Prejudikatura: č. 1034/2007 Sb. NSS, č. 1392/2007 Sb. NSS, č. 1778/2009 Sb. NSS, č. 1837/2009 Sb. NSS a č. 2183/2011 Sb. NSS. Věc: Radislav S. proti Celnímu ředitelství Brno o úhradu celního dluhu, o kasační stížnosti žalovaného. Dne 25. 10. 1995 vydal Celní úřad Břeclav- dálnice jedenáct platebních výměrů, kterými uložil žalobci uhradit celní dluh ve výši 4 084 336 Kč. Dne 13. 11. 1995 vydal celní úřad výzvy k plnění v náhradní lhůtě, které žalobce obdržel dne 12. 12. 1995. Dne 4. 12. 2000 podal celní úřad Okresnímu soudu v Přerově návrh na výkon uvedených plateb- ních výměrů. O návrhu rozhodl okresní soud usnesením ze dne 20. 6. 2001, kterým nařídil výkon rozhodnutí prodejem nemovitostí. Dne 8. 1. 2007 učinil žalobce u celního úřadu podání, ve kterém vznesl námitku pro- mlčení předmětného celního dluhu. Celní úřad usnesením ze dne 24. 1. 2007 námitce nevyhověl. V odůvodnění konstatoval, že za úkon, kterým došlo k přerušení lhůty, je nut- no považovat usnesení ze dne 20. 6. 2001, kterým okresní soud nařídil výkon rozhodnu- tí. Dne 28. 2. 2007 podal žalobce proti uvede- nému rozhodnutí odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 27. 4. 2007 zamítl. Žalobce toto rozhodnutí napadl žalobou u Krajského soudu v Brně, který rozhodnutí žalovaného pro vady řízení rozsudkem ze dne 29. 5. 2009 zrušil a věc mu vrátil k další- mu řízení. V odůvodnění odkázal na rozsu- dek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2007, čj. 1 Afs 115/2006-50, č. 1328/2007 Sb. NSS, v němž se uvádí: „Účinky přerušení pro- mlčecí lhůty podle f 282 odst. 2 zákona č. 13/1993 Sb., celní zákon, může mít pouze úkon celního orgánu adresovaný a doruče- ný dlužníkovi, a to přesto, že v citovaném ustanovení není výslovně uvedeno, že o těch- to úkonech musí být dlužník zpraven. Za ta- 340 kový úkon je nutno považovat i provedení soupisu movitých věcí dlužníka soudem po- dle S 326 o. s. ř v případě, kdy celní orgán podal k tomuto soudu návrh na provedení výkonu rozhodnutí; úkon exekučního sou- du je v tomto případě přičitatelný celnímu orgánu.“ Krajský soud s odkazem na uvedený rozsudek konstatoval, že pokud v daném pří- padě mělo dojít k přerušení promlčecí lhůty, bylo třeba zjistit, zda návrh na výkon rozhod- nutí podaný okresnímu soudu, resp. případ- ně usnesení o nařízení výkonu rozhodnutí vydané tímto soudem, byly jako úkony adre- sovány a také doručeny žalobci, a pokud ano, kdy k doručení došlo. Proti rozsudku krajského soudu podal ža- lovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Podle stěžovatele bylo ze správního spisu seznatel- né, že k promlčení celního dluhu v daném případě nedošlo. Měl za to, že na věc nedopa- dá ustanovení o promlčení v $ 282 celního zákona, neboť, jelikož vymožení dluhu lze provést i cestou soudního výkonu rozhodnu- tí, resp. soudní exekuce, je namístě, bylo-li tak postupováno, uplatnění těch zákonných ustanovení, která souvisejí s výkonem rozhod- nutí prováděným soudem či se soudní exeku- cí, konkrétně $ 112 občanského zákoníku, po- dle něhož uplatní-li věřitel v promlčecí době právo u soudu a v zahájeném řízení se řádně pokračuje (což se podle stěžovatele v daném případě prokazatelně stalo), promlčecí doba xy od tohoto uplatnění po dobu řízení neběží.- Pátý senát při předběžném posouzení vě- ci zaujal právní názor odchylný od toho, kte- rý byl vysloven ve shora zmíněném rozsudku čj. 1 Afs 115/2006-50. Opíral přitom svůj právní názor o existující exekuční judikaturu Nejvyššího soudu, konkrétně o usnesení ze dne 24. 7. 2008, sp. zn. 20 Cdo 3511/2006, v němž se ve skutkově i právně obdobné věci jako věc stěžovatele uvádí: „Rozhodnutí vy- dané v celním řízení, které se stalo vykona- telným, je exekučním titulem pro exekuci, kterou provádí vydáním exekučních příka- zů příslušný celní úřad (srov. f 306 a násl. celního zákona). Celní úřad může také po- žádat o provedení exekuce soud (f 306 odst. 3 věta druhá citovaného zákona). Ustanovení f 282 odst. 2 zákona č. 13/1993 Sb. přerušení promlčecí lhůty spo- juje věcně s „úkonem směřujícím k vybrání nebo vymožení nedoplatku, tj. s úkonem cel- ního úřadu, jakým je např. písemná upo- mínka o zaplacení, výzva k zaplacení v ná- hradní lhůtě nebo vydání exekučního příkazu; z hlediska časového pak stanoví, že nová promlčecí lhůta začne běžet po uplynu- tí kalendářního roku, ve kterém „byl dlužník o tomto úkonu zpraven“. Provedenými úko- ny podle zmíněného ustanovení jsou úkony celního úřadu, jejíchž cílem je vybrat nebo vydobýt nedoplatek způsoby předvídanými zákonem č. 13/1993 Sb. Je-li jedním z těchto způsobů „provedení exekuce vydáním exe- kučního příkazu, nová promlčecí lhůta zač- ne — při splnění shora uvedených podmínek - běžet bez ohledu na to, zda probíhá exeku- ce podle S 306 zákona č. 13/1993 Sb. Jinak řečeno, po dobu provádění exekuce se pro- mlčecí Ihůta stanovená v f 282 odst. 1 záko- na č. 13/1993 Sb. nestaví. Zcela odlišná situace nastává, jestliže celní úřad využije dobrodiní zákona a ,o provedení exckuce' požádá soud. Podání návrhu na nařízení soudního výkonu rozhodnutí je sice rovněž úkonem směřujícím k vymo- žení nedoplatku, ovšem co do přerušení (stavení) promlčecí lhůty s ním nejsou spojeny důsledky plynoucí z ustanovení S 282 odst. 2 zákona č. 13/1993 Sb. Je to- mu tak proto, že celní úřad jako účastník řízení (f 19 část věty za středníkem o. s.ř.) uplatňuje právo, které bylo pravomocně přiznáno (správním rozhodnutím); v ta- kovém případě není důvodu, aby se ne- uplatnilo ustanovení f 112 obč. zák. Jestliže návrh na nařízení výkonu rozhodnutí pro vydobytí vymahatelné (judikátní) pohledávky (celního dluhu) podal oprávněný před uply- nutím promlčecí lhůty stanovené v f 282 odst. 1 zákona č. 13/1993 Sb., promičení se dnem zahájení vykonávacího řízení staví. Znamená to, že po dobu řízení o výkon roz- hodnutí promlčecí doba — pokračuje-li opráv- 2m x něný řádně v zahájeném řízení — neběží.“ Pátý senát doplnil, že i nynější (od 1. 1. 2008 účinné) znění $ 70 odst. 3 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (dá- le jen „daňový řád“), obsahuje obdobné pra- vidlo jako $ 112 občanského zákoníku, a tedy stanoví, že po dobu výkonu rozhodnutí sou- dem nebo soudním exekutorem anebo do uspokojení z výtěžku veřejné dražby lhůta po- dle odstavců 1 a 2 neběží, a to až do právní moci rozhodnutí o ukončení těchto řízení ne- bo jeho ukončení. Pátý senát dodal, že podle $ 320 celního zákona se na řízení o vyměření a vymábání cla použije rovněž daňový řád. Podle pátého senátu není pochyb o tom, že o každém úkonu, má-li mít relevantní účin- ky, musí být daňový subjekt (zde dlužník) vždy prokazatelně zpraven. Žalobci byly řád- ně doručeny výzvy k úhradě nedoplatku v ná- hradní lhůtě dne 12. 12. 1995, tyto výzvy lze nepochybně považovat za úkon způsobilý přerušit běh promlčecí lhůty; její konec při- padl tudíž na 31. 12. 2001. Skutečnost, zda a kdy byl žalobce vyrozuměn o podání návr- hu na výkon rozhodnutí (ze dne 4. 12. 2000), resp. o nařízení výkonu rozhodnutí (dne 20. 6. 2001), je proto podle pátého senátu zcela bez významu. Podle pátého senátu ne- lze akceptovat názor vyslovený prvním sená- tem, že úkon exekučního soudu je přičitatel- ný celnímu orgánu. Každý úkon soudu (bylli by o něm dlužník zpraven) by tak totiž byl po- dle pátého senátu způsobilý znovu obnovit běh promlčecí lhůty (zde tedy např. usnesení o nařízení výkonu rozhodnutí ze dne 20. 6. 2001 by prodloužilo promlčecí lhůtu do 31. 12. 2007). Pátý senát má však ve shodě s názorem vyjádřeným Nejvyšším soudem za to, že po dobu řízení o výkon rozhodnutí 341 2242 (exekučního řízení prováděného soudním exekutorem) promičecí Ihůta podle $ 70 da- ňového řádu neběží, takže ani úkony soudu v rámci tohoto řízení činěné, ať již o nich byl žalobce zpraven jakkoli, resp. kdykoli, nemají vliv na prodloužení běhu promlčecí doby. Správce daně (celní orgán) má proto po skon- čení řízení o soudní výkon rozhodnutí k. dis- pozici tu část promlčecí lhůty, která v době zahájení řízení o soudní výkon rozhodnutí zbývala do jejího konce. Nejvyšší správní soud rozhodl že: (D soudní výkon rozhodnutí k vymožení nedo- platku cla, jehož promlčení se řídí $ 282 celní- ho zákona ve znění účinném od 1. 1. 1993 do 30. 6. 2002, cestou soudního výkonu rozhod- nutí nezpůsobuje stavení promlčecí lhůty podle $ 112 občanského zákoníku po dobu trvání řízení o výkon rozhodnutí; a (II) usta- novení $ 282 odst. 2 celního zákona ve znění účinném od 1. 1. 1993 do 30. 6. 2002 je nutno vykládat tak, že úkonem přerušujícím běh lhůty, v níž se promlčí právo vybrat a vymáhat nedoplatek cla, není úkon soudu či soudního exekutora v řízení o výkon rozhodnutí nebo v řízení exekučním. Z odůvodnění: III Právo rozhodné pro projednáva- nou věc [15] Ve věci žalobce jsou exekučními titu- ly platební výměry vydané dne 25. 10. 1995, ukládající zaplacení cla z titulu celních dluhů vzniklých v důsledku odnětí zboží (pohon- ných hmot) propuštěného do režimu tranzi- tu na základě celních prohlášení, jež byla po- dána v měsících říjen až prosinec 1994, celnímu dohledu. Z odůvodnění platebních výměrů neplyne, kdy konkrétně došlo k od- nětí zboží celnímu dohledu, a tedy ke vzniku celního dluhu (podle $ 240 odst. 2 celního zá- kona „[clelní dluh vzníká v okamžiku, kdy Je zboží odňato celnímu dohledu“). Je z nich toliko patrné, že musel vzniknout někdy mezi okamžikem podání příslušného celního pro- hlášení a vydáním platebních výměrů, tj. ně- kdy v období od října až prosince 1994 do říj- na 1995. Na otázku promičení práva vybrat a vymoci nedoplatek cla, stejně jako na otáz- 342 ku prekluze práva vyměřit celní dluh je zá- sadně (neplyne-li z pozdější právní úpravy ji- né pravidlo) nutno aplikovat právní předpisy platné a účinné ke dni vzniku celního dluhu, neboť se jedná o otázku práva hmotného. Nejvyšší správní soud k tomu v rozsudku ze dne 19. 2. 2009, čj. 1 Afs 15/2009-105, uvedl, že „[olhledně práv či povinností zasahují- cích do hmotněprávní sféry daňového sub- jektu jsou celní orgány vázány právními předpisy platnými v době vzniku celního dluhu, zatímco řízení před celními orgány se zásadně řídí platnými a účinnými proces- ními předpisy. Nejvyšší správní soud se sho- duje s krajským soudem v tom, že na stěžo- vatelovu situaci je nutno, co se týče prekluze práva clo vyměřit, aplikovat celní zákon v podobě platné a účinné v prosinci 1997 a led- nu 1998. Otázka zániku práva celní dluh vy- měřit je totiž otázkou práva hmotného (R to- mu srov. obdobně rozsudek ESD ze dne 23. 2. 2006, Molenbergnatie NV, C 201/04, Sb. rozh., s. F2049, body 39 až 41, k hmotněprávní po- vaze prekluze práva vyměřit daň srov. usne- sení rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 10. 2007, č. 9 Afs 86/2007-161,. publ. pod č 1542/2008 Sb. NSS). Na otázku prekluze (stejně jako na otázku promlčení) je proto nutno aplikovat brávní předpisy platné a účinné ke dni vzniku celního dluhu“ [16] Podle $ 320 celního zákona ve znění účinném od 1. 1. 1993 do 30. 6. 1997 platilo, že „[nJestanoví-li tento zákon jinak, platí Dro řízení před celními orgány a) ve věcech celních přestupků obecné předpisy o přestup- cích, b) v ostatních věcech obecné předpisy o správním řízení“. Promlčení práva vybrat a vymáhat nedoplatek cla se ve věci žalobce proto řídí výlučně ustanovením $ 282 celní- ho zákona ve znění účinném od 1. 1. 1993 do 30. 6. 2002. Ustanovení $ 70 daňového řádu na projednávanou věc vůbec nedopadá, a proto není dále důvodu se jeho výkladem meritorně zabývat. Pro dobu od 1. 7. 1997 pak sice daňový řád pro celní řízení v různých po- dobách subsidiárně platil [do 30. 6. 2002 s vý- slovnou výlukou použitelnosti mj. i $ 70 da- ňového řádu, viz $ 320 písm. b) celního zákona ve znění účinném od 1. 7. 1997 do 30. 6. 2002], ovšem po celou dobu až do ny- nější doby byl součástí celního zákona jeho $ 282 jako úprava zvláštní ve vztahu k $ 70 daňového řádu (změna zřejmě nastane od 1. 1. 2011 v důsledku derogace tohoto usta- novení provedené čl. XXV bodem 6 zákona č. 281/2009 Sb., kterým se mění některé zá- kony v souvislosti s přijetím daňového řádu). IIM.2 Použitelnost f 112 občanského zákoníku o stavení promlčecí doby C...) [18] Ustanovení $ 282 celního zákona o délce, počátku běhu, podmínkách přeruše- ní a nového započetí běhu lhůty, v níž lze vy- brat a vymáhat nedoplatek cla, a o tom, že jde o lhůtu promlčecí, nikoli prekluzivní, je usta- novením hmotněprávní povahy charakterizu- jícím časový rámec zvláštní veřejnoprávní povinnosti (povinnosti zaplatit clo, zde kon- krétně povinnost strpět vybrání a vymáhání nedoplatku cla). Jak je z dikce $ 282 celního zákona patrné, jeho rozhodné znění neobsa- hovalo žádné ustanovení o stavení promlčecí Ihůty pro vybrání a vymáhání nedoplatku cla. Konstrukce prodlužování promlčecí lhůty byla založena výlučně na přerušení a novém započetí běhu promlčecí lhůty. Pokud by mě- lo dojít k tomu, že by se za určitých okolností promičecí lhůta stavila, muselo by to pro pří- slušný celní dluh vyplývat z jiného ustanove- ní nežli z $ 282 celního zákona. [19] Obdobná ustanovení o časovém rám- ci vykonatelnosti soukromoprávních i veřej- noprávních povinností, jaké obsahuje $ 282 celního zákona pro právo vybrat a vymoci celní dluh, znají i další soukromoprávní i ve- řejnoprávní předpisy pro práva, jež jsou jimi upravena. V oboru soukromého práva jde především o $ 112 občanského zákoníku, o $ 402 obchodního zákoníku a o $ 329 odst. 2 zákoníku práce z roku 2006. V oboru veřej- ného práva se jedná zejména o $ 70 odst.2a3 daňového řádu (novelou provedenou bodem 8 čl XXVII zákona č. 296/2007 Sb. byl teprve s účinností od 1. 1. 2008 do tohoto zákona doplněn $ 70 odst. 3 věta druhá, jež je ob- dobný $ 112 věta druhá občanského zákoní- ku a stanoví, že „[plo dobu výkonu rozhod- nutí soudem nebo soudním exekutorem anebo do uspokojení z výtěžku veřejné draž- by lhůta podle odstavců 1 a 2 neběží, a to až do právní mocí rozhodnutí o ukončení těch- to řízení nebo jeho ukončení; lhůta rovněž neběží po dobu přihlášení nedoplatku v in- solvenčním řízení“) a již shora uvedený $ 282 celního zákona. Dále lze ve veřejném právu ustanovení o promlčení práva vymáhat veřejnoprávní pohledávku najít zejména v případech promlčení práva vymáhat pojist- né na sociální zabezpečení ($ 18 odst. 2 záko- na č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální za- bezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti) a pojistné na všeobecné zdravot- ní pojištění ($ 16 odst. 2 zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojiště- ní). Uvedené zákony o veřejnoprávním po- jistném na rozdíl od daňového řádu a celního zákona neužívají mechanismu přerušování běhu promlčecí lhůty (tato je u obou typů po- jistného pětiletá a běží od právní moci pla- tebního výměru, jímž bylo vyměřeno), teprve v nedávné době byla do obou zákonům dopl- něna ustanovení o tom, že „[p]romičecí doba neběží po dobu řízení u soudu“ ($ 18 odst. 2 věta druhá zákona č. 589/1992 Sb., $ 16 odst. 2 věta druhá zákona č. 592/1992 Sb.) - zákon č. 589/1992 Sb. byl takto s účinností od 1. 1. 2009 novelizován čl. XXI bodem 59 zá- kona č. 189/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o ne- mocenském pojištění, zákon č. 592/1992 Sb. pak již o rok dříve (s účinností od 1. 1. 2008) čl. LXVI bodem 13 zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů. [20] Ustanovení o promlčení práv obsa- hují $ 100 až $ 114 občanského zákoníku. Po- dle $ 112 citovaného zákona, „[u]platní-li vě- řitel v promlčecí době právo u soudu nebo u jiného příslušného orgánu a v zahájeném řízení řádně pokračuje, promlčecí doba od tohoto uplatnění po dobu řízení neběží. To platí i o právu, které bylo pravomocně přiznáno a pro které byl u soudu nebo u jiného příslušného orgánu navržen vý- kon rozhodnutí“ [21] Působnost občanského zákoníku se ovšem zásadně vztahuje toliko na práva a po- vinnosti soukromoprávní povahy, nikoli po- vahy veřejnoprávní. To vyplývá z ustanovení 343 2242 tohoto zákona charakterizujících občansko- právní vztahy. Podle jeho $ 1 odst. 1 „[úJprava občanskoprávních vztahů přispívá k napl- ňování občanských práv a svobod, zejména ochrany osobnosti a nedotknutelnosti vlast- nictví.“ Podle $ 1 odst. 2 citovaného zákona „[olbčanský zákoník upravuje majetkové vztahy fyzických a právnických osob, majet- kové vztahy mezi těmito osobami a státem, Jakož i vztahy vyplývající z práva na ochra- nu osob, pokuď tyto občanskoprávní vztahy neupravují jiné zákony“ Podle $ 2 odst. 1 to- hoto zákona „[olbčanskoprávní vztahy vzní- kají z právních úkonů nebo z jiných skuteč- ností, s nimiž zákon vznik těchto vztahů spojuje“, přičemž podle odstavce 2 „[v] ob- čanskoprávních vztazích mají účastníci rov- né postavení“ Z uvedených ustanovení je zjevné, že občanský zákoník se vztahuje zá- sadně na soukromoprávní vztahy, tedy na zcela jiné právní vztahy než na celní dluh ma- jící povahu veřejnoprávního (finančněpráv- ního) vztahu mezi státem a jednotlivcem. [22] Podobně i obchodní zákoník či záko- ník práce se podle svých příslušných ustano- vení (viz zejm. $ 1, $ 261 a $ 262 obchodního zákoníku, $ 1 zákoníku práce) vztahují toliko na určité typy právních vztahů, stejně jako daňový řád (viz zejm. jeho $ 1) a celní zákon. [231 Obsahuje-li každá příslušná hmotně- právní zákonná úprava, jakou je nepochybně občanský zákoník, obchodní zákoník či zákoník práce, či v případě předpisů typu daňového řá- du, celního zákona, zákona č. 589/1992 Sb. či zákona č. 592/1992 Sb., jež obsahují jak usta- novení procedurální, tak řadu ustanovení hmotněprávních, relativně autonomní a uce- lenou úpravu promlčení práv, na něž se příslušná úprava vztahuje, znamená to, že ne- použít v určité specifické situaci této přísluš- né úpravy a namísto ní použít jiné (n concre- to v projednávaném případě namísto úpravy v $ 282 celního zákona použít úpravy v $ 112 občanského zákoníku) by bylo možné pouze tehdy, byl-li by pro to nějaký rozumný důvod. Takovým rozumným důvodem by jistě mohla být kusost a nedostatečnost příslušné úpravy, jež by vyžadovala užít subsidiárně (k podmín- kám subsidiárního užití norem soukromého 344 práva v právu veřejném viz např. rozsudky NSS ze dne 22. 8. 2007, čj. 2 As 88/2006-56, č. 1392/2007 Sb. NSS, nebo ze dne 27, 9. 2006, čj. 2 As 50/2005-53, č. 1034/2007 Sb. NSS) či analogicky úpravy jiné, anebo okolnost, že by něco takového nařizovala např. konkrétní procesní úprava vymáhání určitého práva. Nic takového však v předmětném případě ne- ní dáno. [24] Úprava v $ 282 celního zákona není kusá a nedostatečná. Obsahuje pravidla, z nichž vcelku jasně plyne, jakým způsobem se základní šestiletá promlčecí lhůta stanové- ná v jeho odstavci 1 prodlužuje a na základě jakých rozhodných skutečností se tak děje. Zákonodárce zde zvolil mechanismus přeru- šení a nového běhu lhůty na základě toho, že je příslušným subjektem učiněn úkon přede- psané povahy; naopak neužil mechanismu stavení lhůty, přičemž toto bylo celnímu zá- konu až do novely $ 70 odst. 3 daňového řádu provedené bodem 8 čl. XXVII zákona č. 296/2007 Sb. společné i s úpravou v daňo- vém řádu. Proto i s přihlédnutím k legislativ- nímu vývoji v daňovém řádu (doplnění insti- tutu stavění lhůty v důsledku provádění soudního výkonu rozhodnutí, exekuce pro- váděné soudním exekutorem, veřejné dražby či insolvenčního řízení) a podobnému legis- lativnímu vývoji i v dalších předpisech obsa- hujících ustanovení o promlčení práva vymá- hat veřejnoprávní pohledávky (zákony č. 589/1992 Sb. a č. 592/1992 Sb.) Ize mít za to, že úprava v $ 282 celního zákona ani úpra- va v $ 70 daňového řádu v jeho znění účin- ném do 31. 12. 2007 institut stavení lhůty v důsledku provádění výkonu rozhodnutí či exekuce soudním exekutorem neznala a ne- počítala s tím, že by k němu mělo docházet v případě, že správce daně či celní orgán zvo- lil tento způsob vymožení nedoplatku. [25] V absenci ustanovení o stavení pro- mlčecí lhůty proto nelze spatřovat ani neza- mýšlenou mezeru v zákoně, kterou by bylo třeba překlenout aplikací $ 112 občanského zákoníku per analogiam. I kdyby tomu tak však bylo, použití analogie by v tomto kon- krétním typu veřejnoprávního vztahu nebylo přípustné. Analogická aplikace $ 112 citova- ného zákona by totiž zhoršila postavení jed- notlivce oproti stavu, kdy by užita nebyla, ne- boť by došlo ke stavení (tedy faktickému pro- dloužení tím, že lhůta nepoběží) lhůty pro promlčení práva vybrat a vymáhat nedoplatek cla. Tato Ihůta je v daném případě institutem sloužícím výlučně k ochraně jednotlivce před případným veřejnoprávním vrchnostenským znevýhodňujícím zásahem státu (zásahem směřujícím k vybrání či vymožení veřejno- právní platby), jelikož stanovuje nepřekroči- telné časové hranice pro takovýto zásah. [26] Důvod pro použití $ 112 občaňského zákoníku na nedoplatky cla nevyplývá ani z příslušných ustanovení občanského soud- ního řádu či zákona č. 120/2001 Sb., exekuč- ní řád, upravujících nucené vymáhání peně- žitých pohledávek. Přípustnost vymáhání daňových nedoplatků či nedoplatků cla při- znaných vykonatelnými rozhodnutími orgá- nů veřejné správy (mj. platebními výměry) cestou soudního výkonu rozhodnutí je zalo- žena $ 274 písm. £) o. s. ř., totéž pro vymáhání cestou exekuce prováděné soudním exeku- torem vyplývá z $ 40 odst. 1 písm. e) exekuč- ního řádu. Tato ani žádná jiná ustanovení ob- čanského soudního řádu či exekučního řádu však explicitně či implicitně nestanoví, že by skutečnost, že správce daně či celní orgán vy- užije při vymáhání daňového nedoplatku či nedoplatku cla soudního výkonu rozhodnutí či exekuce prováděné soudním exekutorem, vedla k jakési „transsubstanciaci“ tohoto ne- doplatku v jeho hmotněprávní podstatě tak, že po dobu trvání řízení o výkon rozhodnutí či exekučního řízení by pro něj platil $ 112 občanského zákoníku o stavení promlčecí Ihůty, když jinak s tímto ustanovením přísluš- né zvláštní úpravy promlčení uvedených ne- doplatků ($ 282 celního zákona, $ 70 daňové- ho řádu ve znění účinném do 31. 12. 2007) vůbec nepočítají. Nedoplatek cla zůstává i ve fázi jeho vymáhání - a to jakýmkoli způso- bem, tj. ať již cestou daňové exekuce (samo- statná celní exekuce byla zrušena zrušením $ 306 celního zákona s účinností od 1. 7. 1997), soudním výkonem rozhodnutí nebo exekucí prováděnou soudním exekutorem - veřejno- právní pohledávkou, podmínky jejíhož pro- mlčení jsou relativně autonomně upraveny v $ 282 celního zákona. Ze zvláštností pro- cesních úprav soudního výkonu rozhodnutí nebo exekuce prováděné soudním exekuto- rem tedy neplyne, že by se při použití těchto procesních institutů mělo na nedoplatek cla užít $ 112 občanského zákoníku. [27] Závěr o použitelnosti $ 112 občan- ského zákoníku v těchto případech ostatně neplyne ani z odůvodnění usnesení Nejvyšší- ho soudu ze dne 24. 7. 2008, sp. zn. 20 Cdo 3511/2006, jehož se dovolává pátý senát. Konstatování uvedené v tomto usnesení, a si- ce že „[jle tomu tak proto, že celní úřad jako účastník řízení (f 19 část věty za středníkem o. s. ř) uplatňuje právo, které bylo pravo- mocně přiznáno (správním rozhodnutím); v takovém případě není důvodu, aby se neu- Dplatnilo ustanovení f 112 obč. zák.“, neříká, proč (z jakého důvodu) má být $ 112 občanské- ho zákoníku aplikován, pouze požaduje, aby tak bylo činěno. Samotný fakt účastenství celního orgánu v řízení o výkon rozhodnutí (resp. v exekučním řízení prováděném soudním exekutorem) nemění nic na hmotněprávní podstatě nedoplatku cla, a tedy ani na tom, ja- ké rozhodné právo se má užít - v rozhodnutí se ostatně ani neuvádí argumenty, proč by ke změně rozhodného hmotného práva upravu- jícího promlčení mělo právě kvůli účasten- ství celního orgánu v řízení podle občanské- ho soudního řádu či exekučního řádu dojít. [28] Rozšířený senát tedy uzavírá, že soudní výkon rozhodnutí k vymožení nedo- platku cla, jehož promlčení se řídí $ 282 cel- ního zákona ve znění účinném od 1. 1. 1993 do 30. 6. 2002 nezpůsobuje stavení promlče- cí lhůty podle $ 112 občanského zákoníku po dobu trvání řízení o výkon rozhodnutí. (...) III3 Účinky soudního výkonu roz- hodnutí nebo exekuce prováděné soud- ním exekutorem na přerušení běhu pro- mlčecí doby podle f 282 celního zákona [31] S ohledem na výsledek vyřešení výše uvedené dílčí právní otázky je dále třeba, aby se rozšířený senát zabýval také otázkou, jaké účinky má návrh celního orgánu na zahájení řízení o soudní výkon rozhodnutí a případné 345 2242 úkony exekučního soudu činěné vůči povin- nému (žalobci). Pátý senát měl za to, že tyto úkony nemají žádnou relevanci pro případné prodloužení promlčecí lhůty, neboť vycházel z rozšířeným senátem odmítnutého závěru vysloveného Nejvyšším soudem, že dojde ke stavení promlčecí doby podle $ 112 občan- ského zákoníku, takže ustanovení o přeruše- ní běhu promlčecí lhůty obsažené v $ 282 odst. 2 celního zákona (resp. $ 70 odst. 2 da- ňového řádu) se vůbec neužijí. I pro případ, že by se měl aplikovat samotný $ 282 odst. 2 celního zákona, má ovšem pátý senát, jak vy- plývá z usnesení, kterým věc předložil rozšíře- nému senátu, za to, že nelze akceptovat názor vyslovený prvním senátem, že úkon exekuč- ního soudu je přičitatelný celnímu orgánu. Každý úkon soudu (byli by o něm dlužník zpraven) by totiž byl podle pátého senátu způsobilý znovu obnovit běh promlčecí lhů- ty. To je podle pátého senátu nepřijatelné. sy [32] Rozšířený senát má za to, že $ 282 odst. 2 celního zákona v jeho znění dopadají- cím na projednávanou věc je třeba vykládat zejména s ohledem na jeho text a význam, který má být výrazům v něm užitým přikládán, s přihlédnutím k legislativnímu vývoji, jímž uve- dené ustanovení prošlo, a s ohledem na povahu nedoplatku na cle jako veřejnoprávní pohledáv- ky státu vůči jednotlivci a na povahu výběru a vymáhání nedoplatku jako vrchnostenského postupu státu vůči jednotlivci. [33] Z hlediska jazykového dovoluje po- jem „úkon směřující k vybrání nebo vymo- žení nedoplatku“, který má být „proveden“ a o kterém má být dlužník „zpraven“, nepo- chybně i výklad, který zaujal první senát. Tex- tace naznačuje, že skutečností, která vede k přerušení promlčecí lhůty, má být úkon or- gánu veřejné moci, který se dostane do sféry dlužníka (dlužník je o něm zpraven) a který má stanovenou povahu (směřuje k vybrání nebo vymožení nedoplatku - právě z této je- ho povahy plyne, že by se mělo jednat o úkon orgánu veřejné moci, tj. toho, kdo má pravo- moc vybrat či vymoci nedoplatek). Takovým úkonem orgánu veřejné moci by mohl být i úkon soudu v rámci soudního výkonu roz- hodnutí nebo soudního exekutora či soudu 346 v rámci exekuce prováděné soudním exeku- torem, neboť svojí povahou nepochybně mů- že směřovat k vymožení nedoplatku a dluž- ník o něm může být zpraven (úkon v rámci soudního výkonu rozhodnutí či exekuce spo- čívá většinou ve vydání a doručení určitého rozhodnutí či v nějakém faktickém jednání, např. v exekučním zabavení movité věci). Text $ 282 odst. 2 celního zákona nicméně sám o tom, že by úkonem přerušujícím běh promlčecí lhůty mohl či měl být i úkon soudu či soudního exekutora, výslovně nehovoří; závěr, že tomu tak může být, se opírá výlučně o analýzu vlastností, které musí uvedený úkon mít, aby měl zákonem předvídané účin- ky. Výkladovou alternativu zastávanou prv- ním senátem tedy jazykový výklad uvedené- ho ustanovení nepochybně připouští a tato je na základě uvedeného výkladu dobře hájitel- ná; textace samotná nicméně nevylučuje ani výkladovou alternativu zastávanou senátem pátým, najdou-li se s ohledem na jiné výkla- dové metody dostatečně silné důvody pro zů- žení okruhu úkonů, na které by $ 282 odst. 2 celního zákona dopadal. [34] Tyto důvody lze nalézt v legislativ- ním vývoji ohledně výše uvedeného ustano- vení. Podstatná je zde především novelizace provedená s účinností od 1. 7. 2002 zákonem č. 1/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění pozděj- ších předpisů, konkrétně čl. I. bodem 270 to- hoto zákona. Jím byla věta: „Je-li proveden úkon směřující k vybrání nebo vymožení nedoplatku, promlčecí lhůta se přerušuje a počíná běžet nová promlčecí lhůta po uply- nutí kalendářního roku, ve kterém byl dluž- ník o tomto úkonu zpraven; [...]“, nahrazena větou: „Bylo-li před uplynutím lhůty podle odstavce 1 celními orgány nebo dlužní- kem zahájeno řízení nebo učiněn úkon, které směřují k vybrání, zajištění nebo vy- možení nedoplatku, běží lhůta podle odstav- ce I znovu od konce kalendářního roku, v němž bylo zahájeno řízení nebo učiněn úkon.“ Historický zákonodárce přitom dle důvodové zprávy vycházel z toho, že změna uvedeného ustanovení je toliko formulační, nikoli věcná. Důvodová zpráva k příslušnému návrhu zákona k tomu totiž ve své zvláštní části v pasáži věnované novelizaci $ 282 uvá- dí: „Ustanovení f 282 se mění pouze formu- lačně, a to v souladu s navrhovanou změ- nou odpovídající právní úpravy v zákoně č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků“ (viz důvodová zpráva k vládnímu návrhu zá- kona, kterým se mění zákon č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění pozdějších předpisů. Zvláštní část. K bodům 236 až 238 - $ 282 ná- vrhu, Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna, 3. volební období 1998-2002, tisk 887/0, http;//www.psp.cz/sgw/text/tiskt.sgw?0= 3Rct=887Act1=0, stav ke dni 29. 11. 2010). Měl-li historický zákonodárce u novelizace $ 282 (tedy i u novelizace, která se týkala jeho odstavce 2) obecně za to, že jde pouze o for- mulační změnu, jistě se nemohl domnívat, že přidáním slov „celními orgány nebo dlužní- kem“ provádí významový posun v obsahu $ 282 odst. 2 celního zákona v tom smyslu, že oproti znění účinnému do 30. 6. 2002 zužuje okruh orgánů, jejichž úkony směřující k vy- brání nebo vymožení nedoplatku mají za ná- sledek za splnění dalších podmínek přeruše- ní běhu promlčecí lhůty. Nová dikce $ 282 odst. 2 celního zákona po změně provedené zákonem č. 1/2002 Sb. nezavdává jakýchkoli pochyb, že úkonem přerušujícím běh proml- čecí lhůty může být (vedle úkonu samotného dlužníka) jen a pouze úkon celního orgánu samotného, a nikoli tedy soudu či soudního exekutora, neboť tyto další orgány v uvede- ném ustanovení zmíněny nejsou (právě na rozdíl od celního orgánu). Jinak řečeno, mě- la-li být změna provedená v $ 282 odst. 2 celního zákona zákonem č. 1/2002 Sb. toliko formulační, přičemž její nová dikce je již jed- noznačná, i starou dikci je třeba vykládat v souladu s - nyní již jednoznačně formulova- nou - dikcí novou, nebrání-li tomu jiné závaž- né důvody. Výklad přihlížející k legislativní- mu vývoji tedy dává důvod ke zúžení okruhu úkonů, na které by $ 282 odst. 2 celního záko- na v rozhodném znění dopadal, oproti tomu, jaký lze dovodit toliko z jeho samotné textace. [35] Redukce okruhu úkonů, na které by $ 282 odst. 2 celního zákona dopadal, oproti tomu, jaký lze dovodit toliko z jeho samotné textace, již je nutno s ohledem na legislativní vývoj provést, je v daném případě navíc v sou- ladu i s klíčovým pravidlem výkladu „jeďno- stranných“ (daňových, celních aj.) právních norem majícím ústavní povahu, a sice zása- dou in dubio pro libertate, resp. in dubío mi- tius, přikazující v konkurenci vícero srovna- telně přesvědčivých výkladových alternativ takových norem dát přednost té alternativě, která je pro jednotlivce nejvýhodnější (viz k tomu stálou judikaturu Ústavního i Nejvyš- šího správního soudu; mj. např. body 60, 61 a 64 usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 10. 2008, čj. 7 Afs 54/2006-155, č. 1778/2009 Sb. NSS; z poslední doby viz např. bod 26 usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 24. 8. 2010, čj. 7 Afs 51/2007-121, č. 2183/2011 Sb. NSS). V daném případě, jak již bylo výše uvedeno, má promlčecí lhůta podle $ 282 celního zákona výlučně ochran- nou funkci ve vztahu k jednotlivci, jenž je ne- doplatek povinen uhradit. Znamená to tedy, že existujíli srovnatelně přesvědčivé výkla- dové alternativy týkající se přerušení, stavení či jiného prodlužování této lhůty, je třeba me- zi nimi volit takovou, která ve výsledku vede k co nejkratší skutečné délce takové lhůty. Touto výkladovou alternativou je v daném případě taková, která co nejvíce redukuje okruh úkonů, které vedou k přerušení běhu promlčecí Ihůty a k opětovnému započetí bě- hu nové lhůty. [36] Výše uvedené závěry nejsou v rozpo- ru ani se smyslem a účelem vybírání a vymá- hání nedoplatku cla. Povinnost jednotlivce zaplatit clo (a v rámci toho i jeho povinnost strpět vybrání či vymožení cla) má, stejně ja- ko jakákoli jiná povinnost daňové povahy, rozměr časový; po uplynutí zákonem stano- vené doby je dána - namítne-li jednotlivec promlčení - přednost jeho právní jistotě a nedotknutelnosti jeho právní pozice před zájmem na výběru či vymožení nedoplatku. Zákonem stanovená šestiletá promlčecí lhůta poskytuje dostatek času, aby celní orgán buď ve vlastní režii nedoplatek vymohl daňovou (do 30. 6. 1997 celní) exekucí (v tomto přípa- dě navíc jeho úkony směřující k vybrání a vy- možení nedoplatku promlčecí lhůtu přerušu- 347 2243 jí, a to i vícenásobně opakovaně), anebo aby na základě jím podaného návrhu pro něj ne- doplatek vymohl soud či soudní exekutor. Je věcí státu, aby zajistil, že soudní výkon roz- hodnutí či exekuce prováděná soudním exe- kutorem potrvá přiměřenou dobu, případně aby navíc zákonem - podobně jako v jiných zákonech pro jiné skupiny případů - výslov- ně stanovil, že po dobu soudního vymáhání se promlčecí [hůta staví (to zákonodárce pro daňové nedoplatky nakonec provedl, jak již vý- še zmíněno, avšak až s účinností od 1. 1. 2008, novelizací $ 70 odst. 3 daňového řádu). Pokud tak v zákonné úpravě rozhodné pro projedná- vaný případ neučinil, nelze to klást k tíži jed- notlivce a extenzívním výkladem pohybují- cím se téměř na hranici analogie konstruovat, že úkony soudu či soudního exekutora v rám- ci řízení o soudní výkon rozhodnutí či řízení exekučního lze celnímu orgánu „přičítať“, a že proto přerušují běh promlčecí Ihůty. [37] Ustanovení $ 282 odst. 2 celního zá- kona ve znění účinném od 1. 1. 1993 do 30. 6. 2002 je proto nutno vykládat tak, že úkonem přerušujícím běh lhůty, v níž se promlčí právo vybrat a vymáhat nedoplatek cla, není úkon soudu či soudního exekutora v řízení o výkon rozhodnutí nebo v řízení exekučním. [38] Znamená to tedy, že úkony soudu či soudního exekutora v takových řízeních ne- lze pro účely přerušení běhu uvedené proml- čecí lhůty „přičítat“ celnímu orgánu a že pře- rušující účinky mají pouze takové úkony celního orgánu, které tento orgán sám učinil v rámci řízení o výkon rozhodnutí či exekuč- ního řízení (např. návrh na nařízení výkonu rozhodnutí či návrh na nařízení exekuce). Účinky takového úkonu nastávají v okamži- ku, kdy je o něm dlužník „zpraven“, tj. tehdy, když se uvedený úkon dostane do jeho sféry např. v souvislosti s prováděním výkonu roz- hodnutí či exekuce. 2243 Rozpočty: porušení rozpočtové kázně; přijetí dotace ze státního rozpočtu k zákonu č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění k 11. 3. 2009 k zákonu č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících záko- nů (rozpočtová pravidla), ve znění k 11. 3. 2009 Rozhodujeli finanční orgán o porušení rozpočtové kázně žalobcem (fyzickou nebo právnickou osobou jinou než stát) podle $ 44 odst. 1 písm. b) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ke kterému mělo dojít neoprávněným použitím nebo zadržením peněžních prostředků poskytnutých žalobci úřadem prá- ce na základě dohody o zřízení společensky účelného pracovního místa, pak je po- vinností finančního orgánu zvažovat také to, zda jsou ujednání obsažená v dohodě o poskytnutí příspěvku dostatečně jasná a srozumitelná a zda nedošlo k porušení těchto ujednání v důsledku neposkytnutí patřičné součinnosti ze strany úřadu prá- ce. Nelze připustit postihování žalobce za nedodržení určité zákonné povinnosti, které bylo zapříčiněno orgány veřejné moci (ať již jejich aktivní činností, nebo na- opak nečinností).
Prejudikatura: č. 1034/2007 Sb. NSS, č. 1392/2007 Sb. NSS, č. 1778/2009 Sb. NSS, č. 1837/2009 Sb. NSS a č. 2183/2011 Sb. NSS. Věc: Radislav S. proti Celnímu ředitelství Brno o úhradu celního dluhu, o kasační stížnosti žalovaného. Dne 25. 10. 1995 vydal Celní úřad Břeclav- dálnice jedenáct platebních výměrů, kterými uložil žalobci uhradit celní dluh ve výši 4 084 336 Kč. Dne 13. 11. 1995 vydal celní úřad výzvy k plnění v náhradní lhůtě, které žalobce obdržel dne 12. 12. 1995. Dne 4. 12. 2000 podal celní úřad Okresnímu soudu v Přerově návrh na výkon uvedených plateb- ních výměrů. O návrhu rozhodl okresní soud usnesením ze dne 20. 6. 2001, kterým nařídil výkon rozhodnutí prodejem nemovitostí. Dne 8. 1. 2007 učinil žalobce u celního úřadu podání, ve kterém vznesl námitku pro- mlčení předmětného celního dluhu. Celní úřad usnesením ze dne 24. 1. 2007 námitce nevyhověl. V odůvodnění konstatoval, že za úkon, kterým došlo k přerušení lhůty, je nut- no považovat usnesení ze dne 20. 6. 2001, kterým okresní soud nařídil výkon rozhodnu- tí. Dne 28. 2. 2007 podal žalobce proti uvede- nému rozhodnutí odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 27. 4. 2007 zamítl. Žalobce toto rozhodnutí napadl žalobou u Krajského soudu v Brně, který rozhodnutí žalovaného pro vady řízení rozsudkem ze dne 29. 5. 2009 zrušil a věc mu vrátil k další- mu řízení. V odůvodnění odkázal na rozsu- dek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2007, čj. 1 Afs 115/2006-50, č. 1328/2007 Sb. NSS, v němž se uvádí: „Účinky přerušení pro- mlčecí lhůty podle f 282 odst. 2 zákona č. 13/1993 Sb., celní zákon, může mít pouze úkon celního orgánu adresovaný a doruče- ný dlužníkovi, a to přesto, že v citovaném ustanovení není výslovně uvedeno, že o těch- to úkonech musí být dlužník zpraven. Za ta- 340 kový úkon je nutno považovat i provedení soupisu movitých věcí dlužníka soudem po- dle S 326 o. s. ř v případě, kdy celní orgán podal k tomuto soudu návrh na provedení výkonu rozhodnutí; úkon exekučního sou- du je v tomto případě přičitatelný celnímu orgánu.“ Krajský soud s odkazem na uvedený rozsudek konstatoval, že pokud v daném pří- padě mělo dojít k přerušení promlčecí lhůty, bylo třeba zjistit, zda návrh na výkon rozhod- nutí podaný okresnímu soudu, resp. případ- ně usnesení o nařízení výkonu rozhodnutí vydané tímto soudem, byly jako úkony adre- sovány a také doručeny žalobci, a pokud ano, kdy k doručení došlo. Proti rozsudku krajského soudu podal ža- lovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Podle stěžovatele bylo ze správního spisu seznatel- né, že k promlčení celního dluhu v daném případě nedošlo. Měl za to, že na věc nedopa- dá ustanovení o promlčení v $ 282 celního zákona, neboť, jelikož vymožení dluhu lze provést i cestou soudního výkonu rozhodnu- tí, resp. soudní exekuce, je namístě, bylo-li tak postupováno, uplatnění těch zákonných ustanovení, která souvisejí s výkonem rozhod- nutí prováděným soudem či se soudní exeku- cí, konkrétně $ 112 občanského zákoníku, po- dle něhož uplatní-li věřitel v promlčecí době právo u soudu a v zahájeném řízení se řádně pokračuje (což se podle stěžovatele v daném případě prokazatelně stalo), promlčecí doba xy od tohoto uplatnění po dobu řízení neběží.- Pátý senát při předběžném posouzení vě- ci zaujal právní názor odchylný od toho, kte- rý byl vysloven ve shora zmíněném rozsudku čj. 1 Afs 115/2006-50. Opíral přitom svůj právní názor o existující exekuční judikaturu Nejvyššího soudu, konkrétně o usnesení ze dne 24. 7. 2008, sp. zn. 20 Cdo 3511/2006, v němž se ve skutkově i právně obdobné věci jako věc stěžovatele uvádí: „Rozhodnutí vy- dané v celním řízení, které se stalo vykona- telným, je exekučním titulem pro exekuci, kterou provádí vydáním exekučních příka- zů příslušný celní úřad (srov. f 306 a násl. celního zákona). Celní úřad může také po- žádat o provedení exekuce soud (f 306 odst. 3 věta druhá citovaného zákona). Ustanovení f 282 odst. 2 zákona č. 13/1993 Sb. přerušení promlčecí lhůty spo- juje věcně s „úkonem směřujícím k vybrání nebo vymožení nedoplatku, tj. s úkonem cel- ního úřadu, jakým je např. písemná upo- mínka o zaplacení, výzva k zaplacení v ná- hradní lhůtě nebo vydání exekučního příkazu; z hlediska časového pak stanoví, že nová promlčecí lhůta začne běžet po uplynu- tí kalendářního roku, ve kterém „byl dlužník o tomto úkonu zpraven“. Provedenými úko- ny podle zmíněného ustanovení jsou úkony celního úřadu, jejíchž cílem je vybrat nebo vydobýt nedoplatek způsoby předvídanými zákonem č. 13/1993 Sb. Je-li jedním z těchto způsobů „provedení exekuce vydáním exe- kučního příkazu, nová promlčecí lhůta zač- ne — při splnění shora uvedených podmínek - běžet bez ohledu na to, zda probíhá exeku- ce podle S 306 zákona č. 13/1993 Sb. Jinak řečeno, po dobu provádění exekuce se pro- mlčecí Ihůta stanovená v f 282 odst. 1 záko- na č. 13/1993 Sb. nestaví. Zcela odlišná situace nastává, jestliže celní úřad využije dobrodiní zákona a ,o provedení exckuce' požádá soud. Podání návrhu na nařízení soudního výkonu rozhodnutí je sice rovněž úkonem směřujícím k vymo- žení nedoplatku, ovšem co do přerušení (stavení) promlčecí lhůty s ním nejsou spojeny důsledky plynoucí z ustanovení S 282 odst. 2 zákona č. 13/1993 Sb. Je to- mu tak proto, že celní úřad jako účastník řízení (f 19 část věty za středníkem o. s.ř.) uplatňuje právo, které bylo pravomocně přiznáno (správním rozhodnutím); v ta- kovém případě není důvodu, aby se ne- uplatnilo ustanovení f 112 obč. zák. Jestliže návrh na nařízení výkonu rozhodnutí pro vydobytí vymahatelné (judikátní) pohledávky (celního dluhu) podal oprávněný před uply- nutím promlčecí lhůty stanovené v f 282 odst. 1 zákona č. 13/1993 Sb., promičení se dnem zahájení vykonávacího řízení staví. Znamená to, že po dobu řízení o výkon roz- hodnutí promlčecí doba — pokračuje-li opráv- 2m x něný řádně v zahájeném řízení — neběží.“ Pátý senát doplnil, že i nynější (od 1. 1. 2008 účinné) znění $ 70 odst. 3 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (dá- le jen „daňový řád“), obsahuje obdobné pra- vidlo jako $ 112 občanského zákoníku, a tedy stanoví, že po dobu výkonu rozhodnutí sou- dem nebo soudním exekutorem anebo do uspokojení z výtěžku veřejné dražby lhůta po- dle odstavců 1 a 2 neběží, a to až do právní moci rozhodnutí o ukončení těchto řízení ne- bo jeho ukončení. Pátý senát dodal, že podle $ 320 celního zákona se na řízení o vyměření a vymábání cla použije rovněž daňový řád. Podle pátého senátu není pochyb o tom, že o každém úkonu, má-li mít relevantní účin- ky, musí být daňový subjekt (zde dlužník) vždy prokazatelně zpraven. Žalobci byly řád- ně doručeny výzvy k úhradě nedoplatku v ná- hradní lhůtě dne 12. 12. 1995, tyto výzvy lze nepochybně považovat za úkon způsobilý přerušit běh promlčecí lhůty; její konec při- padl tudíž na 31. 12. 2001. Skutečnost, zda a kdy byl žalobce vyrozuměn o podání návr- hu na výkon rozhodnutí (ze dne 4. 12. 2000), resp. o nařízení výkonu rozhodnutí (dne 20. 6. 2001), je proto podle pátého senátu zcela bez významu. Podle pátého senátu ne- lze akceptovat názor vyslovený prvním sená- tem, že úkon exekučního soudu je přičitatel- ný celnímu orgánu. Každý úkon soudu (bylli by o něm dlužník zpraven) by tak totiž byl po- dle pátého senátu způsobilý znovu obnovit běh promlčecí lhůty (zde tedy např. usnesení o nařízení výkonu rozhodnutí ze dne 20. 6. 2001 by prodloužilo promlčecí lhůtu do 31. 12. 2007). Pátý senát má však ve shodě s názorem vyjádřeným Nejvyšším soudem za to, že po dobu řízení o výkon rozhodnutí 341 2242 (exekučního řízení prováděného soudním exekutorem) promičecí Ihůta podle $ 70 da- ňového řádu neběží, takže ani úkony soudu v rámci tohoto řízení činěné, ať již o nich byl žalobce zpraven jakkoli, resp. kdykoli, nemají vliv na prodloužení běhu promlčecí doby. Správce daně (celní orgán) má proto po skon- čení řízení o soudní výkon rozhodnutí k. dis- pozici tu část promlčecí lhůty, která v době zahájení řízení o soudní výkon rozhodnutí zbývala do jejího konce. Nejvyšší správní soud rozhodl že: (D soudní výkon rozhodnutí k vymožení nedo- platku cla, jehož promlčení se řídí $ 282 celní- ho zákona ve znění účinném od 1. 1. 1993 do 30. 6. 2002, cestou soudního výkonu rozhod- nutí nezpůsobuje stavení promlčecí lhůty podle $ 112 občanského zákoníku po dobu trvání řízení o výkon rozhodnutí; a (II) usta- novení $ 282 odst. 2 celního zákona ve znění účinném od 1. 1. 1993 do 30. 6. 2002 je nutno vykládat tak, že úkonem přerušujícím běh lhůty, v níž se promlčí právo vybrat a vymáhat nedoplatek cla, není úkon soudu či soudního exekutora v řízení o výkon rozhodnutí nebo v řízení exekučním. Z odůvodnění: III Právo rozhodné pro projednáva- nou věc [15] Ve věci žalobce jsou exekučními titu- ly platební výměry vydané dne 25. 10. 1995, ukládající zaplacení cla z titulu celních dluhů vzniklých v důsledku odnětí zboží (pohon- ných hmot) propuštěného do režimu tranzi- tu na základě celních prohlášení, jež byla po- dána v měsících říjen až prosinec 1994, celnímu dohledu. Z odůvodnění platebních výměrů neplyne, kdy konkrétně došlo k od- nětí zboží celnímu dohledu, a tedy ke vzniku celního dluhu (podle $ 240 odst. 2 celního zá- kona „[clelní dluh vzníká v okamžiku, kdy Je zboží odňato celnímu dohledu“). Je z nich toliko patrné, že musel vzniknout někdy mezi okamžikem podání příslušného celního pro- hlášení a vydáním platebních výměrů, tj. ně- kdy v období od října až prosince 1994 do říj- na 1995. Na otázku promičení práva vybrat a vymoci nedoplatek cla, stejně jako na otáz- 342 ku prekluze práva vyměřit celní dluh je zá- sadně (neplyne-li z pozdější právní úpravy ji- né pravidlo) nutno aplikovat právní předpisy platné a účinné ke dni vzniku celního dluhu, neboť se jedná o otázku práva hmotného. Nejvyšší správní soud k tomu v rozsudku ze dne 19. 2. 2009, čj. 1 Afs 15/2009-105, uvedl, že „[olhledně práv či povinností zasahují- cích do hmotněprávní sféry daňového sub- jektu jsou celní orgány vázány právními předpisy platnými v době vzniku celního dluhu, zatímco řízení před celními orgány se zásadně řídí platnými a účinnými proces- ními předpisy. Nejvyšší správní soud se sho- duje s krajským soudem v tom, že na stěžo- vatelovu situaci je nutno, co se týče prekluze práva clo vyměřit, aplikovat celní zákon v podobě platné a účinné v prosinci 1997 a led- nu 1998. Otázka zániku práva celní dluh vy- měřit je totiž otázkou práva hmotného (R to- mu srov. obdobně rozsudek ESD ze dne 23. 2. 2006, Molenbergnatie NV, C 201/04, Sb. rozh., s. F2049, body 39 až 41, k hmotněprávní po- vaze prekluze práva vyměřit daň srov. usne- sení rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 10. 2007, č. 9 Afs 86/2007-161,. publ. pod č 1542/2008 Sb. NSS). Na otázku prekluze (stejně jako na otázku promlčení) je proto nutno aplikovat brávní předpisy platné a účinné ke dni vzniku celního dluhu“ [16] Podle $ 320 celního zákona ve znění účinném od 1. 1. 1993 do 30. 6. 1997 platilo, že „[nJestanoví-li tento zákon jinak, platí Dro řízení před celními orgány a) ve věcech celních přestupků obecné předpisy o přestup- cích, b) v ostatních věcech obecné předpisy o správním řízení“. Promlčení práva vybrat a vymáhat nedoplatek cla se ve věci žalobce proto řídí výlučně ustanovením $ 282 celní- ho zákona ve znění účinném od 1. 1. 1993 do 30. 6. 2002. Ustanovení $ 70 daňového řádu na projednávanou věc vůbec nedopadá, a proto není dále důvodu se jeho výkladem meritorně zabývat. Pro dobu od 1. 7. 1997 pak sice daňový řád pro celní řízení v různých po- dobách subsidiárně platil [do 30. 6. 2002 s vý- slovnou výlukou použitelnosti mj. i $ 70 da- ňového řádu, viz $ 320 písm. b) celního zákona ve znění účinném od 1. 7. 1997 do 30. 6. 2002], ovšem po celou dobu až do ny- nější doby byl součástí celního zákona jeho $ 282 jako úprava zvláštní ve vztahu k $ 70 daňového řádu (změna zřejmě nastane od 1. 1. 2011 v důsledku derogace tohoto usta- novení provedené čl. XXV bodem 6 zákona č. 281/2009 Sb., kterým se mění některé zá- kony v souvislosti s přijetím daňového řádu). IIM.2 Použitelnost f 112 občanského zákoníku o stavení promlčecí doby C...) [18] Ustanovení $ 282 celního zákona o délce, počátku běhu, podmínkách přeruše- ní a nového započetí běhu lhůty, v níž lze vy- brat a vymáhat nedoplatek cla, a o tom, že jde o lhůtu promlčecí, nikoli prekluzivní, je usta- novením hmotněprávní povahy charakterizu- jícím časový rámec zvláštní veřejnoprávní povinnosti (povinnosti zaplatit clo, zde kon- krétně povinnost strpět vybrání a vymáhání nedoplatku cla). Jak je z dikce $ 282 celního zákona patrné, jeho rozhodné znění neobsa- hovalo žádné ustanovení o stavení promlčecí Ihůty pro vybrání a vymáhání nedoplatku cla. Konstrukce prodlužování promlčecí lhůty byla založena výlučně na přerušení a novém započetí běhu promlčecí lhůty. Pokud by mě- lo dojít k tomu, že by se za určitých okolností promičecí lhůta stavila, muselo by to pro pří- slušný celní dluh vyplývat z jiného ustanove- ní nežli z $ 282 celního zákona. [19] Obdobná ustanovení o časovém rám- ci vykonatelnosti soukromoprávních i veřej- noprávních povinností, jaké obsahuje $ 282 celního zákona pro právo vybrat a vymoci celní dluh, znají i další soukromoprávní i ve- řejnoprávní předpisy pro práva, jež jsou jimi upravena. V oboru soukromého práva jde především o $ 112 občanského zákoníku, o $ 402 obchodního zákoníku a o $ 329 odst. 2 zákoníku práce z roku 2006. V oboru veřej- ného práva se jedná zejména o $ 70 odst.2a3 daňového řádu (novelou provedenou bodem 8 čl XXVII zákona č. 296/2007 Sb. byl teprve s účinností od 1. 1. 2008 do tohoto zákona doplněn $ 70 odst. 3 věta druhá, jež je ob- dobný $ 112 věta druhá občanského zákoní- ku a stanoví, že „[plo dobu výkonu rozhod- nutí soudem nebo soudním exekutorem anebo do uspokojení z výtěžku veřejné draž- by lhůta podle odstavců 1 a 2 neběží, a to až do právní mocí rozhodnutí o ukončení těch- to řízení nebo jeho ukončení; lhůta rovněž neběží po dobu přihlášení nedoplatku v in- solvenčním řízení“) a již shora uvedený $ 282 celního zákona. Dále lze ve veřejném právu ustanovení o promlčení práva vymáhat veřejnoprávní pohledávku najít zejména v případech promlčení práva vymáhat pojist- né na sociální zabezpečení ($ 18 odst. 2 záko- na č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální za- bezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti) a pojistné na všeobecné zdravot- ní pojištění ($ 16 odst. 2 zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojiště- ní). Uvedené zákony o veřejnoprávním po- jistném na rozdíl od daňového řádu a celního zákona neužívají mechanismu přerušování běhu promlčecí lhůty (tato je u obou typů po- jistného pětiletá a běží od právní moci pla- tebního výměru, jímž bylo vyměřeno), teprve v nedávné době byla do obou zákonům dopl- něna ustanovení o tom, že „[p]romičecí doba neběží po dobu řízení u soudu“ ($ 18 odst. 2 věta druhá zákona č. 589/1992 Sb., $ 16 odst. 2 věta druhá zákona č. 592/1992 Sb.) - zákon č. 589/1992 Sb. byl takto s účinností od 1. 1. 2009 novelizován čl. XXI bodem 59 zá- kona č. 189/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o ne- mocenském pojištění, zákon č. 592/1992 Sb. pak již o rok dříve (s účinností od 1. 1. 2008) čl. LXVI bodem 13 zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů. [20] Ustanovení o promlčení práv obsa- hují $ 100 až $ 114 občanského zákoníku. Po- dle $ 112 citovaného zákona, „[u]platní-li vě- řitel v promlčecí době právo u soudu nebo u jiného příslušného orgánu a v zahájeném řízení řádně pokračuje, promlčecí doba od tohoto uplatnění po dobu řízení neběží. To platí i o právu, které bylo pravomocně přiznáno a pro které byl u soudu nebo u jiného příslušného orgánu navržen vý- kon rozhodnutí“ [21] Působnost občanského zákoníku se ovšem zásadně vztahuje toliko na práva a po- vinnosti soukromoprávní povahy, nikoli po- vahy veřejnoprávní. To vyplývá z ustanovení 343 2242 tohoto zákona charakterizujících občansko- právní vztahy. Podle jeho $ 1 odst. 1 „[úJprava občanskoprávních vztahů přispívá k napl- ňování občanských práv a svobod, zejména ochrany osobnosti a nedotknutelnosti vlast- nictví.“ Podle $ 1 odst. 2 citovaného zákona „[olbčanský zákoník upravuje majetkové vztahy fyzických a právnických osob, majet- kové vztahy mezi těmito osobami a státem, Jakož i vztahy vyplývající z práva na ochra- nu osob, pokuď tyto občanskoprávní vztahy neupravují jiné zákony“ Podle $ 2 odst. 1 to- hoto zákona „[olbčanskoprávní vztahy vzní- kají z právních úkonů nebo z jiných skuteč- ností, s nimiž zákon vznik těchto vztahů spojuje“, přičemž podle odstavce 2 „[v] ob- čanskoprávních vztazích mají účastníci rov- né postavení“ Z uvedených ustanovení je zjevné, že občanský zákoník se vztahuje zá- sadně na soukromoprávní vztahy, tedy na zcela jiné právní vztahy než na celní dluh ma- jící povahu veřejnoprávního (finančněpráv- ního) vztahu mezi státem a jednotlivcem. [22] Podobně i obchodní zákoník či záko- ník práce se podle svých příslušných ustano- vení (viz zejm. $ 1, $ 261 a $ 262 obchodního zákoníku, $ 1 zákoníku práce) vztahují toliko na určité typy právních vztahů, stejně jako daňový řád (viz zejm. jeho $ 1) a celní zákon. [231 Obsahuje-li každá příslušná hmotně- právní zákonná úprava, jakou je nepochybně občanský zákoník, obchodní zákoník či zákoník práce, či v případě předpisů typu daňového řá- du, celního zákona, zákona č. 589/1992 Sb. či zákona č. 592/1992 Sb., jež obsahují jak usta- novení procedurální, tak řadu ustanovení hmotněprávních, relativně autonomní a uce- lenou úpravu promlčení práv, na něž se příslušná úprava vztahuje, znamená to, že ne- použít v určité specifické situaci této přísluš- né úpravy a namísto ní použít jiné (n concre- to v projednávaném případě namísto úpravy v $ 282 celního zákona použít úpravy v $ 112 občanského zákoníku) by bylo možné pouze tehdy, byl-li by pro to nějaký rozumný důvod. Takovým rozumným důvodem by jistě mohla být kusost a nedostatečnost příslušné úpravy, jež by vyžadovala užít subsidiárně (k podmín- kám subsidiárního užití norem soukromého 344 práva v právu veřejném viz např. rozsudky NSS ze dne 22. 8. 2007, čj. 2 As 88/2006-56, č. 1392/2007 Sb. NSS, nebo ze dne 27, 9. 2006, čj. 2 As 50/2005-53, č. 1034/2007 Sb. NSS) či analogicky úpravy jiné, anebo okolnost, že by něco takového nařizovala např. konkrétní procesní úprava vymáhání určitého práva. Nic takového však v předmětném případě ne- ní dáno. [24] Úprava v $ 282 celního zákona není kusá a nedostatečná. Obsahuje pravidla, z nichž vcelku jasně plyne, jakým způsobem se základní šestiletá promlčecí lhůta stanové- ná v jeho odstavci 1 prodlužuje a na základě jakých rozhodných skutečností se tak děje. Zákonodárce zde zvolil mechanismus přeru- šení a nového běhu lhůty na základě toho, že je příslušným subjektem učiněn úkon přede- psané povahy; naopak neužil mechanismu stavení lhůty, přičemž toto bylo celnímu zá- konu až do novely $ 70 odst. 3 daňového řádu provedené bodem 8 čl. XXVII zákona č. 296/2007 Sb. společné i s úpravou v daňo- vém řádu. Proto i s přihlédnutím k legislativ- nímu vývoji v daňovém řádu (doplnění insti- tutu stavění lhůty v důsledku provádění soudního výkonu rozhodnutí, exekuce pro- váděné soudním exekutorem, veřejné dražby či insolvenčního řízení) a podobnému legis- lativnímu vývoji i v dalších předpisech obsa- hujících ustanovení o promlčení práva vymá- hat veřejnoprávní pohledávky (zákony č. 589/1992 Sb. a č. 592/1992 Sb.) Ize mít za to, že úprava v $ 282 celního zákona ani úpra- va v $ 70 daňového řádu v jeho znění účin- ném do 31. 12. 2007 institut stavení lhůty v důsledku provádění výkonu rozhodnutí či exekuce soudním exekutorem neznala a ne- počítala s tím, že by k němu mělo docházet v případě, že správce daně či celní orgán zvo- lil tento způsob vymožení nedoplatku. [25] V absenci ustanovení o stavení pro- mlčecí lhůty proto nelze spatřovat ani neza- mýšlenou mezeru v zákoně, kterou by bylo třeba překlenout aplikací $ 112 občanského zákoníku per analogiam. I kdyby tomu tak však bylo, použití analogie by v tomto kon- krétním typu veřejnoprávního vztahu nebylo přípustné. Analogická aplikace $ 112 citova- ného zákona by totiž zhoršila postavení jed- notlivce oproti stavu, kdy by užita nebyla, ne- boť by došlo ke stavení (tedy faktickému pro- dloužení tím, že lhůta nepoběží) lhůty pro promlčení práva vybrat a vymáhat nedoplatek cla. Tato Ihůta je v daném případě institutem sloužícím výlučně k ochraně jednotlivce před případným veřejnoprávním vrchnostenským znevýhodňujícím zásahem státu (zásahem směřujícím k vybrání či vymožení veřejno- právní platby), jelikož stanovuje nepřekroči- telné časové hranice pro takovýto zásah. [26] Důvod pro použití $ 112 občaňského zákoníku na nedoplatky cla nevyplývá ani z příslušných ustanovení občanského soud- ního řádu či zákona č. 120/2001 Sb., exekuč- ní řád, upravujících nucené vymáhání peně- žitých pohledávek. Přípustnost vymáhání daňových nedoplatků či nedoplatků cla při- znaných vykonatelnými rozhodnutími orgá- nů veřejné správy (mj. platebními výměry) cestou soudního výkonu rozhodnutí je zalo- žena $ 274 písm. £) o. s. ř., totéž pro vymáhání cestou exekuce prováděné soudním exeku- torem vyplývá z $ 40 odst. 1 písm. e) exekuč- ního řádu. Tato ani žádná jiná ustanovení ob- čanského soudního řádu či exekučního řádu však explicitně či implicitně nestanoví, že by skutečnost, že správce daně či celní orgán vy- užije při vymáhání daňového nedoplatku či nedoplatku cla soudního výkonu rozhodnutí či exekuce prováděné soudním exekutorem, vedla k jakési „transsubstanciaci“ tohoto ne- doplatku v jeho hmotněprávní podstatě tak, že po dobu trvání řízení o výkon rozhodnutí či exekučního řízení by pro něj platil $ 112 občanského zákoníku o stavení promlčecí Ihůty, když jinak s tímto ustanovením přísluš- né zvláštní úpravy promlčení uvedených ne- doplatků ($ 282 celního zákona, $ 70 daňové- ho řádu ve znění účinném do 31. 12. 2007) vůbec nepočítají. Nedoplatek cla zůstává i ve fázi jeho vymáhání - a to jakýmkoli způso- bem, tj. ať již cestou daňové exekuce (samo- statná celní exekuce byla zrušena zrušením $ 306 celního zákona s účinností od 1. 7. 1997), soudním výkonem rozhodnutí nebo exekucí prováděnou soudním exekutorem - veřejno- právní pohledávkou, podmínky jejíhož pro- mlčení jsou relativně autonomně upraveny v $ 282 celního zákona. Ze zvláštností pro- cesních úprav soudního výkonu rozhodnutí nebo exekuce prováděné soudním exekuto- rem tedy neplyne, že by se při použití těchto procesních institutů mělo na nedoplatek cla užít $ 112 občanského zákoníku. [27] Závěr o použitelnosti $ 112 občan- ského zákoníku v těchto případech ostatně neplyne ani z odůvodnění usnesení Nejvyšší- ho soudu ze dne 24. 7. 2008, sp. zn. 20 Cdo 3511/2006, jehož se dovolává pátý senát. Konstatování uvedené v tomto usnesení, a si- ce že „[jle tomu tak proto, že celní úřad jako účastník řízení (f 19 část věty za středníkem o. s. ř) uplatňuje právo, které bylo pravo- mocně přiznáno (správním rozhodnutím); v takovém případě není důvodu, aby se neu- Dplatnilo ustanovení f 112 obč. zák.“, neříká, proč (z jakého důvodu) má být $ 112 občanské- ho zákoníku aplikován, pouze požaduje, aby tak bylo činěno. Samotný fakt účastenství celního orgánu v řízení o výkon rozhodnutí (resp. v exekučním řízení prováděném soudním exekutorem) nemění nic na hmotněprávní podstatě nedoplatku cla, a tedy ani na tom, ja- ké rozhodné právo se má užít - v rozhodnutí se ostatně ani neuvádí argumenty, proč by ke změně rozhodného hmotného práva upravu- jícího promlčení mělo právě kvůli účasten- ství celního orgánu v řízení podle občanské- ho soudního řádu či exekučního řádu dojít. [28] Rozšířený senát tedy uzavírá, že soudní výkon rozhodnutí k vymožení nedo- platku cla, jehož promlčení se řídí $ 282 cel- ního zákona ve znění účinném od 1. 1. 1993 do 30. 6. 2002 nezpůsobuje stavení promlče- cí lhůty podle $ 112 občanského zákoníku po dobu trvání řízení o výkon rozhodnutí. (...) III3 Účinky soudního výkonu roz- hodnutí nebo exekuce prováděné soud- ním exekutorem na přerušení běhu pro- mlčecí doby podle f 282 celního zákona [31] S ohledem na výsledek vyřešení výše uvedené dílčí právní otázky je dále třeba, aby se rozšířený senát zabýval také otázkou, jaké účinky má návrh celního orgánu na zahájení řízení o soudní výkon rozhodnutí a případné 345 2242 úkony exekučního soudu činěné vůči povin- nému (žalobci). Pátý senát měl za to, že tyto úkony nemají žádnou relevanci pro případné prodloužení promlčecí lhůty, neboť vycházel z rozšířeným senátem odmítnutého závěru vysloveného Nejvyšším soudem, že dojde ke stavení promlčecí doby podle $ 112 občan- ského zákoníku, takže ustanovení o přeruše- ní běhu promlčecí lhůty obsažené v $ 282 odst. 2 celního zákona (resp. $ 70 odst. 2 da- ňového řádu) se vůbec neužijí. I pro případ, že by se měl aplikovat samotný $ 282 odst. 2 celního zákona, má ovšem pátý senát, jak vy- plývá z usnesení, kterým věc předložil rozšíře- nému senátu, za to, že nelze akceptovat názor vyslovený prvním senátem, že úkon exekuč- ního soudu je přičitatelný celnímu orgánu. Každý úkon soudu (byli by o něm dlužník zpraven) by totiž byl podle pátého senátu způsobilý znovu obnovit běh promlčecí lhů- ty. To je podle pátého senátu nepřijatelné. sy [32] Rozšířený senát má za to, že $ 282 odst. 2 celního zákona v jeho znění dopadají- cím na projednávanou věc je třeba vykládat zejména s ohledem na jeho text a význam, který má být výrazům v něm užitým přikládán, s přihlédnutím k legislativnímu vývoji, jímž uve- dené ustanovení prošlo, a s ohledem na povahu nedoplatku na cle jako veřejnoprávní pohledáv- ky státu vůči jednotlivci a na povahu výběru a vymáhání nedoplatku jako vrchnostenského postupu státu vůči jednotlivci. [33] Z hlediska jazykového dovoluje po- jem „úkon směřující k vybrání nebo vymo- žení nedoplatku“, který má být „proveden“ a o kterém má být dlužník „zpraven“, nepo- chybně i výklad, který zaujal první senát. Tex- tace naznačuje, že skutečností, která vede k přerušení promlčecí lhůty, má být úkon or- gánu veřejné moci, který se dostane do sféry dlužníka (dlužník je o něm zpraven) a který má stanovenou povahu (směřuje k vybrání nebo vymožení nedoplatku - právě z této je- ho povahy plyne, že by se mělo jednat o úkon orgánu veřejné moci, tj. toho, kdo má pravo- moc vybrat či vymoci nedoplatek). Takovým úkonem orgánu veřejné moci by mohl být i úkon soudu v rámci soudního výkonu roz- hodnutí nebo soudního exekutora či soudu 346 v rámci exekuce prováděné soudním exeku- torem, neboť svojí povahou nepochybně mů- že směřovat k vymožení nedoplatku a dluž- ník o něm může být zpraven (úkon v rámci soudního výkonu rozhodnutí či exekuce spo- čívá většinou ve vydání a doručení určitého rozhodnutí či v nějakém faktickém jednání, např. v exekučním zabavení movité věci). Text $ 282 odst. 2 celního zákona nicméně sám o tom, že by úkonem přerušujícím běh promlčecí lhůty mohl či měl být i úkon soudu či soudního exekutora, výslovně nehovoří; závěr, že tomu tak může být, se opírá výlučně o analýzu vlastností, které musí uvedený úkon mít, aby měl zákonem předvídané účin- ky. Výkladovou alternativu zastávanou prv- ním senátem tedy jazykový výklad uvedené- ho ustanovení nepochybně připouští a tato je na základě uvedeného výkladu dobře hájitel- ná; textace samotná nicméně nevylučuje ani výkladovou alternativu zastávanou senátem pátým, najdou-li se s ohledem na jiné výkla- dové metody dostatečně silné důvody pro zů- žení okruhu úkonů, na které by $ 282 odst. 2 celního zákona dopadal. [34] Tyto důvody lze nalézt v legislativ- ním vývoji ohledně výše uvedeného ustano- vení. Podstatná je zde především novelizace provedená s účinností od 1. 7. 2002 zákonem č. 1/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění pozděj- ších předpisů, konkrétně čl. I. bodem 270 to- hoto zákona. Jím byla věta: „Je-li proveden úkon směřující k vybrání nebo vymožení nedoplatku, promlčecí lhůta se přerušuje a počíná běžet nová promlčecí lhůta po uply- nutí kalendářního roku, ve kterém byl dluž- ník o tomto úkonu zpraven; [...]“, nahrazena větou: „Bylo-li před uplynutím lhůty podle odstavce 1 celními orgány nebo dlužní- kem zahájeno řízení nebo učiněn úkon, které směřují k vybrání, zajištění nebo vy- možení nedoplatku, běží lhůta podle odstav- ce I znovu od konce kalendářního roku, v němž bylo zahájeno řízení nebo učiněn úkon.“ Historický zákonodárce přitom dle důvodové zprávy vycházel z toho, že změna uvedeného ustanovení je toliko formulační, nikoli věcná. Důvodová zpráva k příslušnému návrhu zákona k tomu totiž ve své zvláštní části v pasáži věnované novelizaci $ 282 uvá- dí: „Ustanovení f 282 se mění pouze formu- lačně, a to v souladu s navrhovanou změ- nou odpovídající právní úpravy v zákoně č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků“ (viz důvodová zpráva k vládnímu návrhu zá- kona, kterým se mění zákon č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění pozdějších předpisů. Zvláštní část. K bodům 236 až 238 - $ 282 ná- vrhu, Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna, 3. volební období 1998-2002, tisk 887/0, http;//www.psp.cz/sgw/text/tiskt.sgw?0= 3Rct=887Act1=0, stav ke dni 29. 11. 2010). Měl-li historický zákonodárce u novelizace $ 282 (tedy i u novelizace, která se týkala jeho odstavce 2) obecně za to, že jde pouze o for- mulační změnu, jistě se nemohl domnívat, že přidáním slov „celními orgány nebo dlužní- kem“ provádí významový posun v obsahu $ 282 odst. 2 celního zákona v tom smyslu, že oproti znění účinnému do 30. 6. 2002 zužuje okruh orgánů, jejichž úkony směřující k vy- brání nebo vymožení nedoplatku mají za ná- sledek za splnění dalších podmínek přeruše- ní běhu promlčecí lhůty. Nová dikce $ 282 odst. 2 celního zákona po změně provedené zákonem č. 1/2002 Sb. nezavdává jakýchkoli pochyb, že úkonem přerušujícím běh proml- čecí lhůty může být (vedle úkonu samotného dlužníka) jen a pouze úkon celního orgánu samotného, a nikoli tedy soudu či soudního exekutora, neboť tyto další orgány v uvede- ném ustanovení zmíněny nejsou (právě na rozdíl od celního orgánu). Jinak řečeno, mě- la-li být změna provedená v $ 282 odst. 2 celního zákona zákonem č. 1/2002 Sb. toliko formulační, přičemž její nová dikce je již jed- noznačná, i starou dikci je třeba vykládat v souladu s - nyní již jednoznačně formulova- nou - dikcí novou, nebrání-li tomu jiné závaž- né důvody. Výklad přihlížející k legislativní- mu vývoji tedy dává důvod ke zúžení okruhu úkonů, na které by $ 282 odst. 2 celního záko- na v rozhodném znění dopadal, oproti tomu, jaký lze dovodit toliko z jeho samotné textace. [35] Redukce okruhu úkonů, na které by $ 282 odst. 2 celního zákona dopadal, oproti tomu, jaký lze dovodit toliko z jeho samotné textace, již je nutno s ohledem na legislativní vývoj provést, je v daném případě navíc v sou- ladu i s klíčovým pravidlem výkladu „jeďno- stranných“ (daňových, celních aj.) právních norem majícím ústavní povahu, a sice zása- dou in dubio pro libertate, resp. in dubío mi- tius, přikazující v konkurenci vícero srovna- telně přesvědčivých výkladových alternativ takových norem dát přednost té alternativě, která je pro jednotlivce nejvýhodnější (viz k tomu stálou judikaturu Ústavního i Nejvyš- šího správního soudu; mj. např. body 60, 61 a 64 usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 10. 2008, čj. 7 Afs 54/2006-155, č. 1778/2009 Sb. NSS; z poslední doby viz např. bod 26 usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 24. 8. 2010, čj. 7 Afs 51/2007-121, č. 2183/2011 Sb. NSS). V daném případě, jak již bylo výše uvedeno, má promlčecí lhůta podle $ 282 celního zákona výlučně ochran- nou funkci ve vztahu k jednotlivci, jenž je ne- doplatek povinen uhradit. Znamená to tedy, že existujíli srovnatelně přesvědčivé výkla- dové alternativy týkající se přerušení, stavení či jiného prodlužování této lhůty, je třeba me- zi nimi volit takovou, která ve výsledku vede k co nejkratší skutečné délce takové lhůty. Touto výkladovou alternativou je v daném případě taková, která co nejvíce redukuje okruh úkonů, které vedou k přerušení běhu promlčecí Ihůty a k opětovnému započetí bě- hu nové lhůty. [36] Výše uvedené závěry nejsou v rozpo- ru ani se smyslem a účelem vybírání a vymá- hání nedoplatku cla. Povinnost jednotlivce zaplatit clo (a v rámci toho i jeho povinnost strpět vybrání či vymožení cla) má, stejně ja- ko jakákoli jiná povinnost daňové povahy, rozměr časový; po uplynutí zákonem stano- vené doby je dána - namítne-li jednotlivec promlčení - přednost jeho právní jistotě a nedotknutelnosti jeho právní pozice před zájmem na výběru či vymožení nedoplatku. Zákonem stanovená šestiletá promlčecí lhůta poskytuje dostatek času, aby celní orgán buď ve vlastní režii nedoplatek vymohl daňovou (do 30. 6. 1997 celní) exekucí (v tomto přípa- dě navíc jeho úkony směřující k vybrání a vy- možení nedoplatku promlčecí lhůtu přerušu- 347 2243 jí, a to i vícenásobně opakovaně), anebo aby na základě jím podaného návrhu pro něj ne- doplatek vymohl soud či soudní exekutor. Je věcí státu, aby zajistil, že soudní výkon roz- hodnutí či exekuce prováděná soudním exe- kutorem potrvá přiměřenou dobu, případně aby navíc zákonem - podobně jako v jiných zákonech pro jiné skupiny případů - výslov- ně stanovil, že po dobu soudního vymáhání se promlčecí [hůta staví (to zákonodárce pro daňové nedoplatky nakonec provedl, jak již vý- še zmíněno, avšak až s účinností od 1. 1. 2008, novelizací $ 70 odst. 3 daňového řádu). Pokud tak v zákonné úpravě rozhodné pro projedná- vaný případ neučinil, nelze to klást k tíži jed- notlivce a extenzívním výkladem pohybují- cím se téměř na hranici analogie konstruovat, že úkony soudu či soudního exekutora v rám- ci řízení o soudní výkon rozhodnutí či řízení exekučního lze celnímu orgánu „přičítať“, a že proto přerušují běh promlčecí Ihůty. [37] Ustanovení $ 282 odst. 2 celního zá- kona ve znění účinném od 1. 1. 1993 do 30. 6. 2002 je proto nutno vykládat tak, že úkonem přerušujícím běh lhůty, v níž se promlčí právo vybrat a vymáhat nedoplatek cla, není úkon soudu či soudního exekutora v řízení o výkon rozhodnutí nebo v řízení exekučním. [38] Znamená to tedy, že úkony soudu či soudního exekutora v takových řízeních ne- lze pro účely přerušení běhu uvedené proml- čecí lhůty „přičítat“ celnímu orgánu a že pře- rušující účinky mají pouze takové úkony celního orgánu, které tento orgán sám učinil v rámci řízení o výkon rozhodnutí či exekuč- ního řízení (např. návrh na nařízení výkonu rozhodnutí či návrh na nařízení exekuce). Účinky takového úkonu nastávají v okamži- ku, kdy je o něm dlužník „zpraven“, tj. tehdy, když se uvedený úkon dostane do jeho sféry např. v souvislosti s prováděním výkonu roz- hodnutí či exekuce. 2243 Rozpočty: porušení rozpočtové kázně; přijetí dotace ze státního rozpočtu k zákonu č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění k 11. 3. 2009 k zákonu č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících záko- nů (rozpočtová pravidla), ve znění k 11. 3. 2009 Rozhodujeli finanční orgán o porušení rozpočtové kázně žalobcem (fyzickou nebo právnickou osobou jinou než stát) podle $ 44 odst. 1 písm. b) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ke kterému mělo dojít neoprávněným použitím nebo zadržením peněžních prostředků poskytnutých žalobci úřadem prá- ce na základě dohody o zřízení společensky účelného pracovního místa, pak je po- vinností finančního orgánu zvažovat také to, zda jsou ujednání obsažená v dohodě o poskytnutí příspěvku dostatečně jasná a srozumitelná a zda nedošlo k porušení těchto ujednání v důsledku neposkytnutí patřičné součinnosti ze strany úřadu prá- ce. Nelze připustit postihování žalobce za nedodržení určité zákonné povinnosti, které bylo zapříčiněno orgány veřejné moci (ať již jejich aktivní činností, nebo na- opak nečinností).
Při posouzení celé věci Nejvyšší správní soud vycházel předně z právního rámce, tvo- řeného především zákonem o zaměstnanosti a rozpočtovými pravidly. Zákon o zaměstnanosti v $ 1 zdůrazňuje, že jeho předmětem je v souladu s právem Ev- ropských společenství upravit zabezpečová- ní státní politiky. zaměstnanosti, jejímž cílem je dosažení plné zaměstnanosti a ochrana proti nezaměstnanosti. Tomuto cíli odpovídá i státní politika za- městnanosti v České republice, která v tom nejširším slova smyslu má vytvářet podmínky pro zabezpečování práva na zaměstnání. Stát- ní politiku zaměstnanosti vytváří stát a podíle- jí se na ní další subjekty činné na trhu práce, zejména zaměstnavatelé a odborové organi- zace. Při provádění státní politiky zaměstna- nosti spolupracuje stát s dalšími subjekty čin- nými na trhu práce, zejména s územními samosprávnými celky, profesními organiza- cemi, sdruženími osob se zdravotním posti- žením a organizacemi zaměstnavatelů. Státní správu v oblasti státní politiky zaměstnanosti v České republice pak vykonávají Minister- stvo práce a sociálních věcí a úřady práce. Ty jsou pak také plně odpovědny za naplnění cí- le a poslání zmíněného zákona, a to prostřed- nictvím instrumentů, kterými tyto instituce zákon vybavuje. Jedním z nástrojů aktivní politiky zaměst- nanosti je možnost zřizování společensky účelných pracovních míst. Jimi se dle $ 113 citovaného zákona rozumí „pracovní místa, která zaměstnavatel zřizuje nebo vyhrazuje na základě dohody s úřadem práce a obsa- zuje je uchazeči o zaměstnání, kterým nelze zajistit pracovní uplatnění jiným způsobem. Společensky účelným pracovním místem je i pracovní místo, které zřídil po dohodě s úřadem práce uchazeč o zaměstnání za účelem výkonu samostatné výdělečné čín- nosti. Na společensky účelná pracovní místa může úřad práce poskytnout příspěvek.“ O poskytnutí příspěvku v rámci aktivní politiky zaměstnanosti uzavírá úřad práce se zaměstnavateli, s jinými právnickými a fyzic- kými osobami a dalšími subjekty podle zvlášt- ních právních předpisů písemnou dohodu, jejíž povinný obsah normuje $ 119 zákona o zaměstnanosti. Dohoda o poskytnutí pří- spěvku musí mj. např. obsahovat jasně defino- vaný účel poskytnutí příspěvku, podmínky, za kterých bude příspěvek poskytován, výši a termín poskytnutí příspěvku, způsob kon- troly plnění sjednaných podmínek, závazek příjemce vrátit příspěvek nebo jeho poměr- nou část, pokud mu jeho zaviněním byl pří- spěvek poskytnut neprávem nebo ve vyšší částce, než náležel, a lhůtu a podmínky vráce- ní příspěvku. Nedodržení podmínek poskyt- nutí příspěvku je porušením rozpočtové kázně. Příslušné územní finanční orgány spravu- jící odvody za porušení rozpočtové kázně po- stupují podle daňového řádu a rozpočtových pravidel. Podle $ 442 odst. 3 písm. a) rozpo- čtových pravidel je fyzická osoba nebo práv- nická osoba jiná než stát, která porušila rozpočtovou kázeň, povinna provést pro- střednictvím místně příslušného finančního úřadu odvod za porušení rozpočtové kázně do státního rozpočtu, jestliže porušila roz- počtovou kázeň podle $ 44 odst. 1 písm. b) tím, že neoprávněně použila nebo zadržela pe- něžní prostředky podle $ 44 odst. 2 písm. h). Podle odstavce 4 písm. c) zmíněného ustano- vení odvod za porušení rozpočtové kázně činí částku, v jaké byla porušena rozpočtová kázeň. Z výše uvedeného plyne, že zde stojí vedle sebe příslušnými zákony stanovené oddělitel- né povinnosti obou správních orgánů, jak úřadu práce, tak i finančních orgánů. Úřad práce vykonávající státní správu v oblasti státní politiky zaměstnanosti je mj. oprávněn poskytovat příspěvek na zřízení společensky účelného pracovního místa a je povinen rovněž poskytnout žalobci potřeb- nou součinnost při vyhledávání vhodných za- městnanců z řad uchazečů o zaměstnání evi- dovaných úřadem práce a to tak, aby mohl žalobce splnit svůj smluvní závazek - zřízené pracovní místo obsadit či přeobsadit uchaze- čem o zaměstnání evidovaným a doporuče- ným úřadem práce. Dohoda o zřízení společensky účelného pracovního místa pro uchazeče o zaměstnání evidované na úřadu práce je svým charakte- rem veřejnoprávní smlouvou ve smyslu $ 159 a násl. správního řádu, kterou se orgán veřej- né správy v rámci své působnosti zavázal (za určitých podmínek) poskytnout žalobci fi- nanční prostředky na předem stanovený účel a k naplnění cíle dohody mu poskytnout účinnou součinnost. Vlastností veřejnoprávní smlouvy, která je uzavírána mezi správním orgánem vykoná- vajícím veřejnou správu na jedné straně a soukromou osobou na straně druhé, jíž jsou však zakládány povinnosti v oblasti veřejné- ho práva (s možností dispozice s finančními prostředky z veřejného rozpočtu), musí být prioritně její jednoznačnost. V tomto ohledu se Nejvyšší správní soud zcela ztotožňuje se závěry o nejasnosti dohody v čl. II bodech 1, 2 a 7 vyslovenými podrobně krajským sou- dem. Je nepřijatelné, aby spory či nejasnosti formulací veřejnoprávní smlouvy ve svých důsledcích ztížily pozici „slabší“ strany, tedy žalobce jako soukromé osoby. Ostatně žalovaným v kasační stížnosti na- vržený výklad sporného ustanovení dohody (čl. II bod 1 o nutnosti zachovat a obsazovat 351 2243 pracovní místo po dobu 24 měsíců), podle něhož by de facto nebyl definován konec do- by, po kterou je žalobce povinen zřízené mís- to zachovat, je rovněž nelogický. V nejzazším důsledku by takový výklad předmětného ustanovení mohl vést k situaci, kdy žalobce vynaloží na zřízení pracovního místa nemalé finanční prostředky a jen v důsledku nečin- nosti a rezignace úřadu práce na své smluvní závazky (doporučovat zaměstnavateli ze své- ho registru uchazeče o zaměstnání) by zříze- né pracovní místo zůstalo neobsazené a účel poskytnutého příspěvku by byl zcela zmařen. V méně dramatické situaci by úřad mohl lik- navě doporučovat zaměstnavateli uchazeče o zaměstnání ze svého registru, ale právě pro liknavý přístup by tak podmínka zaměstnat doporučeného uchazeče o zaměstnání po do- bu 24 měsíců mohla být naplněna třeba až po deseti letech (i později), zkrátka podle toho, jak by úřad byl ochoten zájemce o zaměstná- ní doporučovat k přeobsazení zbudovaného pracovního místa. Právě ona bezbřehost možné lhůty, po kterou by byl zaměstnavatel vázán k udržení a obsazení pracovního místa, zdůrazňuje nerozumnost takového výkladu a je rozhodně v rozporu se základními zása- dami dobré správy, na nichž musí být postu- py veřejné správy zbudovány. Úkolem žalovaného je výkon státní správy v oblasti finanční politiky státu (viz výše). V souzené věci bylo v pravomoci finančních orgánů kontrolovat, zdali se žalobce nedopus- til porušení rozpočtové kázně a v případě ta- kového zjištění rozhodnout o vrácení peněž- ních prostředků zpět do státního rozpočtu. V daném případě měl tedy žalovaný (jakož i správní orgán I. stupně) povinnost posoudit, zda nastaly skutečnosti, svědčící o porušení rozpočtové kázně žalobcem. Měl proto zvažovat, zda žalobce porušil ujednání obsažená v dohodě o poskytnutí příspěvku a zda byly naplněny podmínky žalobcova zá- vazku vrátit příspěvek nebo jeho poměrnou část, pokud mu jeho zaviněním byl příspěvek poskytnut neprávem nebo ve vyšší částce, než náležel. To vše proto, že jen takové nedo- držení podmínek poskytnutí příspěvku je po- rušením rozpočtové kázně. Kategoricky je 352 proto nutné odmítnout tvrzení žalovaného, že jeho úkolem již není posuzovat, zda úřad práce liknavým postupem participoval na ne- obsazení společensky účelného pracovního místa, nebo v některých případech dokonce způsobil nemožnost plnění podmínek doho- dy příjemcem příspěvku. Naopak, pokud by totiž žalovaný zjistil, že k neobsazení pracov- ních míst (za existence smluvního závazku obsazovat pracovní místa zaměstnanci dopo- ručenými úřadem práce a €vidovanými v je- ho registru) došlo právě jen z důvodu neplně- ní závazku ze strany úřadu práce, nemohl by dospět k závěru o porušení rozpočtové kázně žalobcem. Žalovaný je proto povinen si v rám- ci předběžné otázky učinit úsudek o jasnosti a srozumitelnosti dohody o poskytnutí pří- spěvku ze státního rozpočtu na daný účel, po- té posuzovat naplnění podmínek dohody a z výsledku tohoto úsudku dospět k závěru o porušení (či neporušení) rozpočtové kázně. Správní řád obsahuje v $ 4 odst. 1 a $ 8 principy, dle nichž je veřejná správa službou veřejnosti, správní orgány jsou povinny koor- dinovat své postupy a spolupracovat v zájmu naplnění požadavků dobré správy. Nejvyšší správní soud má za to, že uvedená ustanovení odrážejí principy dobré správy, které jsou aplikovatelné jednak v horizontální rovině mezi vykonavateli veřejné správy, jednak ve vertikálním vztahu mezi veřejnou správou a jejími adresáty. Jak k tomu shodně uvádí právní doktrína, „[olptimální a efektivní ko- ordinace správních činností mezi správními orgány navzájem může být dobrou správou Jen tehdy, pokud vede k posílení ochrany ad- resátů veřejné správy, jejich práv a oprávně- ných zájmů. Naopak dobrá správa ve vztahu k adresátům veřejné správy není myslitelná bez toho, že by správní orgány mezi sebou na- vzájem účinně kooperovaly“ (Langášek, T. Principy dobré správy po přijetí nového správ- ního řádu. Správní právo, 2008, č. 4-5, s. 245). X“ Jak Nejvyšší správní soud opakovaně ve své judikatuře uvádí (viz např. rozsudek ze dne 11. 9. 2008, čj. 1 As 30/2008-49, č. 1746/2009 Sb. NSS), základním předpokla- dem efektivního správního řízení je vzájem- ná součinnost a spolupráce správních orgá- nů a účastníků řízení. Právě ve smyslu tohoto základního principu je nutno vidět a hodno- tit konkrétní počínání účastníků řízení. Rovněž v tomto směru je nutno spatřovat praktické naplnění smluvního pojetí státu představujícího konsensuální odraz přesvěd- čení občanů o nutnosti existence této institu- ce k ochraně základních práv a svobod (srov. např. rozsudek NSS ze dne 12. 5. 2008, čj. 5 As 44/2007-93). Ve svých důsledcích by proto bylo porušením ústavního pořádku (čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR), pakliže by v praxi byl při- puštěn postih právnických a fyzických osob za nedodržení určité zákonné povinnosti, které bylo přitom způsobeno právě orgány veřejné moci (ať již jejich aktivní Činností, ne- bo naopak nečinností). V dané souvislosti ne- obstojí ani odkaz žalovaného na rozsudek Nej- vyššího správního soudu ze dne 20. 9. 2007, čj. 2 Afs 58/2007-56, neboť ten se nezabýval nejasností dohody o poskytnutí příspěvku na zřízení společensky účelných pracovních míst a ani důsledky, které zásadní nejasnosti veřejnoprávní smlouvy mohou vyvolat. 2244 Územní plánování: zástupce veřejnosti Opatření obecné povahy: námitky proti územně plánovací dokumentaci k $ 65 odst. 2 a $ 10la a násl. soudního řádu správního ve znění zákona č. 127/2005 Sb. k $ 172 odst. 5 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) k $ 23 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) Zástupce veřejnosti ($ 23 stavebního zákona z roku 2006) je v souvislosti s vypo- řádáním jím uplatněné námitky proti opatření obecné povahy (územně plánovací dokumentaci) aktivně legitimován pouze k podání žaloby proti rozhodnutí o těchto námitkách (namítající těžké procesní vady předcházející jeho vydání, potažmo ne- přezkoumatelnost takového rozhodnutí), a to dle $ 65 odst. 2 s. ř. s.
Společnost s ručením omezeným Pernix Konsult proti Finančnímu ředitelství v Ostravě O porušení rozpočtové kázně, o kasační stížnosti žalovaného.