Nezávaznost závěru o existenci veřejně přístupné účelové komunikace z řízení o odstranění pevné překážky pro další řízení
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Přibáně, soudce zpravodaje Josefa Baxy a soudkyně Lucie Dolanské Bányaiové o ústavní stížnosti stěžovatele Ing. Miroslava Macka, zastoupeného Mgr. Jakubem Beránkem, advokátem, sídlem Děčínská 361/7, Česká Lípa, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. července 2024 č. j. 3 As 185/2023-48 a rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočky v Liberci ze dne 19. července 2023 č. j. 59 A 20/2023-34, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočky v Liberci jako účastníků řízení a Krajského úřadu Libereckého kraje a obce Stružnice, zastoupené Mgr. Markem Špačkem, advokátem, sídlem Masarykovo náměstí 191/18, Děčín, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
1. Se stěžovatelem bylo již podruhé vedeno správní řízení o odstranění pevné překážky z veřejně přístupné účelové komunikace, která podle správních orgánů vede přes stěžovatelovy pozemky. Správní orgány a poté správní soudy se odmítly věcně zabývat stěžovatelovou argumentací, že se na jeho pozemcích veřejně přístupná účelová komunikace nenachází, podle jejich názoru totiž byla existence veřejně přístupné účelové komunikace pravomocně určena již v prvním řízení o odstranění pevné překážky z komunikace. Ústavní soud se v tomto nálezu zabývá otázkou, zda tím správní soudy neporušily právo stěžovatele na přístup k soudu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
II.
Skutkové okolnosti věci a průběh předchozích řízení
2. Ústavní soud zjistil z ústavní stížnosti, jejích příloh, spisů správních soudů a z rozhodnutí správních orgánů následující skutečnosti.
II.1 První řízení o odstranění pevné překážky
3. V lednu 2021 podala obec Stružnice (vedlejší účastnice v tomto řízení, viz bod 16 níže) žádost, aby stěžovateli bylo nařízeno odstranit ztracené bednění a dřevěné sloupy z pozemků v jeho vlastnictví. Podle obce totiž šlo o pevnou překážku na veřejně přístupné účelové komunikaci, která v daném místě zasahuje i na pozemky stěžovatele.
4. Městský úřad Česká Lípa proto zahájil první řízení o odstranění pevné překážky podle § 29 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Rozhodnutím ze dne 5. 11. 2021 ve výrokové části stěžovateli nařídil, aby ve lhůtě tří dnů od oznámení rozhodnutí "zajistil odstranění pevné překážky tvořené ztraceným bedněním a dřevěnými sloupy z průjezdního profilu [účelové komunikace], jenž se nachází na [čtyřech pozemcích označených v rozhodnutí], kdy uvedená překážka by umístěna na částech [dvou pozemků označených v rozhodnutí, které vlastní stěžovatel], a je nutné její odstranění, aby došlo k zachování průjezdu pro vozidla v celé šíři [účelové komunikace]".
5. V odůvodnění městský úřad vyložil, že na uvedených pozemcích včetně pozemků stěžovatele vede veřejně přístupná účelová komunikace, pro jejíž vznik byly naplněny všechny čtyři znaky - jde o cestu patrnou v terénu, která plní účel vymezený zákonem o pozemních komunikacích, v minulosti byl dán souhlas vlastníků pozemků k veřejnému užívání pozemků, po kterých cesta vede, a tato cesta plní nutnou komunikační potřebu. Stěžovatelem umístěná překážka brání v užívání komunikace a musí být odstraněna.
6. Stěžovatelovo odvolání Krajský úřad Libereckého kraje rozhodnutím ze dne 7. 3. 2022 zamítl a rozhodnutí městského úřadu potvrdil. Stěžovatel se proti tomuto rozhodnutí nebránil žalobou ve správním soudnictví.
II.2 Druhé řízení o odstranění pevné překážky
7. V srpnu 2022 podala obec Stružnice další žádost, aby bylo stěžovateli nařízeno odstranění překážky z komunikace, tentokrát ztraceného bednění spojeného červenobílou páskou.
