Rozhodnutí o nevydání osvědčení o účasti na národním boji za osvobození po- dle $ 8 zákona č. 255/1946 Sb., o příslušnících československé armády v zahraničí a o některých jiných účastnících národního boje za osvobození, je správním roz- hodnutím ve smyslu $ 65 odst. 1 s. ř. s. a podléhá samostatnému přezkumu ve správ- ním soudnictví.
Rozhodnutí o nevydání osvědčení o účasti na národním boji za osvobození po- dle $ 8 zákona č. 255/1946 Sb., o příslušnících československé armády v zahraničí a o některých jiných účastnících národního boje za osvobození, je správním roz- hodnutím ve smyslu $ 65 odst. 1 s. ř. s. a podléhá samostatnému přezkumu ve správ- ním soudnictví.
Podstatou předložené kasační stížnosti je otázka, zda se v případě žalobou napadeného rozhodnutí o nevydání osvědčení o účasti na národním boji za osvobození podle zákona č. 255/1946 Sb. jedná o správní rozhodnutí ve smyslu $ 65 odst. 1 s. ř. s. podléhající sa- mostatnému přezkumu ve správním soudnic- tví, nebo zda na něho dopadá kompetenční výluka ve smyslu $ 70 písm. a) a b) s. ř. s., a je tudíž ze soudního přezkoumání vyloučeno. Aktivní legitimaci ve smyslu $ 65 odst. 1 s. ř. s. je třeba chápat jako předpoklad pří- pustnosti vydání meritorního rozhodnutí, jehož absence představuje neodstranitelný nedostatek podmínky řízení, k němuž soud přihlíží z úřední povinnosti a zkoumá ho kdy- koliv za řízení. Na tomto závěru nic nemění ani skutečnost, že v projednávané věci byla žalobkyní nejvyšší státní zástupkyně podle $ 66 odst. 2 s. ř. s. Jedná se sice o zvláštní ža- lobní legitimaci k ochraně veřejného zájmu, avšak i tato je vázána na předmět řízení, kte- rým je rozhodnutí správního orgánu ve smys- lu $ 65 odst. 1 s. ř. s., a je třeba vycházet z pro- cesního režimu Části třetí hlavy druhé dílu prvního s. ř. s. (řízení o žalobě proti rozhod- nutí správního orgánu); k tomu srov. Vopálka, V., Mikule, V., Šimůnková, V., Šolín, M. Správ- ní řád soudní. Komentář. 1. vydání, Praha : C. H. Beck, 2004, s. 159. Osvědčení vydané podle zák. č. 255/1946 Sb. představuje legitimační doklad, který je vy- dán žadateli při splnění zákonem stanove- ných podmínek, tj. podání žádosti a doložení rozhodných skutečností, a na jeho základě je jím osvědčována skutečnost, že osoba, jíž je osvědčení vydáno, se účastnila některým ze zákonem předpokládaných způsobů na ná- rodním boji za osvobození. Zákonná úprava přitom předpokládá, že dané osvědčení obsa- huje údaje o právech, k jejichž uplatnění je oprávněna osoba, jíž je osvědčení vydáno. Pů- vodně se jednalo o práva zejména podle $ 3 a $ 4 uvedeného zákona, avšak uvedená práv- ní úprava již není aktuální, neboť byla časově omezena (viz $ 22 odst. 2 zákona č. 255/1946 Sb., dle kterého „ustanovení f 3 a f 4 pozbývají platnosti dnem 18. června 1949. To však ne- platí pro účastníky národního boje za osvobo- zení, kteří dokončili studia; ti mohou uplatnit práva podle uvedených paragrafů do šesti mě- síců po skončení studia nebo prezenční služby vojenské i po uvedeném datu.“). Aktuální je ovšem skutečnost, že po změně politických a společenských poměrů v listopa- du 1989 byly v rámci napravení některých křivd způsobených nacistickým a později ko- munistickým režimem v minulosti schvalová- ny tzv. „odškodňovací zákony“ zakládající při- měřenou hmotnou náhradu za utrpěné škody. Tímto odškodněním měly být oceněny zásluhy oprávněných osob, včetně účastníků národního odboje za osvobození v letech 1939 až 1945, u nichž jsou podmínky vzniku nároků podle těchto zákonů zpravidla vázány na poválečný zákon č. 255/1946 Sb., konkrét- ně pak vydání osvědčení podle tohoto záko- na. Jedná se např. o žalobkyní