8 As 98/2020

Jestliže vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí jako součást vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území zpracovaného společně s návrhem zásad územního rozvoje, resp. jejich aktualizace (§ 36 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu), vyvolává dílčí nejasnosti a otázky, je třeba, aby dal krajský soud odpůrci dostatečný prostor k tomu, aby sám (či za podpory osob, které pořizovatel zásad územního rozvoje pověřil zpracováním těchto odborných podkladů) mohl tyto podklady v řízení před soudem obhájit. To platí zejména za situace, kdy navrhovatelé v procesu pořizování zásad územního rozvoje nepodali dostatečně konkrétní námitky proti vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů, a tato otázka se v dané míře podrobnosti objevila až v řízení před krajským soudem. V tomto případě není na místě zrušit zásady územního rozvoje (jejich aktualizaci) podle § 76 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 101b odst. 4 s. ř. s. bez jednání, tedy bez dalšího vyjít z toho, že se zásady územního rozvoje opírají o neúplné podklady, které vyžadují zásadní doplnění, jež nemůže být provedeno před soudem.

[38] Zásady územního rozvoje obligatorně obsahují vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území (srov. § 36 odst. 1 stavebního zákona), jehož součástí je vyhodnocení vlivů na životní prostředí (SEA), v němž se popíší a vyhodnotí zjištěné a předpokládané vlivy (návrhu) zásad územního rozvoje na životní prostředí a přijatelné alternativy naplňující cíle zásad územního rozvoje. Obsahem vyhodnocení vlivů na životní prostředí (SEA) je také hodnocení CEA (Cumulative Environmental Assessment), tedy posuzování kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí.

[39] Stavební zákon v § 37 odst. 1 stanoví, že vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území se pořizuje k návrhu zásad územního rozvoje. Podle § 37 odst. 2 stavebního zákona je pak návrh zásad územního rozvoje a vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území předkládán ke společnému projednání. Podle § 37 odst. 3 stavebního zákona může k návrhu zásad územního rozvoje a vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území každý uplatnit u krajského úřadu písemné připomínky. Podle § 39 odst. 1 stavebního zákona je následně upravený a posouzený návrh zásad územního rozvoje a vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území předmětem veřejného projednání. Podle § 39 odst. 2 stavebního zákona mohou dotčené obce, vlastník, oprávněný investor (tj. správce nebo provozovatel veřejné dopravní nebo veřejné technické infrastruktury) a zástupce veřejnosti podat námitky proti návrhu zásad územního rozvoje. Ve stejné lhůtě může každý uplatnit připomínky k návrhu a vyhodnocení.

[40] Zákonný rámec vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území včetně posuzování kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí je dán § 19 odst. 2, § 36 odst. 1 a § 40 odst. 2 stavebního zákona a také přílohou ke stavebnímu zákonu, která obsahuje rámcový obsah vyhodnocení vlivů politiky územního rozvoje, zásad územního rozvoje a územního plánu na životní prostředí pro účely posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí. Příloha č. 5 vyhlášky č. 500/2006 Sb., ve znění účinném do 28. 1. 2018, pak vymezovala Obsah vyhodnocení předpokládaných vlivů zásad územního rozvoje a územního plánu na udržitelný rozvoj území tak, že se hodnotí vlivy, které lze rozumně předpokládat, a to v rozsahu, podrobnosti a míře konkrétnosti, jakou má pořizovaná územně plánovací dokumentace. Vlivy se stanoví odborným odhadem, přičemž hodnocení obsahuje také vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje (…) na zlepšování územních podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území a jejich soulad.

[41] Hodnocení, mezi kterými záměry mohou vznikat kumulativní a synergické vlivy, a ve vztahu k jakým složkám životního prostředí tomu tak může být, je tedy otázkou odbornou (viz právě uvedená příloha č. 5 vyhlášky č. 500/2006 Sb., která hovoří o odborném odhadu), kterou je povolána zodpovědět pouze kvalifikovaná osoba, která je držitelem autorizace podle § 19 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí).

[42] Právně-teoretickým zakotvením institutu posuzování kumulativních a synergických vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí v českém právním řádu (i s přesahem do evropského práva) se Nejvyšší správní soud opakovaně zabýval. Lze odkázat zejména na body 57 až 73 rozsudku ze dne 21. 6. 2012, čj. 1 Ao 7/2011-526, č. 2698/2012 Sb. NSS, přičemž Nejvyšší správní soud nepovažuje za nutné a hospodárné tato východiska v úplnosti opakovat i v nyní řešené věci. Připomene proto jen stěžejní aspekty, které má správní soud při posuzování tohoto vyhodnocení zohlednit.

[43] Nejvyšší správní soud k otázce způsobu a dostatečnosti vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů zásad územního rozvoje ve svém rozsudku čj. 1 Ao 7/2011-526, bodě 90, konstatoval, že „úkolem odpůrce bylo nejen kumulativní a synergické vlivy identifikovat, ale též vyhodnotit (popsat možné konkrétní dopady na konkrétní složky životního prostředí, zvážit, zda neexistuje jiné lepší řešení, a zohlednit hodnocení těchto vlivů při výběru varianty záměru) a v případě jejich akceptace stanovit pro realizaci záměrů konkrétní podmínky (kompenzační opatření), které by kumulativní a synergické vlivy minimalizovaly, a dále stanovit pravidla jejich sledování. Právě zásady územního rozvoje jsou ideální platformou pro zvážení a zohlednění kumulativních a synergických vlivů plánovaných záměrů, neboť v této fázi územního plánování je ještě dobře možné od kumulace záměrů upustit, pozměnit je nebo navrhnout vhodná kompenzační opatření. “ Podrobně také v rozsudcích ze dne 15. 4. 2014, čj. 2 Aos 4/2013-54, ze dne 24. 4. 2014, čj. 4 Aos 1/2013-125, č. 3042/2014 Sb. NSS, ze dne 18. 12. 2014, čj. 8 Aos 3/2013-118, ze dne 17. 4. 2014, čj. 9 Aos 5/2013-73, a ze dne 17. 4. 2014, čj. 9 Aos 6/2013-44, s odkazy na předchozí judikaturu, byly Nejvyšším správním soudem vysvětleny požadavky na vyhodnocení těchto vlivů. Na podrobné odůvodnění uvedených rozsudků Nejvyšší správní soud opět odkazuje.

[44] Nejvyšší správní soud dále ve svém rozsudku ze dne 31. 1. 2013, čj. 4 Aos 1/2012-105, č. 2848/2013 Sb. NSS, konstatoval v bodě 73, že „nelze trvat na tom, aby ve vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů byly výslovně zapracovány veškeré záměry obsažené v zásadách územního rozvoje a jejich možné hromadné a skupinové vlivy na životní prostředí v kombinaci s každým dalším záměrem, který je v zásadách územního rozvoje vymezen, nýbrž je dostačující, pokud dojde ke zhodnocení kumulativních a synergických vlivů pouze mezi záměry, kde relevantní vlivy tohoto druhu vůbec přicházejí v úvahu, a to buď s ohledem na povahu a rozsah záměrů, k jejichž kombinaci dochází, nebo v důsledku zjištění učiněných v rámci řádně prováděného procesu pořizování zásad územního rozvoje“. Dále v bodě 78 tohoto rozsudku Nejvyšší správní soud uvedl, že „dbal zásady minimalizace soudních zásahů do územně plánovací dokumentace. Podle této zásady soud toliko přezkoumává, zda vyhodnocení má zákonem požadované náležitosti, zda je srozumitelné a logicky konzistentní a zda bylo zohledněno v navazujících rozhodovacích procesech (především co do realizace redukce ploch pro sport a rekreaci). Správní soudy nejsou povolány k tomu, aby hodnotily odbornou stránku věci, neboť takový přezkum jim nepřísluší; odborné posouzení věci a volba konkrétního řešení je na pořizovateli územně plánovací dokumentace a osobách, které k tomu disponující odpovídajícím vzděláním a erudicí a které pořizovatel zpracováním odborných podkladů pověří. […] Je proto namístě, aby správní soudy při přezkumu opatření obecné povahy tohoto typu postupovaly obzvlášť obezřetně “.

[45] Nejvyšší správní soud tedy zdůrazňuje, že v souladu s citovanou judikaturou nemohou správní soudy hodnotit odbornou stránku věci, neboť takový přezkum jim nepřísluší. Takovou odborností, jaká se předpokládá a vyžaduje u zpracovatele VVURÚ (viz bod [41] tohoto rozsudku), samy správní soudy ani nedisponují. Správní soudy mohou přezkoumat pouze to, zda VVURÚ má zákonem požadované náležitosti, zda je srozumitelné a logicky konzistentní a zda bylo zohledněno v navazujících rozhodovacích procesech.