8. Městský úřad proto zahájil druhé řízení o odstranění pevné překážky podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích a rozhodnutím ze dne 13. 12. 2022 stěžovateli nařídil uvedenou překážku odstranit. V odůvodnění uvedl, že již v předchozím řízení bylo rozhodnuto, že na daných pozemcích vede veřejně přístupná účelová komunikace, a jelikož nová překážka opět brání v jejím užívání, musí ji stěžovatel odstranit.
9. Odvolání stěžovatele krajský úřad rozhodnutím ze dne 26. 1. 2023 zamítl a potvrdil rozhodnutí městského úřadu. Krajský úřad se odmítl věcně zabývat námitkami stěžovatele, že nebyly splněny znaky pro vznik veřejně přístupné účelové komunikace na jeho pozemcích a že došlo k porušení jeho vlastnického práva. Existence veřejně přístupné komunikace totiž podle krajského úřadu byla "pravomocně deklarována" v prvním správním řízení, v nynějším řízení tato otázka nebyla řešena ani jako předběžná a předmětem řízení již bylo výlučně posouzení, zda stěžovatel na komunikaci umístil nepovolenou pevnou překážku. K tomu podle krajského úřadu došlo. Stěžovatel se tentokrát rozhodl bránit správní žalobou.
II.3 Řízení před správními soudy
10. Ve správní žalobě stěžovatel jen stručně namítl, že na jeho pozemcích "nemůže být" veřejně přístupná účelová komunikace. Odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2012, čj. 1 As 32/2012-42, č. 2826/2013 Sb. NSS, který se zabývá znaky veřejně přístupné účelové komunikace, a uvedl, že rozhodnutí správních orgánů porušuje jeho vlastnické právo. Později v řízení poukázal na to, jak jsou tyto pozemky vedeny v katastru nemovitostí.
11. Krajský soud v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci rozsudkem označeným v záhlaví žalobu stěžovatele zamítl. Podle krajského soudu správní orgány vycházely z toho, že existence veřejně přístupné účelové komunikace byla pravomocně deklarována rozhodnutími vydanými v předešlém správním řízení (body 3-6 výše), a stěžovatel proti tomuto závěru "žádnou konkurující argumentaci nevznesl". Tvrdil pouze, že veřejně přístupná komunikace se nemůže nacházet na pozemku v jeho soukromém vlastnictví. Tato stěžovatelova argumentace se míjí s odůvodněním správních rozhodnutí. Pro úplnost krajský soud dodal, že soukromé vlastnictví pozemku ani to, jak je veden v katastru nemovitostí, nebrání tomu, aby se na něm nacházela veřejně přístupná účelová komunikace.
12. Proti rozsudku krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost. V ní mimo jiné zopakoval, že na jeho pozemcích se nemůže nacházet veřejně přístupná účelová komunikace. Podrobněji uvedl, proč podle něj nebyl splněn žádný ze čtyř znaků nutných pro vznik veřejně přístupné účelové komunikace: příslušnou část pozemků užívá více jak 30 let pro parkování, a na daném místě tedy není cesta patrná v terénu, která by plnila zákonný účel, souhlas k veřejnému užívání těchto pozemků nikdy nedal a případná cesta na nich by ani nesloužila k uspokojení nutné komunikační potřeby, neboť obec Stružnice se ke svým pozemkům může dostat i bez využití stěžovatelových pozemků.
13. Nejvyšší správní soud rozsudkem označeným v záhlaví zamítl kasační stížnost. Stěžovatelovy námitky, že na jeho pozemcích se nenachází veřejně přístupná účelová komunikace, se podle Nejvyššího správního soudu míjí s předmětem řízení před správními orgány. Tím bylo toliko odstranění pevné překážky z komunikace. Že se na pozemcích stěžovatele nachází veřejně přístupná účelová komunikace, totiž bylo postaveno na jisto v prvním řízení o odstranění překážky (body 3-6 výše), v tomto řízení vydaná rozhodnutí jsou pravomocná a závazná. Správní orgány v nynějším, druhém řízení o odstranění pevné překážky mohly z těchto rozhodnutí vycházet a nemusely již řešit jako předběžnou otázku to, zda se na pozemcích stěžovatele vůbec veřejně přístupná účelová komunikace nachází. Stěžovatel podle Nejvyššího správního soudu "nevznesl žádné argumenty, které by závěry [správních rozhodnutí z prvního řízení o odstranění překážky] mohly otřást". Nakonec Nejvyšší správní soud zopakoval, že správní orgány již nyní posuzovaly pouze to, zda stěžovatel na komunikaci umístil nepovolenou pevnou překážku.