zmiňovaný zá- kon č. 357/2005 Sb., jenž stanoví, že občané, kteří splňují podmínky uvedené v $ 1 odst. 1 nebo 2 zákona č. 255/1946 Sb. a bylo jim o tom vydáno podle $ 8 tohoto zákona osvěd- čení, mají nárok na příplatek k důchodu, ne- bo zákon č. 261/2001 Sb., jenž stanoví přizná- ní jednorázové peněžní částky občanům, kteří splňují podmínky uvedené v $ 1 odst. 1 bodě 1 písm. c) až f), bodě 2 a odst. 2 zákona č. 255/1946 Sb. a bylo jim o tom vydáno po- dle $ 8 citovaného zákona osvědčení; případ- ně těm občanům, kteří mají doklad nahrazují- cí toto osvědčení. Z výše uvedeného je tedy patrné, že i v sou- časné době existuje vazba mezi osvědčením vydaným podle zákona č. 255/1946 Sb. a urči- tým právem, resp. nárokem, jehož uplatnění je bezprostředně vázáno na existenci tohoto osvědčení, přičemž ani do budoucna nelze s jistotou vyloučit existenci dalšího práva či nároku přiznaného osobám s osvědčením o účasti na národním boji za osvobození. Nel- ze tedy říci, že by rozhodnutí o nevydání da- ného osvědčení představovalo takový správ- ní akt, který by neměl žádné dopady do právní sféry jeho adresáta. Touto optikou je dle názoru Nejvyššího správního soudu nut- no posuzovat i konkrétní námitky stěžovate- le, které apelují na aplikaci kompetenčních výluk ve smyslu $ 70 písm. a) a b) s. ř. s. Nejvyšší správní soud předesílá, že v práv- ním státě je přístup k soudu pravidlem a jeho odepření výjimkou (čl. 36 odst. 2 Listiny). Právo na přístup k soudu je jednou ze základ- ních součástí práva na spravedlivý proces a soudní přezkum každého rozhodnutí správ- ního orgánu (ledaže by bylo zákonem výslov- ně vyloučeno) je jedním z veřejných subjek- tivních práv explicitně zaručených Listinou základních práv a svobod. Dopadá na něj i příkaz obsažený v čl. 4 odst. 4 Listiny, aby při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod bylo šetřeno jejich podstaty a smyslu a aby taková omezení nebyla zneuží- vána k jiným účelům, než pro které byla sta- novena. Mezemi práva na přístup k soudu jsou mj. kompetenční výluky, proto je nutno při aplikaci některé z nich vždy respektovat její smysl ve vztahu ke konkrétnímu případu. Nepřípustný je zejména formalistický výklad, dovolávající se textu zákona proti jeho sku- tečnému smyslu. Z ústavních interpretačních pravidel zároveň plyne, že v pochybnostech o tom, zda žalobci svědčí právo na přístup k soudu či nikoliv, je nezbytné přiklonit se k výkladu svědčícímu ve prospěch výkonu to- Sr hoto práva (srov. usnesení rozšířeného sená- tu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, publikované pod č. 906/2006 Sb. NSS, www.nssoud.cz.). Kom- petenční výluky $ 70 s. ř. s. proto musí být de- finovány a vykládány úzce a především před- vídatelně. Písmeno a) $ 70 s. ř. s. vylučuje z přezku- mu ve správním soudnictví úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími. Ve spoje- ní s $ 65 odst. 1 s. ř. s., $ 2 a $ 4 písm. a) s. ř s. je účelem tohoto ustanovení nepřipustit sa- mostatný soudní přezkum u těch úkonů správních orgánů, které ve své podstatě neza- sahují do práv a povinností dotčených sub- jektů (viz dále). Rozhodnutí podle $ 65 odst. 1 s. ř. s. je nutno chápat v materiálním slova smyslu. Stejný pohled zastává i odborná literatura, 577 1848 1“ dle které je pojem „rozhodnutí“ označením technickým a je nutno k němu vždy přistupo- vat z hlediska jeho obsahu a nikoliv formy: „Nevadí, že správní orgán popřípadě vyřídil věc toliko neformálním přípisem (či formál ně nedokonalým rozhodnutím bez odůvod- nění či poučení o opravném prostředku) v domnění, že není jeho povinností vydat rozhodnutí v určité procesní formě. Stejně tak může být akt podroben soudnímu pře- zkumu, i když jeho tvorba případně vůbec neproběhla předpokládanou zákonnou pro- cedurou. ... Není tedy podstatné, jak je přísluš- né rozhodnutí označeno (rozhodnutí, usne- sení, rozsudek, jmenování, výměr, příkaz atd.), nýbrž skutečnost, že orgán veřejné mo- ci tímto svým aktem autoritativně a pravo- mocně zasáhl do právní sféry navrhovatele, tj. tímto rozhodnutí došlo ke vzniku, změně nebo zániku oprávnění a povinností fyzické nebo právnické osoby“ (Bureš/Drápal/Maza- nec, Občanský soudní řád, komentář. 