Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl o ústavní stížnosti stěžovatelky BOLECH IMPEX, spol. s r. o., se sídlem Opatov č. p. 73, 588 05 Dušejov, zastoupené JUDr. Zdeňkem Sochorcem, advokátem se sídlem V Teničkách 614, 686 01 Uherské Hradiště, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2009, č. j. 1 Ans 3/2009-84, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Stěžovatelka podala v obou věcech podnět Ministerstvu financí na ochranu proti nečinnosti FŘ ve smyslu § 34c zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "ZSDP"), kterým se domáhala toho, aby FŘ vydalo rozhodnutí v řízeních o návrhu na ověření splnění podmínek neplatnosti rozhodnutí a tím ukončilo tato řízení. Ministerstvo financí sdělilo stěžovatelce přípisem ze dne 9. 11. 2006, č. j. 10/101 237/2006-431, že pokud příslušný správce daně dospěje k závěru, že nejsou splněny podmínky neplatnosti, nevydává o tom rozhodnutí.
Dle ministerstva byly návrhy stěžovatelky FŘ řádně vyřízeny sděleními ze dne 10. 8. 2006, jejichž doručením byla řízení ukončena. FŘ nebylo v těchto věcech nečinné. Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 29. 1. 2009, č. j. 29 Ca 10/2007-56, správní žalobu na ochranu proti nečinnosti FŘ (tj. žalovaného), zamítl. Krajský soud dospěl k závěru, že FŘ nebylo nečinné, neboť zkoumalo, zda nejsou splněny podmínky neplatnosti a své závěry stěžovatelce sdělilo. FŘ v souladu se zákonem nevydalo v této věci rozhodnutí, neboť ZSDP neumožňuje vydat rozhodnutí v případě, kdy nejsou podmínky neplatnosti splněny.
Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 16. 7. 2009, č. j. 1 Ans 3/2009-84, kasační stížnost proti citovanému rozsudku zamítl. Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou, že FŘ má povinnost vydat rozhodnutí ve věci neplatnosti vlastního rozhodnutí, tj. zabýval se stěžovatelkou tvrzenou nečinností správce daně při posuzování splnění podmínek neplatnosti rozhodnutí. NSS v této souvislosti poukázal na to, že v řízení dle § 79 a násl. s. ř. s. se lze domáhat ochrany proti nečinnosti správního orgánu pouze v případě, jestliže má správní orgán povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení, které koresponduje subjektivnímu nároku žalobce na vydání rozhodnutí či osvědčení v dané věci (viz rozsudek NSS ze dne 26.
6. 2007, č. j. 4 Ans 10/2006-59, obdobně též rozsudek NSS ze dne 22. 5. 2009, č. j. 9 Ans 1/2008-135). Rozhodnutí, jehož vydání se žalobce v řízení na ochranu proti nečinnosti domáhá, musí splňovat definiční znaky rozhodnutí dle § 65 s. ř. s. Rozhodnutí tedy musí zakládat, měnit či rušit práva a povinnosti žalobce, popřípadě závazně určovat, že žalobce určitá práva, resp. povinnosti má nebo nemá (viz rozsudky NSS ze dne 26. 2. 2004, č. j. 1 Ans 1/2003-50, a ze dne 2. 7. 2008, č. j. 1 Ans 5/2008-104).
Nejnovější judikatura rozšířeného senátu NSS tenduje k širšímu výkladu pojmu rozhodnutí, neboť za něj považuje úkon správního orgánu, kterým byl žalobce dotčen ve své právní sféře (srov. usnesení NSS ze dne 21. 10. 2008, čj. 6 As 7/2005-97, zejm. bod 41). Dle § 32 odst. 7 ZSDP je rozhodnutí neplatné, chybí-li v něm některá z ostatních základních náležitostí, která dle povahy rozhodnutí musí být jejím obsahem, nebo odůvodnění v případech, kdy je zákon předepisuje, a nejde-li jen o zřejmou chybu v psaní či počítání.
Splnění podmínek neplatnosti ověří správce daně, který rozhodnutí vydal. Základní náležitosti rozhodnutí jsou vyjmenovány v § 32 odst. 2 ZSDP.