III.
Argumentace stěžovatele
14. Rozhodnutí správních soudů stěžovatel napadl ústavní stížností. Tvrdí, že napadenými rozhodnutími bylo porušeno zejména jeho základní právo na ochranu majetku a na soudní ochranu podle čl. 11 a čl. 36 odst. 1 Listiny.
15. Stěžovatel zdůrazňuje, že ve správním řízení o odstranění pevné překážky se otázka, zda se na příslušném místě vůbec nachází veřejně přístupná účelová komunikace, řeší jako otázka předběžná, a odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2023 č. j. 8 As 217/2021-74. Správní soudy podle stěžovatele pochybily tím, že samy neposuzovaly stěžejní otázku, zda se na jeho pozemcích vůbec nachází veřejně přístupná účelová komunikace, a pouze odkázaly na správní rozhodnutí z prvního řízení o odstranění překážky, které je sice pravomocné, ale stěžovatel ho považuje za nezákonné a nesprávné. Správní soudy vyslovily svou vázanost správním rozhodnutím ohledně té nejdůležitější otázky, nezabývaly se věcně jeho námitkami zpochybňujícími existenci veřejně přístupné účelové komunikace, a nedostály tak své přezkumné funkci. Stěžovatel připouští, že rozsah a kvalita jeho námitek v řízení před správními soudy mohla být větší, ale má za to, že i tak bylo možno z jeho podání seznat obsah jeho námitek. Dále stěžovatel v ústavní stížnosti podrobně vysvětluje, proč se na jeho pozemcích nemůže nacházet veřejně přístupná účelová komunikace.
IV.
Vyjádření k ústavní stížnosti
16. Ústavní soud si k ústavní stížnosti vyžádal vyjádření Nejvyššího správního soudu, krajského soudu, krajského úřadu a obce Stružnice. Obec Stružnice vystupovala v řízení před správními soudy toliko jako osoba zúčastněná na řízení podle § 34 soudního řádu správního. Takové osobě lze přiznat postavení vedlejšího účastníka řízení o ústavní stížnosti, pokud prokáže právní zájem na výsledku řízení podle § 76 odst. 3 zákona o Ústavním soudu (nález
sp. zn. I. ÚS 178/15
ze dne 8. 11. 2018, bod 18; nález
sp. zn. I. ÚS 17/16
ze dne 4. 9. 2018, bod 11). Obec Stružnice se k výzvě Ústavního soudu k ústavní stížnosti vyjádřila a z okolností věci je zřejmé, že má právní zájem na výsledku řízení. Správní soudy totiž přezkoumávaly správní rozhodnutí, kterými bylo vyhověno žádosti obce a nařízeno odstranění překážky z komunikace, která podle tvrzení obce slouží jako jediná přístupová cesta k jejím pozemkům. Ústavní soud proto rozhodl, že se této obci přiznává postavení vedlejší účastnice řízení.
17. Nejvyšší správní soud navrhl, aby ústavní stížnost byla odmítnuta pro zjevnou neopodstatněnost, případně zamítnuta. Stěžovatel podle Nejvyššího správního soudu "nikterak nepopírá, že v prvním řízení o odstranění pevné překážky byla otázka existence [veřejně přístupné účelové komunikace] na předmětných pozemcích vyřešena jako otázka předběžná", a domáhá se jen toho, aby správní soudy tento závěr nerespektovaly a o dané otázce si samy učinily úsudek. Stěžovatelova argumentace, že správní soudu neměly vycházet z tohoto předchozího pravomocného rozhodnutí, je podle Nejvyššího správního soudu "absurdní" a "zcela popírá obecně uznávané zásady správního práva o presumpci zákonnosti existujícího individuálního správního aktu". Jde o esenciální, v právní praxi nespornou problematiku, a proto k této otázce nepovažuje Nejvyšší správní soud za nutné podrobněji argumentovat judikaturou či právní doktrínou. Odkaz stěžovatele na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 217/2021-74 je nepřiléhavý. Byla-li otázka, zda se na jiném pozemku nachází veřejně přístupná účelová komunikace, pravomocně vyřešena v jiném rozhodnutí, které bylo možné podrobit soudnímu přezkumu, správní soudy z takového rozhodnutí vychází.
