýval otázkou přípustnosti kasační stížnosti.
[36] Podle § 104 odst. 4 s. ř. s. platí, že kasační stížnost není přípustná, opírá-li se jen o jiné důvody, než které jsou uvedeny v § 103, nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl.
[37] Aby byla kasační argumentace přípustná, musí stěžovatel na rozhodnutí krajského soudu reagovat a konkrétně a kvalifikovaným způsobem zpochybňovat jeho závěry, tedy namítat, které z nich pokládá za nedostatečné či nesprávné, a rovněž ozřejmit svůj právní náhled na to, proč se má jednat o nezákonnost (rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 20. 12. 2005, čj. 2 Azs 92/2005-58, č. 835/2006 Sb. NSS, a rozsudek NSS ze dne 24. 1. 2023, čj. 6 As 358/2021-38, bod 11).
[37] Aby byla kasační argumentace přípustná, musí stěžovatel na rozhodnutí krajského soudu reagovat a konkrétně a kvalifikovaným způsobem zpochybňovat jeho závěry, tedy namítat, které z nich pokládá za nedostatečné či nesprávné, a rovněž ozřejmit svůj právní náhled na to, proč se má jednat o nezákonnost (rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 20. 12. 2005, čj. 2 Azs 92/2005-58, č. 835/2006 Sb. NSS, a rozsudek NSS ze dne 24. 1. 2023, čj. 6 As 358/2021-38, bod 11).
[38] Tuto podmínku nesplňují kasační námitky směřující proti závěrům uvedeným v bodech 22 a 23 napadeného rozsudku. Stěžovatel je zpochybňuje coby nelogické a nesprávné závěry krajského soudu, avšak argumentace v bodech 22 a 23 napadeného rozsudku je pouze rekapitulací závazných stanovisek KUOK a ministerstva. Nejde o skutkové či právní závěry krajského soudu. Takto uplatněná námitka se tudíž míjí se závěry krajského soudu. To platí i pro námitku, že by bylo absurdní zasáhnout do vlastnického práva, dobré víry a legitimního očekávání odstraněním stavby. Předmětem soudního přezkumu u krajského soudu nebylo rozhodnutí o odstranění stavby.
[39] Stěžovatel až v kasační stížnosti konkrétně poukazuje na to, že se v totožné vzdálenosti od uliční čáry vyskytují stavby větších rozměrů, a to osoby zúčastněné na řízení I. a souseda pana C.. V žalobě pouze namítal, že při porovnání zastavěnosti pozemků okolních vlastníků je zřejmé, že jeho pozemky nikterak nevybočují z míry zastavěnosti. Na to však dává odpověď závěr krajského soudu, že procentuální míra zastavění nebyla posuzována a že úvahy stěžovatele, nakolik se zvýšila zastavěnost jeho pozemku a jak si v tomto ohledu stojí pozemky ostatních vlastníků v okolí, jsou s ohledem na typy regulativů, které byly posuzovány, mimoběžné.
[40] Nepřípustné jsou rovněž nové námitky, které stěžovatel uplatňuje poprvé v kasační stížnosti. Ustanovení § 104 odst. 4 s. ř. s. brání tomu, aby stěžovatel v kasační stížnosti uplatňoval jiné právní důvody, než které uplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáváno, ač tak učinit mohl.
[41] Jde předně o námitku, že závazné stanovisko strukturu zástavby Domamyslic vymezuje nelogicky, kterou stěžovatel opírá o argument, že stávající stavby nerušivé výroby, které jsou řádně povoleny více než dvacet let, vytvořily v dané struktuře změnu, která byla opomenuta. Takto formulovaný argument však stěžovatel v řízení před krajským soudem neuplatnil. Odkazoval pouze na legalitu svých dlouhodobě umístěných staveb. S tím se však vypořádal již krajský soud v bodě 34 svého rozsudku tak, že není podstatné, že stávající stavby byly povoleny, nýbrž to, že podle územního plánu mají být vnitrobloky volné, ale stěžovatel svůj vnitroblok zastavěl natolik, že již další přístavba není možná.
[41] Jde předně o námitku, že závazné stanovisko strukturu zástavby Domamyslic vymezuje nelogicky, kterou stěžovatel opírá o argument, že stávající stavby nerušivé výroby, které jsou řádně povoleny více než dvacet let, vytvořily v dané struktuře změnu, která byla opomenuta. Takto formulovaný argument však stěžovatel v řízení před krajským soudem neuplatnil. Odkazoval pouze na legalitu svých dlouhodobě umístěných staveb. S tím se však vypořádal již krajský soud v bodě 34 svého rozsudku tak, že není podstatné, že stávající stavby byly povoleny, nýbrž to, že podle územního plánu mají být vnitrobloky volné, ale stěžovatel svůj vnitroblok zastavěl natolik, že již další přístavba není možná.
