11. 3. 2009, čj. 10 Ca 140/2007-35, žalobu proti uvedenému rozhodnutí žalovaného zamítl.
V odůvodnění tohoto rozsudku se městský
soud mimo jiné zabýval i namítanou podjatostí pracovníků správních orgánů obou
stupňů spočívající v tom, že hlavní město bylo žadatelem o povolení kácení dřevin a jeho
úředníci, resp. závislí úředníci úřadu městské
části, o této žádosti rozhodovali. Soud v této
souvislosti odkázal na judikaturu Nejvyššího
správního soudu představovanou shora citovaným rozsudkem čj. 2 As 21/2004-67. Podle
této judikatury by v uvedených případech
musela ke vzniku pochybností o podjatosti
přistoupit k poměru mezi úředníkem a správním úřadem ještě další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany
jeho zaměstnavatele v konkrétním případě.
Takové okolnosti, jež by se vztahovaly ke konkrétním jmenovaným osobám, však podle
městského soudu v žalobě ani ve správním řízení tvrzeny nebyly.
V kasační stížnosti žalobce (stěžovatel) ve
vztahu k otázce podjatosti namítl, že správní
rozhodnutí v obou stupních vydaly vyloučené osoby. Městský soud podle žalobce pouze
odkázal na rozsudek Nejvyššího správního
soudu a zopakoval floskuli o nutnosti prokazování dalších skutečností, které by spočívaly
v důvodné obavě z ovlivňování. Právní úprava podle žalobce vylučuje úřední osoby z rozhodování na základě pochybností o nepodjatosti, městský soud ji však dezinterpretoval
a požadoval po žalobci, aby namísto odůvodněných obav dokazoval ovlivňování. Úvahu,
že zaměstnanci budou nestranně rozhodovat
o žádosti svého zaměstnavatele, má však žalobce za naivní. Žalobce podle svého tvrzení
uváděl konkrétní důvody prokazující oprávněnost jeho obavy z podjatého rozhodování,
správní orgány ani městský soud však na ně
nereflektovaly.
První senát Nejvyššího správního soudu
dospěl při předběžné poradě k právnímu
názoru, který je odlišný od právního názoru
vysloveného dříve v právě výše citovaném
rozsudku čj. 2 As 21/2004-67, na jehož odůvodnění odkazuje i městský soud v nyní posuzované věci.
Dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu je podle prvního senátu postavena
na úvaze, že přistoupil-li zákonodárce k řešení, jež připouští, aby v kterémkoliv stupni
správního řízení o právu či povinnosti územně samosprávné jednotky na konkrétním úseku státní správy rozhodoval orgán tohoto
územněsprávního celku, pak takový stav nemůže být bez dalšího důvodem podjatosti jeho pracovníka. Aby byly dány pochybnosti
o podjatosti, musela by přistoupit ještě další
skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele.
Podle prvního senátu však smysl právního institutu vyloučení úřední osoby z rozhodování spočívá v zamezení tomu, aby se podjaté osoby bezprostředně podílely na výkonu
státní správy. Posouzení podjatosti by mělo
být nazíráno principem, že nikdo nesmí být
soudcem ve vlastní věci a že ve sporu mezi
dvěma subjekty musí vždy rozhodovat nezávislý třetí subjekt. Integrální součástí práva
na spravedlivý proces tak, jak je vymezeno
v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), je garance toho, aby
ve věci rozhodovala nezávislá a nestranná
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
osoba, ať již soudce či úřední osoba ve správních řízeních. Nestrannost a nezaujatost této
osoby je jistě jedním z hlavních předpokladů
spravedlivého rozhodování a jednou z hlavních premis důvěry občanů a jiných subjektů
práva v právo a v právní stát.