18. Krajský soud odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku. Uvedl, že v něm náležitě reagoval na stěžovatelem uplatněné žalobní body, a připomněl, že správní soudnictví je vybudováno na dispoziční zásadě.
19. Krajský úřad odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí, stěžovatel podle něj toliko opakuje námitky, které již byly vypořádány.
20. Obec Stružnice navrhla, aby byla ústavní stížnost odmítnuta pro zjevnou neopodstatněnost, případně zamítnuta, a aby jí byla přiznána náhrada nákladů řízení před Ústavním soudem. Podle obce stěžovatel brojí proti závěrům správních orgánů a správních soudů, které "po podrobném dokazování" potvrdily existenci veřejně přístupné účelové komunikace na daných pozemcích. V ústavní stížnosti stěžovatel nepředkládá k přezkumu žádnou ústavněprávní otázku a pouze polemizuje s výkladem a aplikací podústavního práva, při kterém se ovšem správní orgány ani soudy nedopustily žádného excesu. Obec se dále ve svém vyjádření podrobněji věnuje tomu, jaké znaky musí veřejně přístupná účelová komunikace splňovat a proč jsou v tomto případě splněny.
21. Ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je řádně zastoupen (§ 29 až 31 zákona o Ústavním soudu) a též vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv (§ 75 odst. 1 téhož zákona); ústavní stížnost je tedy přípustná.
22. Ústavní soud nejprve připomene ustálenou judikaturu, podle níž soud, který se odmítne z procesních důvodů zabývat částí námitek, přestože byly splněny požadavky k jejich věcnému posouzení, poruší právo na přístup k soudu (část VI.1). Dále vysvětlí, jaká správní řízení mohou být vedena ohledně veřejně přístupných účelových komunikací (část VI.2). Vyloží, proč řešení předběžné otázky, zda se na pozemku nachází veřejně přístupná účelová komunikace, provedené ve správním řízení o odstranění pevné překážky z komunikace, nemůže být pro další řízení závazné a nemůže bránit soudnímu přezkumu této otázky (část VI.3). Ve světle toho pak přezkoumá závěry správních soudů v posuzované věci (část VI.4).
VI.1 Právo na přístup k soudu
23. Součástí základního práva na soudní ochranu, zaručeného čl. 36 odst. 1 Listiny, je i právo na přístup k soudu. Ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny toto právo výslovně garantuje každému, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, a zdůrazňuje, že z pravomoci soudů nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod.
24. Jakými konkrétními způsoby se lze svého práva u soudu domáhat, již stanoví procesní předpisy podústavního práva. Dodrží-li jednotlivec těmito zákony stanovené požadavky, avšak soudy přesto odmítnou o jeho právu rozhodnout, poruší tím jeho základní právo na přístup k soudu a dopustí se ústavně nepřípustného odepření spravedlnosti - denegatio iustitiae (nález
sp. zn. II. ÚS 470/22
ze dne 27. 3. 2024, bod 20 a tam odkazovaná judikatura). K porušení práva na přístup k soudu může dojít i tehdy, odmítne-li se soud z procesních důvodů zabývat částí námitek, přestože byly splněny zákonné podmínky pro jejich věcné posouzení (nález
sp. zn. III. ÚS 1878/24
ze dne 20. 5. 2025).
25. I když výklad podústavních procesních předpisů náleží především obecným soudům, je úkolem Ústavního soudu zhodnotit, zda jejich výklad již nevybočuje z ústavních mezí. Ve své judikatuře Ústavní soud klade důraz na to, aby výklad procesních předpisů byl pro jednotlivce domáhajícího se soudní ochrany předvídatelný (nález
sp. zn. III. ÚS 1878/24
ze dne 20. 5. 2025, bod 22).
26. Aby Ústavní soud mohl zhodnotit, jak se tyto požadavky promítají do soudního přezkumu rozhodnutí týkajících se veřejně přístupných účelových komunikací, musí nejprve připomenout, jaká správní řízení mohou být v těchto věcech vedena a co je jejich předmětem.
