8 As 265/2021- 74 - text
8 As 265/2021-83
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Jitky Zavřelové a soudců Petra Mikeše a Milana Podhrázského v právní věci žalobce: SWISS PHARMACEUTICAL INVESTMENT LLC, evidenční číslo společnosti: 604094-98, se sídlem Charles Mathias, 942 Windemere Drive NW, Salem, Oregon, Spojené státy americké, podnikající v České republice prostřednictvím organizační složky SWISS PHARMACEUTICAL INVESTMENT LLC, se sídlem Kubelíkova 1224/42, Praha 3, IČO 29016827, zast. Mgr. Petrem Čubíkem, advokátem se sídlem Wellnerova 1322/3c, Olomouc, proti žalované: Rada pro rozhlasové a televizní vysílání, se sídlem Škrétova 44/6, Praha 2, proti rozhodnutí žalované ze dne 23. 1. 2018, čj. RRTV/5990/2018-had, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. 7. 2021, čj. 9 A 95/2018-93,
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 7. 2021, čj. 9 A 95/2018-93, se ruší.
II. Rozhodnutí žalované ze dne 23. 1. 2018, čj. RRTV/5990/2018-had, se ruší a věc se vrací žalované k dalšímu řízení.
III. Žalovaná je povinna zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o žalobě a kasační stížnosti v celkové výši 31 800 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce Mgr. Petra Čubíka, advokáta.
[1] Nejvyšší správní soud se v tomto rozsudku zabývá splněním podmínek pro vydání rozhodnutí, jímž byla žalobci uložena pokuta v souvislosti se zadáním a odvysíláním reklamního spotu na doplněk stravy Enzycol DNA. V reklamě na tento výrobek se dle žalovaného mělo v rozporu s přímo použitelným předpisem EU objevit tzv. léčebné tvrzení.
[2] Žalovaná výrokem I. rozhodnutí označeného v záhlaví tohoto rozsudku rozhodla, že se žalobce, jakožto „obviněný zadavatel reklamy“ uznává v souladu s § 8a odst. 2 písm. j) zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy, vinným, a to pro porušení povinnosti stanovené § 5d odst. 2 zákona o regulaci reklamy a čl. 7 odst. 3 a 4 písm. a) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1169/2011, o poskytování informací o potravinách spotřebitelům [dále jen „nařízení (EU) č. 1169/2011“]. Dle čl. 7 odst. 3 a 4 písm. a) nesmějí informace o potravině připisovat jakékoli potravině vlastnosti umožňující zabránit určité lidské nemoci, zmírnit ji nebo ji vyléčit, ani na tyto vlastnosti odkazovat, a to včetně související reklamy. Nezákonného jednání se měl žalobce dle napadeného rozhodnutí dopustit odvysíláním reklamy s motivem Enzycol DNA dne 1. 7. 2016 v čase 10:25:04 hod. na programu Televize Barandov, neboť „je v názvu přípravku homonymicky odkazováno na onemocnění dnou a zároveň jsou v obchodním sdělení uvedeny účinky přípravku proti projevům, které se projevují při tomto onemocnění, konkrétně zvýšené hladině kyseliny močové v krvi a kloubním obtížím, což je dokumentováno i grafickou podobou obchodního sdělení“. Navazujícím výrokem II. napadeného rozhodnutí uložila žalovaná žalobci pokutu ve výši 600 000 Kč.
[3] Proti rozhodnutí žalované podal žalobce žalobu k Městskému soudu v Praze. V této žalobě poukázal na nejasnost výroku I. napadeného rozhodnutí, kterým byl jako zadavatel reklamy postižen za její odvysílání, existenci překážky litispendence v řízení před žalovanou, nesprávné právní posouzení věci a nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, jakož i na nepřiměřenost uložené pokuty.
[4] Městský soud žalobu zamítl v záhlaví uvedeným rozsudkem. V něm dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí je přezkoumatelné. Dále shledal, že výroky napadeného rozhodnutí nejsou vadné, byť žalobce označují ne zcela přesně (používají pro něj pojmy obviněný zadavatel reklamy, avšak následně se uvádí, že se přestupku dopustil odvysíláním reklamy, ač mělo být uvedeno, že se tak stalo jejím zadáním). Jde však jen o formulační nepřesnost. Smysl výroku je totiž zřejmý. Dle městského soudu také nebyla dána překážka litispendence. Žalovaná sice pro stejný skutek před zahájením řízení s žalobcem zahájila řízení také s dvěma jinými subjekty, to však nezakládá překážku věci zahájené. Totéž platí i pro řízení zahájené s organizační složkou žalobce. Nešlo o entitu shodnou s žalobcem a žalovaná tak zahájila řízení s non-subjektem, což nevedlo k založení překážky litispendence v posuzované věci.
[4] Městský soud žalobu zamítl v záhlaví uvedeným rozsudkem. V něm dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí je přezkoumatelné. Dále shledal, že výroky napadeného rozhodnutí nejsou vadné, byť žalobce označují ne zcela přesně (používají pro něj pojmy obviněný zadavatel reklamy, avšak následně se uvádí, že se přestupku dopustil odvysíláním reklamy, ač mělo být uvedeno, že se tak stalo jejím zadáním). Jde však jen o formulační nepřesnost. Smysl výroku je totiž zřejmý. Dle městského soudu také nebyla dána překážka litispendence. Žalovaná sice pro stejný skutek před zahájením řízení s žalobcem zahájila řízení také s dvěma jinými subjekty, to však nezakládá překážku věci zahájené. Totéž platí i pro řízení zahájené s organizační složkou žalobce. Nešlo o entitu shodnou s žalobcem a žalovaná tak zahájila řízení s non-subjektem, což nevedlo k založení překážky litispendence v posuzované věci.
[5] Z hmotněprávního hlediska považoval soud za správný závěr žalované, že reklama obsahovala zakázaná léčebná tvrzení. Argumentaci žalobce, že reklama měla být posuzována z hlediska tzv. zdravotních tvrzení, měl městský soud za nepřiléhavou, neboť se míjela s nosnými důvody napadeného rozhodnutí. Pokud jde o zmíněná léčebná tvrzení, bylo dle soudu zásadní to, že ve zvukové složce reklamy se vyslovují písmena „DNA“ jako jediné slovo, které je homonymní (dle městského soudu též homofonní) s nemocí označovanou jako dna (uratická artritida). Podle městského soudu reklama využívala také slovo „dno“, které je rovněž homonymem, byť nepravým (shoduje se s „dnou“ jen v některých tvarech, např. „dně“). Žalobcova alternativní vysvětlení pro použití a význam písmen DNA nepovažoval městský soud za relevantní. V celkovém kontextu věci a rozhodovací praxe žalované shledal městský soud uloženou pokutu za přiměřenou. II. Kasační stížnost žalobce a další podání ve věci
[6] Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (dále „stěžovatel“) kasační stížnost, ve které jej navrhl zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení.
[6] Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (dále „stěžovatel“) kasační stížnost, ve které jej navrhl zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení.
[7] Stěžovatel navázal na svoji žalobní argumentaci a uvedl, městský soud nesprávně posoudil existenci překážky litispendence. S ohledem na totožnost skutku, spočívajícího v odvysílání konkrétní reklamy, bylo dle stěžovatele možné uvažovat o litispendenci i v případě zahájení řízení se společnostmi Simply You Pharmaceuticals a.s. a Broncast s.r.o. Především však stěžovatel trvá na tom, že řízení bylo již v minulosti zahájeno přímo proti němu, bylo-li zahájeno proti jeho organizační složce (oznámení o zahájení řízení z 6. 12. 2016). Další řízení, z něhož vzešlo napadené rozhodnutí (oznámení o zahájení řízení z 22. 8. 2017), tak bylo vydáno v situaci, kdy zde byla překážka věci zahájené. Řízení přímo proti organizační složce zahajuje (a následně ji i sankcionuje) i Státní zemědělská a potravinářská inspekce (dále „SZPI“) a ani správní soudy v tom nespatřují pochybení. Navíc je výrok napadeného rozhodnutí nesrozumitelný a nepřezkoumatelný. Je třeba vzít v potaz, že dle výroku I. a celého napadeného rozhodnutí je stěžovatel postihován na „odvysílání“ reklamy. Příslušná skutková podstata je však formulována tak, že trestné je „zadání“ nezákonné reklamy. K tomu však napadené rozhodnutí nic neobsahuje.
[8] Stěžovatel je dále přesvědčen o tom, že městský soud vyložil pojem léčebných tvrzení příliš široce. Městský soud ani žalovaná nevzali dostatečně v potaz přípustnost konkrétních zdravotních tvrzení, která odůvodňují tu kterou část reklamy. Hranice mezi léčebnými tvrzeními a zdravotními tvrzeními je tenká a žalovaná (potažmo) městský soud se měly důsledně zabývat tím, zda jsou konkrétní zdravotní tvrzení v seznamu schválených zdravotních tvrzení, či zda jsou uvedena v tzv. on hold seznamu, a tento seznam důkladně posoudit. Celkový kontext reklamy posoudily žalovaná i městský soud nesprávně; z dané reklamy nevyplývají léčebná tvrzení. V tomto směru městský soud nevzal v potaz související rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci, dle kterého v případě obalu na stejný produkt nešlo o uvedení léčebných tvrzení. Podobná je i praxe SZPI, na kterou stěžovatel v řízení před městským soudem také poukázal.
[9] Závěrem stěžovatel považuje napadené rozhodnutí za nezákonné i z hlediska výše uložené pokuty. Městský soud jednak nevzal v potaz správní praxi žalované, která zohledňovala počet vysílání jednotlivých reklam (pokuta 10 000 Kč za jedno odvysílání), a také vycházel z nerelevantních kritérií (odlišení reklamních spotů od sponzorských vzkazů nebo teleshoppingu).
[10] Žalovaná se ke kasační stížnosti vyjádřila tak, že ji považuje za nedůvodnou a navrhla, aby ji Nejvyšší správní soud zamítl. Především pak zopakovala názor, že nebyla dána překážka litispendence. Činnost SZPI nepřísluší žalované hodnotit. Pokud SZPI rozhodovala v rámci svých kompetencí v otázce obalu dotčeného výrobku, je třeba vzít v potaz, že televizní reklama obsahuje i další obrazovou a zvukovou složku, která pozměnila význam sdělení týkajícího se daného doplňku stravy.
[10] Žalovaná se ke kasační stížnosti vyjádřila tak, že ji považuje za nedůvodnou a navrhla, aby ji Nejvyšší správní soud zamítl. Především pak zopakovala názor, že nebyla dána překážka litispendence. Činnost SZPI nepřísluší žalované hodnotit. Pokud SZPI rozhodovala v rámci svých kompetencí v otázce obalu dotčeného výrobku, je třeba vzít v potaz, že televizní reklama obsahuje i další obrazovou a zvukovou složku, která pozměnila význam sdělení týkajícího se daného doplňku stravy.
[11] V tomto smyslu žalovaná uvedla, že otázku léčebných tvrzení v odvysílané reklamě posoudila správně. Nelze směšovat zdravotní tvrzení a léčebná tvrzení. Hranice mezi nimi je striktní. Předmětem řízení nebyla zdravotní tvrzení, ale právě tvrzení léčebná. Výše sankce je odpovídající. Pokud v této souvislosti stěžovatel odkazoval na příklady ze správní praxe žalované, od nichž odvozoval, že by udělená pokuta měla být nižší, nezohlednil vývoj této správní praxe, ani její skutečnou podobu.
[12] Stěžovatel v reakci na vyjádření žalované setrval na svých závěrech. III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Kasační stížnost je důvodná. III.1 Otázka litispendence
[14] V prvé řadě bylo třeba se zabývat otázkou, zda ve správním řízení byly splněny podmínky řízení, neboť stěžovatel namítá existenci překážky litispendence. Tu dovozuje z toho, že dne 6. 12. 2016 bylo zahájeno řízení pro tentýž skutek jako v případě stěžovatele také proti společnosti Simply You Pharmaceuticals a.s. a rovněž proti společnosti Broncast s.r.o. Taktéž dne 6. 12. 2016 měla žalovaná zahájit řízení proti stěžovateli tím, že zahájila řízení s jeho organizační složkou. Navzdory tomu zahájila žalovaná se stěžovatelem později další řízení, a to na základě oznámení o zahájení řízení z 22. 8. 2017, čj. RRTV/12144/2017-had (dále jen „oznámení o zahájení řízení z 22. 8. 2017“). Ve všech těchto případech byl skutek dle stěžovatele spatřován v „odvysílání reklamy s motivem Enzycol DNA 1. července 2016 v čase 10:25:04 hodin na programu Televize Barrandov“, kterého se měl dopustit zadavatel reklamy.
[15] Podle § 48 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, zahájení řízení u některého správního orgánu brání tomu, aby o téže věci z téhož důvodu bylo zahájeno řízení u jiného správního orgánu. Právě toto ustanovení upravuje problematiku překážky věci zahájené (litispendence).
[15] Podle § 48 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, zahájení řízení u některého správního orgánu brání tomu, aby o téže věci z téhož důvodu bylo zahájeno řízení u jiného správního orgánu. Právě toto ustanovení upravuje problematiku překážky věci zahájené (litispendence).
[16] Zahájení nového řízení v téže věci brání nejen řízení zahájené dříve u jiného správního orgánu, ale i řízení zahájené dříve u téhož správního orgánu (rozsudek NSS z 16. 5. 2013, čj. 4 As 16/2013-36, č. 2905/2013 Sb. NSS, body 11 a 12). Zároveň je pro nastoupení překážky věci zahájené třeba, aby správní orgán (orgány) rozhodoval „o téže věci“ a „z téhož důvodu“. Z judikatury správních soudů vyplývá, že totožnost věci je určována totožností práva nebo povinnosti, totožností účastníků a současně totožností předmětu řízení (rozsudek KS v Ústí nad Labem z 15. 6. 2011, čj. 15 Ca 12/2009-50). Podobně z judikatury plyne (opět rozsudek KS v Ústí nad Labem čj. 15 Ca 12/2009-50), že pokud správní rozhodnutí vzešlo z řízení, které nemělo být vůbec vedeno pro překážku litispendence, jedná se o nezákonné rozhodnutí, které je povinen odvolací orgán v rámci odvolacího řízení bez dalšího zrušit s poukazem na § 90 odst. 1 písm. a) správního řádu, aniž by se dále jakkoliv zabýval odvolacími námitkami. Tento závěr je třeba přiměřeně vztáhnout i na nynější situaci, kdy žalovaná rozhoduje dle § 8c odst. 2 zákona o regulaci reklamy v jediném stupni. K tomu Nejvyšší správní soud doplňuje, že v § 90 odst. 1 písm. a) správního řádu se počítá nejen s tím, že se se nezákonné rozhodnutí zruší, ale také s tím, že se řízení zastaví. V případě zjištění překážky litispendence – pokud se jedná o řízení vedené z moci úřední a v jednom stupni (jako nyní) – by tak bylo na místě řízení zastavit postupem dle § 66 odst. 2 správního řádu.