[42] Pokud jde v této souvislosti o opakované odkazy stěžovatele na jiné stavby sousedů v okolí i své vlastní stavby v areálu, stěžovatel mohl nejen v žalobě, nýbrž již v řízení před správními orgány namítat, že daná lokalita je konkrétně specifikovanými stavbami natolik změněna, že charakter volných vnitrobloků plných zeleně odpočinkového charakteru a strukturu historického jádra Domamyslic již bez ohledu na jeho přístavbu ztratila. Stejně tak k tomu mohl navrhovat důkazy, kupř. novou územní studii dané lokality. Nic takového však ze žalobní argumentace neplyne. NSS se proto takto formulovanou novou argumentací věcně nezabýval, neboť nebyla ani předmětem úvah krajského soudu.
[43] Namítá-li dále stěžovatel, že výklad územního plánu provedený správními orgány a krajským soudem je restriktivní z toho důvodu, že daný pozemek je pozemkem určeným pro podnikání, konkrétně výrobu, a že závazné stanovisko ministerstva odkazuje na bod 7.1.4. územního plánu, přestože nejde o zástavbu vnitrobloku, tak ani takovou argumentaci stěžovatel v žalobě neuplatnil.
[44] Také argumentace, že obrys pozemků stěžovatele na leteckém snímku (jde o snímek ze str. 4 územní studie předložené stěžovatelem stavebnímu úřadu, který krajský soud převzal do svého rozsudku) neodpovídá stavu v době rozhodování žalovaného, protože v něm není zahrnuta zahrada parc. č. XC a č. XD v jihovýchodním rohu pozemku stěžovatele, nebyla uplatněna v žalobě. Stěžovatel mohl již před správními orgány argumentovat tím, že se situace na jeho pozemku v průběhu řízení změnila, a vysvětlit, jakým způsobem má taková změna vliv na hodnocení jeho přístavby z hlediska struktury a charakteru dané lokality. Ani v žalobě stěžovatel správnost skutkových podkladů, z nichž ohledně situace na jeho pozemcích dotčené orgány vycházely, nijak nezpochybnil. Protože tak neučinil, jde o nepřípustnou argumentaci, kterou se NSS nezabýval.
[44] Také argumentace, že obrys pozemků stěžovatele na leteckém snímku (jde o snímek ze str. 4 územní studie předložené stěžovatelem stavebnímu úřadu, který krajský soud převzal do svého rozsudku) neodpovídá stavu v době rozhodování žalovaného, protože v něm není zahrnuta zahrada parc. č. XC a č. XD v jihovýchodním rohu pozemku stěžovatele, nebyla uplatněna v žalobě. Stěžovatel mohl již před správními orgány argumentovat tím, že se situace na jeho pozemku v průběhu řízení změnila, a vysvětlit, jakým způsobem má taková změna vliv na hodnocení jeho přístavby z hlediska struktury a charakteru dané lokality. Ani v žalobě stěžovatel správnost skutkových podkladů, z nichž ohledně situace na jeho pozemcích dotčené orgány vycházely, nijak nezpochybnil. Protože tak neučinil, jde o nepřípustnou argumentaci, kterou se NSS nezabýval.
[45] Pokud jde o návrh stěžovatele na dokazování fotografiemi v řízení o kasační stížnosti, ty nebyly uplatněny jako důkazní návrhy u krajského soudu. V souladu se zásadou koncentrace řízení měl stěžovatel uvést všechny skutečnosti a navrhnout k nim důkazy již v řízení před krajským soudem (rozsudek NSS ze dne 28. 4. 2016, čj. 9 Afs 269/2015-54, bod 24). Nic nebránilo tomu takové fotografie související se stavebním záměrem stěžovatele a danou lokalitou předložit již v řízení před krajským soudem; takový důkazní návrh je tudíž v kasačním řízení nepřípustný. Totéž platí i pro znalecký posudek ze dne 15. 12. 2024, č. 082/2024, znalecké kanceláře PRO
PLANS s.r.o., jehož předmětem má být posouzení souladu přístavby skladu s územním plánem hlediska struktury a charakteru zástavby a s cíli a úkoly územního plánování. Tento znalecký posudek sice vznikl až po rozhodnutí krajského soudu, ale týká se skutečností, které posuzovaly správní orgány a krajský soud. Stěžovatel mohl jak v řízení před správními orgány, tak krajským soudem k posouzení souladu záměru přístavby skladu s územním plánem předložit jakákoli odborná vyjádření, včetně znaleckého posudku. Jde tudíž o důkazní návrh v kasačním řízení nepřípustný.
Přípustné námitky
[45] Pokud jde o návrh stěžovatele na dokazování fotografiemi v řízení o kasační stížnosti, ty nebyly uplatněny jako důkazní návrhy u krajského soudu. V souladu se zásadou koncentrace řízení měl stěžovatel uvést všechny skutečnosti a navrhnout k nim důkazy již v řízení před krajským soudem (rozsudek NSS ze dne 28. 4. 2016, čj. 9 Afs 269/2015-54, bod 24). Nic nebránilo tomu takové fotografie související se stavebním záměrem stěžovatele a danou lokalitou předložit již v řízení před krajským soudem; takový důkazní návrh je tudíž v kasačním řízení nepřípustný. Totéž platí i pro znalecký posudek ze dne 15. 12. 2024, č. 082/2024, znalecké kanceláře PRO
PLANS s.r.o., jehož předmětem má být posouzení souladu přístavby skladu s územním plánem hlediska struktury a charakteru zástavby a s cíli a úkoly územního plánování. Tento znalecký posudek sice vznikl až po rozhodnutí krajského soudu, ale týká se skutečností, které posuzovaly správní orgány a krajský soud. Stěžovatel mohl jak v řízení před správními orgány, tak krajským soudem k posouzení souladu záměru přístavby skladu s územním plánem předložit jakákoli odborná vyjádření, včetně znaleckého posudku. Jde tudíž o důkazní návrh v kasačním řízení nepřípustný.