[46] Nelze opomíjet, že soudní přezkum opatření obecné povahy, které je vystavěno na podkladech, východiscích a závěrech odborné povahy, má svá specifika. Těmi se Nejvyšší správní soud podrobněji zabýval v judikatuře vztahující se sice k mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví vydávaným jako opatření obecné povahy podle zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 (rozsudek NSS ze dne 20. 10. 2021, čj. 8 Ao 22/2021-183, č. 4283/2022 Sb. NSS, body 35 a 36, nebo rozsudek NSS ze dne 21. 4. 2022, čj. 8 Ao 9/2022-101, body 45 až 48), avšak do určité míry jsou tyto závěry relevantní i pro přezkum jiných opatření obecné povahy, která se rovněž opírají o odborné podklady. Nejvyšší správní soud v těchto rozsudcích připomněl, že soudní moci nepřísluší věcně rozhodovat namísto správních orgánů, že „soud se má zabývat tím, zda mimořádná opatření vycházejí ze ‚solidních vědeckých základů‘, nejsou ‚svévolná či nesmyslná‘, přičemž nelze čekat na definitivní rozřešení určité vědecké otázky “. Tato specifika soudního přezkumu mimořádných opatření, která jsou vystavěna začasté na odborných podkladech, východiscích a závěrech, nicméně nelze podle Nejvyššího správního soudu vykládat tak, že by soud neměl ověřovat, zda je odůvodnění napadeného opatření opřeno o relevantní zdroje, není vnitřně rozporné či nelogické apod. (a to samozřejmě i z hlediska odborného).

[47] Podobně i v dřívější judikatuře Nejvyšší správní soud apeloval na zdrženlivost soudní moci při přezkumu opatření obecné povahy, jde-li o posuzování věcných odborných otázek (bod 78 výše citovaného rozsudku čj. 4 Aos 1/2012-105). To však vždy při vědomí toho, jak plyne z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2011, čj. 7 Ao 7/2010-133, že složitost procesu předcházejícího vydání zásad územního rozvoje nemůže „sama o sobě legitimizovat případnou nezákonnost ve vztahu k veřejným subjektivním právům dotčených osob. ZÚR představují v množině opatření obecné povahy, vydávaných podle stavebního zákona, akt relativně abstraktního charakteru. Míra možného dotčení práv je proto obecně nižší než v případě např. územního či regulačního plánu. Tato skutečnost ale nemůže vést k tomu, aby Nejvyšší správní soud odkázal navrhovatele s ochranou jejich práv až na následná řízení v procesu územního plánování. ZÚR jsou totiž závazné pro další postupy v územním plánování a rozhodování. “ (srov. též rozsudek NSS ze dne 30. 5. 2019, čj. 2 As 122/2018-512, bod 158)

[48] Odborná povaha podkladů, na kterých jsou zásady územního rozvoje postaveny, a komplikovanost procesu vedoucího k jejich vydání tedy nevylučují, aby soud dospěl k tomu, že tyto podklady jsou naprosto nedostatečné, vnitřně rozporné či zcela nelogické. To jsou pak vady takového charakteru, že je jakýkoli přezkum opatření obecné povahy, respektive jejich podkladů, v tomto ohledu prakticky vyloučen. V tomto směru lze odkázat i na závěry rozsudku krajského soudu z roku 2013. S tehdejší situací, kdy kumulativní a synergické vlivy nebyly posuzovány vůbec, a kdy bylo na místě bez dalšího postupovat podle § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s., je ale současná situace o poznání jiná a do určité míry i složitější. V nynější situaci bylo třeba s ohledem na návrhové body nalézt odpověď na otázku úplnosti posouzení kumulativních a synergických vlivů. V této věci jde konkrétně o otázku, proč podobným způsobem, jako tomu bylo v části VVURÚ zabývající se vlivem na zemědělský půdní fond a vlivem na povrchové vody, kde byly hodnoceny kumulativní a synergické vlivy záměru D300 jak vůči koridorům D208 a D209, tak vůči koridoru D010, zpracovatel nepostupoval také u hodnocení vlivů na ovzduší, obyvatelstvo, hlukovou zátěž a veřejné zdraví.

[49] V souvislosti s nyní projednávanou věcí je třeba připomenout, že Krajský soud v Praze rozsudkem z roku 2013 zrušil část Zásad územního rozvoje Středočeského kraje v té části, která byla nahrazena právě aktualizací ZÚR č. 2 (tedy v části vymezující plochu veřejně prospěšné stavby D300 – Plocha rozvoje letiště Praha Ruzyně). Kasační stížnost podanou proti tomuto rozsudku Nejvyšší správní soud zamítl rozsudkem čj. 9 Aos 5/2013-73. Důvodem, který tehdy krajský soud ke zrušení plochy veřejně prospěšné stavby vedl, bylo nedostatečně provedené (respektive vůbec neprovedené) posouzení kumulativních a synergických vlivů záměru D300 – Plocha rozvoje letiště Praha Ruzyně na životní prostředí. Krajský soud v odkazované věci poukázal na to, že smyslem vyhodnocení vlivů na životní prostředí není pouze případné negativní jevy identifikovat, nýbrž je také vyhodnotit, tj. popsat jejich působení na jednotlivé složky životního prostředí, zvážit možnosti jiných řešení, stanovit kompenzační opatření, která by negativní působení těchto vlivů minimalizovala, a nastavit pravidla pro jejich sledování. V těchto kategoriích tehdy shledal krajský soud natolik závažné nedostatky, že v podstatě vylučovaly jakékoli přezkoumání této části Zásad územního rozvoje Středočeského kraje, neboť i přes nezpochybnitelnou míru obecnosti zásad územního rozvoje si musí posouzení kumulativních a synergických vlivů zachovat určitou míru přezkoumatelnosti. Je nezbytné určit nejen to, jaké složky životního prostředí mohou být dotčeny, ale také kumulace kterých plánovaných (resp. již uskutečněných) záměrů byla v tom kterém místě zvažována. Nad rámec těchto obecných úvah krajský soud v rozsudku z roku 2013 dodal, že z grafické podoby podkladů je zjevné, že v případě posuzovaného záměru D300 – Plocha rozvoje Letiště Praha Ruzyně měly být hodnoceny relevantní vzájemné vlivy mezi tímto záměrem a záměry zjevně souvisejícími [minimálně jde o záměry D208 (Koridor železniční tratě č. 120: úsek Jeneč – letiště Ruzyně); D209 (Koridor železniční tratě č. 120: úsek Ruzyně – Kladno) a D010 (Koridor dálnice D7)], jejichž kumulativní a synergické působení na životní prostředí a priori nelze vyloučit, přičemž podle názoru krajského soudu šlo o záměry, kde hromadné a skupinové vlivy na životní prostředí přicházejí zjevně do úvahy.

[50] Tyto závěry, zejména to, že již v rozsudku z roku 2013 krajský soud konstatoval, že měly být hodnoceny relevantní vzájemné vlivy mezi záměrem D300 a minimálně záměry D208, D209 a D010, připomněl krajský soud v bodu 118 nyní napadeného rozsudku. Uvedl k tomu, že jde o koridory silniční a železniční dopravy, které jsou rovněž producenty hluku a emisí, a proto nelze kumulativní a synergické vlivy bez dalšího vyloučit. Potud lze s krajským soudem souhlasit, neboť obecně vzato kumulativní a synergické vlivy typově podobných záměrů, které se nachází v témže prostoru, nelze skutečně bez dalšího (či a priori, jak uváděl krajský soud v rozsudku z roku 2013) vyloučit.

[51] Shodně ostatně postupoval i zpracovatel VVURÚ, který v rámci Metodologie hodnocení kumulativních a synergických vlivů obsažené v kapitole 6.2.1 VVURÚ mimo jiné na základě složkové a prostorové analýzy vymezil oblasti s rizikem vzniku kumulativních a synergických vlivů. Konkrétně k tomu zpracovatel na s. 184 VVURÚ pod bodem 2 s názvem Popis charakteristik, které by mohly být kumulativními a synergickými vlivy výrazně ovlivněny (složková analýza) uvádí, že v kapitole 4. jsou popsány charakteristiky složek životního prostředí, které budou naplňováním aktualizace ZÚR č. 2 potenciálně negativně dotčeny. V kapitole 5. jsou dále na základě analýzy grafických schémat vymezena limitně zatížená území. Tato analýza je provedena expertním odhadem na základě nevyšších, resp. nejnižších hodnot dané složky životního prostředí. Území, ve kterých byl identifikován určitý problém, jsou zařazena mezi území limitně zatížená. Jedná se např. o území s výrazným úbytkem kvalitních zemědělských půd, území obcí s překročeným imisním limitem, území, ve kterých dochází k fragmentaci krajiny významnými liniovými stavbami atd. Dále zpracovatel pod bodem 3 s názvem Vymezení lokalit, ve kterých existuje riziko vzniku a působení kumulativních a synergických vlivů (prostorová analýza) uvádí, že v rámci kapitoly 4. byly vymezeny oblasti, do kterých je navrhován větší počet ploch a koridorů (resp. záměrů) a navrhovaný způsob využití ploch a koridorů je spojen s potenciálním rizikem negativního ovlivnění složek životního prostředí. Tímto způsobem zpracovatel vymezil tři oblasti s potenciálním rizikem vzniku kumulativních a synergických vlivů, které v kapitole 4.2.1 popsal a též je graficky znázornil ve výkresu A.VI: Kumulativní a synergické vlivy. Jednou z těchto oblastí je pak oblast označená jako Severní okraj Prahy. V ní se mimo jiných nachází také záměr D300. Již v tomto kroku hodnocení pak byla v případě některých oblastí predikována složka životního prostředí, která může být kumulativními či synergickými vlivy dotčena (s. 184 bod 1 VVURÚ). V případě oblasti Severní okraj Prahy byly jako potenciálně ovlivněné složky životního prostředí, jevy a charakteristiky uvedeny: obyvatelstvo, ovzduší, půda a krajinný ráz.