Nejvyšší správní soud také poukázal na rozhodovací praxi Ústavního soudu, který ještě v době před zřízením Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 3. 2001, sp. zn. IV. ÚS 65/01 , uvedl: "Splnění podmínek neplatnosti ověří správce daně, který rozhodnutí vydal. To musí samozřejmě učinit rozhodnutím. Neshledá-li však správní orgán splnění podmínek neplatnosti, zákon mu neukládá vydat o tom rozhodnutí. Správní orgán může podatele vyrozumět toliko přípisem o tom, že neshledal důvod pro ověření neplatnosti. Uvedený názor považuje Ústavní soud za ústavně zcela konformní a takto ve věci stěžovatele správní orgán také postupoval." (srov. též usnesení Ústavního soudu ze dne 29. 8. 2001, sp. zn. IV. ÚS 390/01
. Shodně k této otázce přistupuje také Nejvyšší správní soud, podle něhož daňový subjekt nemá subjektivní veřejnoprávní nárok na vydání rozhodnutí v případě, že nejsou splněny podmínky neplatnosti rozhodnutí. Zákon neukládá správci daně, aby v takovém případě vydal rozhodnutí. Příslušný návrh daňového subjektu, není-li opodstatněný, lze vyřídit prostým přípisem (viz rozsudky ze dne 30. 9. 2004, č. j. 7 Afs 33/2003-80, ze dne 19. 7. 2007, č. j. 7 Ans 2/2007-77, ze dne 25. 4. 2007, č. j. 7 Ans 9/2006-72, nebo rozsudek ze dne 14.
6. 2007, č. j. 9 Ans 3/2007-182). Nejvyšší správní soud sice v rozsudku ze dne 13. 12. 2006, čj. 1 Afs 92/2006-56, dovodil, že rozhodnutí vydané na základě § 32 odst. 7 ZSDP, kterým se ověřuje splnění podmínek neplatnosti, je přezkoumatelné soudem. Je tomu tak proto, že v některých případech vede prohlášení rozhodnutí za neplatné k potvrzení neexistence přeplatku na dani, přičemž nemusí být vydáno žádné nové rozhodnutí správce daně. Formálním odklizením neplatného rozhodnutí může být zasaženo do práv daňového subjektu, zejména je-li daňový subjekt toho názoru, že rozhodnutí není neplatné.
Nejvyšší správní soud však od tohoto zcela odlišil situaci, kdy správce daně dojde k závěru, že rozhodnutí není neplatné. V tomto případě pak totiž vůbec nedochází k zásahu do právní sféry daňového subjektu. Daňová povinnost totiž byla stanovena konečným způsobem pravomocným platebním výměrem, přičemž právě tento výměr naposledy do právní sféry daňového subjektu zasáhl. Právě proti platebnímu výměru ve spojení s rozhodnutím o odvolání je možné bránit se u správního soudu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, v jejímž rámci je soud povinen posoudit též platnost rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19.
1. 2005, č. j. 1 Afs 16/2004-90). Jestliže stěžovatelka zmeškala lhůtu k podání žaloby proti rozhodnutím o odvolání, jde tato skutečnost pouze a jen k její tíži. Stěžovatelka proto nemůže dosáhnout téhož výsledku prostřednictvím jiných procesních institutů (ověření neplatnosti rozhodnutí, přezkum rozhodnutí dle § 55b ZSDP - tuto stěžovatelčinu věc projednával NSS pod sp. zn. 1 Afs 149/2008).
Nejvyšší správní soud v této souvislosti zdůraznil, že v opačném případě by totiž docházelo k řetězení soudního přezkumu ve stejné věci: naprostá pasivita daňového subjektu ve fázi vydání platebního výměru by byla snadno nahrazena domáháním se vydání rozhodnutí na základě mimořádných opravných prostředků nebo třeba postupem dle § 32 odst. 7 ZSDP. I kdyby tedy snad bylo bývalo povinností FŘ vydat rozhodnutí, kterým by zamítlo návrh na osvědčení splnění podmínek neplatnosti jako nedůvodný, což tvrdí stěžovatelka, a kterýžto názor NSS nesdílí, nemohla by se stěžovatelka domáhat vydání tohoto rozhodnutí žalobou na ochranu proti nečinnosti.
Takovéto rozhodnutí by totiž nebylo rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., neboť by nezasahovalo do právní sféry stěžovatelky (viz citované rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Ans 1/2003-50 a 1 Ans 5/2008-104). Nejvyšší správní soud dodal, že podle § 32 odst. 1 ZSDP lze v daňovém řízení ukládat povinnosti nebo přiznávat práva jen rozhodnutím. Pokud ovšem správce daně dospěje k závěru, že nejsou splněny podmínky prohlášení neplatnosti rozhodnutí, nezasahuje tím do práv ani povinností daňového subjektu ani do jeho právní sféry (viz shora), a proto není povinen rozhodnutí vydat.
Ke stěžovatelčině argumentaci svévolí FŘ při posuzování splnění podmínek neplatnosti rozhodnutí Nejvyšší správní soud - obdobně jako výše - uvedl, že stěžovatelka mohla uplatnit námitku neplatnosti rozhodnutí v odvolacím řízení i v řízení o žalobě proti rozhodnutí před krajským soudem; navíc odvolací orgán i soud se neplatností rozhodnutí zabývají vždy ex offo (viz rozsudek NSS č. j. 1 Afs 16/2004-90). Nelze tedy hovořit o svévoli správce daně, neboť posouzení neplatnosti rozhodnutí je v tomto případě předmětem soudního přezkumu.
Nejvyšší správní soud proto zopakoval, že stěžovatelka nevyužila včas svého práva podrobit rozhodnutí FŘ, jejichž neplatnosti se nyní dovolává, soudnímu přezkumu. Nejvyšší správní soud proto tuto část argumentace uzavřel odkazem na všeobecně uznávanou právní zásadu, podle níž práva svědčí bdělým (vigilantibus iura) a tedy že dříve zcela pasivní stěžovatelka nemůže rozhojňovat prostředky své ochrany v dalších jí vyvolávaných řízeních. V organické souvislosti s touto argumentací Nejvyšší správní soud zdůraznil, že se v řízení na ochranu proti nečinnosti nemůže zabývat formálními náležitostmi (otázkou neplatnosti) rozhodnutí žalovaného o samotné daňové povinnosti, neboť předmětem tohoto řízení je toliko posouzení, zda je žalovaný povinen vydat rozhodnutí ve věci.
Soud nemůže žalovanému uložit, aby vydal rozhodnutí o blíže specifikovaném obsahu (rozsudek NSS č. j. 7 Afs 33/2003-80). Stejně tak Nejvyšší správní soud konstatoval, že posuzování neplatnosti rozhodnutí nelze zaměňovat s přezkumem jeho zákonnosti; správce daně musí vydat rozhodnutí o prohlášení neplatnosti rozhodnutí z moci úřední, jsou-li splněny podmínky neplatnosti (tj. pokud postrádá některou ze zákonem stanovených náležitostí, přičemž se současně musí jednat o základní náležitost rozhodnutí; nedostatek musí dosahovat jisté intenzity, při níž nelze spravedlivě očekávat od daňového subjektu, že bude rozhodnutí respektovat).
Neplatnost rozhodnutí je pouze deklarována, neboť působí již od počátku vydání rozhodnutí (Nejvyšší správní soud v této souvislosti také odkázal na nález ÚS, sp. zn. Pl. ÚS 8/98 ). Nejvyšší správní soud tuto část argumentace uzavřel tak, že ZSDP nestanoví, že o návrhu na ověření splnění podmínek neplatnosti rozhodnutí se vede daňové řízení. Nelze postupovat podle § 27 ZSDP a řízení zastavit; citované ustanovení správci daně neumožňuje zastavit řízení v případě, že dospěje k závěru, že návrh je nedůvodný (jak tvrdila stěžovatelka).
Nejvyšší správní soud - ke stěžovatelčině námitce nepřezkoumatelnosti rozsudku Krajského soudu v Brně pro nedostatek důvodů [důvod dle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] - poukázal příkladmo na vlastní rozsudek ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003-75, podle něhož: "Nedostatkem důvodů pak nelze rozumět dílčí nedostatky odůvodnění soudního rozhodnutí, ale pouze nedostatek důvodů skutkových. Skutkovými důvody, pro jejichž nedostatek je možno rozhodnutí soudu zrušit pro nepřezkoumatelnost, budou takové vady skutkových zjištění, která utvářejí rozhodovací důvody, typicky tedy tam, kde soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem anebo tam, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy v řízení byly provedeny."
Nejvyšší správní soud - po provedené analýze argumentace a postupu krajského soudu - konstatoval, že neshledal v logice odůvodnění rozsudku tohoto soudu žádné nedostatky, neboť krajský soud přesně identifikoval soudní rozhodnutí, která řeší totožnou právní otázku, a nezabýval se rozhodnutími označenými stěžovatelkou, která se týkají otázek zcela odlišných. Přitom tyto dvě skupiny soudních rozhodnutí nejsou v přímém rozporu, s kterým by se musel krajský soud vypořádat, neboť řeší jiné situace; z rozsudku krajského soudu je naprosto jednoznačně patrný jeho právní názor, který ostatně vyplývá z jeho zřetelné základní (nosné) argumentační linie.