[17] V nyní posuzované věci je zřejmé, že pokud žalovaná před zahájením řízení s žalobcem zahájila řízení se společnostmi Simply You Pharmaceuticals a.s. a Broncast s.r.o., nemohlo to založit překážku litispendence (k podmínce totožnosti účastníků řízení rozsudek NSS z 18. 5. 2011, čj. 3 Ads 59/2011-73). S touto otázkou se městský soud stručně, ale zcela správně, vypořádal v bodě 63 svého rozsudku. Na tom nemůže nic změnit ani – oproti žalobě – podrobněji rozvedená stížní argumentace. K té Nejvyšší správní soud uvádí pouze tolik, že nejsou relevantní stěžovatelovy úvahy o tom, za jakých podmínek je možné stíhat „za jeden skutek“ více osob. I kdyby hypoteticky byla nesprávně zahájena samostatná řízení ve věci spolupachatelů, nebo v případě skutku, jehož se může dopustit toliko jedna osoba, nezakládalo by to překážku věci zahájené. Nešlo by o tutéž věc ve shora uvedeném smyslu ale případně o jinou vadu. Tato otázka však přesahuje rámec nyní projednávané věci.
[17] V nyní posuzované věci je zřejmé, že pokud žalovaná před zahájením řízení s žalobcem zahájila řízení se společnostmi Simply You Pharmaceuticals a.s. a Broncast s.r.o., nemohlo to založit překážku litispendence (k podmínce totožnosti účastníků řízení rozsudek NSS z 18. 5. 2011, čj. 3 Ads 59/2011-73). S touto otázkou se městský soud stručně, ale zcela správně, vypořádal v bodě 63 svého rozsudku. Na tom nemůže nic změnit ani – oproti žalobě – podrobněji rozvedená stížní argumentace. K té Nejvyšší správní soud uvádí pouze tolik, že nejsou relevantní stěžovatelovy úvahy o tom, za jakých podmínek je možné stíhat „za jeden skutek“ více osob. I kdyby hypoteticky byla nesprávně zahájena samostatná řízení ve věci spolupachatelů, nebo v případě skutku, jehož se může dopustit toliko jedna osoba, nezakládalo by to překážku věci zahájené. Nešlo by o tutéž věc ve shora uvedeném smyslu ale případně o jinou vadu. Tato otázka však přesahuje rámec nyní projednávané věci.
[18] Jinou otázkou však je, zda překážku litispendence nezaložilo zahájení řízení s organizační složkou stěžovatele na základě oznámení o zahájení řízení z 6. 12. 2016, čj. RRTV/3802/2016-had (dále jen „oznámení o zahájení řízení z 6. 12. 2016“). Stěžovatel v tomto směru tvrdí, že tím bylo zahájeno řízení přímo s ním. V takovém případě by tak byla dána i totožnost účastníků řízení. Názor městského soudu, že tímto způsobem zahájila žalovaná řízení s non-subjektem, jinou entitou, než je stěžovatel, a proto se ani v tomto případě nejedná o překážku litispendence, považuje stěžovatel za nesprávný.
[19] V oznámení o zahájení řízení z 6. 12. 2016 uvedla žalovaná, že se rozhodla zahájit řízení „se zadavatelem reklamy, Organizační složkou SWISS PHARMACEUTICAL INVESTMENT LLC, IČ: 29016827, se sídlem Praha 3 – Žižkov, Kubelíkova 1224/42, PSČ 13000“. V oznámení o zahájení řízení z 22. 8. 2017 žalovaná uvedla, že se rozhodla zahájit řízení „se zadavatelem reklamy, SWISS PHARMACEUTICAL INVESTMENT LLC, sídlem Charles Mathias, 942 Windemere Drive, NW, Salem, Oregon, Spojené státy americké, prostřednictvím její organizační složky (odštěpného závodu) Organizační složka SWISS PHARMACEUTICAL INVESMTMENT LLC, IČ: 29016827, se sídlem Praha 3 – Žižkov, Kubelíkova 1224/42, PSČ 1300.
[19] V oznámení o zahájení řízení z 6. 12. 2016 uvedla žalovaná, že se rozhodla zahájit řízení „se zadavatelem reklamy, Organizační složkou SWISS PHARMACEUTICAL INVESTMENT LLC, IČ: 29016827, se sídlem Praha 3 – Žižkov, Kubelíkova 1224/42, PSČ 13000“. V oznámení o zahájení řízení z 22. 8. 2017 žalovaná uvedla, že se rozhodla zahájit řízení „se zadavatelem reklamy, SWISS PHARMACEUTICAL INVESTMENT LLC, sídlem Charles Mathias, 942 Windemere Drive, NW, Salem, Oregon, Spojené státy americké, prostřednictvím její organizační složky (odštěpného závodu) Organizační složka SWISS PHARMACEUTICAL INVESMTMENT LLC, IČ: 29016827, se sídlem Praha 3 – Žižkov, Kubelíkova 1224/42, PSČ 1300.
[20] V této souvislosti je třeba se zabývat postavením a povahou organizační složky. V minulosti tuto otázku upravoval § 7 zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, který byl nadepsaný jako „organizační složka podniku“. Dle § 7 odst. 1 obchodního zákoníku platilo, že odštěpný závod je organizační složka podniku, která je jako odštěpný závod zapsána v obchodním rejstříku. Podle § 7 odst. 2 obchodního zákoníku platilo, že obdobné postavení jako odštěpný závod má i jiná organizační složka podniku, jestliže zákon stanoví, že se zapisuje do obchodního rejstříku. V tomto smyslu byl odštěpný závod jednou z forem obecnějšího pojmu organizační složky. Obdobnou úpravu v současnosti obsahuje zejména § 503 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, nadepsaný jako „pobočka“. Podle § 503 odst. 1 občanského zákoníku je pobočka taková část závodu, která vykazuje hospodářskou a funkční samostatnost a o které podnikatel rozhodl, že bude pobočkou. Na to navazuje § 503 odst. 2 téhož zákona, dle jehož věty první je-li pobočka zapsána do obchodního rejstříku, jedná se o odštěpný závod; to platí i o jiné organizační složce, pokud o ní jiný právní předpis stanoví, že se zapíše do obchodního rejstříku. I nyní tak je pobočka či organizační složka pojmem obecnějším vůči pojmu odštěpný závod. V případě „Organizační složky SWISS PHARMACEUTICAL INVESMTMENT LLC, IČ:29016827, se tak jak nyní, tak v době jejího zápisu do obchodního rejstříku, jednalo o organizační složku mající povahu odštěpného závodu.
[20] V této souvislosti je třeba se zabývat postavením a povahou organizační složky. V minulosti tuto otázku upravoval § 7 zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, který byl nadepsaný jako „organizační složka podniku“. Dle § 7 odst. 1 obchodního zákoníku platilo, že odštěpný závod je organizační složka podniku, která je jako odštěpný závod zapsána v obchodním rejstříku. Podle § 7 odst. 2 obchodního zákoníku platilo, že obdobné postavení jako odštěpný závod má i jiná organizační složka podniku, jestliže zákon stanoví, že se zapisuje do obchodního rejstříku. V tomto smyslu byl odštěpný závod jednou z forem obecnějšího pojmu organizační složky. Obdobnou úpravu v současnosti obsahuje zejména § 503 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, nadepsaný jako „pobočka“. Podle § 503 odst. 1 občanského zákoníku je pobočka taková část závodu, která vykazuje hospodářskou a funkční samostatnost a o které podnikatel rozhodl, že bude pobočkou. Na to navazuje § 503 odst. 2 téhož zákona, dle jehož věty první je-li pobočka zapsána do obchodního rejstříku, jedná se o odštěpný závod; to platí i o jiné organizační složce, pokud o ní jiný právní předpis stanoví, že se zapíše do obchodního rejstříku. I nyní tak je pobočka či organizační složka pojmem obecnějším vůči pojmu odštěpný závod. V případě „Organizační složky SWISS PHARMACEUTICAL INVESMTMENT LLC, IČ:29016827, se tak jak nyní, tak v době jejího zápisu do obchodního rejstříku, jednalo o organizační složku mající povahu odštěpného závodu.
[21] K entitám tohoto druhu se civilistická nauka i judikatura dlouhodobě vyjadřuje jednotně tak, že je nepovažuje za právní subjekt (tedy že dle terminologie platného občanského zákoníku nemají právní osobnost), resp. v návaznosti na to za způsobilého účastníka řízení. Procesní předpisy totiž primárně přisuzují způsobilost být účastníkem tomu, kdo má právní osobnost. K tomu lze poukázat například na § 19 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, podle nějž způsobilost být účastníkem řízení má ten, kdo má právní osobnost; jinak jen ten, komu ji zákon přiznává. V tomto smyslu tedy platí, že tyto entity nemají právní osobnost a od toho se odvíjí, že nemají procesní způsobilost, neboť jim ji pro účely občanského soudního řízení žádný zákon nepřiznává. Lze odkázat např. na rozsudek Nejvyššího soudu ze 7. 4. 2011, sp. zn. 21 Cdo 1027/2010. Dle něj „[s]kutečnost, že organizační složka zahraniční (fyzické nebo právnické) osoby umístěná na území České republiky je zapsána do obchodního rejstříku proto neznamená, že tato organizační složka je nositelem právní subjektivity a způsobilým účastníkem řízení. […] Ve všech záležitostech […] týkajících se této organizační složky je totiž vždy nositelem práv a povinností zahraniční osoba, jíž je organizační složka součástí. Právní subjektivitu a tedy i způsobilost být účastníkem řízení (§ 19 o. s. ř.) má proto ve všech případech (včetně pracovněprávních) pouze zahraniční (fyzická nebo právnická) osoba a nikoli její organizační složka (srov. usnesení Nejvyššího soudu České republiky ze dne 29. 7. 2003 sp. zn. 31 Odo 945/2002 a ze dne 25. 1. 2001 sp. zn. 30 Cdo 1634/2000 a usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 11. 7. 1996 sp. zn. 10 Cmo 755/1995).“ Rovněž judikatura vydaná po nabytí účinnosti občanského zákoníku se k těmto dřívějším závěrům v kontextu nové právní úpravy hlásí [rozsudek NS z 24. 5. 2016, sp. zn. 29 Cdo 2219/2015, dle něhož „i pobočka (ať zapsaná, či nezapsaná do obchodního rejstříku) je toliko objektem, nikoli subjektem, právních vztahů“].
[21] K entitám tohoto druhu se civilistická nauka i judikatura dlouhodobě vyjadřuje jednotně tak, že je nepovažuje za právní subjekt (tedy že dle terminologie platného občanského zákoníku nemají právní osobnost), resp. v návaznosti na to za způsobilého účastníka řízení. Procesní předpisy totiž primárně přisuzují způsobilost být účastníkem tomu, kdo má právní osobnost. K tomu lze poukázat například na § 19 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, podle nějž způsobilost být účastníkem řízení má ten, kdo má právní osobnost; jinak jen ten, komu ji zákon přiznává. V tomto smyslu tedy platí, že tyto entity nemají právní osobnost a od toho se odvíjí, že nemají procesní způsobilost, neboť jim ji pro účely občanského soudního řízení žádný zákon nepřiznává. Lze odkázat např. na rozsudek Nejvyššího soudu ze 7. 4. 2011, sp. zn. 21 Cdo 1027/2010. Dle něj „[s]kutečnost, že organizační složka zahraniční (fyzické nebo právnické) osoby umístěná na území České republiky je zapsána do obchodního rejstříku proto neznamená, že tato organizační složka je nositelem právní subjektivity a způsobilým účastníkem řízení. […] Ve všech záležitostech […] týkajících se této organizační složky je totiž vždy nositelem práv a povinností zahraniční osoba, jíž je organizační složka součástí. Právní subjektivitu a tedy i způsobilost být účastníkem řízení (§ 19 o. s. ř.) má proto ve všech případech (včetně pracovněprávních) pouze zahraniční (fyzická nebo právnická) osoba a nikoli její organizační složka (srov. usnesení Nejvyššího soudu České republiky ze dne 29. 7. 2003 sp. zn. 31 Odo 945/2002 a ze dne 25. 1. 2001 sp. zn. 30 Cdo 1634/2000 a usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 11. 7. 1996 sp. zn. 10 Cmo 755/1995).“ Rovněž judikatura vydaná po nabytí účinnosti občanského zákoníku se k těmto dřívějším závěrům v kontextu nové právní úpravy hlásí [rozsudek NS z 24. 5. 2016, sp. zn. 29 Cdo 2219/2015, dle něhož „i pobočka (ať zapsaná, či nezapsaná do obchodního rejstříku) je toliko objektem, nikoli subjektem, právních vztahů“].
[22] Z rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 1027/2010 též plyne, že nedostatek způsobilosti být účastníkem řízení je neodstranitelným nedostatkem podmínky řízení. Již dříve k tomuto závěru dospělo stanovisko občanskoprávního kolegia Nejvyššího soudu z 3. 9. 1997, sp. zn. Cpjn 30/97, dle kterého „[p]ro nedostatek podmínky řízení záležející v nedostatku způsobilosti být účastníkem řízení soud řízení zastaví tehdy, je-li nepochybné, že jako účastník řízení byl označen jen odštěpný závod“ (obdobně usnesení NS ze 4. 12. 2014, sp. zn. 21 Cdo 1592/2013).