Přípustné námitky
[46] Stěžovatel předně činí sporným výklad následujících ustanovení územního plánu, jak jej provedl krajský soud.
„3.3.4 Chránit a rozvíjet kulturní a civilizační hodnoty obce: c) chránit a rozvíjet hodnotnou strukturu zástavby, zejména historické jádro města, blokový typ zástavby a historická jádra původních vesnic – Domamyslice, Čechovice, Krasice (nám. J. V. Sládka) a Žešov, tzn. respektovat charakter těchto struktur při dostavbách, přístavbách a změnách staveb (…)
7 Podmínky využití ploch
Pro jednotlivé druhy ploch s rozdílným způsobem využití platí zároveň: Převažující část plochy je určena pro pozemky a stavby uvedené v hlavním využití (pokud je stanoveno). Ostatní část plochy lze využít zejména pro pozemky a stavby uvedené v přípustném využití. Rovněž je možné tuto část plochy využít pro pozemky a stavby uvedené v podmíněně přípustném využití při splnění stanovených podmínek. Není-li hlavní využití stanoveno, lze využít celou plochu ve prospěch pozemků a staveb uvedených v přípustném využití i v podmíněně přípustném využití. Plochu nelze využít ve prospěch pozemků a staveb uvedených v nepřípustném využití. Využití ploch musí zohlednit požadavky prostorového uspořádání, požadavky základní koncepce rozvoje území, ochrany a rozvoje jeho hodnot a další ustanovení územního plánu.
7.1 Plochy smíšené obytné (SX)
7.1.3 Podmíněně přípustné využití, přičemž pozemky, stavby či zařízení uvedené níže lze do území umístit za podmínky prokázání, že jejich řešení, včetně zajištění nároků statické dopravy, je v souladu s požadavky na ochranu hodnot území (viz bod 3.3.) a jejich provoz nesníží kvalitu obytného prostředí souvisejícího území, neohrozí jeho hodnoty a nepřiměřeně nezvýší dopravní zátěž v obytných lokalitách:
k) pozemky staveb a zařízení pro nerušivou výrobu, nerušivé služby a sklady v měřítku úměrném potenciálu území a v souladu s jeho charakterem (splnění podmínek bude prokázáno územní studií s důrazem na dopravní obslužnost);
7.1.4 Nepřípustné využití
a) pozemky, stavby a zařízení neuvedené jako hlavní, přípustné nebo podmíněně přípustné využití, u kterých nebylo prokázáno splnění stanovených podmínek,
d) zástavba obytných vnitrobloků, která by výraznou měrou negativně omezila jejich rekreační charakter a zeleň.
7.1.5 Podmínky prostorového uspořádání
a) ve stabilizovaných plochách
stávající procento zastavění se nemění, přičemž za změnu se nepovažuje: dostavba jednotlivých proluk ani nástavby, ani výstavba podzemních garáží, ani výstavba souvisejících drobných staveb a jednotlivých garáží, ani přístavby stávajících objektů (bez nutnosti zpracování územní studie).“
[46] Stěžovatel předně činí sporným výklad následujících ustanovení územního plánu, jak jej provedl krajský soud.
„3.3.4 Chránit a rozvíjet kulturní a civilizační hodnoty obce: c) chránit a rozvíjet hodnotnou strukturu zástavby, zejména historické jádro města, blokový typ zástavby a historická jádra původních vesnic – Domamyslice, Čechovice, Krasice (nám. J. V. Sládka) a Žešov, tzn. respektovat charakter těchto struktur při dostavbách, přístavbách a změnách staveb (…)
7 Podmínky využití ploch
Pro jednotlivé druhy ploch s rozdílným způsobem využití platí zároveň: Převažující část plochy je určena pro pozemky a stavby uvedené v hlavním využití (pokud je stanoveno). Ostatní část plochy lze využít zejména pro pozemky a stavby uvedené v přípustném využití. Rovněž je možné tuto část plochy využít pro pozemky a stavby uvedené v podmíněně přípustném využití při splnění stanovených podmínek. Není-li hlavní využití stanoveno, lze využít celou plochu ve prospěch pozemků a staveb uvedených v přípustném využití i v podmíněně přípustném využití. Plochu nelze využít ve prospěch pozemků a staveb uvedených v nepřípustném využití. Využití ploch musí zohlednit požadavky prostorového uspořádání, požadavky základní koncepce rozvoje území, ochrany a rozvoje jeho hodnot a další ustanovení územního plánu.