[52] Jestliže tedy krajský soud vyšel z toho, že mezi typově srovnatelnými záměry plánovanými v témže prostoru by mohly vznikat kumulativní a synergické vlivy, a to s ohledem na jejich charakter vlivy na ovzduší a hlukovou zátěž, nelze říci, že by šlo jen o laický pohled (byť to tak krajský soud v bodě 118 napadeného rozsudku sám naznačil). Tato úvaha totiž není ryze laická, ale má oporu také ve VVURÚ, kde je postavena na odborném odhadu jeho zpracovatele. V této souvislosti je třeba připomenout, že krajský soud ani v rozsudku z roku 2013 neuvedl, že mezi tam zmíněnými konkrétními záměry budou kumulativní a synergické vlivy bezpochyby vznikat. Konstatoval toliko, že mezi těmito záměry „synergické i kumulativní působení na životní prostředí a priori nelze vyloučit “. Jeho závěr proto nelze chápat jako závazný pokyn, že právě kumulativním a synergickým vlivům těchto záměrů se musí VVURÚ bezpodmínečně zabývat. V tomto ohledu se tedy krajský soud již mýlí, pokud v bodě 120 napadeného rozsudku uvádí, že soud „již v minulosti upozornil, že právě budoucí provoz letištní dráhy ve spojení s budoucím provozem železnice a stávajícím provozem dálnice si vysloveně žádá zodpovědět, jaká je možnost jejich hromadného a vzájemného působení na stav ovzduší či hladinu hluku “.

[53] Jakkoli je složková a prostorová analýza provedená v kapitolách 4. a 5. VVURÚ základním kamenem metodologie hodnocení kumulativních a synergických vlivů, nemohou její závěry být vykládány tak, že v identifikovaných oblastech by měly být vyhodnoceny kumulativní a synergické vlivy všech tam plánovaných záměrů, a to vůči všem tam vytipovaným složkám životního prostředí. Prostorová a složková analýza takovou ambici ani nemá. Nic na tom nemění skutečnost, že již v této fázi zpracovatel u některých oblastí predikoval složku životního prostředí, která může být kumulativními či synergickými vlivy dotčena (konkrétně u oblasti Severní okraj Prahy to byl zemědělský půdní fond, jak plyne z výkresu A.VI: Kumulativní a synergické vlivy). Naopak tato zmínka svědčí o tom, že podrobnější analýza vzniku možných kumulativních a synergických vlivů musí ještě následovat, a to na základě dalších kritérií. Ta lze nalézt například hned v úvodu kapitoly 6. VVURÚ (Zhodnocení stávajících a předpokládaných vlivů variant 2A-ZÚR SKI). Konkrétně pro obyvatelstvo a hygienu prostředí se uvádí, že posuzování se provádí ve vztahu k akustickým limitům a zastavěnému území, a pro ovzduší se pak konstatuje, že posuzování se provádí ve vztahu k limitům stanoveným zákonem č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší (s. 154 VVURÚ). Ke skutečnému posuzování kumulativních a synergických vlivů pak na základě těchto dalších kritérií dochází až v navazující kapitole 6.2.2 VVURÚ s názvem Výsledky vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů.

[54] Krajský soud v napadeném rozsudku nezpochybnil, že stěžovatel a) kumulativní a synergické vlivy náležitě vymezil a že oproti situaci posuzované rozsudkem z roku 2013 provedl i jejich vyhodnocení. V určitém ohledu provedené vyhodnocení považoval za velmi podrobné, a to když se pro srovnání vyjadřoval k hodnocení kumulativních a synergických vlivů záměru D300 se záměry D208, D209 a D010 vůči zemědělskému půdnímu fondu či povrchovým a podzemním vodám. Jeho výtky tedy nesměřují k tomu, co ve VVURÚ obsaženo je, nýbrž k tomu, co tam chybí, avšak dle jeho názoru tam obsaženo být má. Podle názoru krajského soudu zpracovatel VVURÚ opomněl významné zdroje kumulací a synergií vlivů, a to v rozsahu problematických (potenciálně více zasažitelných) složek životního prostředí jako je zatížení hlukem (koridor D010) a stav ovzduší (koridor D010, záměry D208 a D209). Krajský soud dokonce vyslovil podezření, zda náhodou při hodnocení kumulativních a synergických vlivů záměru D300 se záměry D010, D208 a D209 nebyly cíleně vybírány a vynechávány určité složky životního prostředí tak, aby celkový výsledek vyšel určitým způsobem.

[55] Na tomto místě je třeba připomenout, že nelze trvat na tom, aby byly ve vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů výslovně zapracovány veškeré záměry obsažené v zásadách územního rozvoje a jejich možné kumulativní a synergické vlivy tak, že budou zpracovávány v kombinaci s každým záměrem navzájem a ve vztahu ke všem složkám životního prostředí. Postačí, pokud budou zpracovány a zhodnoceny kumulativní a synergické vlivy toliko mezi záměry, kde relevantní vlivy tohoto druhu vůbec přicházejí v úvahu, a to buď s ohledem na jejich povahu a rozsah, anebo v důsledku zjištění učiněných v rámci řádně prováděného procesu pořizování zásad územního rozvoje (viz závěry rozsudku čj. 4 Aos 1/2012-105 citované v bodě [44] tohoto rozsudku). Také již uváděná příloha č. 5 vyhlášky č. 500/2006 Sb. hovoří o vyhodnocování vlivů, které lze rozumně předpokládat.

V.B.1 Záměry D300 a D010 – hodnocení z hlediska hluku a emisí

[56] Závěr, že právě kumulativní a synergické vlivy záměru D300 a D010 na ovzduší a obyvatelstvo lze předpokládat, dovodil krajský soud ze situační mapy k záměru D300 nacházející se na s. 202 VVURÚ. Tam se totiž limitní hluková izofona (tučná černá čára) včetně ochranného hlukového pásma letiště (oranžová čára) protíná s plochou koridoru D010 (světle fialová plocha v horní části uprostřed), a proto nelze vyloučit kumulativní vliv hluku, tedy hromadění hluku z letiště a dálnice. Podle krajského soudu nelze vyloučit ani kumulativní vliv emisí, neboť jak záměr D300, tak i záměr D010 zasahují do území s překročením imisních limitů (šrafovaná plocha).

[57] Jde-li o hluk, pak stěžovatel a) namítá, že v tomto ohledu krajský soud nesprávně pochopil jeho argumentaci uvedenou ve vyjádření k návrhu, kde vysvětloval, že „záměr D010 je vymezen v trase již existující komunikace (D7), což je v rámci VVURÚ na několika místech popsáno, je tudíž zahrnut do stávající imisní zátěže s tím, že jeho vliv je minimální (jak je v rámci VVURÚ na několika místech uvedeno) “. V kasační stížnosti pak stěžovatel a) dodává, že smyslem jeho argumentace bylo poukázat na s. 203 VVURÚ, kde je provedeno vyhodnocení kumulací a synergií hluku záměru D300 se stávajícími komunikacemi, kterou je i dálnice D7. V tomto ohledu je třeba dát stěžovateli a) zapravdu, neboť na uvedené straně VVURÚ se skutečně uvádí: „Pro vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů záměru D300 jsou uvažovány pouze vlivy hluku z tohoto záměru, neboť vlivy nárůstu znečištění ovzduší budou nízké a budou omezeny téměř výhradně na vlastní prostor letiště. Pro hluk ze záměru D300 se mohou vyskytovat následující typy kumulací a synergií: (…) - průmět nadlimitní hlukové izofony z letiště s pásmem překročení hlukových limitů podél stávajících komunikací – v naprosté většině případů (s výjimkou komunikací v MČ Praha – Nebušice, Praha – Suchdol a Praha – Lysolaje) nejde o nárůst zátěže, neboť v daném místě dochází k překročení limitu i v současnosti. Především však jsou všechna dotčená sídla zahrnuta do systému kompenzačních opatření, zajišťovaných provozovatelem letiště a současně i do systému hlukového monitoringu v okolí letiště. V případě zjištění potřeby snížení hluku na stávajících komunikacích tak mají příslušné obce a městské části nástroje k realizaci investičních opatření na těchto komunikacích za účelem snížení hlučnosti (např. instalace tichých povrchů vozovek). “ Pokud tedy krajský soud zcela postrádal vyhodnocení kumulativního vlivu hluku, tedy hromadění hluku z letiště a stávající dálnice, přehlédl, že toto hodnocení bylo provedeno a svůj odraz nachází také v příloze č. 1 k VVURÚ, kde jsou u záměru D300 kumulativní a synergické vlivy všech posuzovaných záměrů včetně stávajících komunikací (viz písm. D na s. 25) hodnoceny jako potenciálně mírně negativní (-1). Jakkoli je výše uvedený závěr tedy popsán poměrně stručně, nelze mít za to, že by nebyl vůbec zvažován.