[22] Z rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 1027/2010 též plyne, že nedostatek způsobilosti být účastníkem řízení je neodstranitelným nedostatkem podmínky řízení. Již dříve k tomuto závěru dospělo stanovisko občanskoprávního kolegia Nejvyššího soudu z 3. 9. 1997, sp. zn. Cpjn 30/97, dle kterého „[p]ro nedostatek podmínky řízení záležející v nedostatku způsobilosti být účastníkem řízení soud řízení zastaví tehdy, je-li nepochybné, že jako účastník řízení byl označen jen odštěpný závod“ (obdobně usnesení NS ze 4. 12. 2014, sp. zn. 21 Cdo 1592/2013).
[23] Otázkou právního postavení organizačních složek a možnosti jejich „ztotožnění“ se samotným subjektem, jehož organizační složku tvoří, se zabýval i Nejvyšší správní soud. Podrobně se k věci vyjádřil např. v rozsudku z 18. 5. 2017, čj. 9 Afs 214/2016-166, v němž akceptoval výše uvedená civilistická východiska, že odštěpný závod (resp. organizační složka; k vymezení těchto pojmů viz bod [20] výše) právnické osoby je non-subjekt, který z hlediska soukromého práva nemá právní osobnost a jeho činnost je spjatá s činností (zahraniční) právnické osoby (body 81 až 84 rozsudku čj. 9 Afs 214/2016-166). Odlišné pojetí organizační složky zahraniční právnické osoby však Nejvyšší správní soud zastává „v kontextu daňového práva“ (body 85 a násl. citovaného rozsudku). Je tomu tak proto, že zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, či zvláštní daňové zákony přisuzují organizační složce procesněprávní nebo dokonce zcela výjimečně i hmotněprávní postavení daňového subjektu (ke konkrétním příkladům hmotněprávního postavení organizační složky jakožto daňového subjektu viz bod 86 citovaného rozsudku). K důsledkům takových závěrů se Nejvyšší správní soud vyjádřil v bodě 89 citovaného rozsudku: „Bez ohledu na skutečnost, že na rozdíl od zákona o spotřebních daních některé daňové zákony označují organizační složku zahraniční právnické osoby přímo za poplatníka či plátcovu pokladnu (např. silniční zákon, zákon o daních z příjmů), nemá ani v oblasti spotřebních daní pouhá vada v označení zahraniční osoby - plátce spotřební daně za následek nezákonnost takového rozhodnutí, natož pak jeho nicotnost. Daňový řád umožňuje na organizační složky aplikovat procesní ustanovení týkající se právnických osob, sám organizační složku za právnickou osobu výslovně v ustanovení o přechodu daňové povinnosti označuje. Zákon o spotřebních daních se procesním postavením organizační složky vůbec nezabývá. Je zcela nepochybné, že práva a povinnosti z napadených rozhodnutí nabyla zahraniční právnická osoba, neboť organizační složka (odštěpný závod) je z hlediska hmotněprávního pouze její součástí. Skutečnost, že žalovaný takovou organizační složku ve svých vyjádřeních opakovaně považuje za nositele práv a povinností, je naprosto nesprávná. Nepřesné označení zahraniční osoby (označení prostřednictvím její organizační složky) v rozhodnutích celních orgánů týkajících se činnosti této organizační složky nemá bez dalšího na nabytí práv a povinností zahraniční osoby žádné dopady. Daňový řád pro účely správy daní organizační složce zahraniční osoby určitou procesní způsobilost přisuzuje, a proto je její nesprávné uvedení jako daňového subjektu nedostatkem, který nemá bez dalšího vliv ani na zákonnost takového rozhodnutí.“ (zvýraznění doplněno)
[23] Otázkou právního postavení organizačních složek a možnosti jejich „ztotožnění“ se samotným subjektem, jehož organizační složku tvoří, se zabýval i Nejvyšší správní soud. Podrobně se k věci vyjádřil např. v rozsudku z 18. 5. 2017, čj. 9 Afs 214/2016-166, v němž akceptoval výše uvedená civilistická východiska, že odštěpný závod (resp. organizační složka; k vymezení těchto pojmů viz bod [20] výše) právnické osoby je non-subjekt, který z hlediska soukromého práva nemá právní osobnost a jeho činnost je spjatá s činností (zahraniční) právnické osoby (body 81 až 84 rozsudku čj. 9 Afs 214/2016-166). Odlišné pojetí organizační složky zahraniční právnické osoby však Nejvyšší správní soud zastává „v kontextu daňového práva“ (body 85 a násl. citovaného rozsudku). Je tomu tak proto, že zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, či zvláštní daňové zákony přisuzují organizační složce procesněprávní nebo dokonce zcela výjimečně i hmotněprávní postavení daňového subjektu (ke konkrétním příkladům hmotněprávního postavení organizační složky jakožto daňového subjektu viz bod 86 citovaného rozsudku). K důsledkům takových závěrů se Nejvyšší správní soud vyjádřil v bodě 89 citovaného rozsudku: „Bez ohledu na skutečnost, že na rozdíl od zákona o spotřebních daních některé daňové zákony označují organizační složku zahraniční právnické osoby přímo za poplatníka či plátcovu pokladnu (např. silniční zákon, zákon o daních z příjmů), nemá ani v oblasti spotřebních daní pouhá vada v označení zahraniční osoby - plátce spotřební daně za následek nezákonnost takového rozhodnutí, natož pak jeho nicotnost. Daňový řád umožňuje na organizační složky aplikovat procesní ustanovení týkající se právnických osob, sám organizační složku za právnickou osobu výslovně v ustanovení o přechodu daňové povinnosti označuje. Zákon o spotřebních daních se procesním postavením organizační složky vůbec nezabývá. Je zcela nepochybné, že práva a povinnosti z napadených rozhodnutí nabyla zahraniční právnická osoba, neboť organizační složka (odštěpný závod) je z hlediska hmotněprávního pouze její součástí. Skutečnost, že žalovaný takovou organizační složku ve svých vyjádřeních opakovaně považuje za nositele práv a povinností, je naprosto nesprávná. Nepřesné označení zahraniční osoby (označení prostřednictvím její organizační složky) v rozhodnutích celních orgánů týkajících se činnosti této organizační složky nemá bez dalšího na nabytí práv a povinností zahraniční osoby žádné dopady. Daňový řád pro účely správy daní organizační složce zahraniční osoby určitou procesní způsobilost přisuzuje, a proto je její nesprávné uvedení jako daňového subjektu nedostatkem, který nemá bez dalšího vliv ani na zákonnost takového rozhodnutí.“ (zvýraznění doplněno)
[24] Z citovaných závěrů Nejvyššího správního soudu (v principu se shodujících s přiblíženými civilistickými východisky a judikaturou Nejvyššího soudu) je ovšem zřejmé, že procesněprávní (či zcela výjimečně dokonce hmotněprávní) postavení organizační složky jakožto daňového subjektu je odchylkou od obecného pojetí. Jde tedy o výjimku či dokonce anomálii, neboť z pohledu soukromého práva jde například v případě pobočky (o tu ve formě odštěpného závodu šlo i v nyní posuzovaném případě) toliko o část obchodního závodu, který je sám o sobě toliko věcí hromadnou (viz § 501 až § 503 občanského zákoníku). Jak vyplývá již z předchozího bodu tohoto rozsudku, judikatura Nejvyššího správního soudu v této souvislosti dokonce hovoří o tom, že organizační složka (odštěpný závod) je z hlediska hmotněprávního pouze „součástí“ právnické osoby. Za účastníka řízení, či dokonce „subjekt“, lze tudíž organizační složku považovat jen v případě, kdy je takto výslovně označena zvláštním právním předpisem. Pokud taková speciální právní úprava neexistuje, je tedy třeba vycházet ze zmiňovaných obecných principů.
[24] Z citovaných závěrů Nejvyššího správního soudu (v principu se shodujících s přiblíženými civilistickými východisky a judikaturou Nejvyššího soudu) je ovšem zřejmé, že procesněprávní (či zcela výjimečně dokonce hmotněprávní) postavení organizační složky jakožto daňového subjektu je odchylkou od obecného pojetí. Jde tedy o výjimku či dokonce anomálii, neboť z pohledu soukromého práva jde například v případě pobočky (o tu ve formě odštěpného závodu šlo i v nyní posuzovaném případě) toliko o část obchodního závodu, který je sám o sobě toliko věcí hromadnou (viz § 501 až § 503 občanského zákoníku). Jak vyplývá již z předchozího bodu tohoto rozsudku, judikatura Nejvyššího správního soudu v této souvislosti dokonce hovoří o tom, že organizační složka (odštěpný závod) je z hlediska hmotněprávního pouze „součástí“ právnické osoby. Za účastníka řízení, či dokonce „subjekt“, lze tudíž organizační složku považovat jen v případě, kdy je takto výslovně označena zvláštním právním předpisem. Pokud taková speciální právní úprava neexistuje, je tedy třeba vycházet ze zmiňovaných obecných principů.
[25] V posuzovaném případě jde o problematiku správního trestání. Je tak třeba zohlednit relevantní správněprávní předpisy, a to jak ty, které obsahují obecnou úpravu, tak ty, které se zabývají problematikou správního trestání. V této souvislosti jde v první řadě o správní řád. V jeho případě je třeba vycházet z toho, že „[ú]častníkem řízení může být každý subjekt práva, který je způsobilý mít práva a povinnosti a disponuje právní osobností“ (Potěšil, L. § 27 [Žadatel, dotčené osoby, osoby stanovené zvláštním zákonem]. In: Potěšil, L. a kol. Správní řád. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 161, marg. č. 1.) Přitom dle § 15 odst. 1 občanského zákoníku je právní osobnost způsobilost mít v mezích právního řádu práva a povinnosti. Od této otázky, tedy způsobilosti být účastníkem řízení, je třeba odlišovat procesní způsobilost. K tomu § 29 odst. 1 správního řádu uvádí, že každý je způsobilý činit v řízení úkony samostatně (dále jen „procesní způsobilost“) v tom rozsahu, v jakém mu zákon přiznává svéprávnost. Opět je tu dána vazba na občanský zákoník, přičemž dle § 15 odst. 2 občanského zákoníku je svéprávnost způsobilost nabývat pro sebe vlastním právním jednáním práva a zavazovat se k povinnostem (právně jednat). I to potvrzuje výše naznačené. Jde v první řadě o to, že procesní způsobilost (resp. způsobilost být účastníkem řízení) je třeba odvozovat od hmotněprávního postavení subjektu. Zároveň z uvedeného vyplývá, že je třeba v této otázce vycházet z obecných principů a non-subjektu přiznat způsobilost být účastníkem řízení nebo procesní způsobilost jen v případě, že tak stanoví zvláštní zákon (viz body [23] a [24] tohoto rozsudku).
[25] V posuzovaném případě jde o problematiku správního trestání. Je tak třeba zohlednit relevantní správněprávní předpisy, a to jak ty, které obsahují obecnou úpravu, tak ty, které se zabývají problematikou správního trestání. V této souvislosti jde v první řadě o správní řád. V jeho případě je třeba vycházet z toho, že „[ú]častníkem řízení může být každý subjekt práva, který je způsobilý mít práva a povinnosti a disponuje právní osobností“ (Potěšil, L. § 27 [Žadatel, dotčené osoby, osoby stanovené zvláštním zákonem]. In: Potěšil, L. a kol. Správní řád. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 161, marg. č. 1.) Přitom dle § 15 odst. 1 občanského zákoníku je právní osobnost způsobilost mít v mezích právního řádu práva a povinnosti. Od této otázky, tedy způsobilosti být účastníkem řízení, je třeba odlišovat procesní způsobilost. K tomu § 29 odst. 1 správního řádu uvádí, že každý je způsobilý činit v řízení úkony samostatně (dále jen „procesní způsobilost“) v tom rozsahu, v jakém mu zákon přiznává svéprávnost. Opět je tu dána vazba na občanský zákoník, přičemž dle § 15 odst. 2 občanského zákoníku je svéprávnost způsobilost nabývat pro sebe vlastním právním jednáním práva a zavazovat se k povinnostem (právně jednat). I to potvrzuje výše naznačené. Jde v první řadě o to, že procesní způsobilost (resp. způsobilost být účastníkem řízení) je třeba odvozovat od hmotněprávního postavení subjektu. Zároveň z uvedeného vyplývá, že je třeba v této otázce vycházet z obecných principů a non-subjektu přiznat způsobilost být účastníkem řízení nebo procesní způsobilost jen v případě, že tak stanoví zvláštní zákon (viz body [23] a [24] tohoto rozsudku).
[26] Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, (účinný v době údajného spáchání skutku a také ke dni 6. 12. 2016) zvláštní právní úpravu postavení organizačních složek neobsahoval. Není tomu tak ani v případě zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o přestupcích“), který nabyl účinnosti dne 1. 7. 2017. Výjimkou je toliko dílčí otázka přičitatelnosti upravená v § 20 odst. 1, podle kterého za porušení právní povinnosti uložené právnické osobě se považuje též porušení právní povinnosti uložené organizační složce nebo jinému útvaru, který je součástí právnické osoby. Toto ustanovení tedy naopak předpokládá, že i pokud zvláštní právní předpis stanoví určitou povinnost organizační složce, pro účely přestupkového řízení se jako na pachatele hledí na právnickou osobu. Zvláštní právní úpravu v tomto směru neobsahuje ani zákon o regulaci reklamy.
[26] Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, (účinný v době údajného spáchání skutku a také ke dni 6. 12. 2016) zvláštní právní úpravu postavení organizačních složek neobsahoval. Není tomu tak ani v případě zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o přestupcích“), který nabyl účinnosti dne 1. 7. 2017. Výjimkou je toliko dílčí otázka přičitatelnosti upravená v § 20 odst. 1, podle kterého za porušení právní povinnosti uložené právnické osobě se považuje též porušení právní povinnosti uložené organizační složce nebo jinému útvaru, který je součástí právnické osoby. Toto ustanovení tedy naopak předpokládá, že i pokud zvláštní právní předpis stanoví určitou povinnost organizační složce, pro účely přestupkového řízení se jako na pachatele hledí na právnickou osobu. Zvláštní právní úpravu v tomto směru neobsahuje ani zákon o regulaci reklamy.