Dále první senát uvedl, že podle § 9 odst. 1
správního řádu z roku 1967 je pracovník
správního orgánu „vyloučen z projednávání
a rozhodování věci, jestliže se zřetelem na jeho poměr k věci, k účastníkům řízení nebo
k jejich zástupcům lze mít pochybnost o jeho
nepodjatosti“. S možnou podjatostí zde počítá správní řád v podstatě u jakékoliv úřední
osoby, tedy takové, která se aktivně a bezprostředně podílí na výkonu pravomoci správního orgánu. Výkonem pravomoci je z tohoto
pohledu nutno rozumět nejen její podíl na formálním správním řízení, ale i na jednotlivých
úkonech, v rámci nichž činí tyto osoby jistá
správní uvážení, která se pak promítají v materiální podobě v právní sféře účastníků řízení.
Podmínkou vyloučení z rozhodování je
podle prvního senátu nalezení důvodného
předpokladu, že tato osoba může mít pro
svůj poměr k věci v širším smyslu zájem na
výsledku řízení. Na pojem poměr k věci v širším smyslu však nelze pohlížet jen subjektivně jako na individuální zájem na výsledku řízení například z důvodu kladných či
negativních vztahů úřední osoby s účastníky
řízení či z důvodu ekonomické závislosti na
některém z účastníků řízení.
Kategorii nestrannosti, která neexistenci
poměru k věci předpokládá, je nutno podle
názoru prvního senátu vnímat také v rovině
objektivní. Za objektivní ovšem nelze považovat to, jak se nestrannost osoby pouze subjektivně jeví vnějšímu pozorovateli, tj. účastníkovi řízení, nýbrž to, zda reálně neexistují
objektivní okolnosti, které by mohly vést k legitimním pochybnostem o tom, že tato osoba určitým, nikoliv nezaujatým poměrem k věci disponuje. V tomto směru první senát poukázal na
nález Ústavního soudu ze dne 27. 11. 1996,
sp. zn. I. ÚS 167/94, č. 127/1996 Sb. ÚS.
Dále první senát odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 3. 7. 2001, sp. zn. II. ÚS 105/01,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
č. 98/2001 Sb. ÚS, v němž se uvádí, že subjektivní hledisko účastníků řízení o podjatosti
může být podnětem k jejímu zkoumání, rozhodování o této otázce se však musí dít výlučně na základě hlediska objektivního. To znamená, že otázka podjatosti nemůže být
postavena nikdy zcela najisto. Nelze ovšem
vycházet pouze ze subjektivních pochybností osob zúčastněných na řízení, nýbrž i z právního rozboru skutečností, které k těmto pochybnostem vedou.
Rovněž judikatura Evropského soudu pro
lidská práva vychází podle prvního senátu
z dvojího testu posuzování nestrannosti
soudce, přičemž závěry zde vyslovené lze
vztáhnout i na posouzení nestrannosti rozhodující úřední osoby. Subjektivní test je založen na základě osobního přesvědčení soudce
v dané věci, objektivní test sleduje existenci
dostatečných záruk, že je možno v tomto
ohledu vyloučit jakoukoliv legitimní pochybnost (srov. rozsudek ze dne 22. 4. 1994, Saraiva de Carvalho proti Portugalsku, stížnost č. 15651/89, Series A, č. 286-B, či
rozsudek ze dne 20. 5. 1998, Gautrin a další
proti Francii, stížnosti č. 21257, 21258, 21259
a 21260/93, Reports 1998-III).
První senát rovněž poukázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2008,
čj. 6 As 24/2007-89. V něm byl s odkazem na
dosavadní judikaturu správních soudů učiněn závěr, podle něhož pracovníci obecního
úřadu jsou vyloučeni z projednávání a rozhodování věci, pokud by měla obec jako jejich
zaměstnavatel bezprostřední a soukromý zájem na výsledku rozhodnutí vydaného v přenesené působnosti daný tím, že by se od takového rozhodnutí odvíjel majetkový přínos
pro obec. Rozhodnutí orgánu samosprávy
však v tehdy souzené věci nebylo motivováno
zjevně soukromým zájem zaměstnavatele,
takže uvedený judikát nelze beze zbytku
vztáhnout na posuzovanou věc.