[58] Je však otázkou, nakolik je toto vyhodnocení jednoznačné, srozumitelné a logické, zejména jde-li o tu část, kde zpracovatel VVURÚ konstatuje, že u většiny stávajících komunikací nejde o nárůst zátěže, neboť v daném místě dochází k překročení limitu i v současnosti. To je však otázka, kterou se krajský soud doposud nezabýval a není na místě, aby tak jako první činil Nejvyšší správní soud.

[59] Stěžovatel b) v této souvislosti vysvětluje vztah aktuálního ochranného hlukového pásma letiště (oranžové čáry zanesené na mapě na s. 202 VVURÚ) a limitní hlukové izofony (tučné černé čáry tamtéž). Zatímco oranžová čára znázorňuje aktuální rozsah expozice území hlukem z letiště, limitní hluková izofona predikuje budoucí rozsah ochranného hlukového pásma po realizaci záměru D300. Jak z mapy na s. 202 VVURÚ, tak i z výkresu A.I: Vlivy na obyvatelstvo a kulturně historické hodnoty území pak podle stěžovatele b) plyne, že ve většině případů se černá čára nachází uvnitř oranžové, a dochází tak k redukci hlukem exponovaného území. Ačkoli v místě, kde se střetává záměr D300 se stávající dálnicí D7, výše uvedené skutečně platí, nelze si nepovšimnout, že stěžovatel b) závěr o tom, že v daném místě v důsledku záměru D300 nejde o nárůst zátěže, vysvětluje zcela odlišným způsobem, než zpracovatel VVURÚ, který poukazuje na již překročené limity i v současnosti.

[60] Stěžovatel b) také připomíná, že k překryvu nové limitní hlukové izofony a plochy s překročením limitu hlukové zátěže (na mapě na s. 202 VVURÚ je tato plocha vyznačena jako šedomodrá plocha ohraničená tmavomodrou barvou) dochází jihovýchodně od obce Kněževes, tedy zcela mimo kontakt se zástavbou obce. Přijetí tohoto argumentu by ovšem naznačovalo, že by snad k posouzení kumulativních a synergických vlivů záměrů D300 a D010 nemuselo dojít vůbec, neboť jde-li o hluk (tedy vliv na obyvatelstvo a hygienu prostředí), provádí se posuzování ve vztahu k akustickým limitům a zastavěnému území (viz bod [53] tohoto rozsudku). Při hodnocení hluku je tedy třeba vždy zohledňovat existenci zastavěného území, neboť hlukové limity nejsou uplatňovány celoplošně, tj. nezávisle na povaze přiléhající plochy (více viz dále bod [72] tohoto rozsudku). Naznačuje-li tedy stěžovatel b), že k překryvu nové limitní hlukové izofony a plochy s překročením limitu hlukové zátěže dochází zcela mimo kontakt se zástavbou obce, určitě tím neobjasňuje závěr zpracovatele VVURÚ, že o nárůst zátěže nejde proto, že v daném místě dochází k překročení limitu i v současnosti. Spíše naznačuje, že nárůst zátěže není relevantní, protože k němu dochází mimo zastavěné území.

[61] Výše uvedené dílčí nejasnosti ohledně vyhodnocení kumulativního vlivu hluku, tedy hromadění hluku z letiště a stávající dálnice D7, však podle Nejvyššího správního soudu nemohou bez dalšího znamenat, že aktualizace ZÚR č. 2 se opírá o zcela neúplné podklady, které vyžadují zásadní doplnění, které nemůže být provedeno před soudem, tedy přiměřenou aplikaci § 76 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 101b odst. 4 s. ř. s. umožňující zrušení opatření obecné povahy bez jednání. Může totiž jít o dílčí nepřesnost. O tom však Nejvyšší správní soud nemůže spekulovat, neboť na místě je jiný postup.

[62] Nelze totiž přehlédnout, že žádná z navrhovatelek ve svých připomínkách ani námitkách nenamítla, že nebyly vyhodnoceny kumulativní a synergické vlivy záměru D300 právě ve vztahu k záměru D010. Námitky sice uplatnily, avšak ohledně posouzení kumulativních a synergických vlivů pouze ve velmi obecném duchu, resp. s mírnou konkretizací pouze ve vztahu k nevyhodnocení hromadných a skupinových vlivů mezi záměrem D300 a záměrem koridoru silničního okruhu kolem Prahy. V procesu pořizování aktualizace ZÚR č. 2 se tedy navrhovatelky nedožadovaly odpovídajícího odborného vysvětlení, které by jim stěžovatel a) ve spolupráci se zpracovatelem VVURÚ mohl poskytnout právě ve vypořádání připomínek nebo v rozhodnutí o námitkách. Tato otázka se v této míře podrobnosti objevila až v řízení před krajským soudem. To samozřejmě neznamená, že by se krajský soud uvedenou otázkou neměl zabývat. Procesní pasivita navrhovatelek v průběhu procesu vedoucího k vydání opatření obecné povahy je v tomto ohledu významná pouze tehdy, jde-li o proporcionalitu řešení zakotveného v opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, čj. 1 Ao 2/2010-116, č. 2215/2011 Sb. NSS, části III.2, totiž dovodil, že se soud nemůže zabývat proporcionalitou přijatého věcného řešení dotýkajícího se navrhovatele, pakliže ten nevyužil v průběhu pořizování územního plánu právo podat námitku. V takovém případě by totiž byl soud prvním orgánem veřejné moci, jenž by se proporcionalitou věcného řešení zabýval, aniž v důsledku procesní pasivity navrhovatele bylo správnímu orgánu umožněno vypořádat se s touto otázkou v průběhu pořizování územního plánu a v odůvodnění napadeného opatření obecné povahy (rozsudek NSS ze dne 7. 10. 2011, čj. 6 Ao 5/2011-43, zejména bod 32, shodně též rozsudek ze dne 13. 5. 2014, čj. 6 Aos 3/2013-29, zejména bod 16).

[63] Tyto závěry ovšem nelze v nyní posuzované situaci použít, neboť je třeba rozlišovat mezi posuzováním samotné zákonnosti opatření obecné povahy a posuzováním jeho proporcionality. Podle rozsudku čj. 6 Aos 3/2013-29, bodu 17, „ke zrušení opatření obecné povahy však může soud přikročit i přes procesní pasivitu navrhovatele tehdy, pokud převáží důvody pro zrušení nad právní jistotou osob jednajících v důvěře v přijaté změny […]. Závažné důvody pro zrušení územního plánu představuje porušení kogentních procesních a hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy, které stěžejním způsobem předurčují proces přijímání a obsah opatření obecné povahy (srov. rozsudek ze dne 18. ledna 2011, čj. 1 Ao 2/2010-185).“ V bodě 18 téhož rozsudku Nejvyšší správní soud dále konstatoval, že „ony závažné důvody mohou spočívat i v porušení právních předpisů chránících významné veřejné zájmy, např. zájem na ochraně životního prostředí “.

[64] Zda jde o závažný důvod pro zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části, je třeba posoudit s ohledem na veškeré relevantní okolnosti případu a snesené argumenty stran řízení. Je proto nezbytné náležité objasnění sporných otázek. V situaci, kdy v návaznosti na konkrétní námitky navrhovatelek, které doposud v procesu přípravy aktualizace ZÚR č. 2 nezazněly, nelze mít vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů na první pohled za úplné, srozumitelné a logické, bylo na místě, aby dal krajský soud stěžovateli a) dostatečný prostor k tomu, aby sám (či za podpory osob, které pořizovatel zpracováním odborných podkladů pověřil) své opatření obecné povahy a podklady, na kterých toto opatření stálo, obhájil. Sám krajský soud totiž nedisponuje odborností, která se předpokládá pro zpracovatele VVURÚ (viz bod [41] tohoto rozsudku) a jeho úkolem při posuzování těchto otázek je spíše obezřetný postup (viz bod [44]). Logicky se tak nabízí výslech zpracovatele VVURÚ, který může soud provést i bez odpovídajícího důkazního návrhu, neboť soud může provést i jiné než účastníky navržené důkazy (§ 52 odst. 1 s. ř. s.). V dalším řízení proto krajský soud nařídí jednání a provede tento výslech se zaměřením na výše popsané dílčí nejasnosti ohledně vyhodnocení kumulativního vlivu hluku z letiště a stávající dálnice D7.

[65] Krajský soud postrádal také vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů záměru D300 a D010 ve vztahu k ovzduší.

