Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Pavla Šámala, soudkyně zpravodajky Kateřiny Ronovské a soudkyně Dity Řepkové o ústavní stížnosti stěžovatele M. B., zastoupeného Mgr. Petrem Kallou, advokátem se sídlem Slavíčkova 372/2, Praha 6 - Bubeneč, proti rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 7 č. j. 10 C 239/2013-241 ze dne 16. 5. 2017, rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 20 Co 343/2017-279 ze dne 9. 11. 2017, rozsudku Nejvyššího soudu č. j. 21 Cdo 2550/2018-320 ze dne 15. 8. 2018, usnesení ředitele Ochranné služby Policie České republiky č. j.
OS-2034-12/2018 ze dne 6. 5. 2019, rozhodnutí prvního náměstka policejního prezidenta ve věcech služebních poměrů č. j. PPR-18244-5/ČJ-2019-990131 ze dne 29. 7. 2019, rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 15 Ad 13/2019-61 ze dne 12. 5. 2022 a usnesení Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 126/2022-51 ze dne 14. 3. 2024, spojené s návrhem na zrušení § 77 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, § 77 odst. 9 téhož zákona ve slovech "jiným jednáním než rozhodnutím služebního funkcionáře" a části přílohy č. 1 vyhlášky Ministerstva vnitra č. 226/2019 Sb., o zdravotní způsobilosti ke službě v bezpečnostních sborech, za účasti Obvodního soudu pro Prahu 7, Městského soudu v Praze, Nejvyššího soudu, ředitele Ochranné služby Policie České republiky, prvního náměstka policejního prezidenta ve věcech služebních poměrů a Nejvyššího správního soudu, jako účastníků řízení, a České republiky - Ministerstva vnitra, sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, jako vedlejší účastnice řízení, takto: Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
3. Předchozí průběh věci lze popsat zjednodušeně a bez nároku na úplnost takto. Stěžovatel byl do ledna roku 2011 ve služebním poměru u Policie České republiky. Na začátku ledna 2011 byl rozhodnutím služebního funkcionáře ze služebního poměru propuštěn. Rozhodnutí o skončení služebního poměru stěžovatel nenapadl odvoláním. S odstupem času však podal občanskoprávní žalobu proti České republice - Ministerstvu vnitra, kterou opíral o zákon č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací (dále jen "antidiskriminační zákon").
4. Obvodní soud pro Prahu 7 žalobu zamítl. Městský soud v Praze tento rozsudek potvrdil. Nejvyšší soud ke stěžovatelovu dovolání obě předchozí rozhodnutí zrušil, řízení pro nedostatek pravomoci soudů podle § 7 občanského soudního řádu zastavil a věc postoupil policejnímu prezidentovi Policie ČR k dalšímu řízení. Ústavní stížnost směřující proti rozsudku Nejvyššího soudu Ústavní soud odmítl jako nepřípustnou usnesením sp. zn. III. ÚS 3915/18 ze dne 27. 12. 2018, neboť stěžovatel dosud nevyčerpal jiné prostředky ochrany, které mu právní řád nabízel.
5. Ředitel Ochranné služby Policie ČR (dříve Útvar pro ochranu ústavních činitelů) posoudil postoupenou žalobu jako zjevně právně nepřípustnou žádost a řízení o ní zastavil. K totožnému závěru dospěl první náměstek policejního prezidenta ve věcech služebního poměru, odvolání stěžovatele zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.
6. Žalobu proti těmto rozhodnutím městský soud jako nedůvodnou zamítl. Korigoval jen, že stěžovatelova žádost nebyla zjevně právně nepřípustná, nýbrž namístě bylo její zamítnutí.
7. Proti rozsudku městského soudu podal stěžovatel kasační stížnost. Nejvyšší správní soud (dále také "NSS") kasační stížnost jako nepřípustnou odmítl, neboť jejím obsahem mělo být jen zopakování už uplatněné žalobní argumentace, aniž by stěžovatel relevantně polemizoval s rozhodnutím městského soudu, které jeho argumentaci dostatečně vypořádalo. Kasační stížnost tak podle NSS nebyla podána z důvodů, které soudní řád správní (dále také "s. ř. s.") připouští.