K podjatosti úředních osob se podle prvního senátu vyjádřil Nejvyšší správní soud
i v rozsudku ze dne 10. 10. 2007, čj. 2 As
29/2007-74, č. 1465/2008 Sb. NSS, v němž byl
řešen vztah zastupitele obce vůči jejím úředním osobám, které rozhodují při výkonu pře-
nesené působnosti v přestupkovém řízení.
I toto rozhodnutí není zcela přiléhající na posuzovanou věc, nicméně jako podmínku pro
vyloučení úředních osob z rozhodování ve
správním řízení taktéž zdůrazňuje závislost
mezi osobami, která rozhoduje a o níž je rozhodováno.
Dále první senát poukázal na skutečnost,
že shora citovaný rozsudek čj. 2 As 21/2004-67
se vyjádřil k otázce podjatosti úředních osob
v době, kdy neexistovala dnes již konzistentní judikatura Nejvyššího správního soudu řešící vyloučení soudců z rozhodování, pokud
by věc měl řešit senát či soudci ve sporu, kde
je žalovaným samotný soud, u něhož soudci
působí, nebo jeho předseda. V usneseních ze
dne 29. 2. 2008, čj. Nad 4/2008-47, a ze dne
11. 3. 2009, čj. 10 Ca 140/2007-35, žalobu proti uvedenému rozhodnutí žalovaného zamítl.
V odůvodnění tohoto rozsudku se městský
soud mimo jiné zabýval i namítanou podjatostí pracovníků správních orgánů obou
stupňů spočívající v tom, že hlavní město bylo žadatelem o povolení kácení dřevin a jeho
úředníci, resp. závislí úředníci úřadu městské
části, o této žádosti rozhodovali. Soud v této
souvislosti odkázal na judikaturu Nejvyššího
správního soudu představovanou shora citovaným rozsudkem čj. 2 As 21/2004-67. Podle
této judikatury by v uvedených případech
musela ke vzniku pochybností o podjatosti
přistoupit k poměru mezi úředníkem a správním úřadem ještě další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany
jeho zaměstnavatele v konkrétním případě.
Takové okolnosti, jež by se vztahovaly ke konkrétním jmenovaným osobám, však podle
městského soudu v žalobě ani ve správním řízení tvrzeny nebyly.
V kasační stížnosti žalobce (stěžovatel) ve
vztahu k otázce podjatosti namítl, že správní
rozhodnutí v obou stupních vydaly vyloučené osoby. Městský soud podle žalobce pouze
odkázal na rozsudek Nejvyššího správního
soudu a zopakoval floskuli o nutnosti prokazování dalších skutečností, které by spočívaly
v důvodné obavě z ovlivňování. Právní úprava podle žalobce vylučuje úřední osoby z rozhodování na základě pochybností o nepodjatosti, městský soud ji však dezinterpretoval
a požadoval po žalobci, aby namísto odůvodněných obav dokazoval ovlivňování. Úvahu,
že zaměstnanci budou nestranně rozhodovat
o žádosti svého zaměstnavatele, má však žalobce za naivní. Žalobce podle svého tvrzení
uváděl konkrétní důvody prokazující oprávněnost jeho obavy z podjatého rozhodování,
správní orgány ani městský soud však na ně
nereflektovaly.
První senát Nejvyššího správního soudu
dospěl při předběžné poradě k právnímu
názoru, který je odlišný od právního názoru
vysloveného dříve v právě výše citovaném
rozsudku čj. 2 As 21/2004-67, na jehož odůvodnění odkazuje i městský soud v nyní posuzované věci.
Dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu je podle prvního senátu postavena
na úvaze, že přistoupil-li zákonodárce k řešení, jež připouští, aby v kterémkoliv stupni
správního řízení o právu či povinnosti územně samosprávné jednotky na konkrétním úseku státní správy rozhodoval orgán tohoto
územněsprávního celku, pak takový stav nemůže být bez dalšího důvodem podjatosti jeho pracovníka. Aby byly dány pochybnosti
o podjatosti, musela by přistoupit ještě další
skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele.