[66] I na tuto otázku však odpovídá již výše uvedená citace ze s. 203 VVURÚ, neboť se tam výslovně konstatuje, že pro vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů záměru D300 jsou uvažovány pouze vlivy hluku z tohoto záměru, neboť vlivy nárůstu znečištění ovzduší budou nízké a budou omezeny téměř výhradně na vlastní prostor letiště. Stěžovatel a) vedle toho v kasační stížnosti poukazuje i na s. 74, 173, 180 a 218 VVURÚ, kde zaznívá totožný závěr. Nejvyšší správní soud ověřil, že i na těchto místech zpracovatel VVURÚ skutečně vyslovil totožný závěr. Nejpodrobněji tak učinil na s. 173, kde se uvádí:

„Záměr D300 zasahuje do území s překročením imisních limitů pro průměrné roční koncentrace benzo[a]pyrenu.

Samotný vliv provozu letiště na kvalitu ovzduší v jeho okolí není příliš významný (na rozdíl od hlukového zatížení). Letiště je sice významným plošným zdrojem emisí, k nárůstu imisní zátěže však dochází především ve vlastním prostoru letiště. Rozšíření letiště o paralelní dráhu bude sice spojeno s nárůstem imisní zátěže v části území, z provedených analýz však vyplývá, že nárůst imisní zátěže se bude odehrávat převážně ve vlastním prostoru letiště u hranice nově uvažované dráhy a nezpůsobí překročení imisních limitů v okolní obytné zástavbě.

U části zástavby naopak dojde k (obdobně mírnému) snížení imisních příspěvků s ohledem na utlumení provozu vedlejší RWY 12/30. Letiště, které je založené na principu paralelních drah navíc umožňuje optimálnější rozložení provozu, redukuje pojíždění, a tím snižuje spotřebu paliva i produkce emisí. Ve výsledku je tak možné dopady na okolí hodnotit jako ambivalentní a mírné (-1/+1).

V rámci procesu EIA k záměru paralelní dráhy bylo vysloveno několik opatření s přímou vazbou na ochranu ovzduší, které je nutno dodržet (viz příloha 2). Jedná se zejména o realizaci výsadeb dřevin, omezení provozu pomocných energetických jednotek letadel, čištění ploch komunikací, preferenci hromadné dopravy a monitoring kvality ovzduší v okolí letiště. K minimalizaci imisních dopadů provozu letiště pak samozřejmě slouží i veškerá další opatření a podmínky realizace, primárně určená pro ochranu před hlukem, která jsou spojena buď s omezením provozu letiště, nebo s kompenzacemi jeho dopadů na životní prostředí v okolních obcích.

Krátkodobé lokální vlivy (hodnocení -1) představují obvyklý dočasný nárůst imisní zátěže v bezprostředním okolí stavby a podél přístupových tras při výstavbě záměru. Rovněž pro fázi realizace záměru byla v rámci EIA uložena opatření, která je nutno dodržet.“

[66] I na tuto otázku však odpovídá již výše uvedená citace ze s. 203 VVURÚ, neboť se tam výslovně konstatuje, že pro vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů záměru D300 jsou uvažovány pouze vlivy hluku z tohoto záměru, neboť vlivy nárůstu znečištění ovzduší budou nízké a budou omezeny téměř výhradně na vlastní prostor letiště. Stěžovatel a) vedle toho v kasační stížnosti poukazuje i na s. 74, 173, 180 a 218 VVURÚ, kde zaznívá totožný závěr. Nejvyšší správní soud ověřil, že i na těchto místech zpracovatel VVURÚ skutečně vyslovil totožný závěr. Nejpodrobněji tak učinil na s. 173, kde se uvádí:

„Záměr D300 zasahuje do území s překročením imisních limitů pro průměrné roční koncentrace benzo[a]pyrenu.

Samotný vliv provozu letiště na kvalitu ovzduší v jeho okolí není příliš významný (na rozdíl od hlukového zatížení). Letiště je sice významným plošným zdrojem emisí, k nárůstu imisní zátěže však dochází především ve vlastním prostoru letiště. Rozšíření letiště o paralelní dráhu bude sice spojeno s nárůstem imisní zátěže v části území, z provedených analýz však vyplývá, že nárůst imisní zátěže se bude odehrávat převážně ve vlastním prostoru letiště u hranice nově uvažované dráhy a nezpůsobí překročení imisních limitů v okolní obytné zástavbě.

U části zástavby naopak dojde k (obdobně mírnému) snížení imisních příspěvků s ohledem na utlumení provozu vedlejší RWY 12/30. Letiště, které je založené na principu paralelních drah navíc umožňuje optimálnější rozložení provozu, redukuje pojíždění, a tím snižuje spotřebu paliva i produkce emisí. Ve výsledku je tak možné dopady na okolí hodnotit jako ambivalentní a mírné (-1/+1).

V rámci procesu EIA k záměru paralelní dráhy bylo vysloveno několik opatření s přímou vazbou na ochranu ovzduší, které je nutno dodržet (viz příloha 2). Jedná se zejména o realizaci výsadeb dřevin, omezení provozu pomocných energetických jednotek letadel, čištění ploch komunikací, preferenci hromadné dopravy a monitoring kvality ovzduší v okolí letiště. K minimalizaci imisních dopadů provozu letiště pak samozřejmě slouží i veškerá další opatření a podmínky realizace, primárně určená pro ochranu před hlukem, která jsou spojena buď s omezením provozu letiště, nebo s kompenzacemi jeho dopadů na životní prostředí v okolních obcích.

Krátkodobé lokální vlivy (hodnocení -1) představují obvyklý dočasný nárůst imisní zátěže v bezprostředním okolí stavby a podél přístupových tras při výstavbě záměru. Rovněž pro fázi realizace záměru byla v rámci EIA uložena opatření, která je nutno dodržet.“

[67] Je zřejmé, že zpracovatel VVURÚ v souvislosti ze záměrem D300 zvažoval i otázku vlivu tohoto záměru na ovzduší, pro které mají být podle kritérií uvedených v úvodu kapitoly 6. VVURÚ (Zhodnocení stávajících a předpokládaných vlivů variant 2A-ZÚR SKI) záměry posuzovány ve vztahu k limitům stanoveným zákonem o ochraně ovzduší. Zpracovatel VVURÚ dospěl k závěru, že samotný vliv provozu letiště na kvalitu ovzduší v jeho okolí není příliš významný (na rozdíl od hlukového zatížení). Letiště je sice významným plošným zdrojem emisí, k nárůstu imisní zátěže však dochází především ve vlastním prostoru letiště, a to u hranice nově uvažované dráhy. Nezpůsobí překročení imisních limitů v okolní obytné zástavbě. Nelze se tedy ztotožnit se závěrem krajského soudu o tom, že při vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů záměru D300 je vliv koridoru D010 v rozsahu emisí „záhadně“ vynechán. Vyhodnocen v rámci posuzování kumulativních a synergických vlivů v tomto ohledu sice nebyl, avšak takový závěr byl ze strany zpracovatele VVURÚ vysvětlen. Toto vysvětlení považuje Nejvyšší správní soud za úplné, srozumitelné a logické.

[68] Krajský soud de facto věcně popírá výše uvedené východisko zpracovatele VVURÚ o tom, že vliv provozu letiště na kvalitu ovzduší v jeho okolí není příliš významný, avšak nečiní tak na základě jakýchkoli odborných podkladů. Významnosti odborných podkladů pro zpracování VVURÚ a omezených možností soudu při jejich přezkumu si přitom byl dobře vědom, jak plyne například z bodu 93 napadeného rozsudku. Tam krajský soud v souvislosti s vypořádáním dílčí námitky týkající se nereprezentativnosti výběru dat z roku 2013 pro vypracování mapy v grafické příloze č. 1 VVURÚ uvedl, že v mezích přezkumu zásad územního rozvoje nepovažuje za vhodné podrobněji zkoumat míru odbornosti a kvality zvoleného řešení.

(…)

V.B.2 Záměry D300 a D208 – hodnocení z hlediska hluku

[70] Ve vztahu k možnému spolupůsobení záměru D300 a záměru D208 (Koridor železniční tratě č. 120: úsek Jeneč – letiště Ruzyně), který považoval za dílčí část většího koridoru D209 (Koridor železniční tratě č. 120: úsek Ruzyně – Kladno), krajský soud uvedl, že ani v tomto případě není záměr D208 v rozsahu hluku a imisí vůbec zvažován, ačkoli v rozsahu jiných složek životního prostředí (povrchové a podzemní vody a zemědělský půdní fond) tomu tak bylo. Krajský soud odmítl argumentaci stěžovatele a), který ve vyjádření k návrhu uváděl, že koridor D208 nebyl do posouzení zahrnut, neboť kumulace ani synergie s ním dle odborného posouzení vzhledem k jeho poloze nepřicházejí do úvahy (na rozdíl od koridoru D209, který byl zahrnut a vyhodnocen). Tuto argumentaci považoval za nelogickou, a to s ohledem na to, že kumulativní a synergické vlivy na povrchové a podzemní vody a zemědělský půdní fond byly v souvislosti se záměrem D208 hodnoceny a zjevně tedy přicházely do úvahy. Proto, pokud se zpracovatel rozhodl oproti tomu kumulace a synergie se záměrem D208 nehodnotit ve vztahu k hluku a ovzduší, přestože hromadění hluku z provozu letištní dráhy a železniční dopravy nelze a priori vyloučit, to měl ve VVURÚ vysvětlit.