8. Stěžovatel tvrdí, že byl rozhodnutím o propuštění ze služebního poměru diskriminován na základě zdravotního postižení a že mu následně správní orgány ani soudy neposkytly dostatečnou ochranu. V tom spatřuje porušení své důstojnosti, práva na svobodnou volbu povolání a práva na soukromý a rodinný život. Soudy a správní orgány také měly porušit jeho právo na spravedlivý proces kvůli nepřezkoumatelnosti rozhodnutí Nejvyššího soudu a nepoložení stěžovatelem navrhovaných předběžných otázek Soudnímu dvoru Evropské unie.
9. Co se týče akcesorických návrhů, stěžovatel tvrdí, že přijetím § 77 odst. 2 zákona o služebním poměru došlo ke snížení úrovně ochrany lidských práv a dochází k rozporu s rámcovou směrnicí. Neústavnost § 77 odst. 9 zákona o služebním poměru má spočívat v tom, že v případech diskriminace prostřednictvím rozhodnutí služebního funkcionáře nemají příslušníci bezpečnostních sborů právo domáhat se zadostiučinění ani jiných nároků, které jinak oběti diskriminace mají podle antidiskriminačního zákona. Rozpor s ústavním pořádkem spatřuje stěžovatel i v účinném podzákonném předpisu upravujícím zdravotní způsobilost příslušníků bezpečnostních sborů.
10. Stěžovatel namítá také to, že formalistickým rozhodnutím Nejvyššího správního soudu došlo k porušení jeho práva na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. NSS se měl zabývat uplatněnými námitkami materiálně, neboť obsah kasační stížnosti svědčil o tom, že setrval na právní argumentaci uplatněné už před městským soudem.
11. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem předchozího řízení a je právně zastoupen v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní soud je současně k projednání ústavní stížnosti příslušný.
12. Co se týče splnění zákonné lhůty pro podání, je ústavní stížnost včasná. To je zjevné u rozhodnutí vydaných v pořadí druhé linii řízení, tj. před správními orgány a správními soudy. Co se týče rozhodnutí vydaných v první, tj. "civilní" linii, vycházel Ústavní soud z toho, že svým dřívějším usnesením sp. zn. III. ÚS 3915/18 odmítl ústavní stížnost, kterou je stěžovatel napadal, jako předčasnou. Pokud by nyní označil ústavní stížnost podanou po zákonné lhůtě, znemožnil by stěžovateli domáhat se přezkumu těchto rozhodnutí před Ústavním soudem, což by představovalo porušení čl. 36 odst. 1 Listiny (denegatio iustitiae).
13. Na tomto místě Ústavní soud shrnuje, že shledal, že ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario) ve vztahu k usnesení NSS, proti němuž stěžovatel vyčerpal všechny prostředky ochrany (respektive žádné ani neměl k dispozici). Vůči ostatním rozhodnutím ji však Ústavní soud shledal nepřípustnou, což odůvodňuje dále.
18. Z ústavní stížnosti plyne, že stěžovatel spatřuje porušení svých práv ve třech oblastech: zaprvé v tom, že byl vystaven diskriminačnímu jednání; zadruhé v tom, že mu před ním kvůli procesnímu postupu soudů a správních orgánů nebyla poskytnuta dostatečně účinná ochrana; a zatřetí v tom, že NSS se odmítl věcně zabývat jeho kasační stížností. Pro stěžovatele je zjevně stěžejní domoci se u Ústavního soudu nápravy v prvních dvou oblastech.
19. Procesní podmínky řízení umožňují Ústavnímu soudu zabývat se nyní pouze třetí z nich. V této části dospěl Ústavní soud k závěru, že je ústavní stížnost zjevně neopodstatněná.
20. Právo na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Listiny garantuje jednotlivci možnost domáhat se svých práv před nezávislými a nestrannými soudy stanoveným postupem. Právo na přístup k soudu plyne též z práva na spravedlivý proces dle čl. 6 Úmluvy (čl. 6 Úmluvy dopadá na případ stěžovatele ve své "civilní větvi", viz např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva Šikić proti Chorvatsku ze dne 15. 7. 2010, stížnost č. 9143/08).
21. Právo na přístup k soudu neplatí absolutně. Ačkoli náleží k hlavním atributům demokratického právního státu, může podléhat zákonným omezením. Ústavní soud musí zkoumat, zda omezení práva na přístup k soudu nezasahují do samotné podstaty tohoto práva. Jakékoli omezení práva na přístup k soudu bude odpovídat zárukám spravedlivého procesu pouze tehdy, pokud vede k legitimnímu cíli a pokud existuje přiměřený vztah mezi použitými prostředky a sledovaným cílem (nález sp. zn. II. ÚS 470/22 ze dne 27. 3. 2024, bod 18, viz také v něm odkazovanou judikaturu).