7.1 Plochy smíšené obytné (SX)
7.1.3 Podmíněně přípustné využití, přičemž pozemky, stavby či zařízení uvedené níže lze do území umístit za podmínky prokázání, že jejich řešení, včetně zajištění nároků statické dopravy, je v souladu s požadavky na ochranu hodnot území (viz bod 3.3.) a jejich provoz nesníží kvalitu obytného prostředí souvisejícího území, neohrozí jeho hodnoty a nepřiměřeně nezvýší dopravní zátěž v obytných lokalitách:
k) pozemky staveb a zařízení pro nerušivou výrobu, nerušivé služby a sklady v měřítku úměrném potenciálu území a v souladu s jeho charakterem (splnění podmínek bude prokázáno územní studií s důrazem na dopravní obslužnost);
7.1.4 Nepřípustné využití
a) pozemky, stavby a zařízení neuvedené jako hlavní, přípustné nebo podmíněně přípustné využití, u kterých nebylo prokázáno splnění stanovených podmínek,
d) zástavba obytných vnitrobloků, která by výraznou měrou negativně omezila jejich rekreační charakter a zeleň.
7.1.5 Podmínky prostorového uspořádání
a) ve stabilizovaných plochách
stávající procento zastavění se nemění, přičemž za změnu se nepovažuje: dostavba jednotlivých proluk ani nástavby, ani výstavba podzemních garáží, ani výstavba souvisejících drobných staveb a jednotlivých garáží, ani přístavby stávajících objektů (bez nutnosti zpracování územní studie).“
[47] Krajský soud v mezích žalobních námitek posuzoval, zda se na přístavbu skladu stěžovatele uplatní bod 7.1.5. územního plánu. Stěžovatel výklad pravidel územního plánu provedený krajským soudem zpochybňuje a dovozuje, že v případě bodu 7.1.5. územního plánu jde o lex specialis k pravidlům, z nichž vyšel krajský soud a dotčené orgány. To podle stěžovatele zároveň znamená, že požadavky plynoucí z bodů 3.3.4. písm. c), 7.1.3, 7.1.3 k) a 7.1.4 písm. d) územního plánu se na jeho případ neuplatní.
[47] Krajský soud v mezích žalobních námitek posuzoval, zda se na přístavbu skladu stěžovatele uplatní bod 7.1.5. územního plánu. Stěžovatel výklad pravidel územního plánu provedený krajským soudem zpochybňuje a dovozuje, že v případě bodu 7.1.5. územního plánu jde o lex specialis k pravidlům, z nichž vyšel krajský soud a dotčené orgány. To podle stěžovatele zároveň znamená, že požadavky plynoucí z bodů 3.3.4. písm. c), 7.1.3, 7.1.3 k) a 7.1.4 písm. d) územního plánu se na jeho případ neuplatní.
[48] Stěžovatel v této souvislosti rovněž dovozuje nepřezkoumatelnost závěrů správních orgánů, které bod 7.1.5 územního plánu vůbec nezmínily, z čehož rovněž dovozuje, že pracovaly se starší verzí územního plánu.
[49] NSS těmto námitkám nemůže přisvědčit.
[50] Podle § 96b odst. 3 stavebního zákona v závazném stanovisku orgán územního plánování určí, zda je záměr přípustný z hlediska souladu s politikou územního rozvoje a územně plánovací dokumentací a z hlediska uplatňování cílů a úkolů územního plánování, či nikoliv.
[51] Pokud jde o bod 7.1.5 písm. a) územního plánu, ten stanoví podmínky prostorového uspořádání ve stabilizovaných plochách, kam spadá i záměr stěžovatele. Plyne z něj, že stávající procento zastavění takové plochy již nelze měnit, ale za takovou změnu se nepovažuje mimo jiné výstavba souvisejících drobných staveb a jednotlivých garáží, ani přístavby stávajících objektů (bez nutnosti zpracování územní studie).
[52] Není sporu o tom, že dotčené orgány bod 7.1.5 písm. a) územního plánu na záměr přístavby skladu neaplikovaly a zároveň, že se jeho aplikace stěžovatel dovolával až v žalobě, nikoli v řízení před správními orgány.
[52] Není sporu o tom, že dotčené orgány bod 7.1.5 písm. a) územního plánu na záměr přístavby skladu neaplikovaly a zároveň, že se jeho aplikace stěžovatel dovolával až v žalobě, nikoli v řízení před správními orgány.