[27] Je proto třeba vycházet z obecného přístupu, dle kterého organizační složka nemá na poli správního trestání hmotněprávní ani procesněprávní subjektivitu. S tím také souvisí, zda lze písemnosti a rozhodnutí jí adresované považovat za akty eventuálně pouze „nepřesně označené“, či zda jsou tyto akty stiženy závažnější vadou. Jak plyne z výše uvedeného, na poli daňového práva by šlo o nepřesné označení nemající bez dalšího vliv na zákonnost (viz zvýrazněná část v bodě [23]; odlišné hodnocení by bylo možné při kumulaci dalších nepřesností – bod 48 rozsudku NSS z 12. 6. 2018, čj. 9 Afs 69/2017-75, č. 3758/2018 Sb. NSS). Oznámení o zahájení řízení z 6. 12. 2016 by tak bylo možné – pokud by šlo o oblast daní – považovat za oznámení „platně“ učiněné přímo vůči stěžovateli. Byla by tedy pravděpodobně dána překážka litispendence. V oblasti správního trestání je však třeba vycházet ze zmiňovaného obecného přístupu, v jehož rámci je třeba pečlivě vážit, kdo skutečně měl být dle správního orgánu účastníkem řízení (srov. civilní judikatura zmíněná v bodě [22] a také dále uvedená judikatura Nejvyššího správního soudu).
[28] V tomto směru je proto důležitý rozsudek Nejvyššího správního soudu ze 7. 2. 2018, čj. 3 As 303/2016-99. V něm kasační soud shledal nicotnost napadeného rozhodnutí, pokud správní orgán vedl sankční řízení s non-subjektem, konkrétně organizační složkou právnické osoby (zde státu), které v řízení uložil povinnost (pokutu). Konkrétně v bodě 15 citovaného rozsudku konstatoval, že „žalovaný vedl po celou dobu řízení o správním deliktu s tzv. non – subjektem, tedy s někým, kdo neměl způsobilost k právům povinnostem a v současné době nemá právní osobnost, a kdo tudíž neměl a nemá ani deliktní způsobilost“. Je možné doplnit, že Nejvyšší správní soud i v tomto případě vycházel primárně z úpravy právní osobnosti dle občanského zákoníku a závěr o nicotnosti napadeného správního rozhodnutí dovozoval z toho, že neexistuje zvláštní právní úprava, která by shora přiblížená východiska měnila.
[28] V tomto směru je proto důležitý rozsudek Nejvyššího správního soudu ze 7. 2. 2018, čj. 3 As 303/2016-99. V něm kasační soud shledal nicotnost napadeného rozhodnutí, pokud správní orgán vedl sankční řízení s non-subjektem, konkrétně organizační složkou právnické osoby (zde státu), které v řízení uložil povinnost (pokutu). Konkrétně v bodě 15 citovaného rozsudku konstatoval, že „žalovaný vedl po celou dobu řízení o správním deliktu s tzv. non – subjektem, tedy s někým, kdo neměl způsobilost k právům povinnostem a v současné době nemá právní osobnost, a kdo tudíž neměl a nemá ani deliktní způsobilost“. Je možné doplnit, že Nejvyšší správní soud i v tomto případě vycházel primárně z úpravy právní osobnosti dle občanského zákoníku a závěr o nicotnosti napadeného správního rozhodnutí dovozoval z toho, že neexistuje zvláštní právní úprava, která by shora přiblížená východiska měnila.
[29] Z hlediska posouzení projednávané věci a doplnění již uvedených principů lze odkázat na další judikaturu, která se týkala obdobného problému, který je předmětem nynějšího řízení. Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu z 28. 8. 2008, čj. 2 As 43/2005-79, bylo řízení o správním deliktu účinně zahájeno vůči konkrétní fyzické osobě, přestože ta byla v oznámení o zahájení řízení kromě svého jmena nepřesně označena též „fantazijním dodatkem“. Správnou identifikaci dotčené osoby, a také zahájení řízení vůči ní, však umožňovalo to, že „bylo uvedeno i identifikační číslo subjektu, vůči němuž bylo zahájeno řízení, a byla jednoznačně označena jménem a příjmením fyzická osoba, jíž toto identifikační číslo náleží“. Pouhé „nepřesné označení“ tak nezabránilo, aby ve vzpomenuté věci nastaly následky zamýšlené oznámením o zahájení řízení. Nejvyšší správní soud však v této věci shledal nicotným samotné „konečné“ rozhodnutí správního orgánu, neboť v něm již účastnici řízení nebylo možné jednoznačně identifikovat. Dle Nejvyššího správního soudu byla pokuta uložena „jakési ‚obchodní firmě‘, tedy entitě, která ve skutečnosti vůbec neexistuje, a nikoli fyzické osobě užívající při podnikání vedle svého jména a příjmení též fantazijní dodatek.“
[30] K obdobné situaci se Nejvyšší správní soud vyslovil také v rozsudku z 26. 6. 2008, čj. 2 As 39/2007-80, č. 1706/2008 Sb. NSS. Dle něj „[d]odatek ke jménu a příjmení je nadbytečným údajem, který nic nemění na tom, že stanovená náležitost jména a příjmení v označení nechybí. Pochybovat o tom, kdo je adresátem rozhodnutí a komu byla pokuta uložena, tedy vůbec nelze. Opačně by tomu bylo v případě, pokud by byla účastnice řízení označena pouze dodatkem bez uvedení jména a příjmení. V takovém případě by správní orgán uložil povinnost tzv. non-subjektu, vůči kterému by nebylo rozhodnutí účinné (shodně viz např. rozhodnutí Vrchního soudu v Praze sp. zn. 7 A 28/94, 6 A 14/93, 6 A 96/93).“ Podobně také rozsudek Nejvyššího správního soudu z 16. 3. 2016, čj. 10 Afs 265/2015-102, bod 39.
[30] K obdobné situaci se Nejvyšší správní soud vyslovil také v rozsudku z 26. 6. 2008, čj. 2 As 39/2007-80, č. 1706/2008 Sb. NSS. Dle něj „[d]odatek ke jménu a příjmení je nadbytečným údajem, který nic nemění na tom, že stanovená náležitost jména a příjmení v označení nechybí. Pochybovat o tom, kdo je adresátem rozhodnutí a komu byla pokuta uložena, tedy vůbec nelze. Opačně by tomu bylo v případě, pokud by byla účastnice řízení označena pouze dodatkem bez uvedení jména a příjmení. V takovém případě by správní orgán uložil povinnost tzv. non-subjektu, vůči kterému by nebylo rozhodnutí účinné (shodně viz např. rozhodnutí Vrchního soudu v Praze sp. zn. 7 A 28/94, 6 A 14/93, 6 A 96/93).“ Podobně také rozsudek Nejvyššího správního soudu z 16. 3. 2016, čj. 10 Afs 265/2015-102, bod 39.
[31] Z citace uvedené v bodě [19] tohoto rozsudku je však zřejmé, že žalovaná hodlala zahájit oznámením o zahájení řízení z 6. 2. 2016 řízení přímo s organizační složkou. Jednoznačně zde tuto organizační složku označila, a to včetně jejího sídla a identifikačního čísla. To názorně vyplyne i z porovnání s textem oznámení o zahájení řízení z 22. 8. 2017. Tam žalovaná naopak cíleně uvádí stěžovatele, kterého identifikuje jeho názvem a sídlem a dodává, že řízení hodlá vést „prostřednictvím“ organizační složky. V případě oznámení o zahájení řízení z 6. 12. 2016 se tak nejedná toliko o „nepřesné označení“ stěžovatele, nýbrž o zahájení řízení s non-subjektem v podobě stěžovatelovy organizační složky, tedy nikoliv se stěžovatelem. Takové zahájení řízení sice trpí zásadním deficitem (srov. body [28] až [30], popř. přiměřeně bod [22]), nicméně právě proto nezakládá vůči stěžovateli překážku litispendence. Je tak správný shodný závěr městského soudu uvedený v bodě 63 jeho rozsudku.
[32] Za rozhodnou nepovažuje Nejvyšší správní soud ani argumentaci stěžovatele, že „správní orgány standardně zahajují řízení právě toliko s organizačními složkami“, přičemž proti takovým rozhodnutím podával stěžovatel správní žaloby, aniž by soudy byla „jakkoliv zpochybněna procesní subjektivita organizační složky“. Případné chybné postupy SZPI, na které stěžovatel v tomto směru odkazuje, nemohou mít vliv na hodnocení vadnosti postupu žalované při zahájení řízení dne 6. 12. 2016. Pakliže v této souvislosti stěžovatel odkazuje na dvě rozhodnutí správních soudů, uvádí k tomu Nejvyšší správní soud následující. Je zřejmé, že ve věci, kterou se zabýval Městský soud v Praze pod sp. zn. 8 A 74/2017, uložila SZPI pokutu organizační složce stěžovatele. To stejné plyne i z rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci z 21. 8. 2019, čj. 65 A 36/2018-60. Oba tyto soudy také jako s žalobcem jednaly s organizační složkou stěžovatele. Rozhodnutí krajských soudů však Nejvyšší správní soud nezavazují. Proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci čj. 65 A 36/2018-60, ani proti usnesení Městského soudu v Praze z 24. 7. 2017, čj. 8 A 74/2017-59, nebyla podána kasační stížnost, takže se Nejvyšší správní soud se správností postupů a rozhodování SZPI a jmenovaných správních soudů nezabýval.
[32] Za rozhodnou nepovažuje Nejvyšší správní soud ani argumentaci stěžovatele, že „správní orgány standardně zahajují řízení právě toliko s organizačními složkami“, přičemž proti takovým rozhodnutím podával stěžovatel správní žaloby, aniž by soudy byla „jakkoliv zpochybněna procesní subjektivita organizační složky“. Případné chybné postupy SZPI, na které stěžovatel v tomto směru odkazuje, nemohou mít vliv na hodnocení vadnosti postupu žalované při zahájení řízení dne 6. 12. 2016. Pakliže v této souvislosti stěžovatel odkazuje na dvě rozhodnutí správních soudů, uvádí k tomu Nejvyšší správní soud následující. Je zřejmé, že ve věci, kterou se zabýval Městský soud v Praze pod sp. zn. 8 A 74/2017, uložila SZPI pokutu organizační složce stěžovatele. To stejné plyne i z rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci z 21. 8. 2019, čj. 65 A 36/2018-60. Oba tyto soudy také jako s žalobcem jednaly s organizační složkou stěžovatele. Rozhodnutí krajských soudů však Nejvyšší správní soud nezavazují. Proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci čj. 65 A 36/2018-60, ani proti usnesení Městského soudu v Praze z 24. 7. 2017, čj. 8 A 74/2017-59, nebyla podána kasační stížnost, takže se Nejvyšší správní soud se správností postupů a rozhodování SZPI a jmenovaných správních soudů nezabýval.
[33] Stěžovatel poukazuje také na věc řešenou Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 1 As 363/2020. K tomu kasační soud uvádí, že ani z jeho rozsudku z 22. 9. 2021, čj. 1 As 363/2020-37, ani z rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci z 19. 8. 2020, čj. 65 A 35/2019-50, který NSS přezkoumával, neplyne, že by SZPI vedla řízení s organizační složkou stěžovatele. Rovněž krajský soud a Nejvyšší správní soud ve věci jednaly jako s žalobcem a stěžovatelem právě se stěžovatelem, a nikoli s jeho organizační složkou.
[34] Nejvyšší správní soud tak ve vztahu k námitkám týkajícím se litispendence uvádí, že nejsou důvodné. III.2 Vymezení skutku v napadeném rozhodnutí
[35] Nezákonnost rozhodnutí žalované, potažmo rozsudku městského soudu, spatřuje stěžovatel také v tom, že zejména výrok I. napadeného rozhodnutí je nesrozumitelný a nepřezkoumatelný. Má tomu tak být především proto, že není jasné, jak měl stěžovatel skutek spáchat. Stěžovatel totiž reklamu neodvysílal a ani odvysílat nemohl. Z napadeného rozhodnutí není dle stěžovatele patrné žádné zjištění týkající se toho, že stěžovatel reklamu zadal, aby následně bylo možné výkladem dospět k tomu, že správně mělo být ve výroku napadeného rozhodnutí uvedeno, že reklamu zadal, a nikoli odvysílal. V tomto směru je třeba vyjít z formulace skutkové podstaty dle § 8a odst. 2 písm. j) zákona o regulaci reklamy.
[36] Tuto kasační námitku považuje Nejvyšší správní soud za důvodnou.
[36] Tuto kasační námitku považuje Nejvyšší správní soud za důvodnou.
[37] Podle § 8a odst. 2 písm. j) zákona o regulaci reklamy právnická nebo podnikající fyzická osoba se jako zadavatel dopustí správního deliktu tím, že zadá reklamu na potraviny, která nesplňuje požadavky stanovené přímo použitelným předpisem Evropské unie upravujícím poskytování informací o potravinách spotřebitelům nebo přímo použitelným předpisem Evropské unie, který stanoví pravidla pro použití označení původu, zeměpisných označení nebo tradičních výrazů.
[38] Stěžovateli je třeba přisvědčit, že citovaná skutková podstata hovoří o tom, že zadavatel zadá reklamu, nikoli že reklamu odvysílá. V této souvislosti se nabízí otázka, zda výrok I. napadeného rozhodnutí obstojí. Dle § 93 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích platí, že ve výrokové části rozhodnutí o přestupku, kterým je obviněný uznán vinným, se kromě náležitostí podle správního řádu uvede popis skutku s označením místa, času a způsobu jeho spáchání. Ustanovení § 93 zákona o přestupcích klade na výroky příslušných rozhodnutí i další nároky, z nichž lze zmínit požadavek dle § 93 odst. 1 písm. b), dle kterého je třeba uvést také právní kvalifikaci skutku.