[71] Všichni tři stěžovatelé v této souvislosti předně poukazují na to, že koridor D208 je samostatným záměrem, který na koridor D209 toliko navazuje, avšak není jeho součástí. Koridor D208 je vymezen jako polygon (plocha) na území obcí Dobrovíz a Hostivice ve směru od stávající železniční trati č. 120 do areálu letiště, a to mezi dva výběžky záměru D300. V rámci plochy tohoto koridoru a ani v jeho blízkém okolí se nenachází žádná chráněná zástavba.

[72] Polohu koridoru D208 stěžovatelé zdůrazňují oprávněně. Jde-li o hluk (tedy vliv na obyvatelstvo a hygienu prostředí), je totiž třeba brát v úvahu další podrobnější východiska, ze kterých zpracovatel VVURÚ při hodnocení kumulativních a synergických vlivů vycházel. Ta jsou uvedena v úvodu kapitoly 6. VVURÚ (Zhodnocení stávajících a předpokládaných vlivů variant 2A-ZÚR SKI). Konkrétně pro obyvatelstvo a hygienu prostředí se uvádí, že posuzování se provádí ve vztahu k akustickým limitům a zastavěnému území. Jak správně uvádí stěžovatel a), je proto při hodnocení hluku třeba vždy zohledňovat existenci zastavěného území, neboť hlukové limity nejsou uplatňovány celoplošně (tj. nezávisle na povaze přiléhající plochy). Jak plyne z § 30 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, hlukové imisní limity jsou upravené prováděcím právním předpisem pro chráněný venkovní prostor, chráněné vnitřní prostory staveb a chráněné venkovní prostory staveb. Tyto pojmy jsou posléze definovány v § 30 odst. 3 zákona o ochraně veřejného zdraví ve znění účinném do 30. 4. 2020. Podle tohoto ustanovení se chráněným venkovním prostorem rozumí nezastavěné pozemky, které jsou užívány k rekreaci, lázeňské léčebně rehabilitační péči a výuce, s výjimkou lesních a zemědělských pozemků a venkovních pracovišť. Chráněným venkovním prostorem staveb se rozumí prostor do vzdálenosti 2 m před částí jejich obvodového pláště, významný z hlediska pronikání hluku zvenčí do chráněného vnitřního prostoru bytových domů, rodinných domů, staveb pro předškolní a školní výchovu a vzdělávání, staveb pro zdravotní a sociální účely, jakož i funkčně obdobných staveb. Chráněným vnitřním prostorem staveb se rozumí pobytové místnosti ve stavbách zařízení pro výchovu a vzdělávání, pro zdravotní a sociální účely a ve funkčně obdobných stavbách a obytné místnosti ve všech stavbách. Rekreace pro účely podle věty první zahrnuje i užívání pozemku na základě vlastnického, nájemního nebo podnájemního práva souvisejícího s vlastnictvím bytového nebo rodinného domu, nájmem nebo podnájmem bytu v nich.

[73] Hluková zátěž je tedy, s ohledem na nastavená kritéria, v jiných než výše uvedených prostorech nevýznamná. Slovy judikatury (viz rozsudek NSS čj. 4 Aos 1/2012-105) to znamená, že relevantní vlivy tohoto druhu mimo výše uvedené prostory nepřichází do úvahy. Za takové situace nelze trvat na tom, aby ve VVURÚ bylo bez dalšího výslovně zapracováno hodnocení kumulativních a synergických vlivů na obyvatelstvo z hlediska hluku, jde-li o záměry D300 a D208.

[74] Zohlednění výše uvedených východisek pak také objasňuje odlišný přístup při hodnocení kumulativních a synergických vlivů vůči záměru D209 (Koridor železniční tratě č. 120: úsek Ruzyně – Kladno), který je evidentně veden v blízkosti zástavby, a záměru D208.

[75] Závěr krajského soudu, který tato východiska pominul a soustředil se pouze na skutečnost, že u těchto záměrů byly hodnoceny vlivy na jiné složky životního prostředí, proto nelze akceptovat. U těchto jiných složek životního prostředí je navíc ve VVURÚ podrobně a logicky vysvětleno, proč jsou ve vztahu k nim kumulativní a synergické vlivy obou záměrů hodnoceny (oba záměry přinesou významné zpevněné plochy, což bude mít vliv na odtokové poměry v území a zábor zemědělského půdního fondu). Závěr, že nevyhodnocení vzájemných vlivů záměru D300 a D208 ve vztahu k hluku má za následek, že se aktualizace ZÚR č. 2 opírá o neúplné podklady vyžadující zásadní doplnění, nemůže tedy stát pouze na poukazu krajského soudu na vyhodnocení jiných složek životního prostředí, které ale stojí na jiných kritériích. Hodlá-li tedy soud zpochybňovat hodnocení kumulativních a synergických vlivů záměrů D300 a D208 na obyvatelstvo z hlediska hluku, musí mít primárně za prokázané, že vlivy těchto záměrů zasahují významněji i území, která jsou chráněna hlukovými limity.

[76] Stěžovatel c) v této souvislosti odkazuje na územní plán Hostivice, z něhož má být patrné, kterými plochami koridor záměru D208 prochází, a odborné podklady EIA (záměr Kolejové napojení Letiště Václava Havla Praha do odbočky Jeneček; kód záměru v IS EIA: MZP427), zejména podkladovou hlukovou studii (Kohlíček a kol. – SUDOP PRAHA, a. s., 07/2014), ze kterých má plynout, že řešená trať vede pouze krátký úsek po povrchu a prakticky mimo chráněnou zástavbu a dále se zanořuje do tunelu. Protože se těmito otázkami dosud nezabýval krajský soud, není opět na místě, aby tak činil nyní Nejvyšší správní soud a aby za tím účelem prováděl dokazování.

[77] Protože posuzování vlivů záměrů na obyvatelstvo a hygienu prostředí se provádí ve vztahu k akustickým limitům a zastavěnému území, jak již bylo vysvětleno, a toto východisko nikdo dosud nezpochybnil, bude se krajský soud v dalším řízení zabývat hodnocením kumulativních a synergických vlivů na obyvatelstvo z hlediska hluku právě v kontextu těchto kritérií. I v tomto ohledu je především třeba dát stěžovateli a) prostor k tomu, aby sám (či za podpory osob, které pořizovatel zpracováním odborných podkladů pověřil) své opatření obecné povahy a podklady, na kterých toto opatření stálo, obhájil a vysvětlil. Ani tato otázka totiž nebyla v této míře podrobnosti obsahem námitek či připomínek podávaných v průběhu pořizování aktualizace ZÚR č. 2. Vedle výslechu zpracovatele ZÚR, který se nabízí primárně (srov. bod [64] tohoto rozsudku), může provést i důkazy další, ať už k návrhu některého z účastníků řízení, budou-li takové důkazy navrženy i v řízení před krajským soudem, či z vlastní iniciativy.

V.B.3 Záměry D300 a D208 a D209 – hodnocení z hlediska emisí

[78] Krajský soud označil za dostačující vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů záměru D300 a D209 ve vztahu k hluku, a to s ohledem na míru obecnosti zásad územního rozvoje (bod 124 napadeného rozsudku). Pozastavil se však nad tím, proč při tomto hodnocení nebyl zvažován záměr D209 také v rozsahu emisí, přestože metodologie uvedená v podkapitole 6.2.1 VVURÚ proklamuje zvažování nejhorší varianty. Krajský soud v této souvislosti opět poukazuje na vyhodnocení těchto záměrů ve vztahu k jiným složkám životního prostředí, a oproti tomu opomíjení těch složek, kde lze očekávat méně příznivý výsledek, což podle krajského soudu mají být i emise v případě záměru D209. Tentýž deficit krajský soud identifikoval také u záměru D208.

[79] Jde-li o vypořádání této otázky, pak lze odkázat na závěry uvedené v bodech [66] až [68] tohoto rozsudku, ve kterých se Nejvyšší správní soud vyjadřoval k závěru krajského soudu ohledně vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů záměru D300 a D010 ve vztahu k ovzduší.

[80] Nad rámec toho, v případě záměrů D208 a D209 nelze ponechat stranou, že železniční doprava produkuje emise v minimálním rozsahu, na což poukazují shodně všichni stěžovatelé. Tento závěr lze nalézt i ve VVURÚ, a to na s. 87 v kapitole 3.2 Obyvatelstvo, hluková zátěž, veřejné zdraví, podkapitole Předpoklady dalšího vývoje bez provedení koncepce ZÚR STK. Tam se uvádí, že „v oblasti železniční dopravy se očekává, že navržené záměry posílí podíl na celkové přepravě na úkor individuální automobilové dopravy. Nerealizace záměru D204 tudíž může přispět k většímu nárůstu automobilové dopravy se všemi negativními dopady na překračování hlukových a často i imisních limitů, zvýšená rizika dopravních nehod, výskyt obtěžujících faktorů, atd.“. Ačkoli se toto hodnocení týká koridoru D204 [Koridor železniční tratě Praha – Bystřice u Benešova (úsek Praha – Strančice)], který je přímo předmětem aktualizace ZÚR č. 2, lze obecné východisko, že záměry v oblasti železniční dopravy posílí její podíl na celkové přepravě na úkor individuální automobilové dopravy, a tedy snižují negativní vlivy na ovzduší, uplatnit i ve vztahu k jiným záměrům železniční dopravy, tedy i záměrům D208 a D209.