[53] Podle NSS krajský soud při výkladu územního plánu nepochybil. Systematickým a logickým výkladem se věnoval jednotlivým požadavkům, které plynou z územního plánu. Jde o požadavky, resp. regulativy, které platí pro výstavbu v historických jádrech jak Prostějova tak i jeho původních vesnic (nyní jeho částí), kterou byly i Domamyslice. Tyto požadavky se týkají umisťování konkrétních záměrů v jednotlivých plochách, v posuzovaném případě v ploše smíšené obytné (SX) v části Domamyslice. Regulativem ve smyslu územního plánu není pouze regulativ zachování stávající zastavěnosti ve stabilizovaných plochách, s výslovně definovanými výjimkami, nýbrž i regulativ využití daných ploch (nerušivá výroba, sklady splňující podmínky dané územním plánem) a regulativ chránící hodnotu a strukturu historického jádra a obytných vnitrobloků. Smyslem takové úpravy území jednotlivými regulativy je, aby omezovaly zásahy v území tak, že ve výsledku bude hodnotná struktura zástavby v historických centrech nejen chráněna, nýbrž i rozvíjena; působí synergicky, jak správně uvedl krajský soud (bod 33 napadeného rozsudku). Prostorový parametr zastavěnosti je pouze jedním z řady regulativů územního plánu, který k tomu slouží. Pokud by tomu tak nebylo, bylo by možné v lokalitě obytných vnitrobloků umístit jakoukoli stavbu skladu, bez ohledu na jeho tvar, velikost a použití, pouze se zdůvodněním, že jde o přístavbu stávajícího objektu [s odkazem na bod 7.1.5 písm. a) územního plánu]. Takový výklad regulativů územního plánu by vedl k absurdním důsledkům a požadavek respektovat charakter struktury historického jádra původních vesnic a vnitrobloků při dostavbách, přístavbách a změnách staveb by se stal obsoletním.
[53] Podle NSS krajský soud při výkladu územního plánu nepochybil. Systematickým a logickým výkladem se věnoval jednotlivým požadavkům, které plynou z územního plánu. Jde o požadavky, resp. regulativy, které platí pro výstavbu v historických jádrech jak Prostějova tak i jeho původních vesnic (nyní jeho částí), kterou byly i Domamyslice. Tyto požadavky se týkají umisťování konkrétních záměrů v jednotlivých plochách, v posuzovaném případě v ploše smíšené obytné (SX) v části Domamyslice. Regulativem ve smyslu územního plánu není pouze regulativ zachování stávající zastavěnosti ve stabilizovaných plochách, s výslovně definovanými výjimkami, nýbrž i regulativ využití daných ploch (nerušivá výroba, sklady splňující podmínky dané územním plánem) a regulativ chránící hodnotu a strukturu historického jádra a obytných vnitrobloků. Smyslem takové úpravy území jednotlivými regulativy je, aby omezovaly zásahy v území tak, že ve výsledku bude hodnotná struktura zástavby v historických centrech nejen chráněna, nýbrž i rozvíjena; působí synergicky, jak správně uvedl krajský soud (bod 33 napadeného rozsudku). Prostorový parametr zastavěnosti je pouze jedním z řady regulativů územního plánu, který k tomu slouží. Pokud by tomu tak nebylo, bylo by možné v lokalitě obytných vnitrobloků umístit jakoukoli stavbu skladu, bez ohledu na jeho tvar, velikost a použití, pouze se zdůvodněním, že jde o přístavbu stávajícího objektu [s odkazem na bod 7.1.5 písm. a) územního plánu]. Takový výklad regulativů územního plánu by vedl k absurdním důsledkům a požadavek respektovat charakter struktury historického jádra původních vesnic a vnitrobloků při dostavbách, přístavbách a změnách staveb by se stal obsoletním.
[54] Územní plán proto omezuje takové záměry a využití, které by znehodnocovaly strukturu zástavby Domamyslic, což činí prostřednictvím pravidel ve smyslu bodu 7.1.3, 7.1.3 písm. k) a 7.1.4 písm. d) územního plánu, z nichž vycházely dotčené orgány, když dospěly k závěru o nepřípustnosti stavebního záměru stěžovatele, a na které odkázal krajský soud. Stavební záměr stěžovatele je sice přístavbou, zároveň však není sporu o tom, že jde ve smyslu územního plánu o přístavbu skladu ve vnitrobloku stabilizované plochy smíšené obytné v historickém centru Domamyslic. Krajský soud proto při přezkumu závazných stanovisek z hlediska toho, zda dotčené orgány měly vycházet z bodu 7.1.5 územního plánu coby zvláštního pravidla, správně dovodil, že jej lze aplikovat až v případě, že stavební záměr splňuje ostatní podmínky přípustnosti jeho umístění v dané ploše a požadavky základní koncepce centra Domamyslic (body 31 až 33 napadeného rozsudku). Je tedy třeba, aby stavební záměr byl v souladu s požadavkem chránit a rozvíjet hodnotnou strukturu zástavby Domamyslic, jinými slovy je nutné respektovat v územním plánu výslovně vyjádřený zájem na jejím zachování, včetně podoby a účelu vnitrobloků, které mají hodnotu s ohledem na svůj rekreační účel a zeleň. Územní plán u všech ploch požaduje zohlednit prostorové uspořádání a základní koncepci rozvoje území (bod 7) a opakuje to i u plochy smíšené obytné (SX), v níž lze umístit záměr v souladu s požadavkem respektovat charakter historického jádra Domamyslic, a to i při dostavbách, přístavbách a změnách staveb (bod 7.1.3 ve spojení s bodem 3.3 územního plánu). Sklady lze v této ploše umístit pouze v měřítku úměrném potenciálu území, v souladu s jeho charakterem (tj. charakterem historického jádra), což je třeba doložit územní studií [bod 7.1.3 písm. k)]. Zároveň územní plán zakazuje takovou zástavbu obytných vnitrobloků Domamyslic, která by výrazně negativně ovlivnila jejich rekreační charakter a zeleň [bod 7.1.4 písm. d)]. Tuto logickou návaznost jednotlivých pravidel zdůraznil i krajský soud (bod 30 a 31 napadeného rozsudku).
