Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna (soudce zpravodaje), soudkyně Lucie Dolanské Bányaiové a soudce Josefa Fialy o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti Vodňanská drůbež, a.s., sídlem Radomilická 886, Vodňany, zastoupené JUDr. Sylvií Sobolovou, Ph.D., advokátkou, sídlem Jungmannova 745/24, Praha 1 - Nové Město, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. září 2025 č. j. 1 Afs 59/2025-98, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. března 2025 č. j. 10 A 92/2024-97, rozhodnutí ministra zemědělství ze dne 25. července 2024 č. j. MZE-53344/2024-11155 a rozhodnutí Ministerstva zemědělství ze dne 28. května 2024 č. j. MZE-32934/2024-14112, za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze, a Ministerstva zemědělství, jako účastníků řízení, a Státního zemědělského intervenčního fondu, sídlem Ve Smečkách 801/33, Praha 1 - Nové Město, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Stěžovatelka se ústavní stížností domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí. Tvrdí, že byla porušena její ústavně zaručená práva zakotvená v čl. 3 odst. 1, čl. 11 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
2. Z ústavní stížnosti a přiložených rozhodnutí plyne, že stěžovatelka je společností spadající do skupiny Agrofert, jejím jediným akcionářem je společnost AGROFERT, a.s., jejímž jediným akcionářem byl do 3. 2. 2017 Andrej Babiš. Ten byl od 6. 12. 2017 do 17. 12. 2021 předsedou vlády. V únoru 2017 vložil všechny akcie společnosti AGROFERT, a.s., do svěřenských fondů.
3. Stěžovatelka uzavřela v květnu 2018 s vedlejším účastníkem veřejnoprávní smlouvu o poskytnutí dotace ve výši 75 mil. Kč na projekt "Optimalizace a inovace v procesech porcování a balení drůbežího masa" z Programu rozvoje venkova České republiky na období 2014-2020. Dotace měla být financována ze zdrojů národních (50,5 %) a zdrojů Evropské unie (49,5 %). V květnu 2023 oznámil stěžovatelce vedlejší účastník, že výše schválené dotace činí 0 Kč a že ukončuje administraci žádosti. Opřel se přitom mj. o závěry auditu Evropské komise z února 2021, z nichž dovodil, že poskytnutí dotace by bylo v rozporu § 4c zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění účinném do 31. 12. 2023.
4. O rok později, tj. v květnu 2024, vydalo Ministerstvo zemědělství napadené rozhodnutí, kterým zrušilo veřejnoprávní smlouvu s účinky ode dne jejího uzavření. Vycházelo z auditního šetření Evropské komise, podle kterého se na Andreje Babiše vztahuje § 4c zákona o střetu zájmů, a proto veškeré dotace poskytnuté skupině Agrofert po 1. 9. 2017 jsou v rozporu se zákonem. Podle závěrů Evropské komise Andrej Babiš nepřímo ovládá celou skupinu prostřednictvím svěřenských fondů. Stěžovatelčin rozklad ministr zemědělství napadeným rozhodnutím zamítl a rozhodnutí ministerstva potvrdil.
5. Správní žalobu proti rozhodnutí ministra Městský soud v Praze napadeným rozsudkem zamítl. Kasační stížnost Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem rovněž zamítl. Předně uvedl, že smyslem § 4c zákona o střetu zájmů je zabránit střetu zájmů při vynakládání veřejných prostředků, tedy jejich poskytování společnostem vlastněným či ovládaným veřejným funkcionářem. Ústavní soud v nálezu ze dne 11. 2. 2020
sp. zn. Pl. ÚS 4/17
pojal termín "ovládání" široce - s přihlédnutím k unijní úpravě dospěl k závěru, že ovládající osobou může být i zakladatel svěřenského fondu, obmyšlený či jiná osoba s faktickou kontrolou nad svěřenským fondem. V zájmu bezrozpornosti právního řádu je nutno přihlédnout i k úpravě ovládání obsažené v zákoně o obchodních korporacích. Nutno však zdůraznit, že ta sleduje jiný, soukromoprávní účel (a míří převážně na obchodní korporace) než úprava zákona o střetu zájmů, která chrání veřejný zájem, zejména veřejné rozpočty. Pojem "ovládání" podle zákona o střetu zájmů je tak třeba chápat obecněji jako subjekt nebo mechanismus, kterým se vykonává vliv a který se neomezuje na kategorii obchodních korporací. Jinak by bylo možné použití tohoto ustanovení jednoduše obejít kupř. založením svěřenského fondu a zároveň podíly ve skutečnosti nadále ovládat. Ostatně i zákon o obchodních korporacích počítá s tím, že ovládat lze i fakticky přes svěřenský fond. Andrej Babiš prostřednictvím svěřenských fondů zvolil uspořádání a správu skupiny Agrofert tak, že mu nadále umožňovala nejen získávat zisk z majetku ve svěřenských fondech, ale i fakticky nepřímo ovládat skupinu, což plyne ze statutů svěřenských fondů. Andrej Babiš měl kupříkladu možnost odvolávat a jmenovat rodinného protektora a za určitých okolností i možnost odvolat ostatní protektory, a tím pádem ovlivňovat i usnášeníschopnost a rozhodování rady protektorů. Ačkoli svěřenští správci obou fondů formálně naplňují znaky ovládající osoby podle zákona o obchodních korporacích, faktický rozhodující vliv v zásadních záležitostech si ponechal Andrej Babiš, zároveň měl i nadále přímý hospodářský zájem na prospěchu skupiny Agrofert.