Princip subsidiarity procesních prostředků v podobě podmínky přípustnosti ústavní stížnosti je v rozhodovací praxi Ústavního soudu vyjádřen stanoviskem, že ochrana ústavnosti není - a z povahy věci ani nemůže být - pouze úkolem Ústavního soudu, nýbrž je úkolem všech orgánů veřejné moci, zejména obecné/správní justice. Ústavní soud představuje v této souvislosti ultima ratio, institucionální mechanismus, který nastupuje v případě selhání všech mechanismů ostatních (srov. Filip, J., Holländer, P., Šimíček, V. Zákon o Ústavním soudu. Komentář. 1. vydání. C.H.Beck, 2001, str. 330). V neposlední řadě zásada subsidiarity odráží i princip minimalizace zásahů Ústavního soudu do pravomoci jiných orgánů, jejichž rozhodnutí jsou v řízení o ústavních stížnostech přezkoumávána. K tomu se Ústavní soud podrobněji vyslovil mj. v nálezu sp. zn. III. ÚS 117/2000
(In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 19. Vydání 1. Praha : C.H. Beck 2001, str. 79).
Ze souvislostí daného případu vyplývá, že k případnému porušení stěžovatelčiných práv mohlo dojít v důsledku vydání platebního výměru. Stěžovatelka proti němu využila řádný opravný prostředek, o kterém rozhodl odvolací orgán. Proti předmětnému platebnímu výměru ve spojení s rozhodnutím o odvolání je možné se bránit u správního soudu správní žalobou, jak uvedl v odůvodnění svého rozsudku Nejvyšší správní soud. To však stěžovatelka neučinila. Ústavní soud v souzené věci proto zdůrazňuje, že správní soud v rámci řízení o správní žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (v souzené věci proti rozhodnutí FŘ o odvolání proti vydanému platebnímu výměru) by byl (v případě podané správní žaloby) povinen posoudit též platnost příslušného rozhodnutí.
Pokud stěžovatelka takovou správní žalobu (ať již z jakéhokoliv důvodu) nepodala, musí jít tato skutečnost k její tíži; nelze ji nahradit úvahami, jež se týkají zcela jiného institutu (totiž ověření neplatnosti platebního výměru), který však měl/mohl být posouzen (jak výše uvedeno) právě v řízení před správním soudem zahájeném na základě správní žaloby podané proti rozhodnutí druhostupňového správního orgánu (FŘ) o odvolání proti předmětnému platebnímu výměru. Stejně tak nelze takový postup nahradit poukazem na údajný jiný zásah orgánu veřejné moci spočívající prý v tom, že FÚ nevydal rozhodnutí ohledně ověření neplatnosti platebního výměru, jestliže k tomu - v případě, že nejsou splněny podmínky neplatnosti rozhodnutí - nedochází.
Ústavní soud - nad rámec svého závěru, že stěžovatelčina ústavní stížnost je ve smyslu § 75 odst. 1 cit. zákona nepřípustná - dodává následující.
Správní soudy postupovaly v rámci daném příslušnými procesními předpisy a aplikovaly běžné právo ústavněkonformním způsobem. Tu Ústavní soud odkazuje především na odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu, z něhož zřetelně plyne, proč byla kasační stížnost stěžovatelky zamítnuta. V odůvodnění uvedeného rozsudku byl podán jasný a přehledný sled důvodů, argumentů a odkazů na příslušná ustanovení právních předpisů a judikatury, z nichž je jasně patrné, proč nebylo možné stěžovatelce v jejím návrhu vyhovět.
Se zřetelem k tomu Ústavní soud usuzuje, že mezi zjištěním správních soudů a právními závěry z něj vyvozenými nelze shledat ani extrémní rozpor (ve smyslu ustálené judikatury) a nejde ani o postup svévolný. Správní soudy uvedly pádné důvody, které je k jejich závěru vedly. Jejich argumentace je logická, jasná, přesvědčivá a tedy i z ústavněprávního hlediska plně akceptovatelná. Ústavní soud v této souvislosti zdůrazňuje, že se v souzené věci jedná toliko o výklad běžného práva, který (až na výše uvedené výjimky) věcí Ústavního soudu není.
Stěžovatelčiny úvahy o nesprávném posouzení věci, resp. o tom, že si Nejvyšší správní soud protiřečí, proto Ústavní soud považuje za bezpředmětné a hodnotí je jako spektakulární. O konzistentním názoru správních soudů, a Nejvyššího správního soudu konkrétně svědčí ostatně četná a v napadeném rozsudku Nejvyššího správního soudu uváděná judikatura, a to nejen jeho samotného, ale také Ústavního soudu. Sám Ústavní soud nemá, co by v souzené věci k tomu dodal. Proto soudce zpravodaj ústavní stížnost jako návrh nepřípustný mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl [§ 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu].
Za tohoto stavu - kdy ústavní stížnost byla odmítnuta pro nepřípustnost - Ústavní soud náhradu nákladů řízení žalovanému Finančnímu ředitelství v Brně neuložil (§ 62 odst. 4 zákona o Ústavním soudu).
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 6. května 2010
Vojen Guttler v. r. soudce zpravodaj