[54] Územní plán proto omezuje takové záměry a využití, které by znehodnocovaly strukturu zástavby Domamyslic, což činí prostřednictvím pravidel ve smyslu bodu 7.1.3, 7.1.3 písm. k) a 7.1.4 písm. d) územního plánu, z nichž vycházely dotčené orgány, když dospěly k závěru o nepřípustnosti stavebního záměru stěžovatele, a na které odkázal krajský soud. Stavební záměr stěžovatele je sice přístavbou, zároveň však není sporu o tom, že jde ve smyslu územního plánu o přístavbu skladu ve vnitrobloku stabilizované plochy smíšené obytné v historickém centru Domamyslic. Krajský soud proto při přezkumu závazných stanovisek z hlediska toho, zda dotčené orgány měly vycházet z bodu 7.1.5 územního plánu coby zvláštního pravidla, správně dovodil, že jej lze aplikovat až v případě, že stavební záměr splňuje ostatní podmínky přípustnosti jeho umístění v dané ploše a požadavky základní koncepce centra Domamyslic (body 31 až 33 napadeného rozsudku). Je tedy třeba, aby stavební záměr byl v souladu s požadavkem chránit a rozvíjet hodnotnou strukturu zástavby Domamyslic, jinými slovy je nutné respektovat v územním plánu výslovně vyjádřený zájem na jejím zachování, včetně podoby a účelu vnitrobloků, které mají hodnotu s ohledem na svůj rekreační účel a zeleň. Územní plán u všech ploch požaduje zohlednit prostorové uspořádání a základní koncepci rozvoje území (bod 7) a opakuje to i u plochy smíšené obytné (SX), v níž lze umístit záměr v souladu s požadavkem respektovat charakter historického jádra Domamyslic, a to i při dostavbách, přístavbách a změnách staveb (bod 7.1.3 ve spojení s bodem 3.3 územního plánu). Sklady lze v této ploše umístit pouze v měřítku úměrném potenciálu území, v souladu s jeho charakterem (tj. charakterem historického jádra), což je třeba doložit územní studií [bod 7.1.3 písm. k)]. Zároveň územní plán zakazuje takovou zástavbu obytných vnitrobloků Domamyslic, která by výrazně negativně ovlivnila jejich rekreační charakter a zeleň [bod 7.1.4 písm. d)]. Tuto logickou návaznost jednotlivých pravidel zdůraznil i krajský soud (bod 30 a 31 napadeného rozsudku).
[55] NSS se stěžovatelem souhlasí v tom, že v případě bodu 7.1.5 písm. a) územního plánu jde o ustanovení speciální, jeho výklad však ústí v jiný závěr než dovozuje stěžovatel. Vztah speciality určitého pravidla znamená, že ve vztahu k témuž předmětu regulace deroguje na něj dopadající pravidlo jiné. V případě bodu 7.1.5 písm. a) územního plánu jde o zvláštní pravidlo pro přístavby (a další vyjmenované stavby), které vylučuje jinak obecný zákaz měnit poměr zastavění plochy, který by jinak znamenal, že v dané lokalitě není možné přistavět vůbec nic (kupř. garáž či jinou drobnou stavbu nebo dostavět proluku). Neplyne z něj však zvláštní pravidlo v tom směru, že by na takovou přístavbu nedopadaly další regulativy týkající se struktury jádra Domamyslic, jeho vnitrobloků a další požadavky územního plánu týkající se funkčního využívání území. Pravidlo, které určuje poměr zastavěnosti, nemůže derogovat pravidla, která plynou z bodů 3.3.4, 7.1.3 písm. k) či 7.1.4 písm. d) územního plánu, protože s nimi ani není v rozporu.
[55] NSS se stěžovatelem souhlasí v tom, že v případě bodu 7.1.5 písm. a) územního plánu jde o ustanovení speciální, jeho výklad však ústí v jiný závěr než dovozuje stěžovatel. Vztah speciality určitého pravidla znamená, že ve vztahu k témuž předmětu regulace deroguje na něj dopadající pravidlo jiné. V případě bodu 7.1.5 písm. a) územního plánu jde o zvláštní pravidlo pro přístavby (a další vyjmenované stavby), které vylučuje jinak obecný zákaz měnit poměr zastavění plochy, který by jinak znamenal, že v dané lokalitě není možné přistavět vůbec nic (kupř. garáž či jinou drobnou stavbu nebo dostavět proluku). Neplyne z něj však zvláštní pravidlo v tom směru, že by na takovou přístavbu nedopadaly další regulativy týkající se struktury jádra Domamyslic, jeho vnitrobloků a další požadavky územního plánu týkající se funkčního využívání území. Pravidlo, které určuje poměr zastavěnosti, nemůže derogovat pravidla, která plynou z bodů 3.3.4, 7.1.3 písm. k) či 7.1.4 písm. d) územního plánu, protože s nimi ani není v rozporu.