VI.2 Řízení ve věcech veřejně přístupných účelových komunikací
27. O vzniku i zániku veřejně přístupné účelové komunikace se nevydává žádné rozhodnutí. Podle ustálené judikatury vzniká veřejně přístupná účelová komunikace, jsou-li naplněny následující čtyři znaky, a zaniká, pokud alespoň jeden z nich přestane být splněn (tedy v obou případech ex lege):
1) jde o stálou a v terénu patrnou cestu (§ 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích),
2) která naplňuje zákonný účel, tedy slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků (§ 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích),
3) jejíž vlastník (vlastník pozemku, po kterém vede) dal souhlas k jejímu obecnému užívání, a
4) která slouží k uspokojení nutné komunikační potřeby.
28. Zatímco první dva znaky plynou ze zákonné úpravy, další dva dovodila judikatura, a to z následujících důvodů. Veřejně přístupnou účelovou komunikaci smí každý užívat bezplatně obvyklým způsobem a k účelům, ke kterým je určena, tedy v režimu obecného užívání podle § 19 zákona o pozemních komunikacích. Vlastník této cesty či pozemku, po kterém vede, musí strpět její obecné užívání a s tím spojené omezení svého vlastnického práva, za které mu však nenáleží finanční náhrada. Aby takové omezení bylo ústavně souladné, je podle dosavadní judikatury nezbytný i (3) souhlas s obecným užíváním pozemku či jeho příslušné části, na kterém se cesta nachází, a (4) aby cesta sloužila k plnění nutné komunikační potřeby (podrobněji ke všem čtyřem podmínkám viz nález
sp. zn. II. ÚS 268/06
ze dne 9. 1. 2008, bod 28 a násl., nebo např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2023, čj. 10 As 111/2022-69, č. 4564/2024 Sb. NSS, bod 16 a násl., či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2024 č. j. 6 As 53/2023-42, bod 16 a násl. a tam odkazovaná rozhodnutí).
29. Přestože ke vzniku ani zániku veřejně přístupné účelové komunikace není zapotřebí žádného rozhodnutí, lze vydat deklaratorní správní rozhodnutí závazně určující existenci veřejně přístupné účelové komunikace, a to v řízení o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu. V takovém případě je existence veřejně přístupné účelové komunikace postavena najisto. I tak ale platí, že přestane-li být po vydání tohoto rozhodnutí splněn některý ze čtyř znaků veřejně přístupné účelové komunikace, dojde k jejímu zániku.
30. Především ale ze zákonné úpravy i judikatury plyne, že uvedené deklaratorní řízení není namístě vést, jestliže lze otázku existence veřejně přístupné účelové komunikace řešit v jiném řízení (§ 142 odst. 2 správního řádu). Takovým jiným řízením je řízení o odstranění pevné překážky z komunikace podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 4. 2013 č. j. 1 As 3/2013-191, bod 33; srov. obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 30. 4. 2025 č. j. 9 As 233/2023-55, bod 39).
31. Řízení o odstranění pevné překážky z komunikace se vede, je-li již bráněno či omezováno užívání (tvrzené) veřejně přístupné účelové komunikace umístěním překážky na ni. Zahájit ho lze jak z moci úřední, tak na žádost toho, kdo tvrdí, že danou cestu užívá z nutné komunikační potřeby. V tomto řízení správní orgány řeší, zda se na příslušném pozemku vůbec nachází veřejně přístupná účelová komunikace, jako předběžnou otázku (viz již rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2007, č. j. 6 Ans 2/2007-128, č. 1486/2008 Sb. NSS). Posouzení této předběžné otázky správní orgán provádí toliko v odůvodnění svého rozhodnutí a ve výrokové části rozhoduje pouze o tom, zda má být překážka z daného místa odstraněna.
32. Uvedená judikatura správních soudů nevybočuje z ústavních mezí. Je-li již na (tvrzené) veřejně přístupné účelové komunikaci umístěna překážka, která jejímu užívání brání či ho omezuje, je třeba rozhodnout o odstranění této překážky v řízení podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích. Pouhé deklaratorní rozhodnutí o existenci této komunikace závazně nestanovuje povinnost odstranit z ní překážku, a není tedy způsobilé zajistit ochranu práv těch, kteří danou komunikaci potřebují využívat. Je tedy logické, že v takové situaci je třeba urychleně rozhodnout především o odstranění pevné překážky, a v tomto řízení vyřešit otázku existence veřejně přístupné účelové komunikace jako otázku předběžnou.
