Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně a soudkyně zpravodajky Daniely Zemanové, soudkyně Lucie Dolanské Bányaiové a soudce Jiřího Přibáně o ústavní stížnosti Milana Slováka, zastoupeného Zuzanou Candigliota, advokátkou, se sídlem Burešova 615/6, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. dubna 2023, č. j. 3 As 239/2022-38, a rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. srpna 2022, č. j. 29 A 14/2022-98, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně jako účastníků řízení a Masarykovy univerzity, se sídlem Žerotínovo náměstí 617/9, Brno, zastoupené JUDr. Romanem Vaňkem, Ph.D., advokátem, se sídlem Houbalova 2553/4, Brno, jako vedlejší účastnice řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Stěžovatel byl studentem vysoké školy, která během pandemie covidu-19 stanovila jako podmínku pro účast na prezenční výuce respektování systému "O-N-T" (tedy očkování - nemoc - testování). Stěžovatel považoval tento systém a jeho uplatňování za protiprávní, a proto podal vůči univerzitě žalobu proti nezákonnému zásahu. Soudy však jeho argumentaci nepřisvědčily. Ústavní soud nyní posuzuje, zda jejich závěr o absenci zásahu vůči stěžovateli není protiústavní a zda mohla být stěžovatelova žaloba i přes údajné pochybnosti o jím zvoleném žalobním typu bez dalšího odmítnuta.
2. Stěžovatel byl v podzimním semestru akademického roku 2021/2022 studentem Filozofické fakulty Masarykovy univerzity. Univerzitní a fakultní opatření stanovilo, že prezenční výuky v tomto semestru se mohou účastnit pouze ti studenti, kteří doloží (1) očkování proti onemocnění covid-19, (2) jeho laboratorně potvrzené prodělání (pokud od prvního pozitivního testu neuplynulo více než 180 dní) anebo (3) negativní výsledek testu na přítomnost viru SARS-CoV-2 (ne staršího než 7 dní).
3. Stěžovatel považoval tento systém a jeho uplatňování za protiprávní, a proto podal vůči univerzitě žalobu proti nezákonnému zásahu. Ten podle něj spočíval v protiprávním vynucování informací o jeho zdravotním stavu, omezení přístupu k prezenčnímu vzdělávání a nátlaku na očkování.
4. Krajský soud jeho žalobu zamítl jako nedůvodnou. Opatření totiž vůči stěžovateli nebyla nikdy vynucována, a neexistoval tedy žádný zásah namířený přímo proti němu (jak vyžaduje § 82 soudního řádu správního). Univerzitní a fakultní opatření přitom sama o sobě nezákonným zásahem být nemohou.
5. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že krajský soud neměl žalobu zamítnout, ale odmítnout. Stěžovatel podle soudu neuvedl žádné plausibilní tvrzení ohledně naplnění podmínek pro poskytnutí ochrany podle § 82 soudního řádu správního. Nejvyšší správní soud proto rozhodnutí krajského soudu zrušil a stěžovatelovu žalobu sám odmítl. V závěru rozhodnutí uvedl, že kdyby byla univerzitní a fakultní opatření vyhodnocena jako opatření obecné povahy, byla by na základě návrhu na jeho zrušení přezkoumatelná, aniž by byla aplikována (viz § 101a soudního řádu správního). Pokud by byla vyhodnocena jako vnitřní předpisy, bylo by při jejich aplikaci možné využít žaloby proti rozhodnutí správního orgánu (viz § 65 soudního řádu správního) či případně zásahové žaloby (viz § 82 soudního řádu správního).
6. Stěžovatel považuje rozhodnutí krajského soudu a Nejvyššího správního soudu za protiústavní, a proto proti nim podal ústavní stížnost.
7. Stěžovatel tvrdí, že napadená rozhodnutí porušují jeho práva zaručená Listinou základních práv a svobod (čl. 36 odst. 1 až 2 a čl. 10 odst. 1 až 2) a Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (čl. 8).
8. Protiústavnost rozhodnutí stěžovatel spatřuje jednak v tom, že soudy nepovažovaly uplatňování opatření či jejich samotné vydání za zásah podle § 82 soudního řádu správního (viz část V.1 usnesení), a jednak v postupu Nejvyššího správního soudu, který podle něj bez dalšího odmítl žalobu kvůli chybné volbě žalobního typu (viz část V.2 usnesení). Stěžovatelova argumentace je popsána v části V tohoto usnesení.