5. vy- dání, Praha : C. H. Beck, 2001, s. 1041 - 1042). Shodně judikoval k této otázce opakovaně i Nejvyšší správní soud, například v rozsudku ze dne 24. 5. 2006, čj. 1 Afs 147/2005-107, publikovaném pod č. 923/2006 Sb. NSS, www.nssoud.cz; dále v rozsudku ze dne 20. 7. 2005, čj. 8 As 10/2005-38, publikovaném pod č. 1046/2007 Sb. NSS, www.nssoud.cz. Stejný náhled na vymezení pojmu rozhodnutí lze nalézt i v judikatuře Ústavního soudu, viz na- př. nález Ústavního soudu ze dne 1. 11. 2001, sp. zn. IIL ÚS 446/2000, dostupný z http:// nalus.usoud.cz. To znamená, že pro vymezení správního rozhodnutí není klíčová forma, nýbrž obsah, a v tomto směru je určující (i) definice věci (předmětu řízení), kterým je rozhodování v určité oblasti veřejné správy, a dále pak v rámci takto vymezeného předmětu (ii) vy- mezení subjektivních práv, která jsou rozhod- nutím dotčena (k tomu nejnověji viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního sou- du ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005-86, publikované pod č. 1764/2009 Sb. NSS, www.nssoud.cz). V projednávané věci se jedná o rozhodnutí o nevydání osvědčení podle zák. č. 255/1946 Sb., 578 kterým správní orgán k žádosti adresáta auto- ritativně stanoví, zda může uplatnit práva či nároky vázané na samotnou existenci dané- ho osvědčení, jež prokazuje účast na národ- ním boji za osvobození. Toto rozhodnutí je vydáváno v samostatném správním řízení, které má samostatný předmět řízení, jímž je primárně určení toho, koho lze považovat za účastníka národního boje za osvobození. Teprve v závislosti na tomto určení je potom oprávněným osobám disponujícím přísluš- ným osvědčením přiznáno oprávnění uplat- nit práva podle zákona č. 255/1946 Sb., resp. zákonů dalších, např. zákona č. 261/2001 Sb. nebo zákona č. 357/2005 Sb., jež z vydaného osvědčení vycházejí a respektují je (viz výše). Osvědčení vydané podle $ 8 odst. 2 záko- na č. 255/1946 Sb. tak svému adresátovi při- znává specifické právní postavení či status, který je rozhodný pro další uplatnění jeho zá- konných práv v budoucnu. Ostatně již dřívější správní judikatura vycházela z toho, že po- kud zákon č. 255/1946 Sb. v $ 8 odst. 2 stano- ví povinnost příslušného správního orgánu osvědčení vydat, jsou-li splněny zákonem sta- novené předpoklady, je tím založeno i sub- jektivní právo žadatele, aby mu - rovněž při splnění zákonem stanovených předpokladů - osvědčení vydáno bylo (shodně viz např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 27.9.2001, čj. 7 A 159/99-36, uveřejněný pod č.903/2001 v časopise Soudní judikatura ve vě- cech správních, na který v závěru svého vyjá- dření ke kasační stížnosti odkazuje žalobkyně). Nastíněný přístup pak dále rozvinula ju- dikatura Nejvyššího správního soudu, dle které je nelogické činit ze schopnosti proká- zat zásah do přesně specifikovaných veřejných subjektivních práv podmínku řízení; to je otáz- kou posouzení důvodnosti žaloby. Z těchto dů- vodů rozšířený senát již dříve přistoupil k pře- hodnocení výkladu podmínek aktivní žalobní legitimace $ 65 odst. 1 s. ř. s. Ve svém usnesení ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, publi- kovaném pod č. 906/2006 Sb. NSS, www.ns- soud.cz, konstatoval: „Z předestřených úvah tedy vcelku jednoznačně vyplývá neudržitel- nost takové interpretace f 65 odst. 1 s. Ť. s., která omezuje přístup k soudu tím, že strikt- ně vyžaduje v každém jednotlivém případě hledání porušeného subjektivního hmotné- ho práva, jakož i úkonu, který subjektivní hmotné právo založil, změnil, zrušil čí zá- vazně určil. Vyskytují se totiž poměrně zhusta situace, kdy se správní úkon dotýká právní sféry žalobce, a přesto žádné právo striktně vzato nezaložil, nezměnil nebo závazně ne- určil. Stejně tak nelze vždy žalobní legitimaci podmiňovat zkrácením na hmotných sub- jektivních právech: jednak se určitá rozhod- nulí hmotněprávní sféry žalobce vůbec nedotýkají (a přesto jsou podrobena přezku- mu), jednak je takový požadavek zpochyb- nitelný už z toho důvodu, že předmětem soudního řízení není hmotné právo žalobce, ale jím uplatněný procesní nárok. Ze všech těchto příčin nelze f 65 odst. 1 s. ř. s. vyklá- dat doslovným jazykovým výkladem, ale po- dle jeho smyslu a účelu. Žalobní legitimace po- dle tohoto ustanovení musí být dána pro všechny případy, kdy je dotčena právní sféra žalobce, tj. kdy se jednostranný úkon správní- ho orgánu, vztahující se ke konkrétní věcí a konkrétním adresátům, závazně a autorita- řívně dotýká jejích právní sféry. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil, zrušil či závazně určil práva a povinnosti žalob- ce, nýbrž o to, zda se - podle tvrzení žalobce v ža- lobě - negativně projevil v jeho právní sféře.“ Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud dovodil, že žalobní legitimace ve správním soudnictví by napříště neměla být svázána s existencí ex ante přesně specifikovaných veřejných subjektivních hmotných práv ža- lobce, ale s tvrzeným zásahem do právní sfé- ry žalobce. Tak tomu bude vždy v situaci, kdy se jednostranný úkon orgánu moci výkonné, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká právní sféry žalobce. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil či zru- šil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se - podle tvrzení žalobce v žalobě - negativ- ně projevil v jeho právní sféře (k tomu např. též rozsudek ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, nebo již shora uvedené usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005-86, www.nssoud.cz). Z výše uvedených skutečností vyplývá, že nevydání osvědčení o účasti na národním bo- ji za osvobození podle zákona č. 255/1946 Sb. je způsobilé citelně zasáhnout do právní sfé- ry jednotlivce, proto nemůže být vyloučeno z přezkumu ve správním soudnictví na zákla- dě $ 70 písm. a) s. ř. s. Stejně tak není vyloučen ani přezkum na základě $ 70 písm. b) s. ř. s., neboť charakte- ristickým rysem rozhodnutí předběžné pova- hy je jeho dočasnost (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, čj. 5 Afs 162/2004-61, č. 613/2005 Sb. NSS; rozsudek ze dne 30. 9. 2004, čj. 5 As 29/2003-68, č. 790/2006 Sb. NSS; usnesení ze dne 5. 10. 2004, čj. 6 A 119/2001-74, č. 434/2005 Sb. NSS). To jednak znamená, že samotné věcné posouzení je vyhrazeno ko- nečnému rozhodnutí, a dále pak tu skuteč- nost, že dočasné rozhodnutí tradičně pozbý- vá svých účinků s nabytím právní mocí konečného rozhodnutí ve věci samé. Tak to- mu ovšem v případě rozhodnutí o nevydání osvědčení dle zákona č. 255/1946 Sb. není, neboť jak již bylo naznačeno výše, jedná se s ohledem na posuzovaný předmět řízení o rozhodnutí konečné, které autoritativně ur- čuje právní pozici dotčené osoby. Otázka splnění zákonných předpokladů pro vydání osvědčení o účasti na