[39] Zároveň je třeba vzít v potaz, že judikatura Nejvyššího správního soudu ve věcech správního trestání klade poměrně přísné požadavky na preciznost formulace výroků rozhodnutí správních orgánů. V bodě 14 rozsudku z 16. 3. 2010, čj. 1 As 92/2009-65, Nejvyšší správní soud konstatoval, že výrok správního rozhodnutí je „klíčovou normativní částí rozhodnutí, na kterou musí být kladeny vysoké formální požadavky“. Podobně i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení z 15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006-73, č. 1546/2008 Sb. NSS, uvedl: „V rozhodnutí trestního charakteru [tedy i v rozhodnutí o přestupku] je nezbytné postavit najisto, za jaké konkrétní jednání je subjekt postižen – to lze zaručit jen konkretizací údajů obsahující popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným. […] Identifikace skutku neslouží jen k vědomosti pachatele o tom, čeho se měl dopustit a za jaké jednání je sankcionován. Shodně se závěry […] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2005, sp. zn. 3 Ads 21/2004, je třeba vycházet z významu výrokové části rozhodnutí, která je schopna zasáhnout práva a povinnosti účastníků řízení a jako taková pouze ona může nabýt právní moci. Řádně formulovaný výrok, v něm na prvním místě konkrétní popis skutku, je nezastupitelnou částí rozhodnutí; toliko z něj lze zjistit, zda a jaká povinnost byla porušena a jaké opatření či sankce byla uložena, pouze porovnáním výroku lze usuzovat na existenci překážky věci rozhodnuté, jen výrok rozhodnutí (a nikoliv odůvodnění) může být vynucen správní exekucí apod.“
[39] Zároveň je třeba vzít v potaz, že judikatura Nejvyššího správního soudu ve věcech správního trestání klade poměrně přísné požadavky na preciznost formulace výroků rozhodnutí správních orgánů. V bodě 14 rozsudku z 16. 3. 2010, čj. 1 As 92/2009-65, Nejvyšší správní soud konstatoval, že výrok správního rozhodnutí je „klíčovou normativní částí rozhodnutí, na kterou musí být kladeny vysoké formální požadavky“. Podobně i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení z 15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006-73, č. 1546/2008 Sb. NSS, uvedl: „V rozhodnutí trestního charakteru [tedy i v rozhodnutí o přestupku] je nezbytné postavit najisto, za jaké konkrétní jednání je subjekt postižen – to lze zaručit jen konkretizací údajů obsahující popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným. […] Identifikace skutku neslouží jen k vědomosti pachatele o tom, čeho se měl dopustit a za jaké jednání je sankcionován. Shodně se závěry […] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2005, sp. zn. 3 Ads 21/2004, je třeba vycházet z významu výrokové části rozhodnutí, která je schopna zasáhnout práva a povinnosti účastníků řízení a jako taková pouze ona může nabýt právní moci. Řádně formulovaný výrok, v něm na prvním místě konkrétní popis skutku, je nezastupitelnou částí rozhodnutí; toliko z něj lze zjistit, zda a jaká povinnost byla porušena a jaké opatření či sankce byla uložena, pouze porovnáním výroku lze usuzovat na existenci překážky věci rozhodnuté, jen výrok rozhodnutí (a nikoliv odůvodnění) může být vynucen správní exekucí apod.“
[40] Těmto požadavkům, vyplývajícím ať již přímo ze zákona, nebo z judikatury, výroková část rozhodnutí žalované, konkrétně výrok I., nedostála (výrok II. se týká toliko uložené pokuty a její výše). V něm se uvádí, že „obviněný zadavatel reklamy […] se uznává vinným v souladu s § 8a odst. 2 písm. j) zákona č. 40/1995 Sb. pro porušení povinnosti stanovené § 5d odst. 2 zákona č. 40/1995 Sb., dle čl. 7 odst. 3 a 4 písm. a) Nařízení EP a Rady (EU) č. 1169/2011, kterým se stanoví, že informace o potravině nesmějí připisovat jakékoli potravině vlastnosti umožňující zabránit určité lidské nemoci, zmírnit ji nebo ji vyléčit, ani na tyto vlastnosti odkazovat, včetně související reklamy, kterého se dopustil odvysíláním reklamy s motivem Enzycol DNA dne 1. července 2016 v čase 10:25:04 hodina na programu televize Barrandov […]“.
[41] Z výroku I. napadeného rozhodnutí tedy není zřejmé, komu, kdy a jak stěžovatel zadal reklamu. V daném výroku jsou uvedeny pouze skutečnosti, které se týkají odvysílání reklamy. Skutková věta výroku je tak zjevně nedostatečná. Ta by se dle příslušné skutkové podstaty měla vztahovat k tomu, že je určitá osoba trestána za to, že zadala reklamu, nikoli za to, že reklamu odvysílala. Bližší údaje k tomu, jak byla naplněna skutková podstata v podobě zadání reklamy, nadto neobsahuje ani odůvodnění napadeného rozhodnutí.
[41] Z výroku I. napadeného rozhodnutí tedy není zřejmé, komu, kdy a jak stěžovatel zadal reklamu. V daném výroku jsou uvedeny pouze skutečnosti, které se týkají odvysílání reklamy. Skutková věta výroku je tak zjevně nedostatečná. Ta by se dle příslušné skutkové podstaty měla vztahovat k tomu, že je určitá osoba trestána za to, že zadala reklamu, nikoli za to, že reklamu odvysílala. Bližší údaje k tomu, jak byla naplněna skutková podstata v podobě zadání reklamy, nadto neobsahuje ani odůvodnění napadeného rozhodnutí.
[42] Dokonce ani obsah správního spisu nezachycuje nic konkrétního k tomu, jak žalovaná zjišťovala a zjistila, že stěžovatel zadal danou reklamu. Výjimkou jsou snad konstatování na s. 6 a 11 návrhu na usnesení Rady z 8. 8. 2017, kde je uvedeno, že „byly vyžádány od provozovatelů informace o zadavateli a zpracovateli reklamy“, resp. že je k dispozici sdělení společnosti Simply You Pharmaceuticals a.s. o tom, že zadavatelem je „organizační složka“ stěžovatele. Další související poznámka je na s. 12 návrhu na usnesení Rady z 8. 8. 2017, dle které „organizační složka se hlásí k zodpovědnosti za zadání a zpracování reklamy“. Tyto zmínky však nejsou ve správním spise nijak konkrétně podloženy a nenacházejí žádný odraz v rozhodnutí žalované. V kontextu požadavků kladených na (výrok) rozhodnutí o přestupku, kterým je obviněný uznán vinným, nejsou takové poznámky, ve spise nepodložené, postačující.
[43] Skutečnosti uvedené v bodě [42] uvedl Nejvyšší správní soud spíše nad rámec a pro dokreslení věci. Klíčové jsou skutečnosti vzpomenuté v bodech [40] a [41]. S ohledem na formulaci dotčené skutkové podstaty je irelevantní, zda stěžovatel v průběhu správního řízení zadání reklamy ze své strany zpochybňoval (výjimku by dle okolností věci mohla představovat situace, kdy se účastník řízení výslovně k zadání reklamy hlásil; jak však plyne z výše uvedeného, nic konkrétního v tomto směru správní spis neobsahuje). Za situace, kdy skutek nebyl řádně specifikován ani ve výroku, ani v odůvodnění napadeného rozhodnutí, je toto rozhodnutí stiženo vadou nepřezkoumatelnosti dle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., pro kterou měl městský soud k námitce stěžovatele napadené rozhodnutí zrušit (usnesení RS NSS čj. 2 As 34/2006-73). III.3 Léčebná tvrzení v odvysílané reklamě
[44] Přestože Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že rozhodnutí žalované ve své výrokové části částečně trpí vadou, zabývá se níže také otázkou, zda dotčená reklama obsahovala nepřípustná léčebná tvrzení. Je tomu tak proto, že lze předpokládat, že v dalším řízení se žalovaná kromě precizace výrokové části svého rozhodnutí, vedle případného doplnění skutkových zjištění, bude zabývat i hmotněprávní stránkou věci (léčebná tvrzení v reklamě). Jedná se tak o oddělitelnou právní a skutkovou otázku, jejímuž hodnocení se soud, i když shledal napadené rozhodnutí částečně nepřezkoumatelným, nemůže vyhnout. Daná otázka může být sama o sobě předmětem přezkumu (viz usnesení rozšířeného senátu NSS z 19. 2. 2008, čj. 7 Afs 212/2006-74, č. 1566/2008 Sb. NSS).
[44] Přestože Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že rozhodnutí žalované ve své výrokové části částečně trpí vadou, zabývá se níže také otázkou, zda dotčená reklama obsahovala nepřípustná léčebná tvrzení. Je tomu tak proto, že lze předpokládat, že v dalším řízení se žalovaná kromě precizace výrokové části svého rozhodnutí, vedle případného doplnění skutkových zjištění, bude zabývat i hmotněprávní stránkou věci (léčebná tvrzení v reklamě). Jedná se tak o oddělitelnou právní a skutkovou otázku, jejímuž hodnocení se soud, i když shledal napadené rozhodnutí částečně nepřezkoumatelným, nemůže vyhnout. Daná otázka může být sama o sobě předmětem přezkumu (viz usnesení rozšířeného senátu NSS z 19. 2. 2008, čj. 7 Afs 212/2006-74, č. 1566/2008 Sb. NSS).
[45] Ve zkratce stěžovatel v kasační stížnosti tvrdí, a činil tak i v žalobě, že odvysílaná reklama neobsahovala léčebná tvrzení, resp. že věc měla být posouzena i z hlediska zdravotních tvrzení.
[46] K tomu Nejvyšší správní soud z pohledu relevantní právní úpravy uvádí, že podle § 5d odst. 2 zákona o regulaci reklamy, na který navazuje skutková podstata dle § 8a odst. 2 písm. j) zákona o regulaci reklamy (bod [37]), reklama na potraviny musí splňovat požadavky stanovené zákonem o potravinách a tabákových výrobcích, zejména pokud jde o uvedení informace naznačující, že země původu potraviny je Česká republika, přímo použitelným předpisem Evropské unie o poskytování informací o potravinách spotřebitelům a přímo použitelnými předpisy Evropské unie, které stanoví pravidla pro použití označení původu, zeměpisných označení a tradičních výrazů.
[47] V daném případě je „přímo použitelným předpisem Evropské unie“ nařízení (EU) č. 1169/2011, dle jehož čl. 7 odst. 3 nesmějí informace o potravině připisovat jakékoli potravině vlastnosti umožňující zabránit určité lidské nemoci, zmírnit ji nebo ji vyléčit, ani na tyto vlastnosti odkazovat.
[48] Citovaný čl. 7 odst. 3 nařízení (EU) č. 1169/2011 vyjadřuje pojem léčebného tvrzení. Je jím taková informace (tvrzení), která připisuje potravině vlastnosti umožňující zabránit určité lidské nemoci, zmírnit ji nebo ji vyléčit, popř. na tyto vlastnosti odkazuje (rozsudek NSS čj. 1 As 363/2020-37, bod 12). V tomto směru lze odkázat již na rozsudek NSS z 25. 9. 2008, čj. 7 As 48/2008-72, č. 1772/2009 Sb. NSS, dle kterého doplněk stravy je v souladu s platnou právní úpravou potravinou, a proto nelze akceptovat reklamní sdělení, které tuto potravinu způsobem prezentace a charakteristikou přiblíží léčivům, až dokonce vyvolá dojem, že v podstatě jedná o léčivo“ (také rozsudek NSS z 14. 7. 2017, čj. 2 As 5/2017-62, bod 23). Při posuzování existence léčebného tvrzení hraje roli celkové vyznění prezentace výrobku, resp. celkový dojem, který takto u spotřebitele vznikne (rozsudek NSS ze 17. 1. 2014, čj. 4 As 98/2013-88, č. 3022/2014 Sb. NSS, bod 31).
[48] Citovaný čl. 7 odst. 3 nařízení (EU) č. 1169/2011 vyjadřuje pojem léčebného tvrzení. Je jím taková informace (tvrzení), která připisuje potravině vlastnosti umožňující zabránit určité lidské nemoci, zmírnit ji nebo ji vyléčit, popř. na tyto vlastnosti odkazuje (rozsudek NSS čj. 1 As 363/2020-37, bod 12). V tomto směru lze odkázat již na rozsudek NSS z 25. 9. 2008, čj. 7 As 48/2008-72, č. 1772/2009 Sb. NSS, dle kterého doplněk stravy je v souladu s platnou právní úpravou potravinou, a proto nelze akceptovat reklamní sdělení, které tuto potravinu způsobem prezentace a charakteristikou přiblíží léčivům, až dokonce vyvolá dojem, že v podstatě jedná o léčivo“ (také rozsudek NSS z 14. 7. 2017, čj. 2 As 5/2017-62, bod 23). Při posuzování existence léčebného tvrzení hraje roli celkové vyznění prezentace výrobku, resp. celkový dojem, který takto u spotřebitele vznikne (rozsudek NSS ze 17. 1. 2014, čj. 4 As 98/2013-88, č. 3022/2014 Sb. NSS, bod 31).
[49] Podpůrně lze odkázat také na bod 20 preambule nařízení (EU) č. 1169/2011, podle kterého mají právní předpisy zakázat používání informací, které by uváděly spotřebitele v omyl, zejména pokud jde o charakteristiky potravin, jejich účinky nebo vlastnosti, nebo které potravinám připisují léčebné vlastnosti. Absolutní zákaz léčebných tvrzení u potravin potvrzuje i judikatura Soudního dvora EU (rozsudky z 15. 7. 2004, Douwe Egberts, C-239/02, ECLI:EU:C:2004:445, bod 36, z 23. 1. 2003, Komise v. Rakousko, C-221/00, ECLI:EU:C:2003:44 bod 35, a z 23. 1. 2003, Sterbenz, C-421/00, C-426/00 a C-16/01, ECLI:EU:C:2003:46, bod 28). Ta se sice vztahuje k již neplatným unijním předpisům, ale nařízení (EU) č. 1169/2011 na ně navazuje bez relevantní změny v řešené otázce, a proto jsou její závěry použitelné i na nyní projednávanou věc.
[50] Navíc podle bodu 4 preambule nařízení (EU) č. 1169/2011 je obecným cílem potravinového práva poskytovat spotřebitelům povědomí, které jim umožní informovaně vybírat potraviny, které konzumují, a zabránit jakýmkoli praktikám, které je mohou uvést v omyl. Smyslem tohoto nařízení, od kterého ani při výkladu zákazu léčebných tvrzení nelze odhlédnout, je tedy nepochybně chránit spotřebitele před tím, aby své úsudky o potravinách zakládali na nepravdivých a zavádějících informacích. Léčebná tvrzení jsou obecně zakázána, neboť typově představují nejrizikovější skupinu tvrzení. Nicméně ani tak nelze opomenout, že ve výjimečných případech může být i léčebné tvrzení zcela nezpůsobilé uvést spotřebitele v omyl, např. pokud je potravina zjevně nezaměnitelná s lékem a uvedené tvrzení je neuvěřitelné v takové míře, že se jím žádný spotřebitel nemůže nechat zmýlit. Zákonodárce nemůže upravit všechny myslitelné situace, a je proto úkolem soudů, aby právo aplikovaly s přihlédnutím k jedinečným okolnostem každého případu; je tudíž přípustné, aby soud zvolil výklad, který z ustanovení předpisu prima facie nevyplývá, je-li to v zájmu zachování jeho smyslu a účelu (k tomu viz rozsudek NSS z 12. 6. 2020, čj. 5 As 219/2019-49, č. 4049 Sb. NSS, bod 37).
[50] Navíc podle bodu 4 preambule nařízení (EU) č. 1169/2011 je obecným cílem potravinového práva poskytovat spotřebitelům povědomí, které jim umožní informovaně vybírat potraviny, které konzumují, a zabránit jakýmkoli praktikám, které je mohou uvést v omyl. Smyslem tohoto nařízení, od kterého ani při výkladu zákazu léčebných tvrzení nelze odhlédnout, je tedy nepochybně chránit spotřebitele před tím, aby své úsudky o potravinách zakládali na nepravdivých a zavádějících informacích. Léčebná tvrzení jsou obecně zakázána, neboť typově představují nejrizikovější skupinu tvrzení. Nicméně ani tak nelze opomenout, že ve výjimečných případech může být i léčebné tvrzení zcela nezpůsobilé uvést spotřebitele v omyl, např. pokud je potravina zjevně nezaměnitelná s lékem a uvedené tvrzení je neuvěřitelné v takové míře, že se jím žádný spotřebitel nemůže nechat zmýlit. Zákonodárce nemůže upravit všechny myslitelné situace, a je proto úkolem soudů, aby právo aplikovaly s přihlédnutím k jedinečným okolnostem každého případu; je tudíž přípustné, aby soud zvolil výklad, který z ustanovení předpisu prima facie nevyplývá, je-li to v zájmu zachování jeho smyslu a účelu (k tomu viz rozsudek NSS z 12. 6. 2020, čj. 5 As 219/2019-49, č. 4049 Sb. NSS, bod 37).
[51] V daném případě městský soud, resp. předtím žalovaná, zcela správně hodnotil reklamu z pohledu jejího celkového dojmu. Ten vyznívá tak, že může spotřebitele uvést v omyl, neboť reklama svým vyzněním odkazuje na prevenci a léčbu konkrétního onemocnění, tedy dny (bod 67 rozsudku městského soudu). Tím se dostává do rozporu s požadavky nařízení (EU) č. 1169/2011, zejména s jeho čl. 7 odst. 3.
[52] K vyznění reklamy uvádí Nejvyšší správní soud ve shodě s městským soudem (bod 65), že ve zvukové složce reklamy se písmena „DNA“ vyslovují jako jediné slovo, které se shoduje s nemocí označovanou jako dna (uratická artritida). Nadto reklama využívala také slovo dno, které se v použitém tvaru shodovalo s možným tvarem slova dna („Enzycol DNA vás na dně nenechá.“). Navíc, jak vyplývá z napadeného rozhodnutí, grafické pojetí reklamy zachycovalo postavu, která se nejdříve pohybuje ztěžka, neboť má potíže s klouby. V případě detailního záběru kolenního kloubu jsou zachyceny projevy typické pro dnu – usazování krystalků kyseliny močové na kloubech (v reklamě jsou v tomto směru na kloubech ztvárněny „jen“ blíže nespecifikované krystalky). Posléze se však znázorněná postava pohybuje bez zjevných potíží.
[53] Nejvyšší správní soud stejně jako městský soud považuje v kontextu posuzované reklamy tvrzení o tom, že písmena DNA představují zkratku pro sousloví „dlouhodobá nenávyková alternativa“, popř. pro deoxyribonukleovou kyselinu, toliko za pokus legitimizovat nepřípustné léčebné tvrzení. Reklama sice obsahuje v grafické podobě uvedené sousloví i šroubovici spojovanou s uvedenou kyselinou, to však nemůže přebít celkový dojem z reklamy. Ten je dán, jak již bylo řečeno, především jeho zavádějící zvukovou složkou (viz přiléhavě bod 67 rozsudku městského soudu).
[53] Nejvyšší správní soud stejně jako městský soud považuje v kontextu posuzované reklamy tvrzení o tom, že písmena DNA představují zkratku pro sousloví „dlouhodobá nenávyková alternativa“, popř. pro deoxyribonukleovou kyselinu, toliko za pokus legitimizovat nepřípustné léčebné tvrzení. Reklama sice obsahuje v grafické podobě uvedené sousloví i šroubovici spojovanou s uvedenou kyselinou, to však nemůže přebít celkový dojem z reklamy. Ten je dán, jak již bylo řečeno, především jeho zavádějící zvukovou složkou (viz přiléhavě bod 67 rozsudku městského soudu).
[54] Stěžovatel svými stížními tvrzeními z velké části opakuje svou žalobní argumentaci a soustředí se na jednotlivosti, kterými se reklama vyznačovala, nikoli na její celkový dojem (dané námitky jsou tak na samé hraně přípustnosti – § 104 odst. 4 s. ř. s.). V reakci na závěry městského soudu však také dodává, že běžného spotřebitele trpícího dnou ani z vyobrazené postavy nenapadne, že by prezentovaný výrobek mohl mít cokoli společného s uvedenou nemocí. To opírá o citaci z Wikipedie, dle níž je nejčastěji dnou postižen kloub u kořene u palce nohy, přičemž tento kloub v reklamě zvýrazněn nebyl.
[54] Stěžovatel svými stížními tvrzeními z velké části opakuje svou žalobní argumentaci a soustředí se na jednotlivosti, kterými se reklama vyznačovala, nikoli na její celkový dojem (dané námitky jsou tak na samé hraně přípustnosti – § 104 odst. 4 s. ř. s.). V reakci na závěry městského soudu však také dodává, že běžného spotřebitele trpícího dnou ani z vyobrazené postavy nenapadne, že by prezentovaný výrobek mohl mít cokoli společného s uvedenou nemocí. To opírá o citaci z Wikipedie, dle níž je nejčastěji dnou postižen kloub u kořene u palce nohy, přičemž tento kloub v reklamě zvýrazněn nebyl.
[55] Ani tuto argumentaci však Nejvyšší správní soud nepovažuje za relevantní. Sám stěžovatel nijak nepopírá, že projevy dny bývají postiženy i jiné klouby. Nadto lze projevy dny – pohybové potíže, bolesti kloubů – považovat za notorietu, přičemž zejména osoba stižená touto nemocí může nabýt dojmu, že prezentovaný výrobek představuje léčivo. Jak již bylo řečeno, při posuzování existence léčebného tvrzení hraje roli celkové vyznění prezentace výrobku, resp. celkový dojem, který takto u spotřebitele vznikne (bod [48]). Při hodnocení dojmu, který vzbuzuje reklamní sdělení (jakožto jedna z forem obchodních praktik), je třeba zohlednit i příslušné referenční kritérium (či cílovou skupinu konkrétní reklamy). Jím je v daném případě koncept průměrného spotřebitele a zranitelného spotřebitele, jakožto zvláštní kategorie spotřebitelů. To, že se kritérium průměrného spotřebitele použije i na posuzování reklamy na doplňky stravy, lze dovodit například z odůvodnění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1924/2006 ze dne 20. prosince 2006 o výživových a zdravotních tvrzeních při označování potravin (dále jen „nařízení č. 1924/2006“). Z bodu 15 odůvodnění plyne, že „je důležité, aby tvrzení týkající se potravin byla pro spotřebitele srozumitelná, a je vhodné chránit všechny spotřebitele před klamavými tvrzeními. Nicméně Soudní dvůr Evropských společenství při rozhodování ve věcech týkajících se reklamy od přijetí směrnice Rady 84/450/EHS ze dne 10. září 1984 o klamavé a srovnávací reklamě (pozn. soudu: na tu navazuje a mění ji směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/29/ES ze dne 11. května 2005 o nekalých obchodních praktikách vůči spotřebitelům na vnitřním trhu) shledal nezbytným posuzovat vliv na pomyslného běžného spotřebitele. Toto nařízení, v souladu se zásadou proporcionality a pro zajištění účinné ochrany v něm obsažené, vychází z pojmu průměrného spotřebitele, který má dostatek informací a je v rozumné míře pozorný a opatrný, s ohledem na sociální, kulturní a jazykové faktory, jak je vykládán Soudním dvorem; toto nařízení však obsahuje také ustanovení, jejichž účelem je předcházet zneužívání spotřebitelů, kteří jsou svým charakterem obzvláště zranitelní klamavými tvrzeními.“ Použití kritéria průměrného spotřebitele i na posuzování reklamy plyne taktéž z rozsudku Soudního dvora EU ze dne 18. 7. 2013, Green Swan Pharmaceuticals CR, C-299/2012, ECLI:EU:C:2013:501, kde Soudní dvůr výslovně uvedl, že pro kvalifikaci tvrzení jakožto zdravotního tvrzení ve smyslu nařízení č. 1924/2006 je rozhodující výsledný dojem průměrného spotřebitele. Podle bodu 38 rozsudku NSS čj. 4 As 98/2013-88 pak platí, že „skupina osob nemocných určitou chorobou je obzvláště zranitelná jako cílová skupina reklamy na produkt slibující vyléčení, resp. odstranění příznaků této choroby. Průměrný spotřebitel nemocný určitou chorobou je totiž nepochybně více náchylný uvěřit určitému tvrzení ohledně vyléčení jeho choroby než průměrný zcela zdravý spotřebitel. I tento argument hovoří pro to, aby byla předmětná reklama hodnocena relativně přísněji.“ (obdobně rozsudek čj. 2 As 5/2017-62, body 25 a 28) V tomto smyslu tedy bylo třeba i na odvysílanou reklamu klást přísnější požadavky.
[55] Ani tuto argumentaci však Nejvyšší správní soud nepovažuje za relevantní. Sám stěžovatel nijak nepopírá, že projevy dny bývají postiženy i jiné klouby. Nadto lze projevy dny – pohybové potíže, bolesti kloubů – považovat za notorietu, přičemž zejména osoba stižená touto nemocí může nabýt dojmu, že prezentovaný výrobek představuje léčivo. Jak již bylo řečeno, při posuzování existence léčebného tvrzení hraje roli celkové vyznění prezentace výrobku, resp. celkový dojem, který takto u spotřebitele vznikne (bod [48]). Při hodnocení dojmu, který vzbuzuje reklamní sdělení (jakožto jedna z forem obchodních praktik), je třeba zohlednit i příslušné referenční kritérium (či cílovou skupinu konkrétní reklamy). Jím je v daném případě koncept průměrného spotřebitele a zranitelného spotřebitele, jakožto zvláštní kategorie spotřebitelů. To, že se kritérium průměrného spotřebitele použije i na posuzování reklamy na doplňky stravy, lze dovodit například z odůvodnění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1924/2006 ze dne 20. prosince 2006 o výživových a zdravotních tvrzeních při označování potravin (dále jen „nařízení č. 1924/2006“). Z bodu 15 odůvodnění plyne, že „je důležité, aby tvrzení týkající se potravin byla pro spotřebitele srozumitelná, a je vhodné chránit všechny spotřebitele před klamavými tvrzeními. Nicméně Soudní dvůr Evropských společenství při rozhodování ve věcech týkajících se reklamy od přijetí směrnice Rady 84/450/EHS ze dne 10. září 1984 o klamavé a srovnávací reklamě (pozn. soudu: na tu navazuje a mění ji směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/29/ES ze dne 11. května 2005 o nekalých obchodních praktikách vůči spotřebitelům na vnitřním trhu) shledal nezbytným posuzovat vliv na pomyslného běžného spotřebitele. Toto nařízení, v souladu se zásadou proporcionality a pro zajištění účinné ochrany v něm obsažené, vychází z pojmu průměrného spotřebitele, který má dostatek informací a je v rozumné míře pozorný a opatrný, s ohledem na sociální, kulturní a jazykové faktory, jak je vykládán Soudním dvorem; toto nařízení však obsahuje také ustanovení, jejichž účelem je předcházet zneužívání spotřebitelů, kteří jsou svým charakterem obzvláště zranitelní klamavými tvrzeními.“ Použití kritéria průměrného spotřebitele i na posuzování reklamy plyne taktéž z rozsudku Soudního dvora EU ze dne 18. 7. 2013, Green Swan Pharmaceuticals CR, C-299/2012, ECLI:EU:C:2013:501, kde Soudní dvůr výslovně uvedl, že pro kvalifikaci tvrzení jakožto zdravotního tvrzení ve smyslu nařízení č. 1924/2006 je rozhodující výsledný dojem průměrného spotřebitele. Podle bodu 38 rozsudku NSS čj. 4 As 98/2013-88 pak platí, že „skupina osob nemocných určitou chorobou je obzvláště zranitelná jako cílová skupina reklamy na produkt slibující vyléčení, resp. odstranění příznaků této choroby. Průměrný spotřebitel nemocný určitou chorobou je totiž nepochybně více náchylný uvěřit určitému tvrzení ohledně vyléčení jeho choroby než průměrný zcela zdravý spotřebitel. I tento argument hovoří pro to, aby byla předmětná reklama hodnocena relativně přísněji.“ (obdobně rozsudek čj. 2 As 5/2017-62, body 25 a 28) V tomto smyslu tedy bylo třeba i na odvysílanou reklamu klást přísnější požadavky.
[56] Stěžovatel v kasační stížnosti dále rozporuje závěr městského soudu, že se v daných souvislostech žalovaná nemusela zabývat tím, zda tvrzení využitá v reklamě, včetně vizuální stránky, vychází z nařízení č. 1924/2006. Konkrétně stěžovatel již v žalobě namítal, že bylo třeba se zabývat tím, zda jsou dotčená tvrzení přípustná buď z důvodu, že se jedná o tvrzení zařazená na seznamu povolených zdravotních tvrzení, nebo se na ně vztahuje přechodné období podle čl. 28 odst. 2 nařízení č. 1924/2006, a tato tvrzení jsou zařazena na tzv. on hold seznamu. V kasační stížnosti se pak stěžovatel zaměřuje především na on hold seznam. K tomu uvádí, že pokud se v tomto seznamu nachází hraniční tvrzení, měl by být výklad veden ve prospěch adresátů právních norem. Dle stěžovatele je totiž hranice mezi zdravotními a léčebnými tvrzeními tenká a pohyblivá.