9. Soudkyně zpravodajka zaslala ústavní stížnost k vyjádření zbylým účastníkům řízení. Krajský soud navrhl ústavní stížnost ve vztahu ke svému rozhodnutí odmítnout pro nepřípustnost, protože jeho rozhodnutí zrušil již Nejvyšší správní soud. Nejvyšší správní soud i Masarykova univerzita navrhly stížnost odmítnout pro zjevnou neopodstatněnost - a to z důvodů, které jsou popsány v části V tohoto usnesení.
10. Ústavní soud vystupuje v řízení o ústavní stížnosti jako orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy České republiky). Napadené rozhodnutí je proto oprávněn zrušit jen tehdy, pokud je toto rozhodnutí či jemu předcházející řízení zatíženo vadou, která je natolik závažná, že porušila stěžovatelovo ústavně zaručené základní právo či svobodu [§ 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
11. Ústavní soud vzal v potaz stěžovatelovy námitky a dospěl k závěru, že důvody ke zrušení rozhodnutí krajského soudu a Nejvyššího správního soudu dány nejsou.
12. Ve vztahu k rozhodnutí krajského soudu není Ústavní soud k projednání ústavní stížnosti příslušný [viz § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu]. Rozhodnutí krajského soudu totiž napadeným rozhodnutím zrušil Nejvyšší správní soud. Ústavní soud přitom nemůže přezkoumat rozhodnutí, které je v době jeho rozhodování zrušeno (shodně viz např. nález sp. zn. IV. ÚS 3377/23 , bod 11; IV. ÚS 222/23, bod 13; usnesení sp. zn. III. ÚS 3417/22 , bod 7; III. ÚS 1967/20, bod 7).
13. Ve vztahu k rozhodnutí Nejvyššího správního soudu je ústavní stížnost zjevně neopodstatněná. Nejvyšší správní soud totiž z hlediska ústavnosti nepochybil - a to ať už jde o jeho závěry [viz část V.1 níže], či jeho procesní postup [viz část V.2 níže]. 1. Právní závěry Nejvyššího správního soudu ohledně absence zásahu 1.1. Argumentace účastníků řízení
14. Stěžovatel v ústavní stížnosti tvrdí, že správní soudy chybně posoudily absenci zásahu ve smyslu § 82 soudního řádu správního. V té souvislosti tvrdí následující:
(a) Za zásah je třeba považovat již samotné vydání opatření, protože tato opatření obsahují nezákonné a nepřiměřené podmínky a působí na chování adresátů. Tento zásah byl přímý i adresný - a to proto, že se jimi stanovená omezení projevila ve stěžovatelově psychice, studijních výsledcích i obavách spojených s vykázáním z výuky, a proto, že byli jejich adresáty pouze studenti jedné fakulty. (b) Cílem přijatých opatření bylo nepřímo donutit studenty k očkování (což odporuje rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 8 Ao 2/2022-53). Alternativa v podobě testování byla totiž zpoplatněna a pro řadu studentů byla nedosažitelná. (c) K závěru o existenci protiprávního zásahu není třeba, aby k represi skutečně došlo. To stěžovatel podporuje odkazy na rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva (podle nichž může i samotná kriminalizace homosexuality zákonem zasahovat do práv jednotlivců), nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1022/21
(týkající se tzv. odrazujícího efektu) a usnesení Nejvyššího správního soudu č. j. 7 Aps 3/2008-98 (podle něhož zásahová žaloba "chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností"). Pokud by musel mít zásah vždy podobu porušení práv, mohly by správní orgány ovlivňovat chování adresátů bez hrozby soudního přezkumu či postihu. (d) Je nepřípustné, aby správní soudy dovodily svou pravomoc i naplnění legitimace a následně rozhodly, že daná situace a opatření nespadají pod zbytkovou kategorii zásahu a že snad vůbec nespadají pod ochranu správního soudnictví.
15. Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření uvedl, že případ posoudil v souladu se svou judikaturou (viz body 14 až 17 jeho rozhodnutí).
16. Masarykova univerzita považuje rozhodnutí Nejvyššího správního soudu za správné a přesvědčivé. Na závěru, že se lze zásahovou žalobou bránit až proti přímému zásahu vyplývajícímu z aplikace normativního aktu - a nikoli proti aktu samotnému nebo jeho účinkům či důsledkům - panuje široká odborná shoda. Ústavní soud ostatně v obdobné věci ústavní stížnost jiného studenta odmítl (viz usnesení sp. zn. I. ÚS 1778/23 ).
17. Stěžovatel ve své replice nad rámec svých dosavadních tvrzení uvedl následující: (a) Masarykova univerzita odkazuje na nepřiléhavá rozhodnutí - ať už jde o nález Pl. ÚS 34/21
(zabývající se vládním krizovým opatřením) nebo rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva (který nastavuje jen minimální standard ochrany a jeho rozhodnutí lze vykládat pouze tak, že pokud jsou předloženy rozumné důkazy svědčící o pravděpodobnosti zásahu, je žaloba přípustná).