[81] Požadoval-li krajský soud, aby zpracovatel ve VVURÚ vysvětlil, proč v rozsahu ovzduší, bylo vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů záměru D300 s D208 a D209 vynecháno, má Nejvyšší správní soud za to, že s přihlédnutím k vysvětlení uvedenému v bodech [66] a [67] tohoto rozsudku a k obecně známé skutečnosti, že železniční doprava nepředstavuje zásadní zdroj znečištění ovzduší, lze tyto důvody z VVURÚ seznat.

V.C Hodnocení vlivů dopravy osob a nákladů z letiště a na něj

[81] Požadoval-li krajský soud, aby zpracovatel ve VVURÚ vysvětlil, proč v rozsahu ovzduší, bylo vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů záměru D300 s D208 a D209 vynecháno, má Nejvyšší správní soud za to, že s přihlédnutím k vysvětlení uvedenému v bodech [66] a [67] tohoto rozsudku a k obecně známé skutečnosti, že železniční doprava nepředstavuje zásadní zdroj znečištění ovzduší, lze tyto důvody z VVURÚ seznat.

V.C Hodnocení vlivů dopravy osob a nákladů z letiště a na něj

[82] Krajský soud nakonec shledal důvodnou i námitku poukazující na chybějící vyhodnocení vlivů dopravy osob (cestujících a zaměstnanců) a nákladů z letiště a na něj. V bodě 105 napadeného rozsudku k tomu uvedl, že v žádné části VVURÚ není oddíl, který by se této otázce výslovně věnoval. Krajský soud se sice ztotožnil s názorem navrhovatelek, že podrobnější zkoumání této otázky by bylo přínosné, avšak její samostatné neposouzení nelze podle krajského soudu ještě považovat za natolik intenzivní vadu, která by zpochybnila zákonnost vymezení plochy D300. Množství příjezdů (ať již automobilových, autobusových či železničních) na letiště a odjezdů z něj je třeba totiž vnímat jako dopravní zátěž projevující se na celém území kraje. Nelze proto považovat za pravděpodobné, že by se v údajích o celkové dopravní zátěži na území kraje, na jejichž základě se vyhodnocovaly mj. údaje o míře imisí a hlukových vlivech (viz zejména kapitola 3 VVURÚ, kde je popisováno silné dopravní zatížení v důsledku spojení Prahy s ostatními kraji zejména dálnicemi D1, D4, D5, D6, D8 a D10), neprojevovalo i působení dopravy směřující na letiště či z něj. Podle krajského soudu tedy nelze mít za to, že by zdroje týkající se celkové dopravy v sobě nezahrnovaly i segment dopravy pohybující se ve směru letiště a zpět (přestože tento segment nebyl explicitně popsán). Proto ani v případě samostatného vyčlenění této problematiky ve VVURÚ by patrně nedošlo k zásadnímu přehodnocení výsledků zjištěného zatížení a jen stěží by došlo k nějaké vysloveně převratné koncepční změně, která by se projevila na výsledné podobě vymezení plochy D300. Ve vztahu k této námitce proto soud uzavřel, že ačkoli nevyčlenění dopravy na letiště a z něj by samo o sobě ještě nebylo možno považovat za vadu mající vliv na výslednou podobu napadené části zásad územního rozvoje, tak ve spojení s pochybeními, která vyšla najevo v rámci posuzování kumulativních a synergických vlivů, se intenzita tohoto pochybení jeví jako podstatně závažnější. V bodě 126 napadeného rozsudku pak krajský soud uzavřel, že tato vada potvrzuje již vyslovenou domněnku, že určité zdroje zátěže některých složek životního prostředí jsou hodnoceny jen tam, kde se to hodí, avšak opomíjeny tam, kde lze očekávat méně příznivý výsledek. I z tohoto důvodu tedy napadené části aktualizace ZÚR č. 2 s odkazem na § 76 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 101b odst. 4 s. ř. s. zrušil.

[83] Stěžovatel a) v souvislosti s touto argumentací krajskému soudu předně vytýká, že si sám protiřečí, a to s ohledem na jeho závěry v bodě 34 napadeného rozsudku, kde podle stěžovatele a) krajský soud konstatuje, že nová paralelní dráha neznamená intenzivnější provoz. V bodě 105 a 126 napadeného rozsudku však zpracovateli VVURÚ vytýká, že nevyhodnotil dopravu, která má intenzivnějším provozem letiště vzniknout. Takový rozpor však Nejvyšší správní soud neshledává. Krajský soud totiž v bodě 34 napadeného rozsudku, který se zabývá námitkou zpochybňující uskutečnitelnost záměru D300, neuvedl, že nová paralelní dráha neznamená intenzivnější provoz. Konstatoval toliko, že „skutečnost, že dojde ke koncepčnímu vymezení plochy pro budoucí přistávací dráhu letiště, ještě nemusí znamenat, že se ve finále zvýší nepříznivé vlivy leteckého provozu Letiště Václava Havla a že dojde k většímu porušování již překročených limitů “. Jinými slovy krajský soud uvedl, že zvýšení zátěže nelze automaticky předvídat, ale ani vyloučit. S tímto závěrem tedy v rozsudku krajského soudu později vyslovená výtka vůči nevyhodnocení vlivů dopravy osob a nákladů z letiště a na něj není ve zjevném rozporu.

[84] Se stěžovatelem a) nelze souhlasit ani v tom, že vliv dopravy osob a nákladů z letiště a na něj nebylo na místě hodnotit už jen proto, že v souvislosti s touto dopravou nebyl do aktualizace ZÚR č. 2 vložen žádný záměr. To je příliš zužující pohled, který nepodporuje ani samotné VVURÚ, ve kterém se zpracovatel o související automobilové dopravě okrajově zmiňuje. Činí tak v kapitole 6.1 Souhrnné hodnocení vlivu ploch a koridorů na složky životního prostředí v rámci hodnocení záměru D300 na s. 174 a 175. Jednak konstatuje, že vliv záměru na bezpečnost automobilové dopravy bude minimální. Současně vlivy související pozemní dopravy zmiňuje v rámci hodnocení vlivů na veřejné zdraví, které bylo provedeno v rámci dokumentace EIA, jehož závěry lze podle zpracovatele VVURÚ považovat za platné, a proto jsou použity i pro charakterizaci vlivů záměru D300 na obyvatele ve VVURÚ. Konkrétně se ve VVURÚ uvádí: „Pro odhadovanou úroveň znečištění ovzduší suspendovanými částicemi PM10 a oxidem dusičitým bylo provedeno kvantitativní vyhodnocení zdravotního rizika. V ukazateli let ztráty života vychází vlivem imisního pozadí průměrná ztráta 0,7 dne za rok na jednoho obyvatele. U ukazatele chronické respirační nemocnosti u dětí vychází vlivem imisního pozadí proti teoretickému stavu při zcela čistém ovzduší zvýšení nemocnosti cca o 1 den s příznaky na jedno dítě a rok. Podíl imisního vlivu provozu letiště Ruzyně včetně související pozemní dopravy v cílovém stavu v roce 2020 na tomto riziku není významný, v obou uvedených ukazatelích se teoreticky projevuje v řádu setin dne.“

[85] Závěr krajského soudu ovšem nemůže obstát již jen proto, že krajský soud samostatné výslovné neposouzení hodnocení vlivů dopravy osob a nákladů z letiště a na něj nepovažoval za natolik intenzivní vadu, která by sama o sobě zpochybnila zákonnost vymezení plochy D300. Tuto vadu totiž krajský soud vytkl jako podpůrný zrušovací důvod až v návaznosti na jeho závěr o účelovém opomíjení určitých zdrojů zátěže některých složek životního prostředí v rámci hodnocení kumulativních a synergických vlivů. Protože tento závěr krajského soudu byl výše vyvrácen, nemůže obstát ani tento podpůrný zrušovací důvod.

[86] Aniž se Nejvyšší správní soud může vyjadřovat k závěru, že nešlo o natolik intenzivní vadu, která by sama o sobě zpochybnila zákonnost vymezení plochy D300, neboť to nebylo podstatou zrušovacího důvodu, připomíná již vícekrát zmíněnou skutečnost, že při dílčích pochybnostech o obsahu VVURÚ (zejména při nepodaných námitkách a připomínkách, které by na danou otázku mířily) je na místě dát odpůrci prostor k vyjasnění takových otázek. Současně připomíná, že součástí Zásad územního rozvoje Středočeského kraje je vymezení koridoru D208, který je vymezen za účelem napojení Letiště Václava Havla na železniční trať.