6. Nejvyšší správní soud přisvědčil závěru, že okolnosti nyní posuzovaného případu odůvodňují zrušení veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace s účinky ex tunc, tedy k datu jejího uzavření. Za dodržení všech podmínek dotace, včetně souladu se zákonem, odpovídá příjemce dotace. Bylo na stěžovatelce, aby zajistila, že po celou dobu administrace projektu bude splněna podmínka stanovená v § 4c zákona o střetu zájmů, této povinnosti ale stěžovatelka nedostála. Již při uzavírání smlouvy si mohla a měla být vědoma své nezpůsobilosti přijmout dotaci pro existenci střetu zájmů, což je zřejmá a zákonem stanovená podmínka. Proto stěžovatelka ze smlouvy nenabyla práva v dobré víře. I kdyby však výklad § 4c zákona o střetu zájmů nebyl v době uzavření veřejnoprávní smlouvy zcela vyjasněn, a tedy stěžovatelka mohla nabýt práva v dobré víře, převážil by nad jejími právy veřejný zájem. Tím byl zejména zájem na ochraně veřejných rozpočtů a zájem na zajištění rovného zacházení s hospodářskými subjekty zabráněním střetu zájmů. Tyto veřejné zájmy bylo nutné za daných skutkových okolností shledat jako naléhavější než stěžovatelčin soukromý zájem na uskutečnění dotačního projektu.
7. Ústavní stížností napadla stěžovatelka všechna rozhodnutí z důvodů, které lze rozdělit do šesti okruhů. V prvním z nich stěžovatelka vyjadřuje přesvědčení, že s ní správní orgány a soudy zachází nerovně z důvodu, že Andrej Babiš je politicky činná osoba. O tom, že se ke stěžovatelce přistupuje s předpojatostí, svědčí, že Nejvyšší správní soud rozhodl o její obsáhlé kasační stížnosti ukvapeně již za čtyři měsíce. Zadruhé se správní orgány ani soudy nevypořádaly dostatečně se stěžovatelčinou argumentací a svá rozhodnutí nedostatečně odůvodnily.
8. Třetí okruh námitek se zaměřuje na výklad pojmu "ovládaná osoba" v § 4c zákona o střetu zájmů. Tento pojem zákon o střetu zájmů nedefinuje, jde ale o ustálený pojem českého práva vymezený v zákoně o obchodních korporacích, kterého je třeba se držet. Soudy však pojem "ovládání" svévolně rozšířily o kritérium majetkového prospěchu, který činí ze stěžovatelky osobu ovládanou Andrejem Babišem. Takové nepřípustné dotváření práva narušuje principy bezrozpornosti právního řádu a právní jistoty. Ústavní soud v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 4/17
upozornil, že § 4c zákona o střetu zájmů je třeba vykládat restriktivně. Kromě toho pozměňovací návrh, kterým se v § 4c zákona o střetu zájmů zakotvil zákaz poskytovat některým obchodním společnostem dotace, pracoval ve svém odůvodnění s tím, že pojem ovládání vychází ze zákona o obchodních korporacích. Pakliže by měl být součástí pojmu ovládání v zákoně o střetu zájmů i aspekt majetkového prospěchu, užil by zákonodárce pojem "skutečný majitel", který český i evropský právní řád již zná. O to se ostatně zákonodárce pokusil, když zákonem č. 253/2023 Sb. rozšířil zákaz ucházet se o dotace i na obchodní společnosti, jejichž skutečným majitelem je člen vlády, tento zákon však Ústavní soud zrušil nálezem ze dne 4. 12. 2024
sp. zn. Pl. ÚS 41/23
. Rozšíření pojmu "ovládání" o majetkový prospěch (jako by byl užit pojem "skutečný majitel") je nepřípustným dotvářením práva v rozporu s principem dělby moci.