[56] Jistě by podle bodu 7.1.5 písm. a) územního plánu bylo obecně možné realizovat určitou přístavbu v centru Domamyslic, avšak za předpokladu, že takový záměr vyhoví i dalším regulativům územního plán. To zdůraznil i krajský soud. Jeho závěr, že regulativem zastavěnosti ve smyslu bodu 7.1.5 územního plánu již nebylo třeba se v případě záměru stěžovatele zabývat, protože z hlediska požadavků bodů 3.3.4, 7.1.3 písm. k) či 7.1.4 písm. d) územního plánu jde záměr nepřípustný, je tudíž logický a ve vztahu k citovaným pravidlům, která plynou z územního plánu, bezrozporný.
[57] NSS k této námitce uzavírá, že pokud se závěry dotčených orgánů i žalovaného o bod 7.1.5 písm. a) územního plánu neopírají, nejde o pochybení, jak správně vyložil krajský soud. Závazná stanoviska tudíž nejsou z tohoto důvodu nepřezkoumatelná. Protože stěžovatel námitku odkazující na bod 7.1.5 písm. a) územního plánu ve správním řízení neuplatnil, nemusely správní orgány ani vysvětlovat, proč tento bod neaplikovaly. Dovozuje-li v této souvislosti stěžovatel, že správní orgány vycházely z nesprávného znění územního plánu, z jejich závěrů nic takového neplyne.
[58] Stěžovatel rovněž v reakci na závěry krajského soudu poukazoval na to, že přístavba skladu danou lokalitu vhodně doplňuje. To zdůvodnil tím, že zapadá do jeho areálu na již zpevněné ploše. S takovým argumentem by však stěžovatel obhájil postupné zastavění celého svého pozemku ve vnitrobloku, bez ohledu na okolní lokalitu a její charakter. Z výše citovaných požadavků územního plánu však plyne opak; jakákoli přístavba skladu musí respektovat celkový charakter lokality vnitrobloků jádra Domamyslic, nikoli snad jen zapadat do stávajícího areálu, jak se stěžovatel snaží argumentovat. Územní plán totiž nebrání existenci staveb, které jsou s ním v rozporu, pokud byly dříve řádně povoleny. Neumožňuje však takové stavby dále rozšiřovat a tím prohlubovat rozpor mezi územním plánem a skutečnou zástavbou.
[58] Stěžovatel rovněž v reakci na závěry krajského soudu poukazoval na to, že přístavba skladu danou lokalitu vhodně doplňuje. To zdůvodnil tím, že zapadá do jeho areálu na již zpevněné ploše. S takovým argumentem by však stěžovatel obhájil postupné zastavění celého svého pozemku ve vnitrobloku, bez ohledu na okolní lokalitu a její charakter. Z výše citovaných požadavků územního plánu však plyne opak; jakákoli přístavba skladu musí respektovat celkový charakter lokality vnitrobloků jádra Domamyslic, nikoli snad jen zapadat do stávajícího areálu, jak se stěžovatel snaží argumentovat. Územní plán totiž nebrání existenci staveb, které jsou s ním v rozporu, pokud byly dříve řádně povoleny. Neumožňuje však takové stavby dále rozšiřovat a tím prohlubovat rozpor mezi územním plánem a skutečnou zástavbou.
[59] Stěžovatel dále krajskému soudu vytýká neprovedení důkazů fotografiemi. NSS předesílá, že neprovedení navrhovaných důkazů krajským soudem by mohlo mít za určitých okolností za následek vadu v podobě chybějících skutkových podkladů, které by byly pro posouzení žalobních námitek nezbytné; šlo by o vadu nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu pro nedostatek skutkových důvodů (rozsudky NSS ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003-75, č. 133/2004 Sb. NSS, ze dne 18. 10. 2005, čj. 1 Afs 135/2004-73, č. 787/2006 Sb. NSS, či ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005-44, č. 689/2005 Sb. NSS).
[59] Stěžovatel dále krajskému soudu vytýká neprovedení důkazů fotografiemi. NSS předesílá, že neprovedení navrhovaných důkazů krajským soudem by mohlo mít za určitých okolností za následek vadu v podobě chybějících skutkových podkladů, které by byly pro posouzení žalobních námitek nezbytné; šlo by o vadu nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu pro nedostatek skutkových důvodů (rozsudky NSS ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003-75, č. 133/2004 Sb. NSS, ze dne 18. 10. 2005, čj. 1 Afs 135/2004-73, č. 787/2006 Sb. NSS, či ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005-44, č. 689/2005 Sb. NSS).