(b) Vyjádření Masarykovy univerzity svědčí o absenci její sebereflexe. Označování jeho tvrzení za účelová, irelevantní, sobecká a ignorantská je nedůstojné a urážlivé. (c) Univerzitními a fakultními opatřeními je vykonávána vrchnostenská pravomoc, protože by jinak došlo k odepření práva na soudní ochranu. (d) K závěru o existenci zásahu stačí podle komentářové literatury způsobilost zasáhnout sféru práv jednotlivce, což zásah způsobený opatřeními splňuje (viz Jan Jirásek. § 82. In: Tomáš Blažek, Jan Jirásek, Pavel Molek, Petr Pospíšil, Vendula Sochorová a Petr Šebek.
Soudní řád správní. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016). (e) Zásah vzniklý existencí omezujících podmínek a následky jejich nedodržení se blížil porušení zákazu špatnému zacházení (podle čl. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a na něj navazující judikatury). (f) Opatření nepřímo tlačila studenty k nakažení a vystavila stěžovatele nepřípustné újmě - buď byl nucen se i přes své svědomí a přesvědčení podrobovat nedobrovolným zásahům (v podobě očkování), nebo o sobě sdělovat důvěrné informace a vynakládat své peníze (v podobě testování či nakažení a následném dokládání), nebo se vystavit hrozbě ponížení a dehonestace (v podobě vykázání z výuky), anebo zcela rezignovat na právo být vzděláván v prezenční formě.
(g) Jediným možným postupem byla a je zásahová žaloba jakožto zbytková kategorie soudní ochrany proti postupu orgánů veřejné moci. Argumentace, podle níž opatření nejsou ve správním soudnictví sama o sobě napadnutelná nebo podle níž je lze napadnout jiným žalobním typem, porušuje právo na soudní ochranu. 1.2. Posouzení Ústavním soudem
18. Aby mohl soud poskytnout žalobci ochranu před nezákonným zásahem, musí být žalobce (1) přímo (2) zkrácen na svých právech (3) nezákonným (4) zásahem, který není rozhodnutím a (5) který byl zaměřen přímo proti němu anebo bylo proti němu přímo zasaženo v jeho důsledku (viz § 82 soudního řádu správního a např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 281/2023-65, bod 17).
19. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že žádná z těchto podmínek v daném případě zjevně splněna nebyla. Ústavní soud přitom toto posouzení nepovažuje za protiústavní.
20. Závěr, že stěžovatel neoznačil nic, co by bylo možné označit za zásah ve smyslu § 82 soudního řádu správního, z ústavního hlediska obstojí. Jak ve svém rozhodnutí uvedl již Nejvyšší správní soud, stěžovatel nebyl nikdy adresně vyzván k opuštění výuky a plnění povinností stanovených opatřeními vůči němu nebylo nikdy vymáháno - a to i když je nedodržoval (viz bod 26 rozhodnutí). Tyto závěry stěžovatel nezpochybňuje.
21. Za "zásah" podle ustálené rozhodovací praxe nelze považovat ani samotné vydání opatření obecné povahy či právního předpisu ani z nich plynoucí účinky či následky. Zásahovou žalobou se lze bránit až proti konkrétnímu případnému zásahu vyplývajícímu z jejich aplikace, která je přímo zaměřená proti jednotlivci - nikoli proti aktu samotnému nebo jeho obecným účinkům či důsledkům (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 205/2022-36, zejména bod 20 a v něm uvedená rozhodnutí, či body 19 až 25 napadeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu).
V právně i skutkově obdobném případě tyto závěry potvrdil i Ústavní soud (viz usnesení sp. zn. I. ÚS 1778/23 , body 2 až 3 části IV). Tvrzení, že se samotná existence opatření projevila na stěžovatelově psychice, známkách či obavách spojených s vykázáním z výuky, jsou proto z důvodů popsaných v citovaných rozhodnutích nepodstatná.
22. Zásahová žaloba zároveň není podle ustálené soudní rozhodovací praxe koncipována jako preventivní. Jinými slovy, zásahovou žalobu nelze úspěšně podat ještě před uskutečněním nezákonného zásahu (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 16/2022-22, bod 21; 8 As 93/2015-134, body 30 až 31; 3 As 13/2021-51, bod 26). Tento závěr přitom ve své rozhodovací činnosti nezpochybnil ani Ústavní soud (viz např. nález sp. zn. III. ÚS 3997/19-2 , body 44 až 47; usnesení sp. zn. I. ÚS 1778/23 , bod 3 části IV; III. ÚS 3752/19-2, bod 24).