národním boji za osvobození podle zákona č. 255/1946 Sb. proto podléhá kognici správního soudu přímo. Neúspěšného žadatele nelze nutit k tomu, aby využil některého ze svých peněž- ních nároků zakotvených např. v zákoně č. 261/2001 Sb. či zákoně č. 357/2005 Sb., a teprve po vydání negativního rozhodnutí uplatnil v rámci přezkumu proti tomuto roz- hodnutí rovněž námitky proti nevydání dané- ho osvědčení. Skutečnost, zda se rozhodne některý ze svých peněžních nároků využít, je pouze jeho volbou a představuje jeho auto- nomní vůli. Nehledě na to, že přezkum v rám- ci správního soudnictví má být vykonáván v prvé řadě vůči tomu správnímu orgánu, který je za vydání nebo nevydání osvědčení podle zákona č. 255/1946 Sb. odpovědný. K odkazům stěžovatele na výše uvedenou soudní judikaturu, která měla k dané proble- 579 1849 matice vyslovit odlišné závěry, konstatuje Nejvyšší správní soud následující: Usnesení Krajského soudu v Ústí nad La- bem ze dne 29. 3. 2006, čj. 15 Ca 12/2005-30, se týkalo otázky soudního přezkumu ve vzta- hu k rozhodnutí o zrušení, resp. nezrušení místa trvalého pobytu a vycházelo z názoru, že z přihlášení občana k trvalému pobytu nevý- plývají žádná práva k objektu, a tedy v případě zrušení údaje nemohou ani zaniknout. Usne- sením rozšířeného senátu Nejvyššího správní- ho soudu ze dne 6. 2. 2007, čj. 2 As 64/2005- 108, publikovaným pod č. 1259/2007 Sb. NSS, www.nssoud.cz, však byl tento právní názor překonán, neboť bylo konstatováno, že právo na zvolení místa trvalého pobytu podle $ 10 zákona o evidenci obyvatel je veřejným sub- jektivním právem, proti jehož porušení roz- hodnutím správního orgánu se může občan dovolat ochrany postupem podle $ 65 a násl. s. Ť. s. před správním soudem. Ve vztahu k usnesení Městského soudu v Praze ze dne 15. 2. 2008, čj. 10 Ca 245/2006-33, je pak tře- ba poznamenat, že se netýkalo vydání osvěd- čení podle zákona č. 255/1946 Sb., ale vydání potvrzení o účasti na povstání v květnu 1945 podle $ 7 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 357/2005 Sb. Je nutno zdůraznit, že proti tomuto rozsudku byla podána kasační stížnost, vedená u zdejšího soudu pod sp. zn. 4 Ads 71/2008, o které dosud nebylo rozhodnuto. Jakkoli se tedy i v českém právním prostředí začíná uznávat specifická normativní síla judi- katury, včetně zásady stare decisis, tj. setrvat u rozhodnutého, tak typické pro právní uva- žování ve světe common law, v daném přípa- dě Nejvyššímu správnímu soudu nezbývá než konstatovat normativní irelevanci stěžovate- lem použité judikatury pro souzenou věc. 1849 Řízení před soudem: žaloba proti nečinnosti; postoupení věci příslušnému orgánu k $ 79 a násl. soudního řádu správního k $ 104 odst. 1 občanského soudního řádu k $ 44 a $ 45 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) V případě, že řízení před soudem bylo zahájeno na návrh (na základě žaloby), ne- znamená samotná tato skutečnost, že po postoupení věci správnímu orgánu dle $ 104 odst. 1 o. s. ř. se vždy jedná o správní řízení o žádosti ($ 44 a 6 45 správního řá- du z roku 2004).
Nejvyšší státní zástupkyně proti ministru obrany o osvědčení o účasti Ing. Juliana Ch. na
o byla shledána nedůvodnou a Nejvyšší správní soud ji podle § 110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. zamítl.
Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s § 120 s. ř. s., neboť stěžovatel, který ve věci neměl úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení, žalobkyni náklady řízení v souvislosti s řízením o kasační stížnosti nevznikly.
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. dubna 2009
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu