Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jana Wintra (soudce zpravodaj), soudce Jaromíra Jirsy a soudkyně Veroniky Křesťanové o ústavní stížnosti Ing. Petry Grigelové, MBA, zastoupené Mgr. et Mgr. Jiřím Flamem, Ph.D., advokátem se sídlem Rohanské nábřeží 671/15, Praha 8, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Ads 7/2024-39 ze dne 7. 3. 2024 a rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 31 Ad 15/2020-282 ze dne 15. 12. 2023, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně jako účastníků řízení a nejvyššího státního tajemníka jako vedlejšího účastníka řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění
1. Stěžovatelka pracovala na služebním místě představené - ředitelky sekce regulace v Energetickém regulačním úřadu (ERÚ), v oboru služby "energetika". Zařazena byla do 15. platové třídy. Na základě systematizace služebních a pracovních míst na rok 2020 však bylo toto služební místo zrušeno. V březnu 2020 Rada ERÚ převedla stěžovatelku na služební místo odborného rady v oddělení obnovitelných zdrojů energií (OZE), v oboru služby "energetika", a tímto ji zařadila do 13. platové třídy (první rozhodnutí Rady ERÚ). Nejvyšší státní tajemník v červenci 2020 stěžovatelčino odvolání proti rozhodnutí o převedení zamítl (první rozhodnutí nejvyššího státního tajemníka). Stěžovatelka se proto následně před správními soudy domáhala zrušení těchto rozhodnutí.
2. Krajský soud stěžovatelce vyhověl a rozsudkem č. j. 31 Ad 15/2020-178 rozhodnutí nejvyššího státního tajemníka zrušil (první rozsudek krajského soudu). Nejvyšší státní tajemník proto - vázán závěry krajského soudu - v listopadu 2022 změnil své rozhodnutí tak, že zrušil rozhodnutí Rady ERÚ (druhé rozhodnutí státního tajemníka). Rada ERÚ následně 22. února 2023 zařadila stěžovatelku mimo výkon státní služby z organizačních důvodů (druhé rozhodnutí Rady ERÚ).
3. Nejvyšší státní tajemník však podal proti prvnímu rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Nejvyšší správní soud (NSS) mu vyhověl a rozsudkem č. j. 1 Ads 235/2022-45 z 23. února 2023 první rozsudek krajského soudu zrušil pro nepřezkoumatelnost (první rozsudek NSS). Krajský soud tak o stěžovatelově žalobě rozhodoval podruhé a rozsudkem č. j. 31 Ad 15/2020-212 z dubna 2023 jí opět vyhověl (druhý rozsudek krajského soudu). Jelikož služební místo odborného rády v oddělení OZE nebylo podle krajského soudu pro stěžovatelku vhodné (ve smyslu § 62 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě), krajský soud zrušil první rozhodnutí nejvyššího státního tajemníka i první rozhodnutí Rady ERÚ. NSS však ke kasační stížnosti nejvyššího státního tajemníka rozsudkem č. j. 1 Ads 79/2023-47 z října 2023 opět zrušil i tento druhý rozsudek krajského soudu, neboť oproti krajskému soudu dospěl k opačnému závěru o vhodnosti nového služebního místa (druhý rozsudek NSS).
4. Krajský soud tedy ve věci rozhodoval potřetí a - vázán závěry druhého rozsudku NSS - žalobu zamítl (napadený rozsudek krajského soudu). NSS pak zamítl také stěžovatelčinu kasační stížnost (napadený rozsudek NSS). Předně se neztotožnil s námitkou stěžovatelky, že krajský soud vydal druhý a třetí (napadený) rozsudek za situace, kdy již neexistovalo první rozhodnutí rady ERÚ. NSS upozornil, že správní soudy při přezkoumání rozhodnutí vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 soudního řádu správního). Podle usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 2 Ans 3/2006-49 a č. j. 8 Azs 172/2020-66 pak platí, že správní orgány v případě zrušujícího rozsudku krajského soudu mají pokračovat v řízení a řídit se právním názorem krajského soudu, bez ohledu na skutečnost, jestli byla podána kasační stížnost. Řídí-li se správní orgány těmito závěry rozšířeného senátu a vydají nové rozhodnutí v souladu se zrušujícím rozsudkem krajského soudu, který pak ale zruší NSS, nemohlo by podle NSS optikou argumentace stěžovatelky druhostupňové rozhodnutí správního orgánu před krajským soudem obstát nikdy. Těmto absurdním důsledkům podle NSS brání právě shora citovaný § 75 soudního řádu správního. NSS s odkazem na ustálenou judikaturu připomněl, že dvě správní rozhodnutí v téže věci vedle sebe existovat mohou, byť jde o krajně nežádoucí jev.
5. NSS neshledal nezákonnost postupu krajského soudu ani v otázce dokazování. Uvedl, že jakkoliv krajský soud měl na důkazní návrhy stěžovatelky adekvátně reagovat a jejich neprovedení řádně odůvodnit, s ohledem na detailní odůvodnění napadeného rozsudku je zjevné, jak o nich krajský soud uvážil (byť implicitně). Jednotlivé důkazní návrhy přitom podle NSS nebyly způsobilé jakkoliv ovlivnit jednotlivé závěry krajského soudu a byly proto nadbytečné, resp. zjevně irelevantní. Tento závěr NSS detailně vysvětlil ve vztahu ke všem důkazním návrhům. Na základě toho uzavřel, že nedošlo k zásahu do práv stěžovatelky a bylo by nadbytečné vracet napadený rozsudek k dalšímu řízení krajskému soudu.
6. Stěžovatelka v ústavní stížnosti přináší tři hlavní námitky.
7. Zaprvé stěžovatelka tvrdí, NSS se v napadeném rozsudku odchýlil od své ustálené judikatury, z níž podle stěžovatelky plyne, že je-li žalobou napadené rozhodnutí v průběhu řízení před správním soudem pravomocně zrušeno, nahrazeno jiným nebo změněno v jiném řízení, nelze žalobu proti takovému rozhodnutí projednat. Odkazuje přitom na rozsudky NSS č. j. 1 As 2013/2022-27 a 7 Afs 143/2006-95. Stěžovatelka má za to, že změna žalobou napadeného rozhodnutí prolamuje podmínku stanovenou v § 75 soudního řádu správního, že správní soud vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání žalobou napadeného rozhodnutí. Jelikož se senát NSS v napadeném rozsudku podle stěžovatelky od této ustálené rozhodovací praxe odchýlil, měl věc předložit rozšířenému senátu NSS. Protože tak neučinil, porušil právo stěžovatelky na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (Listina).
8. Zadruhé, stěžovatelka se domnívá, že napadený rozsudek NSS představuje tzv. překvapivé rozhodnutí a porušuje princip předvídatelnosti soudního rozhodování a opět také stěžovatelčino právo na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Stěžovatelka upozorňuje na skutečnost, že NSS vydal napadený rozsudek asi dva týdny poté, co vydal rozsudek č. j. 3 Ads 352/2021-50, ve kterém dospěl k závěru, pokud je převedení státního zaměstnance na jiné služební místo spojeno se zásadním snížením platu, vede to k jednoznačnému závěru, že převedení na takové služební místo nebylo pro státního zaměstnance vhodné. NSS však ve stěžovatelčině případě rozhodl opačně, aniž by ji poučil, že hodlá přehodnotit závěry své judikatury. Stěžovatelka tak podle svého mínění nedostala možnost případně přesvědčit NSS o svém právním názoru, že také v její věci měly být aplikovány závěry z rozsudku č. j. 3 Ads 352/2021-50.
9. A konečně zatřetí, krajský soud podle stěžovatelky neprovedl důkazy, které navrhovala, a ani nevysvětlil, proč navržené důkazy neprovedl. Některé důkazní návrhy zcela opomenul, čímž podle stěžovatelky porušil její právo na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny i podle čl. 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Ačkoliv se NSS snažil v napadeném rozsudku obšírně vyložit, proč se krajský soud s důkazními návrhy nevypořádal, tento postup podle stěžovatelky nemůže obstát. Rozsudek NSS totiž netvoří s rozsudkem krajského soudu jeden celek a NSS nemůže odstranit vady rozsudku krajského soudu tím, že jej doplní o své vlastní úvahy. Stěžovatelka míní, že NSS zatížil svůj rozsudek zcela stejnou vadou protiústavnosti jako krajský soud.
10. Ústavní soud posoudil všechny tři hlavní námitky stěžovatelky a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
11. Zaprvé, NSS neporušil základní právo stěžovatelky na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny, protože se od své ustálené rozhodovací praxe v napadeném rozsudku neodchýlil, a neměl tak povinnost věc předložit rozšířenému senátu. NSS naopak podrobně objasnil, proč je jeho rozhodnutí v souladu s ustálenou judikaturou rozšířeného senátu, z níž plyne, že správní orgán je povinen pokračovat v řízení a znovu rozhodnout v souladu s právním názorem zrušujícího rozsudku krajského soudu, nehledě na to, zda je ve věci podána kasační stížnost. Vyplývá z ní také, že ačkoliv je existence dvou správních rozhodnutí v téže věci krajně nežádoucí jev, v některých případech se tomu nelze vyhnout (body 33 až 37 napadeného rozsudku NSS).
12. Rozsudky NSS, na něž stěžovatelka odkazuje a od nichž se měl napadený rozsudek odchýlit, se týkaly odlišné situace. V obou případech došlo ke zrušení správního rozhodnutí před prvním rozhodnutím krajského soudu v rámci tzv. přezkumného řízení. Přezkumné řízení slouží k nápravě uvnitř soustavy správních orgánů; jedná se o dozorčí nástroj uplatňovaný z moci úřední podle instanční hierarchie (Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. C. H. Beck, 2016, s. 280). Jde tedy o situaci jinou než v posuzovaném případě, kdy změna rozhodnutí správních orgánů nastala zásahem z vnějšku na základě zrušujícího rozsudku krajského soudu, který následně zrušil NSS a původní rozhodnutí správních orgánů tak "obživlo". Jak NSS stěžovatelce v bodech 34 a 35 napadeného rozsudku vysvětlil, přistoupil-li by na její argumentaci, kasační stížnost správních orgánů by ztratila svůj smysl.
13. Zadruhé, napadený rozsudek NSS nepředstavuje ani tzv. překvapivé rozhodnutí, neporušuje princip předvídatelnosti soudního rozhodování, ani právo stěžovatelky na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Stěžovatelce lze přisvědčit, že zákaz překvapivých rozhodnutí je podle ustálené judikatury Ústavního soudu součástí práva na spravedlivý proces. O překvapivé rozhodnutí jde tehdy, nebyl-li účastníkům řízení vytvořen prostor pro účinné uplatnění námitek, např. k odlišnému právnímu hodnocení věci. Zákaz překvapivých rozhodnutí neznamená, že by účastníci řízení měli vždy znát závěry soudu ještě předtím, než soud vynese rozhodnutí. Znamená však, že účastníci musí mít možnost účinně argumentovat ve vztahu ke všem otázkám, na jejichž řešení bude rozhodnutí soudu spočívat, bez ohledu na to, zda jde o otázky právní nebo skutkové (viz např. nález sp. zn. I. ÚS 2315/15 , bod 42 a tam citovaná judikatura).
14. V posuzované věci stěžovatelka spatřuje překvapivé rozhodnutí v posouzení otázky vhodnosti služebního místa, na které byla převedena. Možnost účinně argumentovat k právnímu hodnocení této otázky však stěžovatelka měla, a to již od samého začátku řízení. Ostatně nosnými důvody prvního rozsudku NSS v této věci byly nedostatečné závěry krajského soudu ohledně hodnocení vhodnosti služebního místa, důvod druhého rozsudku NSS spočíval v odlišném posouzení vhodnosti služebního místa, než jak to učinil krajský soud. Otázka vhodnosti tak byla předmětem hned několika rozsudků v řízení před správními soudy a stěžovatelka měla mnoho příležitostí k této otázce účinně argumentovat (a taky tak opakovaně činila).
15. Z rozsudku č. j. 3 Ads 352/2021-50, který NSS vydal dva týdny před napadeným rozsudkem, neplyne, že by zásadní snížení platu státního zaměstnance při převedení na jiné služební místo vedlo k "jednoznačnému závěru, že převedení na takové služební místo nebylo pro státního zaměstnance vhodné", jak tvrdí stěžovatelka. Naopak, NSS v tomto rozsudku uvedl, že snížení platu představuje pouze jeden z aspektů, které relevantním způsobem snižují vhodnost nového služebního místa a v této věci vedlo výrazné snížení platu "ve svém souhrnu" k závěru o nevhodnosti nového služebního místa (body 31 až 34 rozsudku č. j. 3 Ads 352/2021-50). Také ve stěžovatelčině věci však snížení platu správní soudy vzaly do úvahy jako jeden z aspektů, ve svém souhrnu však dospěly k závěru o vhodnosti nového služebního místa. Samotné posouzení vhodnosti nového služebního místa je přitom v gesci správních soudů a Ústavnímu soudu do něj nepřísluší zasahovat, neporušuje-li základní práva, což stěžovatelka netvrdí.
16. Zatřetí, stěžovatelka namítá porušení práva na spravedlivý proces kvůli tzv. opomenutým důkazům. Také zde lze se stěžovatelkou souhlasit potud, že opomenutí důkazních návrhů může znamenat porušení základních práv podle čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny. Ústavní soud však podotýká, že jeho rolí jako soudního orgánu ochrany ústavnosti je posoudit, zda předcházející řízení jako celek lze pokládat za spravedlivé. Každé dílčí procesní pochybení tedy porušení práva na spravedlivý proces neznamená; zasahovat do procesu dokazování a hodnocení důkazů obecnými soudy může Ústavní soud pouze tehdy, dosahuje-li pochybení v procesu dokazování ústavněprávní roviny (viz např. usnesení sp. zn. III. ÚS 561/24 , bod 5; III. ÚS 391/24, bod 16; I. ÚS 3315/23, body 11 až 12 či III. ÚS 3624/15 ).
17. V řízení o ústavní stížnosti tedy předchozí řízení před správními soudy představuje jeden celek a Ústavní soud dodržení zásad spravedlivého procesu posuzuje nikoliv jednotlivě po jednotlivých dílčích fázích, ale pro celé řízení společně. Přestože stěžovatelka bez další argumentace tvrdí, že nemůže obstát postup Nejvyššího správního soudu, který ve svém rozsudku vysvětlil, proč jednotlivé stěžovatelčiny důkazní návrhy nebyly způsobilé jakkoliv ovlivnit závěry krajského soudu a byly proto nadbytečné, resp. zjevně irelevantní, podle Ústavního soudu naopak takový postup obstát může.
Ačkoliv krajský soud měl reagovat na určité důkazní návrhy uvedené ve správní žalobě, NSS podrobně vysvětlil, proč lze absenci úvah o výslovném odmítnutí provedení těchto důkazů překlenout a není nezbytné rozsudek krajského soudu zrušit (viz body 43 až 47 napadeného rozsudku NSS). Ústavní soud takový závěr i jeho odůvodnění považuje za ústavně konformní a ztotožňuje se s ním i z hlediska hospodárnosti řízení.
18. Kdyby NSS nebo nyní Ústavní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil a vrátil by mu věc k dalšímu řízení (tedy již ke čtvrtému meritornímu rozhodnutí krajského soudu v této věci), nevedlo by to pravděpodobně k ničemu jinému, než že by krajský soud vydal rozhodnutí sice nové, nicméně prakticky identické s rozhodnutím napadeným, pouze rozšířené o odstavec argumentace, (zřejmě) shodné s argumentací NSS. Zrušující verdikt jenom pro námitky týkající se dokazování by tak v posuzovaném případě celé řízení pouze bezdůvodně natahoval (srov. usnesení sp. zn. II. ÚS 2103/14 ).
19. Jelikož Ústavní soud posuzuje celé řízení před správními soudy jako jeden celek, uzavírá, že odůvodnění krajského soudu a NSS ve svém celku respektuje právo stěžovatelky na spravedlivý proces a konkrétně jeho dílčí aspekty týkající se dokazování podle čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny. NSS podrobně a srozumitelně vysvětlil, proč jednotlivé důkazní návrhy stěžovatelky byly nadbytečné a zjevně irelevantní. Stěžovatelka tyto závěry v ústavní stížnosti nijak nerozporuje; pouze tvrdí, že NSS tímto doplněním argumentace krajského soudu nemohl nedostatky v odůvodnění krajského soudu napravit. Ústavní soud však výše vysvětlil, proč je z ústavněprávního pohledu NSS takto napravit mohl.
20. Ústavní soud tak všechny tři hlavní námitky stěžovatelky shledal jako zjevně neopodstatněné, a proto ústavní stížnost podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 7. srpna 2024
Jan Wintr, v. r. předseda senátu