23. Závěr, že k úspěšnosti zásahové žaloby nestačí, aby zásah jen hrozil, není způsobilá změnit ani citace z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a odborného textu, podle nichž zásahová žaloba "chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností" [viz zdroje uvedené v bodech 14. c) a 17. d) tohoto usnesení].
24. Ačkoli se tato obecná formulace objevuje v rozhodnutích Nejvyššího správního soudu často, nelze na ni nahlížet izolovaně a dovozovat z ní to, že k závěru o existenci zásahu není třeba kromě vydání aktu i určitá navazující skutečnost. Zcela konkrétní a výslovné závěry Nejvyššího správního soudu tento závěr jednoznačně vylučují (viz bod 22 tohoto usnesení).
25. Oporu pro stěžovatelův závěr neposkytuje ani jím uvedený odborný text. I ten sice ve své úvodní části obsahuje uvedenou citaci, ve zbytku textu jsou však použity formulace, z nichž je zřejmé, že k úspěšnosti zásahové žaloby podle jeho autora nestačí, že zásah pouze hrozí, ale že je třeba, aby k němu skutečně došlo. Svědčí o tom například jeho tvrzení, že žalobce musí v žalobě uvést, že se správní orgán "dopustil" zásahu anebo že za přímé zaměření zásahu se považuje to, pokud proti žalobci "bylo [...] zakročeno" anebo pokud vůči němu správní orgán již "je [...] nečinný". Tyto a další pasáže však stěžovatel opomíjí - stejně jako skutečnost, že text neobsahuje jedinou zmínku o tom, že by bylo možné zásahovou žalobu důvodně podat i tehdy, pokud zásah teprve hrozí. Podle Ústavního soudu z daného textu nelze tento závěr ani nijak dovodit.
26. Ústavní soud nepopírá, že i samotné vydání právního předpisu či opatření obecné povahy může mít na jejich adresáty negativní účinky či důsledky (to ostatně uznávají i rozhodnutí uvedená v bodě 21 tohoto usnesení). Z ústavního pořádku však neplyne požadavek, aby každý tento pocit, obava či dojem byl bez dalšího považován za "zásah" žalovatelný ve správním soudnictví nebo za oprávněný důvod k zahájení jiného soudního řízení. Jinými slovy, nikoli veškeré negativní účinky a důsledky mající původ v normotvorbě orgánů veřejné moci nebo v jejich použití jsou podle zákona předmětem soudní ochrany. Tuto skutečnost Ústavní soud obecně nepovažuje za protiústavní. 27.
Ústavní soud tedy shrnuje, že Nejvyšší správní soud při posouzení stěžovatelových tvrzení o existenci zásahu nepostupoval protiústavně. Na tomto závěru nic nemění ani stěžovatelem zmíněná rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva či jeho tvrzení o údajném opomenutí tzv. odrazujícího efektu - s těmito námitkami se Ústavní soud vypořádal již v usnesení sp. zn. I. ÚS 1778/23 , bodě 4 části IV. 2. Procesní postup Nejvyššího správního soudu před odmítnutím žaloby 2.1. Argumentace účastníků řízení
28. Stěžovatel v ústavní stížnosti tvrdí, že mu Nejvyšší správní soud znemožnil právo na přístup k soudu, protože bez dalšího odmítl jeho žalobu kvůli chybné volbě žalobního typu. V té souvislosti uvádí následující:
(a) Správnost zvoleného žalobního typu nevzbuzovala v řízení pochybnosti. Pokud je Nejvyšší správní soud měl, jak v rozhodnutí naznačuje, musel stěžovatele poučit a vyzvat k vyjádření anebo věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení (viz nálezy sp. zn. II. ÚS 2398/18 ,
III. ÚS 2634/18 a
II. ÚS 635/18 ). To však neudělal, čímž stěžovateli znemožnil se k této otázce vyjádřit. Učinil tak navíc v rozporu s názorem krajského soudu, tendenčně, nepředvídatelně a v neveřejném zasedání. (b) V době podání žaloby nebylo zřejmé, jakým druhem žaloby se bránit proti opatřením veřejných vysokých škol. Není přijatelné, aby tíha nepřehlednosti žalobních typů působila v neprospěch jednotlivců. Postup Nejvyššího správního soudu odporuje nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/19 , podle něhož musí být míra právní ochrany adekvátní pozici dotčené osoby v právním vztahu.