[56] Stěžovatel v kasační stížnosti dále rozporuje závěr městského soudu, že se v daných souvislostech žalovaná nemusela zabývat tím, zda tvrzení využitá v reklamě, včetně vizuální stránky, vychází z nařízení č. 1924/2006. Konkrétně stěžovatel již v žalobě namítal, že bylo třeba se zabývat tím, zda jsou dotčená tvrzení přípustná buď z důvodu, že se jedná o tvrzení zařazená na seznamu povolených zdravotních tvrzení, nebo se na ně vztahuje přechodné období podle čl. 28 odst. 2 nařízení č. 1924/2006, a tato tvrzení jsou zařazena na tzv. on hold seznamu. V kasační stížnosti se pak stěžovatel zaměřuje především na on hold seznam. K tomu uvádí, že pokud se v tomto seznamu nachází hraniční tvrzení, měl by být výklad veden ve prospěch adresátů právních norem. Dle stěžovatele je totiž hranice mezi zdravotními a léčebnými tvrzeními tenká a pohyblivá.
[57] Opět zde jde o námitky na samé hraně přípustnosti, neboť stěžovatel své žalobní tvrzení v kasační stížnosti kvalitativně „neobohacuje“. Setrvává tak na své dosavadní pozici. K tomu však městský soud stěžovateli srozumitelně sdělil, že postih nebyl uložen za pět zdravotních tvrzení v dolní části obrazovky (týkala se vitamínu C, kyselé višně, extraktu celeru, kurkuminu a extraktu z pistácie), ale za to, že přípravek inzerovaný v reklamě mohl být vnímán jako lék, a nikoli jako doplněk stravy. Dále městský soud konstatoval, že uvedení povolených zdravotních tvrzení (či pravdivých informací o účincích užívání prezentovaného přípravku) nebrání tomu, aby byla dotčená reklama na základě posouzení celkového obsahu shledána rozpornou se zákonem z důvodu, že může vzbuzovat dojem, že prezentovaný doplněk stravy je lékem nebo přípravkem schopným lidské choroby léčit nebo jim předcházet. Proto na věc nedopadá ani argumentace týkající se tzv. funkčních tvrzení či tvrzení dle on hold seznamu (body 68 až 70 rozsudku městského soudu).
[57] Opět zde jde o námitky na samé hraně přípustnosti, neboť stěžovatel své žalobní tvrzení v kasační stížnosti kvalitativně „neobohacuje“. Setrvává tak na své dosavadní pozici. K tomu však městský soud stěžovateli srozumitelně sdělil, že postih nebyl uložen za pět zdravotních tvrzení v dolní části obrazovky (týkala se vitamínu C, kyselé višně, extraktu celeru, kurkuminu a extraktu z pistácie), ale za to, že přípravek inzerovaný v reklamě mohl být vnímán jako lék, a nikoli jako doplněk stravy. Dále městský soud konstatoval, že uvedení povolených zdravotních tvrzení (či pravdivých informací o účincích užívání prezentovaného přípravku) nebrání tomu, aby byla dotčená reklama na základě posouzení celkového obsahu shledána rozpornou se zákonem z důvodu, že může vzbuzovat dojem, že prezentovaný doplněk stravy je lékem nebo přípravkem schopným lidské choroby léčit nebo jim předcházet. Proto na věc nedopadá ani argumentace týkající se tzv. funkčních tvrzení či tvrzení dle on hold seznamu (body 68 až 70 rozsudku městského soudu).
[58] K této problematice Nejvyšší správní soud poznamenává, že zdravotní tvrzení je třeba odlišovat od léčebných. Zdravotní tvrzení poukazují na vztah mezi udržením zdraví (tedy žádoucího stavu) a potravinou. Mohou se vztahovat buď k předcházení nemoci nebo k vývoji a zdraví dětí (čl. 14 nařízení č. 1924/2006), anebo k růstu, vývoji organismu a jeho fyziologickým funkcím [funkční zdravotní tvrzení podle čl. 13 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1924/2006 – čl. 13 v odst. 1 písm. b) a c) tohoto nařízení sice upravuje také další zdravotní tvrzení, ta však pro projednávanou věc nejsou relevantní]. Tvrzení o předcházení nemoci mohou zároveň být tvrzeními o zabránění nemoci, a proto jsou výslovně vyňata ze zákazu léčebných tvrzení (čl. 14 odst. 1 nařízení č. 1924/2006). To neplatí pro funkční zdravotní tvrzení – ta se k nemocem vztahovat nesmí, a tedy by se s léčebnými tvrzeními ani neměla překrývat. Z toho důvodu není namístě povolení funkčních zdravotních tvrzení považovat za speciální ustanovení vůči obecnému zákazu léčebných tvrzení – zdravotní tvrzení nejsou zvláštním druhem léčebných tvrzení, ale zcela jinou kategorií. Závěry uvedené v tomto odstavci vycházejí z bodu 22 rozsudku NSS čj. 5 As 219/2019-49. Zároveň z bodu 30 citovaného rozsudku plyne, že „[f]unkční zdravotní tvrzení tedy nesmí být použito v rozporu se zákazem léčebných tvrzení. Přitom je třeba připomenout, že se definice funkčních zdravotních tvrzení a léčebných tvrzení v zásadě nepřekrývají, a zpravidla tak není třeba řešit jejich vzájemný vztah“.
[58] K této problematice Nejvyšší správní soud poznamenává, že zdravotní tvrzení je třeba odlišovat od léčebných. Zdravotní tvrzení poukazují na vztah mezi udržením zdraví (tedy žádoucího stavu) a potravinou. Mohou se vztahovat buď k předcházení nemoci nebo k vývoji a zdraví dětí (čl. 14 nařízení č. 1924/2006), anebo k růstu, vývoji organismu a jeho fyziologickým funkcím [funkční zdravotní tvrzení podle čl. 13 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1924/2006 – čl. 13 v odst. 1 písm. b) a c) tohoto nařízení sice upravuje také další zdravotní tvrzení, ta však pro projednávanou věc nejsou relevantní]. Tvrzení o předcházení nemoci mohou zároveň být tvrzeními o zabránění nemoci, a proto jsou výslovně vyňata ze zákazu léčebných tvrzení (čl. 14 odst. 1 nařízení č. 1924/2006). To neplatí pro funkční zdravotní tvrzení – ta se k nemocem vztahovat nesmí, a tedy by se s léčebnými tvrzeními ani neměla překrývat. Z toho důvodu není namístě povolení funkčních zdravotních tvrzení považovat za speciální ustanovení vůči obecnému zákazu léčebných tvrzení – zdravotní tvrzení nejsou zvláštním druhem léčebných tvrzení, ale zcela jinou kategorií. Závěry uvedené v tomto odstavci vycházejí z bodu 22 rozsudku NSS čj. 5 As 219/2019-49. Zároveň z bodu 30 citovaného rozsudku plyne, že „[f]unkční zdravotní tvrzení tedy nesmí být použito v rozporu se zákazem léčebných tvrzení. Přitom je třeba připomenout, že se definice funkčních zdravotních tvrzení a léčebných tvrzení v zásadě nepřekrývají, a zpravidla tak není třeba řešit jejich vzájemný vztah“.
[59] Relevantní není ani argumentace on hold seznamem. Nejvyšší správní soud v bodě 23 rozsudku čj. 5 As 219/2019-49 uvedl, že „Evropská komise zřídila on hold seznam, na kterém jsou uvedena tvrzení, která zatím nebyla posouzena, a proto jejich užití nelze zakázat jen kvůli jejich absenci na seznamu povolených tvrzení. Jinými slovy on hold seznam obsahuje tvrzení, u nichž nelze dovodit rozpor s nařízením č. 1924/2006 jen kvůli tomu, že doposud nebyla schválena. Přitom není vyloučeno, že taková tvrzení budou zakázána z jiného důvodu – zápis na on hold seznamu se totiž nerovná výslovnému povolení.“ Ve smyslu citovaného rozsudku tedy případný zápis určitého tvrzení na on hold seznam neprolamuje obecný zákaz uvádět v případě potravin léčebná tvrzení (podrobně body 21 až 35 citovaného rozsudku).
[60] Závěry městského soudu tak jsou zcela v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu. Proto argumentace o nesprávném právním názoru městského soudu neobstojí.
[60] Závěry městského soudu tak jsou zcela v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu. Proto argumentace o nesprávném právním názoru městského soudu neobstojí.
[61] Pochybení neshledává Nejvyšší správní soud ani v tom, pokud městský soud považoval za irelevantní, že SZPI v některých případech u výrobku Enzycol DNA vyhodnotila, že nebyla použita nepovolená léčebná tvrzení. Městský soud správně poznamenal, že je třeba rozlišovat mezi posouzením vyznění obalu výrobku (věc SZPI) a reklamy. Ta totiž obsahuje i odlišnou obrazovou složku, a zejména pak navíc složku zvukovou, která především pozměnila celkově vyznění prezentace doplňku stravy (bod 71 rozsudku městského soudu). Pakliže stěžovatel v kasační stížnosti tento závěr dále rozporuje odkazem na rozsudek Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci 21. 4. 2021, čj. 65 A 81/2019-80, opět se jedná a argumentaci nepřiléhavou. V odkazovaném rozsudku šlo totiž taktéž o posouzení rozhodnutí SZPI, které se týkalo léčebných tvrzení ve vztahu k obalu výrobku. Jde tedy znovu o jinou formu sdělení, která může mít ze své podstaty zcela odlišné vyznění než audiovizuální reklamní spot. III.4 Výše pokuty
[62] Stěžovatel brojil v kasační stížnosti také proti tomu, jak městský soud posoudil otázku týkající se správní praxe žalované při ukládání pokut a tvrzeného vybočení z ní. Stěžovatel v řízení před městským soudem odkázal na některá rozhodnutí žalované. Z nich vyvozoval správní praxi, která vede k závěru, že mu měla být uložena nižší pokuta. Městský soud však při posouzení této otázky vycházel z nerelevantních odlišujících kritérií. Podle městského soudu v případech, na které poukazoval stěžovatel, byly dotčené subjekty trestány za léčebná tvrzení ve sponzorských vzkazech a teleshoppingu. Stěžovatel se však domnívá, že tyto formy propagace jsou minimálně na stejné úrovni jako reklamní spot a nelze na ně nahlížet mírněji. Zároveň městský soud nezohlednil, že správní praxe žalované je taková, že výše pokuty odpovídá počtu odvysílání reklamy, přičemž počet odvysílání se násobí částkou 10 000 Kč. To dovozoval z rozhodnutí žalované z 26. 2. 2008, sp. zn. 2006/925/kov/SIM, čj. had/1405/08, kterým navrhl provést důkaz. Ve stěžovatelově případu však byla uložena pokuta ve výši 600 000 Kč za jediné promítnutí.
[62] Stěžovatel brojil v kasační stížnosti také proti tomu, jak městský soud posoudil otázku týkající se správní praxe žalované při ukládání pokut a tvrzeného vybočení z ní. Stěžovatel v řízení před městským soudem odkázal na některá rozhodnutí žalované. Z nich vyvozoval správní praxi, která vede k závěru, že mu měla být uložena nižší pokuta. Městský soud však při posouzení této otázky vycházel z nerelevantních odlišujících kritérií. Podle městského soudu v případech, na které poukazoval stěžovatel, byly dotčené subjekty trestány za léčebná tvrzení ve sponzorských vzkazech a teleshoppingu. Stěžovatel se však domnívá, že tyto formy propagace jsou minimálně na stejné úrovni jako reklamní spot a nelze na ně nahlížet mírněji. Zároveň městský soud nezohlednil, že správní praxe žalované je taková, že výše pokuty odpovídá počtu odvysílání reklamy, přičemž počet odvysílání se násobí částkou 10 000 Kč. To dovozoval z rozhodnutí žalované z 26. 2. 2008, sp. zn. 2006/925/kov/SIM, čj. had/1405/08, kterým navrhl provést důkaz. Ve stěžovatelově případu však byla uložena pokuta ve výši 600 000 Kč za jediné promítnutí.
[63] K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že žalovaná při stanovení výše pokuty vycházela z § 8a odst. 2 písm. j) ve spojení s § 8a odst. 6 písm. b) zákona o regulaci reklamy. V tomto smyslu bylo možné uložit pokutu až do výše 2 000 000 Kč. Žalovaná deklarovala, že postupovala při určení druhu a výměry trestu dle kritérií obsažených v § 37 a § 38 zákona o přestupcích. Zároveň přihlížela ke způsobu spáchání (šíření masovým komunikačním médiem), přičemž nepovažovala za rozhodující počet repríz. Zohlednila, že reklama se týkala citlivé oblasti zdraví a že v něm byla zmíněna konkrétní nemoc, byť prostřednictvím uměle vykonstruovaného pojmu Denní nenávyková alternativa (DNA). Jednání stěžovatele označila za bezskrupulózní a celkové ztvárnění reklamy za přitěžující okolnost. Současně ze strany stěžovatele nedošlo v průběhu řízení k tomu, že by deklaroval zamezení vysílání spotu, což by bylo možno hodnotit jako polehčující okolnost.
[64] Stanovení výše pokuty je věcí správního uvážení. Zároveň dle ustálené judikatury mají soudy „pouze omezenou možnost přezkumu […] správního uvážení. Při přezkumu rozhodnutí založených na správním uvážení soud zkoumá pouze to, zda správní orgán nepřekročil meze správního uvážení nebo zda toto uvážení nezneužil. Za tímto účelem pak posuzuje, zda správní rozhodnutí nebylo zatíženo svévolí rozhodujícího orgánu, zda nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem, zda je v souladu s pravidly logického usuzování a zda premisy takového úsudku byly zjištěny řádným procesním postupem“ (usnesení NSS z 1. 9. 2021, čj. 1 Azs 152/2021-68, bod 17).