Podle prvního senátu však smysl právního institutu vyloučení úřední osoby z rozhodování spočívá v zamezení tomu, aby se podjaté osoby bezprostředně podílely na výkonu
státní správy. Posouzení podjatosti by mělo
být nazíráno principem, že nikdo nesmí být
soudcem ve vlastní věci a že ve sporu mezi
dvěma subjekty musí vždy rozhodovat nezávislý třetí subjekt. Integrální součástí práva
na spravedlivý proces tak, jak je vymezeno
v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), je garance toho, aby
ve věci rozhodovala nezávislá a nestranná
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
osoba, ať již soudce či úřední osoba ve správních řízeních. Nestrannost a nezaujatost této
osoby je jistě jedním z hlavních předpokladů
spravedlivého rozhodování a jednou z hlavních premis důvěry občanů a jiných subjektů
práva v právo a v právní stát.
Dále první senát uvedl, že podle § 9 odst. 1
správního řádu z roku 1967 je pracovník
správního orgánu „vyloučen z projednávání
a rozhodování věci, jestliže se zřetelem na jeho poměr k věci, k účastníkům řízení nebo
k jejich zástupcům lze mít pochybnost o jeho
nepodjatosti“. S možnou podjatostí zde počítá správní řád v podstatě u jakékoliv úřední
osoby, tedy takové, která se aktivně a bezprostředně podílí na výkonu pravomoci správního orgánu. Výkonem pravomoci je z tohoto
pohledu nutno rozumět nejen její podíl na formálním správním řízení, ale i na jednotlivých
úkonech, v rámci nichž činí tyto osoby jistá
správní uvážení, která se pak promítají v materiální podobě v právní sféře účastníků řízení.
Podmínkou vyloučení z rozhodování je
podle prvního senátu nalezení důvodného
předpokladu, že tato osoba může mít pro
svůj poměr k věci v širším smyslu zájem na
výsledku řízení. Na pojem poměr k věci v širším smyslu však nelze pohlížet jen subjektivně jako na individuální zájem na výsledku řízení například z důvodu kladných či
negativních vztahů úřední osoby s účastníky
řízení či z důvodu ekonomické závislosti na
některém z účastníků řízení.
Kategorii nestrannosti, která neexistenci
poměru k věci předpokládá, je nutno podle
názoru prvního senátu vnímat také v rovině
objektivní. Za objektivní ovšem nelze považovat to, jak se nestrannost osoby pouze subjektivně jeví vnějšímu pozorovateli, tj. účastníkovi řízení, nýbrž to, zda reálně neexistují
objektivní okolnosti, které by mohly vést k legitimním pochybnostem o tom, že tato osoba určitým, nikoliv nezaujatým poměrem k věci disponuje. V tomto směru první senát poukázal na
nález Ústavního soudu ze dne 27. 11. 1996,
sp. zn. I. ÚS 167/94, č. 127/1996 Sb. ÚS.
Dále první senát odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 3. 7. 2001, sp. zn. II. ÚS 105/01,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
č. 98/2001 Sb. ÚS, v němž se uvádí, že subjektivní hledisko účastníků řízení o podjatosti
může být podnětem k jejímu zkoumání, rozhodování o této otázce se však musí dít výlučně na základě hlediska objektivního. To znamená, že otázka podjatosti nemůže být
postavena nikdy zcela najisto. Nelze ovšem
vycházet pouze ze subjektivních pochybností osob zúčastněných na řízení, nýbrž i z právního rozboru skutečností, které k těmto pochybnostem vedou.