9. Čtvrtý okruh námitek se týká nabytí práv ze smlouvy v dobré víře. Je nesprávný závěr, že stěžovatelka nenabyla ze smlouvy o poskytnutí dotace žádná práva v dobré víře. Dobrá víra se předpokládá a je na veřejné moci, aby její existenci vyvrátila. Podle judikatury Ústavního soudu platí, že pokud je závěr o nedostatku dobré víry založen pouze na tom, že jednotlivec nepředvídal, jaký výklad orgány veřejné moci zaujmou, jde o nepřípustné přenášení odpovědnosti za výklad právních předpisů a výkon veřejné moci na jednotlivce (nález ze dne 4. 9. 2018
sp. zn. I. ÚS 17/16
). Kromě toho je svévolný závěr, že bylo na stěžovatelce, aby zajistila, že jí v čerpání dotace nebrání střet zájmů.
10. V pátém okruhu stěžovatelka namítá, že je v napadených rozhodnutích dán extrémní rozpor mezi zjištěným skutkovým stavem a vyvozenými skutkovými a právními závěry. Zákon o obchodních korporacích obsahuje vyvratitelné domněnky ovládání. K nim měly správní orgány a soudy přihlížet, ledaže by byly vyvráceny. Vyvrácení zákonných domněnek nelze založit jen na označení osoby, která má údajně možnost uplatňovat rozhodující vliv, musí být naopak prokázáno, že tato osoba skutečně naplňuje znaky ovládání vymezené zákonem o obchodních korporacích. Důkaz o konkrétních projevech ovládání však správní orgány ani soudy nepřinesly.
11. Zašesté bylo stěžovatelce odňato právo na zákonného soudce. Nejvyšší správní soud rozhodl v rozporu se svou předchozí judikaturou, aniž věc postoupil rozšířenému senátu. Odchýlení od judikatury lze spatřovat jednak v tom, že podle rozsudku rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005 č. j. 2 Afs 81/2004-54 je právní řád založen na principech jednoty a vnitřní bezrozpornosti, a proto je nutné na srovnatelné právní instituty, byť upravené v rozdílných předpisech či odvětvích, nahlížet stejně. To však Nejvyšší správní soud neučinil, co se týče pojmu "ovládání". Dalším odchýlením je, že Nejvyšší správní soud označil domněnky ovládání upravené v zákoně o obchodních korporacích jen za pomocná kritéria, ač podle rozsudku rozšířeného senátu ze dne 13. 7. 2010 č. j. 3 Ads 148/2008-70 vyvratitelné domněnky platí, dokud není prokázán jejich opak. Konečně Nejvyšší správní postihl stěžovatelku za nedodržení povinností kladených výlučně poskytovateli dotace. To je však v rozporu s rozsudkem ze dne 11. 11. 2010 č. j. 1 Afs 77/2010-81.
12. Ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou a řádně zastoupenou stěžovatelkou (§ 29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu). Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka též vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv (§ 75 odst. 1 téhož zákona), ústavní stížnost je tedy přípustná.
13. Ústavní soud se již několikrát zabýval ústavními stížnostmi společností ze skupiny Agrofert týkajícími se poskytování dotací z prostředků Evropské unie. Tyto ústavní stížnosti odmítal pro zjevnou neopodstatněnost (viz např. usnesení ze dne 18. 6. 2025
sp. zn. II. ÚS 787/25
, bod 7 i s odkazy na další obdobná řízení). Podstatou těchto řízení bylo vesměs to, že správní orgány ukončovaly administrace dotačních žádostí společností ze skupiny Agrofert, případně zamítaly jejich žádosti o proplacení dotací, z důvodu rizika pro státní rozpočet, tj. že by vyplacené prostředky nemusela následně Evropská unie pro střet zájmů refundovat. Správní orgány v těchto řízeních vycházely z auditních zjištění Evropské komise, že se na Andreje Babiše vztahuje § 4c zákona o střetu zájmů, jelikož přes svěřenské fondy nepřímo ovládá společnost AGROFERT, a.s. Správní soudy se v těchto případech zabývaly otázkou přezkoumatelnosti správních rozhodnutí a tím, zda se správní orgány pohybovaly v mezích správního uvážení, resp. zda jej nezneužily; nezabývaly se podrobněji otázkou naplnění podmínek § 4c zákona o střetu zájmů. V tom se nynější věc liší. Ministerstvo zrušilo veřejnoprávní smlouvu o poskytnutí dotace uzavřenou mezi stěžovatelkou a vedlejším účastníkem z důvodu existence střetu zájmů podle § 4c zákona o střetu zájmů. Správní soudy tak přezkoumaly, zda na stěžovatelku dopadá § 4c zákona o střetu zájmů, a zda byl tedy Andrej Babiš v době uzavření veřejnoprávní smlouvy ovládající osobou společnosti AGROFERT, a.s.