22. Konkrétní náležitosti práva na přístup k soudu nejsou upraveny na úrovni ústavního pořádku, nýbrž v procesních předpisech podústavního práva, které stanoví, jakými konkrétními způsoby lze právo na soudní a jinou právní ochranu realizovat. Pokud jednotlivec stanovené postupy dodrží a soud přesto odmítne o jeho právu rozhodnout, dochází k porušení práva na přístup k soudu a k ústavně nepřípustnému odepření spravedlnosti (denegatio iustitiae, srov. nálezy sp. zn. I. ÚS 2723/13 ze dne 1. 10. 2014, bod 24, či sp. zn. I. ÚS 2804/15 ze dne 19. 7. 2016, bod 18).
23. V případě řízení před správními soudy vymezuje podmínky pro uplatnění práva na přístup k soudu především soudní řád správní. Těžiště správně soudního přezkumu leží v řízení před krajským soudem jako soudem nalézacím. Kasační stížnost je opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví (§ 102 s. ř. s.). Výklad ustanovení týkajících se řízení o kasační stížnosti podle soudního řádu správního náleží především Nejvyššímu správnímu soudu, který je vrcholným soudním orgánem v soustavě správního soudnictví. Ústavní soud do jeho výkladu práva může zasáhnout pouze tehdy, když se výklad dostane do rozporu s ústavním pořádkem, zejména tedy právem na spravedlivý proces.
24. Nejvyšší správní soud z povahy kasační stížnosti dovozuje, že kasační stížnost, která nijak nereaguje na kasační stížností napadené rozhodnutí krajského soudu nebo se její odůvodnění míjí s důvody, na nichž napadané rozhodnutí spočívá, je třeba odmítnout pro nepřípustnost [§ 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 104 odst. 4 s. ř. s.] (viz již usnesení č. j. 7 Afs 106/2009-77 ze dne 10. 9. 2009, č. 2103/2010 Sb. NSS). Pakliže kasační stížnost pouze opakuje námitky uplatněné už v žalobě, aniž by brala v potaz jejich vypořádání ze strany krajského soudu a reagovala na něj, neopírá se o přípustné důvody kasační stížnosti, vymezené § 103 odst. 1 s. ř. s. Jelikož kasační stížnost směřuje k přezkumu jiného rozhodnutí než žaloba (žaloba napadá rozhodnutí správního orgánu, kasační stížnost rozhodnutí krajského soudu o této žalobě), nelze argumentaci v kasační stížnosti nahradit zopakováním žalobních námitek (rozsudek č. j. 8 Afs 106/2006-58 ze dne 26. 10. 2007). Není-li stěžovatel spokojen se skutkovým či právním posouzením věci, musí být z obsahu kasační stížnosti zřejmé, které závěry krajského soudu pokládá stěžovatel za nedostatečné či nesprávné a z jakého důvodu (rozsudek NSS č. j. 3 As 123/2016-40 ze dne 14. 6. 2017), nelze se v kasační argumentaci vyhrazovat jen proti správnímu rozhodnutí. Usnesení NSS č. j. 10 As 181/2019-63 ze dne 30. 6. 2020 (č. 4051/2020 Sb. NSS, bod 8) vyjadřuje požadovaný standard odůvodnění kasační stížnosti následovně: "[S]myslem [sledovaným zákonodárcem] bylo umožnit v kasačním řízení pokud možno kvalifikovanou polemiku s argumentací krajského soudu. Tato polemika může být méně nebo více zdařilá; vždy však musí být z textu kasační stížnosti patrná alespoň nějaká snaha o to, reagovat na konkrétní závěry krajského soudu, zdůraznit přiléhavou judikaturu a přesvědčivě prezentovat ty žalobní argumenty, které žalobce pokládá za nejpádnější."
25. Ústavní soud v minulosti neshledal porušení práva na soudní ochranu v případech, kdy došlo k odmítnutí kasační stížnosti odůvodněnému ve smyslu právě uvedených východisek (např. usnesení o zjevné neopodstatněnosti ústavních stížností ve věcech sp. zn. II. ÚS 1852/22 ze dne 22. 11. 2022 nebo sp. zn. II. ÚS 2349/23 ze dne 13. 9. 2023). Naznačil však také limity podobného postupu. V nálezu sp. zn. IV. ÚS 623/23 ze dne 14. 5. 2024 Ústavní soud vymezil, že pro naplnění podmínek přípustnosti stačí byť jen stručná polemika se závěry nižšího soudu.
26. Nejvyšší správní soud také připouští, že stěžovatelům nic nebrání zopakovat žalobní argumentaci v případech, kdy ji krajský soud dostatečně nevypořádal, směřuje-li taková argumentace k existenci kasačního důvodu ve smyslu ustanovení § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tedy nepřezkoumatelnosti soudního rozhodnutí (viz např. rozsudky NSS č. j. 3 As 123/2016-40 nebo č. j. 7 As 276/2019-41 ze dne 29. 4. 2021). V tomto případě stěžovatel v podstatě namítá nevyčerpání žalobou vymezeného předmětu řízení.
27. Nejvyšší správní soud v bodě 20 napadeného usnesení podrobně rozebral, že kasační stížnost stěžovatele téměř v plné míře doslova přebírala obsah žaloby. Za výjimky, kde text kasační stížnosti nekopíruje text žaloby, označil: * pozměněné označení účastníků řízení (namísto "žalobce" používá "stěžovatel") * nový odstavec shrnující správní řízení (bod 7 kasační stížnosti) * vložení argumentace, kterou stěžovatel uplatnil v replice k vyjádření k žalobě (body 80 až 83 kasační stížnosti), a * konstatování, že městský soud považoval za důvod pro zamítnutí správní žaloby skutečnost, že se stěžovatel nebránil proti propuštění ze služebního poměru (bod 79 kasační stížnosti). Ústavní soud ověřil, že toto zhodnocení shody textu odpovídá obsahu soudních spisů vedených městským soudem a NSS.
28. Nejvyšší správní soud respektoval, že pouhé zjištění shody v textu žaloby a kasační stížnosti nemůže být dostačující pro posouzení kasační stížnosti jako nepřípustné. Konstatoval, že v kasační stížnosti zopakovanou argumentaci už městský soud odpovídajícím způsobem, podrobně a srozumitelně vypořádal ve svém rozsudku, včetně namítané protiústavnosti dané úpravy a rozporu s právem EU, a že stěžovatel nepřednesl nic, čím by jeho závěry v kasační stížnosti zpochybnil (bod 21 usnesení NSS). Nově doplněný text, který představoval "obecné formulace týkající se tvrzené nezákonnosti napadeného rozsudku", podle hodnocení NSS nemohl samostatně představovat projednatelnou námitku pro svou nekonkrétnost.
29. Je třeba poznamenat, že stěžovatelem předložené žalobní body věcně přesahovaly to, čím se mohl městský soud ve vztahu k přezkoumávanému správnímu rozhodnutí vůbec zabývat. Rozhodnutí prvního náměstka policejního prezidenta (jako druhostupňového správního orgánu) se zaobíralo přezkumem naplnění předpokladů pro zastavení správního řízení. V návaznosti na rozhodnutí prvostupňové aproboval závěr o zjevné právní nepřípustnosti stěžovatelovy žádosti, protože (i) zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů neumožňuje odškodnit nemajetkovou újmu vzniklou nezákonným rozhodnutím a (ii) stěžovatel se nedomáhal nápravy cestou řádných a mimořádných opravných prostředků proti rozhodnutí, kterým byl propuštěn ze služby, čili rozhodnutí nebylo možné považovat za nezákonné - uplatní se vůči němu presumpce správnosti a zákonnosti aktů veřejné správy (viz č. l. 19 a 20 spisu městského soudu). Vzhledem k tomu, na jakých rozhodovacích důvodech spočívalo správní rozhodnutí napadené žalobou, podstatná část stěžovatelovy žalobní argumentace nemohla být městským soudem vypořádána - míjela se s obsahem přezkoumávaných správních rozhodnutí. Stručně řečeno, jde o argumentaci týkající se neústavnosti § 77 odst. 2 zákona o služebním poměru a vyhlášky o zdravotní způsobilosti, tedy "hmotněprávní" argumentaci k diskriminaci stěžovatele (body 55 až 73 a 87 až 97 žaloby dle spisu městského soudu). Městský soud v souladu s tím vymezil, kterými okruhy námitek se nemůže zabývat (bod 47 rozsudku) a úvahy, které k nim přesto dodal, sám označil za obiter dictum (body 48 a 49 rozsudku městského soudu). K tomu, proč je tento závěr městského soudu nesprávný, kasační stížnost žádný argument nenabízela. Závěr NSS, že se tato část kasační stížnosti neopírá o žádný z přípustných důvodů, se tak jeví jako přiléhavý.
30. Naopak přímou relevanci pro rozhodnutí městského soudu o žalobě měla argumentace stěžovatele zpochybňující závěry interpretace a aplikace § 77 odst. 9 zákona o služebním poměru včetně namítané neústavnosti tohoto ustanovení a jeho rozporu s rámcovou směrnicí (body 74 až 86 žaloby). S NSS je třeba souhlasit v tom, že městský soud určitým způsobem reagoval na stěžejní námitky stěžovatele, především v bodě 46 svého rozsudku. NSS z toho důvodu neshledal jeho rozhodnutí nepřezkoumatelným, a vycházel tak z toho, že stěžovatel nemohl jednoduše "zopakovat žalobu" způsobem, jakým tak učinil.
31. Ústavní soud v ústavní stížnosti nenachází polemiku s tímto závěrem NSS. Samu námitku proti usnesení NSS stěžovatel vznesl stručně, na okraj své ostatní argumentace, aniž by podrobněji zdůvodnil, proč byl závěr NSS nesprávný, a reagoval tak na odůvodnění usnesení NSS.
32. Za takové situace Ústavní soud souhlasí s tím, že i když stěžovatel setrvával na smyslu své původně uplatněné argumentace (ostatně nové, v žalobě neuplatněné žalobní body v kasační stížnosti vznášet nemohl), plynula mu ze zákona povinnost v kasační stížnosti předložit konkrétní důvody, pro něž navrhuje zrušení rozhodnutí městského soudu, vztažené přímo k tomuto rozhodnutí. To však stěžovatel neučinil, a namísto toho, aby konkrétně reagoval na odůvodnění rozsudku městského soudu, omezil se na prosté zopakování žaloby. Ani v ústavní stížnosti přitom nepředkládá konkrétní důvody, proč tento závěr NSS neobstojí. Ústavní soud tak nenachází ústavně relevantní důvod pro zrušení usnesení NSS.
33. Ústavní stížnost představuje subsidiární prostředek k ochraně základních práv. Přímo v § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je vyjádřen formální obsah principu subsidiarity, tedy že ústavní stížnost je nepřípustná, nevyčerpal-li stěžovatel všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje (§ 72 odst. 3 zákona o Ústavním soudu); to platí i pro mimořádný opravný prostředek, který orgán, jenž o něm rozhoduje, může odmítnout jako nepřípustný z důvodů závisejících na jeho uvážení (§ 72 odst. 4 zákona o Ústavním soudu). Současně lze z principu subsidiarity vyvodit i jeho materiální obsah, který spočívá v samotné působnosti Ústavního soudu jako orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), kde ochrana základním právům jednotlivce nastupuje jako prostředek ultima ratio, tj. toliko tam, kde ostatní prostředky právní ochrany poskytované právním řádem byly vyčerpány nebo zcela selhávají jako nezpůsobilé či nedostatečné, a kdy základní práva nebyla respektována ostatními orgány veřejné moci. Z toho Ústavní soud setrvale vyvozuje, že uplatní-li stěžovatel určitý prostředek ochrany nikoli řádně, tedy tak, že nemohl být pro určité vady projednán, nevyčerpal všechny prostředky ochrany (viz obecně stanovisko pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS-st. 45/16 ze dne 28. 11. 2017, body 60 a 61; ve vztahu ke kasační stížnosti např. usnesení sp. zn. IV. ÚS 2141/21 ze dne 14. 9. 2021).
34. Poslední prostředek ochrany, který se stěžovateli nabízel, byla kasační stížnost. Jak plyne z předchozího, stěžovatel jí sice formálně využil, materiálně ji však nevyčerpal. Ústavní stížnost je proto proti ostatním napadeným rozhodnutím nepřípustná (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu).
35. Vzhledem k těmto důvodům dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost proti usnesení Nejvyššího správního soudu představuje zjevně neopodstatněný návrh. Proti ostatním napadeným rozhodnutím je nepřípustná. Z toho důvodu ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) a § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu. Akcesorický návrh na zrušení částí právních předpisů sdílí osud ústavní stížnosti.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 21. ledna 2026
Pavel Šámal v. r.
předseda senátu