Rovněž judikatura Evropského soudu pro
lidská práva vychází podle prvního senátu
z dvojího testu posuzování nestrannosti
soudce, přičemž závěry zde vyslovené lze
vztáhnout i na posouzení nestrannosti rozhodující úřední osoby. Subjektivní test je založen na základě osobního přesvědčení soudce
v dané věci, objektivní test sleduje existenci
dostatečných záruk, že je možno v tomto
ohledu vyloučit jakoukoliv legitimní pochybnost (srov. rozsudek ze dne 22. 4. 1994, Saraiva de Carvalho proti Portugalsku, stížnost č. 15651/89, Series A, č. 286-B, či
rozsudek ze dne 20. 5. 1998, Gautrin a další
proti Francii, stížnosti č. 21257, 21258, 21259
a 21260/93, Reports 1998-III).
První senát rovněž poukázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2008,
čj. 6 As 24/2007-89. V něm byl s odkazem na
dosavadní judikaturu správních soudů učiněn závěr, podle něhož pracovníci obecního
úřadu jsou vyloučeni z projednávání a rozhodování věci, pokud by měla obec jako jejich
zaměstnavatel bezprostřední a soukromý zájem na výsledku rozhodnutí vydaného v přenesené působnosti daný tím, že by se od takového rozhodnutí odvíjel majetkový přínos
pro obec. Rozhodnutí orgánu samosprávy
však v tehdy souzené věci nebylo motivováno
zjevně soukromým zájem zaměstnavatele,
takže uvedený judikát nelze beze zbytku
vztáhnout na posuzovanou věc.
K podjatosti úředních osob se podle prvního senátu vyjádřil Nejvyšší správní soud
i v rozsudku ze dne 10. 10. 2007, čj. 2 As
29/2007-74, č. 1465/2008 Sb. NSS, v němž byl
řešen vztah zastupitele obce vůči jejím úředním osobám, které rozhodují při výkonu pře-
nesené působnosti v přestupkovém řízení.
I toto rozhodnutí není zcela přiléhající na posuzovanou věc, nicméně jako podmínku pro
vyloučení úředních osob z rozhodování ve
správním řízení taktéž zdůrazňuje závislost
mezi osobami, která rozhoduje a o níž je rozhodováno.
Dále první senát poukázal na skutečnost,
že shora citovaný rozsudek čj. 2 As 21/2004-67
se vyjádřil k otázce podjatosti úředních osob
v době, kdy neexistovala dnes již konzistentní judikatura Nejvyššího správního soudu řešící vyloučení soudců z rozhodování, pokud
by věc měl řešit senát či soudci ve sporu, kde
je žalovaným samotný soud, u něhož soudci
působí, nebo jeho předseda. V usneseních ze
dne 29. 2. 2008, čj. Nad 4/2008-47, a ze dne
20. 8. 2009, čj. Nao 42/2009-21, totiž Nejvyšší
správní soud dovodil, že směřuje-li žaloba
proti rozhodnutí, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu vystupujícího v pozici správního
orgánu I. stupně, jsou z projednávání a rozhodování věci vyloučeni všichni soudci specializovaných správních senátů tohoto soudu.
V těchto judikátech Nejvyšší správní soud zdůraznil, že nikdo nesmí být soudcem ve vlastní
věci a že ve sporu mezi dvěma subjekty musí
vždy rozhodovat nezávislý třetí subjekt.
Naprosto stejné zásady, jimiž je ovládáno
posuzování vyloučení soudců z rozhodování,
musí být podle prvního senátu použity i při
posouzení případného vyloučení z rozhodování úředních osob, jež se účastní rozhodování ve správním řízení. Vždyť předpokladem
faktického uplatnění zásady rovnosti účastníků v řízení a spravedlivého rozhodnutí je, aby
rozhodující osoba nebyla v žádné závislosti
k jednomu z účastníků řízení. Nelze nalézt rozumný důvod, pro který by se mělo na případné vyloučení úředních osob z rozhodování nahlížet odlišně od soudců. Jestliže jsou na
soudce kladena tak přísná zákonná kritéria
při posuzování jejich možné podjatosti, pak
tím ostražitěji by měla být vnímána a posuzována tato kritéria pro exekutivní aparát. Rozhodovala-li by tedy úřední osoba věc, která se
jí týká potud, že je v určitém stupni objektivní závislosti k účastníku řízení, pak musí nastoupit obdobný mechanizmus jako ve zmí-
něném rozhodování soudů a věc musí být delegována k rozhodnutí jinému správnímu orgánu.