V.D Nezaslání repliky a doplňujícího podání navrhovatelek stěžovateli a) k vyjádření

[86] Aniž se Nejvyšší správní soud může vyjadřovat k závěru, že nešlo o natolik intenzivní vadu, která by sama o sobě zpochybnila zákonnost vymezení plochy D300, neboť to nebylo podstatou zrušovacího důvodu, připomíná již vícekrát zmíněnou skutečnost, že při dílčích pochybnostech o obsahu VVURÚ (zejména při nepodaných námitkách a připomínkách, které by na danou otázku mířily) je na místě dát odpůrci prostor k vyjasnění takových otázek. Současně připomíná, že součástí Zásad územního rozvoje Středočeského kraje je vymezení koridoru D208, který je vymezen za účelem napojení Letiště Václava Havla na železniční trať.

V.D Nezaslání repliky a doplňujícího podání navrhovatelek stěžovateli a) k vyjádření

[87] Stěžovatel a) namítl, že v řízení před krajským soudem došlo k vadám řízení, jež mohly mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. První vadu spatřuje v tom, že mu krajský soud neumožnil vyjádřit se ke dvěma podáním navrhovatelek (replice z 2. 12. 2019 a doplňujícímu podání z 8. 4. 2020), neboť mu je nezaslal na vědomí, ačkoli právě replika obsahovala argumentaci týkající se vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů, jež je podstatou návrhového bodu, který krajský soud shledal důvodným. Porušení zásady kontradiktornosti řízení je o to závažnější, že ve věci nebylo nařízeno jednání.

[88] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné k výše uvedenému předně připomenout, že právní úprava řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy neobsahuje podrobná pravidla týkající se procesního postupu soudu. Zákon výslovně předpokládá přiměřené použití některých ustanovení upravujících řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu [§ 101b odst. 4 s. ř. s.]. V řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy tedy zákon výslovně neupravuje povinnost soudu zaslat repliku navrhovatele odpůrci k dalšímu vyjádření, ostatně obdobná povinnost není dána ani v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (viz § 74 odst. 1 s. ř. s.). Taková úprava má svoji logiku nejen z důvodu předcházení nedůvodnému cyklení dalších vzájemných vyjádření účastníků, ale v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy souvisí i se zákonem stanovenou poměrně krátkou devadesátidenní lhůtou pro rozhodnutí krajského soudu (§ 101d odst. 2 věta poslední s. ř. s.), resp. se zákazem rozšiřovat již podaný návrh (§ 101b odst. 2 s. ř. s.). Právě naposledy zmíněný koncentrační princip by měl vést k tomu, aby krajský soud měl k dispozici v relativně krátkém čase vzájemná stanoviska účastníků týkající se uplatněných skutkových a právních důvodů zpochybňujících zákonnost napadeného opatření obecné povahy.

[89] Jistě mohou vzniknout situace, kdy je třeba repliku či další podání navrhovatele zaslat odpůrci k vyjádření, například půjde-li o podání upravující již uplatněný petit. Na druhou stranu ani v těchto situacích „nelze bez dalšího uzavřít, že pokud tak krajský soud neučiní, je třeba jeho následné rozhodnutí vždy s ohledem na takovou vadu zrušit “ (viz rozsudek NSS ze dne 9. 2. 2021, čj. 8 As 398/2018-58, body 17 a 18). Určující v této souvislosti musí být nejen předpoklad vlivu shledané vady na zákonnost rozhodnutí ve věci samé, ale i naplnění zásady kontradiktornosti a rovnosti zbraní (např. rozsudek NSS ze dne 3. 3. 2010, čj. 1 As 85/2009-108, část V.A.1).

[90] Ačkoli v dané věci krajský soud stěžovateli a) repliku navrhovatelek z 2. 12. 2019 a další jejich podání z 8. 4. 2020 a 19. 6. 2020 skutečně nezaslal, nemá Nejvyšší správní soud za to, že by tím soud porušil zásadu kontradiktornosti a rovnosti zbraní, jak namítá stěžovatel a). Ani replika, ani další podání totiž ve vztahu k důvodům, na kterém krajský soud následně postavil důvody zrušení aktualizace ZÚR č. 2 v rozsahu záměru D300, nepřinesla nic nad rámec argumentů uvedených již v návrhu, k němuž se mohl stěžovatel a) vyjádřit. Tato námitka tedy není důvodná.

[91] Jelikož se Nejvyšší správní soud obsahem repliky a dalších podání zabýval pouze s ohledem na zrušovací důvody rozsudku, nevylučuje, že z pohledu jiných námitek mohlo být zaslání těchto podání vhodné. Posouzení této otázky tak bude věcí krajského soudu v dalším řízení.

V.E Nenařízení jednání

[91] Jelikož se Nejvyšší správní soud obsahem repliky a dalších podání zabýval pouze s ohledem na zrušovací důvody rozsudku, nevylučuje, že z pohledu jiných námitek mohlo být zaslání těchto podání vhodné. Posouzení této otázky tak bude věcí krajského soudu v dalším řízení.

V.E Nenařízení jednání

[92] Stěžovatel c) namítá, že krajský soud neprovedl řádně dokazování, nenařídil k projednání věci jednání a nenechal si věc po odborné stránce vysvětlit. Stěžovatel c) pak namítá, že krajský soud se zabýval též některými důkazy navrženými navrhovatelkami, jež nebyly součástí správního spisu, aniž za účelem provádění dokazování nařídil jednání. To odporuje ustálené judikatuře Nejvyššího správního soudu. Stěžovatel c) dodal, že jednání bylo vhodné nařídit též s ohledem na povahu věci a princip předvídatelnosti soudního rozhodování.

[93] Krajský soud zrušující rozsudek odůvodnil § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s., podle něhož soud zruší napadené rozhodnutí pro vady řízení bez jednání rozsudkem, jestliže skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, je v rozporu se spisy nebo v nich nemá oporu anebo vyžaduje rozsáhlé nebo zásadní doplnění. Použití tohoto ustanovení v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy umožňuje § 101b odst. 4 s. ř. s. Pokud by skutečně byly splněny podmínky pro použití § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s., bylo by jednání v zásadě zbytečné, neboť by nemohlo výsledek řízení nijak ovlivnit, jakkoli by účastníci řízení byli přesvědčeni o tom, že nařízení jednání je s ohledem na povahu věci na místě. Protože Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že postup podle tohoto ustanovení nebyl na místě, je zjevné, že v dalším řízení bude třeba za účelem projednání věci nařídit jednání (viz bod [64] tohoto rozsudku).

[94] Jde-li o dokazování, je nesporné, že to musí být prováděno při jednání. Na tom nic nemění, že tato obecná zásada není vyjádřena již v obecném § 52 odst. 1 s. ř. s., ale je uvedena až v § 77 odst. 1 s. ř. s., které je součástí zvláštních ustanovení o řízení o žalobě proti rozhodnutí. Pokud by tedy krajský soud opíral své závěry o důkazy (listiny), které nebyly součástí správního spisu, aniž za účelem provádění dokazování nařídil jednání, šlo by o vadu řízení, která by měla vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Zrušovací důvody rozsudku, které s ohledem na obsah kasačních stížností Nejvyšší správní soud přezkoumával, se ovšem o žádné takové důkazy neopíraly. Proto nelze uzavřít, že bylo řízení v dané věci stiženo vadou, mající vliv na zákonnost napadeného rozsudku.

[95] Pokud stěžovatel a) poukazoval na konkrétní listiny, kterými krajský soud argumentoval v jiných částech rozsudku, je v této části kasační námitka nepřípustná, neboť tyto jiné návrhové body krajský soud shledal nedůvodné. Jde původně o civilistickou koncepci subjektivní nepřípustnosti dovolání pro nemožnost dosáhnout příznivějšího výroku, jež do oblasti správního soudnictví (tj. pro účely posuzování subjektivní přípustnosti kasační stížnosti, resp. jednotlivých kasačních námitek) přenesl Nejvyšší správní soud usnesením rozšířeného senátu ze dne 26. 3. 2020, čj. 9 Afs 271/2018-52, č. 4024/2020 Sb. NSS. Z tohoto usnesení rozšířeného senátu plyne, že kasační stížnost je subjektivně nepřípustná, je-li zjevné, že řízení před krajským soudem nemůže pro stěžovatele skončit příznivěji, a to ani v případě úspěšnosti kasační stížnosti. Z uvedeného plyne, že pro posouzení oprávněnosti stěžovatele podat kasační stížnost, resp. uplatnit konkrétní kasační námitku, není podstatné, jakého výsledku řízení před krajským soudem se dovolává (pokud vůbec), ale jaký výsledek je pro něj objektivně nejpříznivější. Ohledně těchto konkrétních návrhových bodů nicméně krajský soud dospěl k závěru o jejich nedůvodnosti, tedy stěžovateli a) vyhověl. V rozsahu této námitky by proto pro něho další řízení nemohlo skončit příznivěji.

[96] Protože ale Nejvyšší správní soud uložil krajskému soudu v dalším řízení nařídit jednání a provést dokazování za účelem objasnění některých otázek souvisejících s VVURÚ, je zřejmé, že bude namístě, aby se v tomto řízení krajský soud vypořádal s veškerými důkazními návrhy, které buď provede anebo zamítne. (…)

Právní věta

Plný text rozhodnutí