14. Na úvod samotného posouzení ústavní stížnosti je třeba předeslat, že stěžovatelka v ústavní stížnosti převážně opakuje námitky, s jejichž podstatou se již napadená rozhodnutí dostatečně vypořádala. Z těchto rozhodnutí jsou patrné úvahy, kterými se správní orgány a správní soudy řídily. O nepřezkoumatelnosti napadených rozhodnutí nemůže být řeč.
15. Co ale naopak z napadených rozhodnutí patrné není, je stěžovatelkou namítané nerovné zacházení. Stěžovatelka ani nepoukázala na žádný jiný, skutkově obdobný případ, který by byl posouzen odlišně. Zároveň netřeba blíže vysvětlovat, že o podjatosti Nejvyššího správního soudu skutečně nesvědčí, že o kasační stížnosti rozhodl čtyři měsíce po jejím podání: to by měl být standard řádně fungujícího vrcholného soudu.
16. Stěžejní námitka ústavní stížnosti se zaměřuje na výklad pojmu "ovládání" užitého v § 4c zákona o střetu zájmů (ve znění účinném do 31. 12. 2023), podle něhož je, zkráceně řečeno, zakázáno poskytnout dotaci obchodní společnosti, ve které veřejný funkcionář nebo jím ovládaná osoba vlastní podíl představující alespoň 25 % účasti společníka v obchodní společnosti. Že na stěžovatelku tento zákaz dopadá v důsledku ovládání společnosti AGROFERT, a.s., Andrejem Babišem coby veřejným funkcionářem, dovodily městský soud i Nejvyšší správní soud zejména za pomoci unijní právní úpravy, ale i s přihlédnutím k úpravě vnitrostátní obsažené v zákoně o obchodních korporacích. V těchto závěrech Ústavní soud žádné ústavně relevantní pochybení nespatřuje.
17. Jde-li o výklad eurokonformní, je možné se plně opřít o závěry nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 4/17
, v němž Ústavní soud posuzoval ústavnost mj. § 4c zákona o střetu zájmů. Stěžovatelka má sice pravdu, že Ústavní soud v bodě 117 nálezu konstatoval, že úpravu zákona o střetu zájmů nelze vykládat rozšiřujícím způsobem, to však není ani zdaleka jediný závěr, ke kterému Ústavní soud dospěl. Předně Ústavní soud vyzdvihl smysl a účel zákona o střetu zájmů a nutnost vykládat zákon s přihlédnutím k unijní právní úpravě, tj. eurokonformně (tedy za respektu jednoty právního řádu). Účelem zákona o střetu zájmů je mj. ochrana veřejného zájmu (viz bod 89 nálezu). Unijní právo pak chrání zájem na řádném nakládání s finančními prostředky rozpočtů EU a zájem na čistotě soutěžního prostředí na vnitřním trhu. Jedním z prostředků, jak toho dosáhnout, je v souladu s čl. 61 odst. 1 a 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 2018/1046 ze dne 18. 7. 2018, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie, zamezit vzniku střetu zájmů, tj. zamezit veřejným funkcionářům, aby mohli zneužívat svěřenou moc k prosazování svých vlastních zájmů, např. z důvodů hospodářských, na úkor zájmu veřejného (body 103 až 105 tamtéž). Totožné povinnosti platily i podle dřívějšího nařízení č. 966/2012, platného v době uzavření smlouvy o poskytnutí dotace (viz bod 104 nálezu nebo bod 49 rozsudku městského soudu).
18. V bodě 106 nálezu Ústavní soud poukázal na další ustanovení unijních předpisů vyjasňující význam § 4c zákona o střetu zájmů, konkrétně na přílohu I oddíl VIII písm. D bod 5 směrnice Rady 2011/16/EU o správní spolupráci v oblasti daní. Podle ní se pod ovládající osobou "rozumí fyzické osoby, které mají kontrolu nad subjektem. V případě svěřenského fondu se tímto termínem rozumí zakladatel, správce svěřenského majetku, osoba vykonávající dohled nad správou fondu (pokud existuje), obmyšlený nebo skupina obmyšlených a jakákoli jiná fyzická osoba mající nejvyšší faktickou kontrolu nad svěřenským fondem a v případě právního uspořádání, které není svěřenským fondem, se tímto termínem rozumí osoby v rovnocenném nebo obdobném postavení."