[64] Stanovení výše pokuty je věcí správního uvážení. Zároveň dle ustálené judikatury mají soudy „pouze omezenou možnost přezkumu […] správního uvážení. Při přezkumu rozhodnutí založených na správním uvážení soud zkoumá pouze to, zda správní orgán nepřekročil meze správního uvážení nebo zda toto uvážení nezneužil. Za tímto účelem pak posuzuje, zda správní rozhodnutí nebylo zatíženo svévolí rozhodujícího orgánu, zda nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem, zda je v souladu s pravidly logického usuzování a zda premisy takového úsudku byly zjištěny řádným procesním postupem“ (usnesení NSS z 1. 9. 2021, čj. 1 Azs 152/2021-68, bod 17).
[65] Limity pro správní uvážení pro správní orgán neplynou jen přímo ze zákona, nýbrž také z případné ustálené správní praxe. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení z 21. 7. 2009, čj. 6 Ads 88/2006-132, č. 1915/2009 Sb. NSS, L’ORÉAL, bodech 81 – 82, konstatoval, že „správní praxe zakládající legitimní očekávání je ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů. Takovou praxí je správní orgán vázán. Jen taková správní praxe je doplněním psaného práva a je způsobilá modifikovat pravidla obsažená v právní normě. Správní praxi zakládající legitimní očekávání lze změnit, pokud je taková změna činěna do budoucna, dotčené subjekty mají možnost se s ní seznámit a je řádně odůvodněna závažnými okolnostmi. Libovolná (svévolná) změna výkladu právních předpisů směřující k tíži adresátů není přípustná. Za racionální (nikoliv svévolnou) změnu správní praxe lze přitom s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem považovat změnu interpretovaného zákona, změnu zákonů souvisejících s interpretovaným předpisem (systematický výklad) a změnu skutečností rozhodných pro interpretaci zákona (teleologický výklad).“
[65] Limity pro správní uvážení pro správní orgán neplynou jen přímo ze zákona, nýbrž také z případné ustálené správní praxe. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení z 21. 7. 2009, čj. 6 Ads 88/2006-132, č. 1915/2009 Sb. NSS, L’ORÉAL, bodech 81 – 82, konstatoval, že „správní praxe zakládající legitimní očekávání je ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů. Takovou praxí je správní orgán vázán. Jen taková správní praxe je doplněním psaného práva a je způsobilá modifikovat pravidla obsažená v právní normě. Správní praxi zakládající legitimní očekávání lze změnit, pokud je taková změna činěna do budoucna, dotčené subjekty mají možnost se s ní seznámit a je řádně odůvodněna závažnými okolnostmi. Libovolná (svévolná) změna výkladu právních předpisů směřující k tíži adresátů není přípustná. Za racionální (nikoliv svévolnou) změnu správní praxe lze přitom s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem považovat změnu interpretovaného zákona, změnu zákonů souvisejících s interpretovaným předpisem (systematický výklad) a změnu skutečností rozhodných pro interpretaci zákona (teleologický výklad).“
[66] To, zda mohlo vzniknout legitimní očekávání, je pak otázkou skutkovou (usnesení L’ORÉAL, bod 80). Tu je třeba v řízení před správními soudy dokazovat. K takovému dokazování městský soud přistoupil a při ústních jednáních provedl k důkazu celkem šest rozhodnutí žalované, která měla dokazovat správní praxi v obdobných věcech (čtyři na návrh stěžovatele, dvě na návrh žalované) a také přehled rozhodnutí žalované za období let 2012 až 2017, která se týkala porušení zákazu léčebných tvrzení (v rámci televizního vysílání) u potravin. V napadeném rozsudku pak konstatoval, že rozhodnutí zmiňovaná stěžovatelem nebyla vhodná pro prokázání správní praxe, neboť se zabývala případy sponzorských vzkazů a teleshoppingu, a nikoli televizních reklam. Dle městského soudu jsou sponzorské vzkazy méně intenzivní formou reklamního sdělení oproti reklamním spotům, jak plyne z rozsudku NSS z 29. 6. 2011, čj. 7 As 68/2011-75. Naopak rozhodnutí a přehled poskytnutý žalovanou svědčí o tom, že byly za obdobná jednání ukládány pokuty v řádech statisíců korun. Za klíčovou považoval městský soud typovou závažnost stěžovatelova jednání. Nelze dle městského soudu vycházet z toho, že se pokuty mají určovat matematicky přesně dle počtu repríz. V rozhodnutí z 30. 10. 2012, čj. had/4032/2012, udělila žalovaná pokutu ve výši 800 000 Kč. Sice byla tehdy posuzovaná reklama odvysílána 322 krát, avšak rozdíl 200 000 Kč oproti stěžovatelovu případu vyjadřuje právě to, že reklama byla vysílána delší dobu.
[66] To, zda mohlo vzniknout legitimní očekávání, je pak otázkou skutkovou (usnesení L’ORÉAL, bod 80). Tu je třeba v řízení před správními soudy dokazovat. K takovému dokazování městský soud přistoupil a při ústních jednáních provedl k důkazu celkem šest rozhodnutí žalované, která měla dokazovat správní praxi v obdobných věcech (čtyři na návrh stěžovatele, dvě na návrh žalované) a také přehled rozhodnutí žalované za období let 2012 až 2017, která se týkala porušení zákazu léčebných tvrzení (v rámci televizního vysílání) u potravin. V napadeném rozsudku pak konstatoval, že rozhodnutí zmiňovaná stěžovatelem nebyla vhodná pro prokázání správní praxe, neboť se zabývala případy sponzorských vzkazů a teleshoppingu, a nikoli televizních reklam. Dle městského soudu jsou sponzorské vzkazy méně intenzivní formou reklamního sdělení oproti reklamním spotům, jak plyne z rozsudku NSS z 29. 6. 2011, čj. 7 As 68/2011-75. Naopak rozhodnutí a přehled poskytnutý žalovanou svědčí o tom, že byly za obdobná jednání ukládány pokuty v řádech statisíců korun. Za klíčovou považoval městský soud typovou závažnost stěžovatelova jednání. Nelze dle městského soudu vycházet z toho, že se pokuty mají určovat matematicky přesně dle počtu repríz. V rozhodnutí z 30. 10. 2012, čj. had/4032/2012, udělila žalovaná pokutu ve výši 800 000 Kč. Sice byla tehdy posuzovaná reklama odvysílána 322 krát, avšak rozdíl 200 000 Kč oproti stěžovatelovu případu vyjadřuje právě to, že reklama byla vysílána delší dobu.
[67] Argumentaci městského soudu považuje Nejvyšší správní soud za vcelku logickou, neboť sponzorský vzkaz a teleshopping, jsou skutečně jinými formami prezentace produktů. Je ale pravdou, že konkrétním vyzněním zvažovaných sponzorských vzkazů, a tedy ani jejich případnou blízkostí k reklamním spotům, se městský soud nevěnoval. Vycházel pouze z obecných konstatování. Tato otázka by si přitom zasloužila větší pozornosti. Oproti pokutám za reklamní spoty na podobné produkty, které jsou ukládány v řádu stovek tisíc korun (což bylo v řízení před městským soudem prokázáno), jsou pokuty za sponzorské vzkazy či teleshopping o poznání nižší. Vedle toho nelze přehlédnout další aspekt věci. Kdyby totiž bylo prokázáno, že se sponzorské vzkazy se v daných konkrétních věcech od posuzovaného reklamního spodu délkou a způsobem provedení významně neliší, vedlo by to spíše k závěru, že žádná ustálená správní praxe žalované neexistuje, než že by bylo možné mít za prokázanou správní praxi spočívající v ukládání nízkých pokut. Výši uložené sankce by tedy bylo třeba hodnotit jen z pohledu hledisek relevantních pro vyměření správního trestu v konkrétním případě.
[67] Argumentaci městského soudu považuje Nejvyšší správní soud za vcelku logickou, neboť sponzorský vzkaz a teleshopping, jsou skutečně jinými formami prezentace produktů. Je ale pravdou, že konkrétním vyzněním zvažovaných sponzorských vzkazů, a tedy ani jejich případnou blízkostí k reklamním spotům, se městský soud nevěnoval. Vycházel pouze z obecných konstatování. Tato otázka by si přitom zasloužila větší pozornosti. Oproti pokutám za reklamní spoty na podobné produkty, které jsou ukládány v řádu stovek tisíc korun (což bylo v řízení před městským soudem prokázáno), jsou pokuty za sponzorské vzkazy či teleshopping o poznání nižší. Vedle toho nelze přehlédnout další aspekt věci. Kdyby totiž bylo prokázáno, že se sponzorské vzkazy se v daných konkrétních věcech od posuzovaného reklamního spodu délkou a způsobem provedení významně neliší, vedlo by to spíše k závěru, že žádná ustálená správní praxe žalované neexistuje, než že by bylo možné mít za prokázanou správní praxi spočívající v ukládání nízkých pokut. Výši uložené sankce by tedy bylo třeba hodnotit jen z pohledu hledisek relevantních pro vyměření správního trestu v konkrétním případě.
[68] Přes naznačené nedostatky v závěrech městského soudu nepovažuje Nejvyšší správní soud za rozumné vracet věc nejprve městskému soudu, aby se s touto otázkou vypořádal. Soudy ve správním soudnictví mají primárně přezkoumávat správnost úvahy v rozhodnutí správních orgánů. Pokud je zřejmé, že rozhodnutí žalované neobstojí z jiných důvodů a musí tak být stejně zrušeno a zároveň chybí bližší odůvodnění ohledně správní praxe žalované při ukládání pokuty, pak je vhodnější, aby se s touto námitkou (která v důsledku toho, že řízení před žalovanou je vedeno v jednom stupni, zazněla až v řízení před soudem) v novém rozhodnutí vypořádala přímo žalovaná. Pokud by i s novým rozhodnutím stěžovatel nesouhlasil, bylo by možné podrobit tuto úvahu správního orgánu soudnímu přezkumu.
[69] Nejvyšší správní soud poznamenává, že za této situace pro nadbytečnost neprováděl důkaz rozhodnutím žalované z 26. 2. 2008, sp. zn. 2006/925/kov/SIM, čj. had/1405/08 (bod [62]), od kterého se odvíjelo tvrzení, že žalovaná má udělovat pokuty ve výši 10 000 za jeden odvysílaný spot. IV. Závěr a náklady řízení
[70] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že je napadený rozsudek nezákonný, a proto jej zrušil (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). Jelikož by městský soud vázán názorem Nejvyššího správního soudu pouze mohl žalobě vyhovět a vrátit věc žalované, rozhodl Nejvyšší správní soud současně o zrušení žalobou napadeného rozhodnutí žalované a věc jí vrátil k dalšímu řízení [§ 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. za přiměřeného použití § 78 odst. 4 s. ř. s]. V dalším řízení je žalovaná vázána právním názorem Nejvyššího správního soudu vyjádřeným v tomto rozsudku [§ 110 odst. 2 písm. a) ve spojení s § 78 odst. 5 s. ř. s.]. V tomto řízení žalovaná předně řádně vymezí skutek. V rámci odůvodnění výše sankce se pak bude zabývat také otázkou vlastní správní praxe při ukládání pokut, a to v kontextu námitek, které zazněly v soudním řízení.
[70] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že je napadený rozsudek nezákonný, a proto jej zrušil (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). Jelikož by městský soud vázán názorem Nejvyššího správního soudu pouze mohl žalobě vyhovět a vrátit věc žalované, rozhodl Nejvyšší správní soud současně o zrušení žalobou napadeného rozhodnutí žalované a věc jí vrátil k dalšímu řízení [§ 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. za přiměřeného použití § 78 odst. 4 s. ř. s]. V dalším řízení je žalovaná vázána právním názorem Nejvyššího správního soudu vyjádřeným v tomto rozsudku [§ 110 odst. 2 písm. a) ve spojení s § 78 odst. 5 s. ř. s.]. V tomto řízení žalovaná předně řádně vymezí skutek. V rámci odůvodnění výše sankce se pak bude zabývat také otázkou vlastní správní praxe při ukládání pokut, a to v kontextu námitek, které zazněly v soudním řízení.
[71] V případě, že Nejvyšší správní soud zruší rozsudek krajského (městského) soudu a současně i rozhodnutí správního orgánu, je povinen rozhodnout kromě nákladů řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu (§ 110 odst. 3 věta druhá s. ř. s.). Úspěch ve věci se posuzuje dle výsledku řízení před správními soudy. Výsledkem soudního přezkumu bylo zrušení rozhodnutí žalované, stěžovatel proto měl ve věci plný úspěch. V takovém případě je žalovaná povinna dle § 60 odst. 1 s. ř. s. nahradit stěžovateli náklady řízení před soudem.
[72] Náklady stěžovatele v řízení o žalobě tvoří soudní poplatek ve výši 3 000 Kč a odměna advokáta. Ta zahrnuje pět úkonů právní služby spočívající v přípravě a převzetí zastoupení, sepsání žaloby, dalšího podání ve věci samé (replika k vyjádření žalované) a účasti na dvou jednáních soudu [§ 11 odst. 1 písm. a), d) a g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)], a činí v dané věci 5 × 3 100 Kč [§ 7 bod 5. ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu], a paušální částku ve výši 300 Kč za každý úkon právní služby (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu), tedy 5 × 300 Kč. Odměna advokáta v řízení před městským soudem činí 17 000 Kč. Náklady řízení před městským soudem činí celkem 20 000 Kč.
[73] Náklady řízení o kasační stížnosti tvoří soudní poplatek ve výši 5 000 Kč a odměna advokáta. Ta zahrnuje dva úkony právní služby spočívající v sepsání kasační stížnosti včetně jejího doplnění ze dne 27. 9. 2021 a v replice k vyjádření žalované ze dne 18. 11. 2021 [§ 11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu], a činí v dané věci 2 × 3 100 Kč [§ 7 bod 5. ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu], a paušální částku ve výši 300 Kč za každý úkon právní služby (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu), tedy 2 × 300 Kč. Odměna advokáta v řízení před Nejvyšším správním soudem činí 6 800 Kč. Náklady řízení před Nejvyšším správním soudem činí celkem 11 800 Kč.
[74] Stěžovatel tedy má právo na náhradu nákladů ve výši 31 800 Kč. Tuto částku je žalovaná povinna stěžovateli zaplatit k rukám jeho zástupce do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně 21. března 2023
Jitka Zavřelová
předsedkyně senátu