29. Podle Nejvyššího správního soudu stěžovatel vyjímá závěrečnou pasáž rozhodnutí z kontextu. Soud jí reagoval na stěžovatelovy opakované námitky ohledně údajné absence účinné právní ochrany v případě nevyhovění jeho žalobě. Soud v ní přitom uvedl jen to, že při skutečném a adresném zásahu by mu tato ochrana poskytnuta byla, a v obecné rovině odkázal na způsoby, jimiž se tak může stát. Z odůvodnění rozhodnutí je patrné, že žádné pochybnosti o stěžovatelem zvoleném žalobním typu nenastaly. Nejvyšší správní soud nečinil žádná nová zjištění a neřešil nic, co by neposoudil již krajský soud a k čemu by se stěžovatel nemohl vyjádřit. K dalšímu poučení proto nebyl důvod.
30. Podle Masarykovy univerzity stěžovatel opomíjí charakter správního soudnictví, které je ovládané dispoziční zásadou a zásadou koncentrace řízení. Do lhůty k podání žaloby je koncentrována možnost volit způsob ochrany a je na žalobci, jak vymezí rozsah řízení, kterým je poté soud vázán. Stěžovatel měl prostor ke svým tvrzením, byl zastoupen právním profesionálem a procesní postup soudů byl v souladu s právem.
31. Stěžovatel ve své replice uvedl, že podle Ústavního soudu je "[p]řed odmítnutím správní žaloby pro špatnou volbu žalobního typu [...] povinností soudu poučit stěžovatele, že hodlá vycházet z jiného právního posouzení věci, a nabídnout mu příležitost účinně argumentovat ve vztahu k otázkám, na jejichž řešení bude případné rozhodnutí soudu o odmítnutí žaloby spočívat" (viz nález sp. zn. II. ÚS 2398/18 ).
Pokud tedy Nejvyšší správní soud neshledal naplnění podmínek pro důvodnost zásahové žaloby, musel stěžovatele poučit o nevhodnosti žalobního návrhu či zvolit jiný postup, kterým by se mohl dovolat soudní ochrany, což neučinil. 2.2. Posouzení Ústavním soudem
32. Ústavní soud dospěl k závěru, že postup Nejvyššího správního soudu nebyl protiústavní.
33. Podle judikatury Ústavního soudu, na kterou odkazuje i stěžovatel, je správní soud povinen poučit účastníka o tom, že hodlá vycházet z jiného právního posouzení, a nabídnout mu příležitost účinně argumentovat ve vztahu k otázkám, na jejichž řešení bude jeho případné rozhodnutí spočívat, pokud soud hodlá odmítnout žalobu "pro špatnou volbu žalobního typu" (viz nález sp. zn. II. ÚS 2398/18 , bod 70 a na něj navazující nález sp. zn. IV. ÚS 3523/20 , bod 26; či usnesení sp. zn. I. ÚS 1978/22 , bod 4; IV. ÚS 4097/19, bod 9). O takovou situaci se však v této věci nejednalo (podobně jako například ve věci řešené usnesením sp. zn. I. ÚS 1978/22 , bod 4).
34. Stěžovatelova žaloba nebyla odmítnuta proto, že by stěžovatel podle Nejvyššího správního soudu zvolil chybný žalobní typ (jako tomu bylo v případě, kterého se týkal výše citovaný nález - viz zejména bod 20 jím zrušeného rozsudku Nejvyššího správního soudu). Stěžovatel podle Nejvyššího správního soudu nepředložil plausibilní tvrzení o existenci zásahu (viz zejména body 18, 28 a 31 napadeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu).
35. Na tomto závěru podle Ústavního soudu nic nemění ani bod 30 rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Ústavní soud se ztotožňuje s vyjádřením tohoto soudu, podle něhož tato pasáž pouze v obecné rovině reaguje na stěžovatelovy opakované námitky ohledně údajné absence účinné právní ochrany v případě nevyhovění jeho žalobě a podle něhož je z odůvodnění přezkoumávaného rozhodnutí zřejmé, že žádné pochybnosti o stěžovatelem zvoleném žalobním typu v řízení nenastaly.
36. Ústavní soud tedy shrnuje, že Nejvyšší správní soud nepostupoval před odmítnutím žaloby protiústavně.
37. Ústavní soud z popsaných důvodů ústavní stížnost odmítl - a to zčásti proto, že k jejímu projednání není podle § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu příslušný (viz bod 12 tohoto usnesení), a zčásti proto, že ji shledal zjevně neopodstatněnou podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu (viz body 14 až 36 tohoto usnesení).
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 29. července 2024
Daniela Zemanová v. r. předsedkyně senátu