19. Jak napadená rozhodnutí vysvětlují, z provedeného dokazování plyne, že Andrej Babiš naplňoval znaky ovládající osoby, a to jak v právě popsaném smyslu širším, eurokonformním, tak i ve smyslu užším, čistě podle zákona o obchodních korporacích. Na tom nemohou nic změnit zákonné vyvratitelné domněnky ovládání upravené zákonem o obchodních korporacích, na které stěžovatelka několikrát poukazuje; jednak proto, že závěr o ovládání společnosti AGROFERT, a.s., Andrejem Babišem je založen přednostně na eurokonformním pojetí pojmu ovládání, pro jehož naplnění nejsou vyvratitelné domněnky zákona o obchodních korporacích relevantní, jednak proto, že ovládající osobou podle § 74 zákona o obchodních korporacích může být i osoba jiná než ta vyjmenovaná ve vyvratitelných domněnkách v § 75.
20. Závěry o ovládání se přitom neopírají jen o propojení Andreje Babiše se společností AGROFERT, a. s., prostřednictvím majetkového prospěchu, jak se domnívá stěžovatelka, ale rovněž o propojení prostřednictvím možnosti uplatňovat v této společnosti, a tím i v dalších společnostech skupiny Agrofert, faktický vliv. Ze statutů svěřenských fondů plyne, že uspořádání fondů umožňovalo Andreji Babišovi nejen nadále získávat veškerý zisk z majetku ve fondech, ale i nepřímo se podílet na řízení fondů zejména díky možnosti odvolávat a jmenovat rodinného protektora a za určitých okolností i ostatní protektory, a tím pádem i ovlivňovat usnášeníschopnost a rozhodování rady protektorů. Tato rada potřebuje k přijetí jakéhokoli rozhodnutí souhlas všech svých členů, do její působnosti spadá mj. jmenování a odvolávání svěřenských správců nebo udělování souhlasu svěřenským správcům činit zásadní rozhodnutí týkající se majetku, tedy práva umožňující podstatně usměrňovat fungování skupiny Agrofert (blíže viz body 54, 55, 59 až 62, 64 a 68 rozsudku městského soudu).
21. Neústavnost nelze shledat ani v tom, že podle napadených rozhodnutí stěžovatelka nenabyla v dobré víře z veřejnoprávní smlouvy právo na vyplacení dotace. Stěžovatelka je názoru, že nabyla ze smlouvy práva v dobré víře, která je povinen správní orgán chránit, a proto nemohla být smlouva zrušena s účinky ex tunc. Městský soud stěžovatelce obsáhle vysvětlil, že judikatura správních soudů, opírající se o rozhodování Soudního dvora Evropské unie, je ustálena v názoru, že za dodržení všech dotačních podmínek jsou odpovědni příjemci. Dovolávat se legitimního očekávání by se příjemce mohl pouze v případě, že by mu příslušný orgán poskytl konkrétní ujištění, které může toto legitimní očekávání vzbudit. Stěžovatelka přitom neobdržela žádná konkrétní ujištění, že její projekt není v rozporu s § 4c zákona o střetu zájmů (viz body 77 až 80 rozsudku městského soudu). V době uzavření veřejnoprávní smlouvy ani neexistoval žádný výklad soudů, který by stěžovatelku utvrzoval v tom, že je její žádost v souladu s § 4c zákona o střetu zájmů (bod 87 tamtéž). Alternativně k těmto úvahám oba správní soudy uvedly, že i kdyby stěžovatelka ze smlouvy nabyla práva v dobré víře, veřejný zájem by předčil nad stěžovatelčiným zájmem soukromým a smlouva by i v tom případě musela být zrušena (v podrobnostech viz body 81 až 85 rozsudku městského soudu a body 99 až 100 rozsudku Nejvyššího správního soudu).
22. Při posouzení této otázky se Nejvyšší správní soud od své judikatury neodchýlil, neboť skutkové okolnosti rozsudku ze dne 11. 11. 2010 č. j. 1 Afs 77/2010-81 jsou od nynější věci značně odlišné, a proto jeho právní závěry na stěžovatelčinu věc nedopadají, jak Nejvyšší správní soud vysvětlil v bodě 98 svého rozsudku.
23. Ústavní soud tedy nezjistil porušení stěžovatelčiných základních práv, proto ústavní stížnost odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný [§ 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 17. prosince 2025
Zdeněk Kühn v. r.
předseda senátu