VI.3 Posouzení předběžné otázky a překážka věci rozhodnuté
33. To, jak správní orgány v řízení o odstranění pevné překážky z komunikace vyřeší předběžnou otázku, zda se na určitém pozemku vůbec veřejně přístupná účelová komunikace nachází, ovšem nemůže založit překážku věci rozhodnuté.
34. Výslovné zodpovězení této otázky je obsaženo toliko v odůvodnění správního rozhodnutí, které ale samo o sobě závazné není. Pouze proti úvahám obsaženým v odůvodnění rozhodnutí se totiž jednotlivci ani nemohou bránit. Odvolání jen proti odůvodnění správního rozhodnutí je totiž nepřípustné (§ 82 odst. 1 věta druhá správního řádu), a především je nepřípustná správní žaloba jen proti důvodům rozhodnutí [§ 68 písm. d) soudního řádu správního].
35. Vzhledem k této zákonné procesní úpravě nemohou dotčené osoby předvídat, že pokud se nebudou soudně bránit proti správnímu rozhodnutí, které jim ve výrokové části ukládá toliko povinnost odstranit konkrétně vymezenou překážku, stane se pro budoucí řízení závazným a soudně nepřezkoumatelným závěr o existenci veřejně přístupné účelové komunikace, obsažený toliko v odůvodnění tohoto správního rozhodnutí.
36. Takový výklad by vedl k nepřijatelným důsledkům. Lze si představit situace, kdy dotčená osoba sice souhlasí s tím, že je povinna odstranit překážku dle výroku rozhodnutí vydaného v řízení o odstranění překážky podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, ale nesouhlasí s tím, jak je v odůvodnění tohoto rozhodnutí vymezena veřejně přístupná účelová komunikace (například jaký prostor zabírá, kudy přesně prochází, zda slouží vozidlům, nebo jen chodcům). Proto tato osoba umístí překážku na jiné místo svého pozemku v přesvědčení, že tam již veřejně přístupná účelová komunikace nezasahuje, a kvůli tomu s ní bude zahájeno druhé řízení o odstranění překážky z komunikace. Kdyby bylo odůvodnění prvního rozhodnutí závazné, znamenalo by to, že správní orgány ani soudy již nemohou přezkoumávat to, zda vůbec a kde se veřejně přístupná účelová komunikace na pozemku nachází. Dotčená osoba přitom nikdy neměla možnost toto posouzení zpochybnit: žaloba jen proti důvodům prvního rozhodnutí byla nepřípustná a v druhém řízení by již správní soudy vycházely právě z odůvodnění prvního rozhodnutí. Byl by tak vyloučen soudní přezkum rozhodnutí, které se týká základního práva na ochranu majetku, a šlo by tudíž o výklad rozporný s čl. 36 odst. 2 Listiny.
37. Závěr o existenci veřejně přístupné účelové komunikace, učiněný v řízení o odstranění pevné překážky z ní podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, tedy není pro další řízení závazný. V dalším řízení o odstranění překážky lze namítat neexistenci veřejně přístupné účelové komunikace. Při přezkumu dalšího rozhodnutí o odstranění pevné překážky jsou správní soudy povinny se věcně zabývat námitkami, že se na daném místě veřejně přístupná účelová komunikace nenachází a že správní orgány tuto předběžnou otázku vyřešily chybně, jinak poruší základní právo na přístup k soudu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny.
38. Na druhou stranu platí, že správní soudy mají povinnost se vypořádat s argumenty účastníků řízení způsobem, který odpovídá míře závažnosti těchto argumentů. Nemusí tedy dávat podrobnou odpověď na každou z námitek (nález
sp. zn. II. ÚS 968/18
ze dne 29. 1. 2019, bod 35 a tam odkazovaná judikatura). Správní soudy proto mohou odkázat na zjištění a závěry z předchozího řízení - na předchozí správní rozhodnutí o odstranění překážky, nebo na rozsudky toto rozhodnutí přezkoumávající -, pokud se s nimi ztotožňují a pokud to představuje odpovídající odpověď na vznesené námitky. Obdobně to platí i pro správní orgány.
VI.4 Aplikace na posuzovaný případ
39. V posuzované věci bylo se stěžovatelem vedeno již druhé řízení o odstranění překážky podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích. Správní orgány se odmítly věcně zabývat jeho argumentací, že veřejně přístupná účelová komunikace se na jeho pozemcích nenachází, neboť považovaly za závazné řešení této předběžné otázky v prvním řízení o odstranění překážky (body 8 a 9 výše). Jak ale Ústavní soud již vyložil, stěžovatel byl oprávněn i v tomto druhém řízení existenci veřejně přístupné účelové komunikace zpochybňovat.
40. Ve správní žalobě následně stěžovatel namítl, že na jeho pozemcích "nemůže být" veřejně přístupná účelová komunikace (bod 10 výše). Stěžovatel tak sice stručně, ale přesto zpochybnil závěr správních orgánů, že existence této komunikace byla závazně určena v předchozím rozhodnutí o odstranění překážky. Krajský soud měl tuto úvahu přezkoumat, což neučinil, a měl vyložit, že řešení předběžné otázky existence komunikace v prvním rozhodnutí o odstranění překážky nebylo pro druhé řízení závazné.
41. Je pravda, že stěžovatel nepředložil krajskému soudu přesvědčivou argumentaci, proč úvaha správních orgánů nemůže obstát. Stěžovatelova argumentace vyznívala tak, že podle něj se na daných pozemcích nemůže nacházet veřejně přístupná účelová komunikace proto, že jsou v jeho vlastnictví a že ani podle katastru nemovitostí neslouží jako cesta. Tyto argumenty jsou nesprávné, jak uvedl již krajský soud, protože veřejně přístupná účelová komunikace se může nacházet na pozemku bez ohledu na to, kdo jej vlastní a jak je zapsán v katastru nemovitostí. To ale znamená pouze to, že stěžovatel svou námitku o neexistenci komunikace opřel o nepřiléhavé právní argumenty. Právní posouzení ale bylo úkolem krajského soudu, ne povinností stěžovatele. V kontextu věci od stěžovatele nebylo namístě požadovat konkrétnější argumenty, neboť napadená správní rozhodnutí rovněž neobsahují žádnou podrobnější argumentaci, kterou by stěžovatel mohl rozporovat - pouze se v nich konstatuje, že předchozí závěr o existenci veřejně přístupné účelové komunikace je závazný, a proto nebudou věcně řešeny stěžovatelovy námitky zpochybňující existenci této komunikace.
42. Nejvyšší správní soud pak zašel dále než krajský soud a v napadeném rozhodnutí výslovně potvrdil úvahu správních orgánů, že první rozhodnutí o odstranění překážky závazně vyřešilo předběžnou otázku existence veřejně přístupné účelové komunikace. Jak už Ústavní soud uvedl, tento výklad vybočuje z ústavních mezí, v odůvodnění obsažené řešení této předběžné otázky závazné být nemůže.
43. Ústavní soud nepřehlédl, že i ve výroku rozhodnutí z prvního řízení bylo uvedeno, že se nařizuje odstranění překážky z veřejně přístupné účelové komunikace, "jenž se nachází na [čtyřech pozemcích označených v rozhodnutí]". Citovanou pasáž ale nelze chápat jako deklaratorní výrok závazně určující, že se na daných pozemcích nachází veřejně přístupná účelová komunikace. Jde toliko o součást výroku rozhodnutí o odstranění překážky podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, jejíž význam je v upřesnění toho, odkud má být překážka odstraněna (shodně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 4. 2013 č. j. 1 As 3/2013-191, body 34-36; tam vyjádřený právní názor by mohl překonat pouze rozšířený senát Nejvyššího správního soudu). V nynější věci se ostatně ani žádné řízení o deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace nevedlo, správní orgány i správní soudy v tomto ohledu správně uvádějí, že byla vedena toliko dvě řízení o odstranění překážky z komunikace.
44. Nejvyšší správní soud též uvedl, že stěžovatel "nevznesl žádné argumenty, které by závěry [správních rozhodnutí z prvního řízení o odstranění překážky] mohly otřást". Z toho ovšem neplyne, že by se Nejvyšší správní soud ztotožnil s tím, jak byla otázka existence veřejně přístupné účelové komunikace vyřešena v prvním správním řízení. Především však toto konstatování nepředstavuje dostatečnou odpověď na stěžovatelovy argumenty, obsažené v kasační stížnosti, které zpochybňují naplnění všech čtyř znaků veřejně přístupné účelové komunikace. K těmto námitkám se dosud žádný soud nevyjádřil.
45. Správní soudy tedy nesprávně akceptovaly závěr správních orgánů, že předběžná otázka, zda se na pozemcích stěžovatele nachází veřejně přístupná účelová komunikace, byla závazně vyřešena prvním rozhodnutím o odstranění překážky. Řešení této předběžné otázky obsažené v odůvodnění prvního rozhodnutí nemůže být závazné a nemůže bránit správním soudům v přezkumu, zda jsou skutečně splněny znaky veřejně přístupné účelové komunikaci. Jelikož se správní soudy odmítly touto otázkou zabývat, porušily právo stěžovatele na přístup k soudu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny.
46. Ústavní soud podotýká, že i z pozdější judikatury správních soudů plyne, že v tomto případě postupovaly chybně. V případě jiného jednotlivce, kterému byla - jako stěžovateli - v již druhém řízení podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích opět uložena povinnost odstranit překážku z komunikace, se správní soudy věcně zabývaly jeho námitkami, že se na daném místě veřejně přístupná účelová komunikace nenachází (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2025 č. j. 5 As 216/2024-62, bod 30 a násl.). Přitom první rozhodnutí o odstranění překážky, včetně řešení předběžné otázky existence veřejně přístupné účelové komunikace, obstálo i v soudním přezkumu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 6. 2024 č. j. 10 As 326/2023-46, na který Nejvyšší správní soud v druhém řízení při věcném řešení námitek částečně odkazuje, a to ve shodě se závěry v bodě 38 výše). Správní soudy v odkazovaném případě správně vyšly z toho, že řešení předběžné otázky v předchozím řízení nemůže být závazné. Uvedený přístup není "absurdní" ani nepopírá "obecně uznávané zásady správního práva", jak naznačuje Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření (bod 17 výše), naopak je nezbytný a správní soudy měly i v posuzované věci postupovat obdobně.
47. Věcí stěžovatele se nyní správní soudy budou zabývat znovu. Buď mohou věc vrátit správním orgánům, nebo jejich rozhodnutí vyložit tak, že odkazují na skutková zjištění a právní závěry o existenci veřejně přístupné účelové komunikace učiněné v prvním řízení o odstranění překážky. V takovém případě musí stěžovatel dostat procesní prostor tyto závěry zpochybnit (jako to učinil v kasační stížnosti) a správní soudy se s jeho námitkami musí věcně vypořádat způsobem odpovídajícím jejich závažnosti.
48. Závěr o existenci veřejně přístupné účelové komunikace, učiněný v řízení o odstranění pevné překážky z ní podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, není pro další řízení závazný. Při přezkumu dalšího rozhodnutí o odstranění pevné překážky jsou správní soudy povinny se věcně zabývat námitkami, že se na daném místě veřejně přístupná účelová komunikace nenachází. V případě stěžovatele se správní soudy odmítly věcně zabývat jeho námitkami, že na jeho pozemcích se nenachází veřejně přístupná účelová komunikace, a že mu tedy nemohla být uložena povinnost odstranit z ní překážku. Tím správní soudy porušily základní právo stěžovatele na přístup k soudu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny.
49. Ústavní soud proto vyhověl ústavní stížnosti podle § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu a zrušil napadená rozhodnutí podle § 82 odst. 3 písm. a) téhož zákona.
50. Obec Stružnice požádala o přiznání náhrady nákladů řízení před Ústavním soudem. Podle § 62 odst. 3 zákona o Ústavním soudu si účastníci i vedlejší účastnici řízení zásadně vlastní náklady řízení hradí sami. Podle § 62 odst. 4 téhož zákona může v odůvodněných případech Ústavní soud podle výsledků řízení uložit některému z účastníků nebo vedlejšímu účastníkovi, aby zcela nebo zčásti jinému účastníkovi nebo vedlejšímu účastníkovi nahradil jeho náklady řízení. V posuzované věci obec Stružnice neměla v řízení procesní úspěch, a již proto bylo rozhodnuto, že se jí náhrada nákladů řízení před Ústavním soudem nepřiznává.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 18. prosince 2025
Jiří Přibáň v. r.
předseda senátu