[60] Správní soud se musí vypořádat s navrženými důkazy, jak mu ukládá § 52 odst. 1 s. ř. s. Důkazy buď provede, anebo přezkoumatelným způsobem odůvodní jejich zamítnutí. Důvody, pro které nemusí být důkazy provedeny, vyložil Ústavní soud v nálezu ze dne 8. 12. 2009, sp. zn. I. ÚS 118/09, kdy uvedl: „Neakceptování důkazního návrhu účastníka řízení lze založit pouze třemi důvody. Prvním je argument, podle něhož tvrzená skutečnost, k jejímuž ověření nebo vyvrácení je navrhován důkaz, nemá relevantní souvislost s předmětem řízení. Dalším je argument, podle kterého důkaz není s to ani ověřit ani vyvrátit tvrzenou skutečnost čili ve vazbě na toto tvrzení nedisponuje vypovídací potencí. Konečně třetím je pak nadbytečnost důkazu, tj. argument, podle něhož určité tvrzení, k jehož ověření nebo vyvrácení je důkaz navrhován, bylo již v dosavadním řízení bez důvodných pochybností (s praktickou jistotou) ověřeno nebo vyvráceno.“ Z napadeného rozsudku plyne, že krajský soud přezkoumatelně odůvodnil zamítnutí jednotlivých důkazních návrhů. Krajský soud dostatečně vysvětlil, proč nedokazoval zobrazením přístavby skladu a fotografiemi uličního pohledu z let 2018 a 2019. Šlo o důkazy k argumentaci, že záměr se „málo uplatňuje z veřejných prostranství“, má střídmou hmotu, plochou střechu a že jeho fasáda je opatřena tradiční omítkou. Protože tyto skutečnosti nebyly důvodem, pro který dotčené orgány shledaly záměr nepřípustným, nebylo podle krajského soudu třeba k těmto tvrzením ani dokazovat. Krajský soud nadto odkázal (a přímo do svého rozsudku zakomponoval) obrázek dané lokality z územní studie, jež je součástí správního spisu. Z argumentace stěžovatele je zřejmé, že s odkazem na své důkazní návrhy polemizuje se závěry dotčených orgánů, které posuzovaly, jak přístavba skladu zapadá do charakteru a struktury zástavby a do prostoru vnitrobloků. Krajský soud dostatečně vysvětlil, že v rámci tohoto posouzení nešlo o jednotlivosti typu vzhled fasády, ani o posouzení procentuální zastavěnosti plochy, nýbrž o posouzení charakteru celé posuzované plochy vnitrobloků v rámci historického jádra Domamyslic (bod 35 napadeného rozsudku). Neprovedení důkazů fotografiemi přístavby a uličního pohledu proto nemá za následek nedostatek skutkových podkladů, z nichž krajský soud při přezkumu závěrů správních orgánů vycházel.
[61] Stěžovatel rovněž namítá, že krajský soud a správní orgány opomněly, že od 3. 11. 2022 vlastní parcelu č. XC, druh pozemku zahrada, o rozloze 797 m2, a dále parcelu č. XD, druh pozemku zahrada, o rozloze 72 m2, v katastrálním území D.
[61] Stěžovatel rovněž namítá, že krajský soud a správní orgány opomněly, že od 3. 11. 2022 vlastní parcelu č. XC, druh pozemku zahrada, o rozloze 797 m2, a dále parcelu č. XD, druh pozemku zahrada, o rozloze 72 m2, v katastrálním území D.
[62] Pokud by se krajský soud potažmo správní orgány skutečně dopustily vytýkaného pochybení, i taková vada by mohla založit nepřezkoumatelnost jejich rozhodnutí pro nedostatek důvodů. Ta nastává i v situaci, kdy by krajský soud a žalovaný nereagovali na konkrétní námitky.
[63] NSS ze soudního a správního spisu ověřil, že takový odkaz stěžovatel ani v žalobě ani v rámci vyjádření k podkladům rozhodnutí před vydáním rozhodnutí žalovaného neuplatnil. Krajský soud se v bodě 36 napadeného rozsudku věnoval pouze odkazu stěžovatele na to, že vlastní pozemky o výměře 4 800 m2, z nichž tvoří 2 800 m2 zeleň, přičemž s jeho závěry stěžovatel nijak nepolemizuje. Protože stěžovatel pozemky, které vlastní od 3. 11. 2022, zmiňuje poprvé v kasační stížnosti, nemůže nyní vytýkat krajskému soudu a správním orgánům, že tuto skutečnost opomněly.
IV. Závěr a náklady řízení
[64] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná. Kasační stížnost proto podle § 110 odst. 1 věty poslední s. ř. s. zamítl.
[65] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o § 60 odst. 1, větu první, ve spojení s § 120 s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaný měl ve věci plný úspěch, avšak jemu žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, a proto mu je soud nepřiznává.
[66] Osoby zúčastněné na řízení mají podle § 60 odst. 5 s. ř. s. v řízení o žalobě a o kasační stížnosti právo jen na náhradu nákladů, které jim vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jim soud uložil. Osobám zúčastněným na řízení v nyní projednávané věci taková povinnost soudem uložena nebyla. NSS zároveň neshledal důvody hodné zvláštního zřetele, pro které by bylo namístě jim náhradu nákladů řízení přiznat. Nemají proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 5. června 2025
Petr Mikeš
předseda senátu