První senát tedy dospěl k závěru, že městský soud v dané věci nesprávně zodpověděl
právní otázku podjatosti pracovníků správního orgánu. Podle prvního senátu totiž závislost na osobě, v jejíž věci pracovníci správního
orgánu rozhodovali, způsobila principiálně
jejich vyloučení z rozhodování. Proto první
senát shledal důvod pro judikatorní odklon
od shora citovaného rozsudku čj. 2 As
21/2004-67 a věc postoupil rozšířenému senátu. Chtěl, aby se rozšířený senát odchýlil od
dosavadní judikatury a zaujal právní názor, že
rozhoduje li orgán územního samosprávného
celku, v němž jsou zařazeni jeho zaměstnanci,
jako správní orgán o věci v řízení, jehož účastníkem je tento územní samosprávný celek
mající zájem na výsledku řízení, nelze vyloučit pochybnosti o nepodjatosti těchto zaměstnanců pro poměr k věci vylučující je ze
všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by
mohli výsledek řízení ovlivnit ve smyslu § 9
odst. 1 správního řádu z roku 1967.
Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu rozhodl, že rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení
ve věci, která se týká zájmu tohoto územního
samosprávného celku, je důvodem pochyb
o nepodjatosti pracovníka správního orgánu
dle § 9 odst. 1 správního řádu z roku 1967 jeho zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku tehdy, je-li z povahy věci či
jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by
mohl být jeho postoj k věci ovlivněn i jinými
než zákonnými hledisky.
Z odůvodnění:
III.
Dosavadní judikatura
Nejvyššího správního soudu
k posuzované právní otázce
[21] Nejvyšší správní soud v citovaném
rozsudku čj. 2 As 21/2004-67, proti němuž se
první senát v posuzované věci vymezil, uvedl,
že „[v] projednávané věci podala žádost
o pokácení stromu obec a o této žádosti roz-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
hodoval orgán obce, městský úřad. Příslušnost tohoto orgánu vydat rozhodnutí o takové žádosti je založena § 76 odst. 1 písm. a)
zákona [o ochraně přírody a krajiny], přičemž z § 75 odst. 2 téhož zákona vyplývá, že
rozhoduje-li obecní (městský) úřad jako orgán ochrany přírody, vykonává tím na tomto úseku státní správu. Obecní úřad tedy jako orgán obce,
jakožto jednotky územní
samosprávy, vykonává působnost v oblasti
státní správy, která na něj byla v souladu
s uvedeným zákonem, a tedy postupem
aprobovaným čl. 105 Ústavy České republiky, přenesena. Orgány obce jsou přitom povolány k výkonu státní správy v celé řadě
dalších oblastí, např. ve věcech stavebního
řízení, živnostenského podnikání, požární
ochrany apod. V mnoha případech přitom
i v těchto oblastech může nastat a běžně nastává situace, kdy účastníkem správního řízení vedeného orgánem obce je obec sama.
Zákonodárce přistoupil k takovému zákonnému a přitom ústavně konformnímu řešení, které připouští, aby v kterémkoliv stupni
správního řízení o právu nebo povinnosti
územně samosprávné jednotky na konkrétním úseku státní správy rozhodoval orgán
tohoto územněsprávního celku. Pracovník
takového orgánu v daném řízení nevystupuje prvotně jako zaměstnanec, nýbrž jako
úředník územně samosprávného celku, mezi jehož základní povinnosti podle zákona
č. 312/2002 Sb., [o úřednících územních samosprávných celků], patří mj. dodržovat
ústavní pořádek, právní předpisy vztahující
se k práci jím vykonávané, hájit při výkonu
správních činností veřejný zájem jednat
a rozhodovat nestranně bez ohledu na své
přesvědčení a zdržet se při výkonu práce všeho, co by mohlo ohrozit důvěru v nestrannost rozhodování [§ 16 odst. 1 písm. a), b),
c) a f) citovaného zákona]. Tyto povinnosti
pak má úředník i při výkonu státní správy,
která byla na orgán samosprávy zákonem
přenesena (§ 2 odst. 3 citovaného zákona).
Skutečnost, že zákon uvedené povinnosti
úředníků územních samosprávných celků
takto explicitně vypočítává, je podle Nejvyššího správního soudu třeba vnímat právě
i v souvislosti s tím, že tito úředníci jsou
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
v mnoha případech povoláni k rozhodování
o věcech týkajících se obce či kraje, tedy de
facto jejich zaměstnavatelů. Nejvyšší správní soud je tak přesvědčen, že pouze tato situace, která je zákonem výslovně připuštěna,
předpokládána a vyžadována, nemůže být
bez dalšího důvodem podjatosti pracovníka
orgánu územně samosprávného celku, a to
i přes pracovní či jiný obdobný vztah k takovému celku jakožto účastníkovi řízení či
z toho plynoucí jistou finanční závislost.
Aby pochybnosti o podjatosti konkrétního
úředníka byly v takových případech dány,
musela by přistoupit ještě další skutečnost,
např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele v konkrétním případě.“
[22] Chybnost úvahy o podjatosti pracovníků orgánu obce spočívá podle shora citovaného rozsudku čj. 2 As 21/2004-67, rovněž
v tom, že „v případě jejího uznání by došlo
k vyloučení všech pracovníků správního orgánu, tedy de facto vyloučení celého správního orgánu, což však správní řád ve svém § 9
nepřipouští. Správní řád [z roku 1967] ani
zákon [o ochraně přírody a krajiny], který je
ke správnímu řádu [z roku 1967] ve vztahu
speciálního právního předpisu, nepočítají
s možností přenést působnost rozhodnout
v konkrétní věci na jiný správní orgán, ani
s možností, že by si orgán instančně nadřízený působnost k rozhodnutí ve věci atrahoval. Takovou úpravu ostatně neobsahují ani
zákon č. 128/2000 Sb., [o obcích (obecní zřízení)], a zákon č. 129/2000 Sb., [o krajích
(krajské zřízení)]. Uvedené předpisy naopak
obsahují ustanovení, jež mají zajistit jednotný výkon přenesené státní správy orgány
územních samosprávných celků prostřednictvím institutu dozoru nad výkonem přenesené působnosti, za jejichž použití by bylo
možno eliminovat případné excesy spočívající v ,nadržování‘ vlastní obci či kraji (srov.
§ 126 [obecního zřízení] a § 81 odst. 2 [krajského zřízení]).“
[23] Na tuto argumentaci podanou ve
vztahu k § 9 odst. 1 správního řádu z roku
1967 se Nejvyšší správní soud odvolal také ve
svých dalších rozhodnutích, z nichž lze zmí-
nit například rozsudek ze dne 29. 11. 2006,
čj. 4 As 41/2005-137, rozsudek ze dne 29. 11.
2006, čj. 4 As 42/2005-116, a rozsudek ze dne
20. 8. 2009, čj. Nao 42/2009-21, totiž Nejvyšší
správní soud dovodil, že směřuje-li žaloba
proti rozhodnutí, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu vystupujícího v pozici správního
orgánu I. stupně, jsou z projednávání a rozhodování věci vyloučeni všichni soudci specializovaných správních senátů tohoto soudu.
V těchto judikátech Nejvyšší správní soud zdůraznil, že nikdo nesmí být soudcem ve vlastní
věci a že ve sporu mezi dvěma subjekty musí
vždy rozhodovat nezávislý třetí subjekt.
Naprosto stejné zásady, jimiž je ovládáno
posuzování vyloučení soudců z rozhodování,
musí být podle prvního senátu použity i při
posouzení případného vyloučení z rozhodování úředních osob, jež se účastní rozhodování ve správním řízení. Vždyť předpokladem
faktického uplatnění zásady rovnosti účastníků v řízení a spravedlivého rozhodnutí je, aby
rozhodující osoba nebyla v žádné závislosti
k jednomu z účastníků řízení. Nelze nalézt rozumný důvod, pro který by se mělo na případné vyloučení úředních osob z rozhodování nahlížet odlišně od soudců. Jestliže jsou na
soudce kladena tak přísná zákonná kritéria
při posuzování jejich možné podjatosti, pak
tím ostražitěji by měla být vnímána a posuzována tato kritéria pro exekutivní aparát. Rozhodovala-li by tedy úřední osoba věc, která se
jí týká potud, že je v určitém stupni objektivní závislosti k účastníku řízení, pak musí nastoupit obdobný mechanizmus jako ve zmí-
něném rozhodování soudů a věc musí být delegována k rozhodnutí jinému správnímu orgánu.
První senát tedy dospěl k závěru, že městský soud v dané věci nesprávně zodpověděl
právní otázku podjatosti pracovníků správního orgánu. Podle prvního senátu totiž závislost na osobě, v jejíž věci pracovníci správního
orgánu rozhodovali, způsobila principiálně
jejich vyloučení z rozhodování. Proto první
senát shledal důvod pro judikatorní odklon
od shora citovaného rozsudku čj. 2 As
21/2004-67 a věc postoupil rozšířenému senátu. Chtěl, aby se rozšířený senát odchýlil od
dosavadní judikatury a zaujal právní názor, že
rozhoduje li orgán územního samosprávného
celku, v němž jsou zařazeni jeho zaměstnanci,
jako správní orgán o věci v řízení, jehož účastníkem je tento územní samosprávný celek
mající zájem na výsledku řízení, nelze vyloučit pochybnosti o nepodjatosti těchto zaměstnanců pro poměr k věci vylučující je ze
všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by
mohli výsledek řízení ovlivnit ve smyslu § 9
odst. 1 správního řádu z roku 1967.
Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu rozhodl, že rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení
ve věci, která se týká zájmu tohoto územního
samosprávného celku, je důvodem pochyb
o nepodjatosti pracovníka správního orgánu
dle § 9 odst. 1 správního řádu z roku 1967 jeho zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku tehdy, je-li z povahy věci či
jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by
mohl být jeho postoj k věci ovlivněn i jinými
než zákonnými hledisky.
Z odůvodnění:
III.
Dosavadní judikatura
Nejvyššího správního soudu
k posuzované právní otázce
[21] Nejvyšší správní soud v citovaném
rozsudku čj. 2 As 21/2004-67, proti němuž se
první senát v posuzované věci vymezil, uvedl,
že „[v] projednávané věci podala žádost
o pokácení stromu obec a o této žádosti roz-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
hodoval orgán obce, městský úřad. Příslušnost tohoto orgánu vydat rozhodnutí o takové žádosti je založena § 76 odst. 1 písm. a)
zákona [o ochraně přírody a krajiny], přičemž z § 75 odst. 2 téhož zákona vyplývá, že
rozhoduje-li obecní (městský) úřad jako orgán ochrany přírody, vykonává tím na tomto úseku státní správu. Obecní úřad tedy jako orgán obce,
jakožto jednotky územní
samosprávy, vykonává působnost v oblasti
státní správy, která na něj byla v souladu
s uvedeným zákonem, a tedy postupem
aprobovaným čl. 105 Ústavy České republiky, přenesena. Orgány obce jsou přitom povolány k výkonu státní správy v celé řadě
dalších oblastí, např. ve věcech stavebního
řízení, živnostenského podnikání, požární
ochrany apod. V mnoha případech přitom
i v těchto oblastech může nastat a běžně nastává situace, kdy účastníkem správního řízení vedeného orgánem obce je obec sama.
Zákonodárce přistoupil k takovému zákonnému a přitom ústavně konformnímu řešení, které připouští, aby v kterémkoliv stupni
správního řízení o právu nebo povinnosti
územně samosprávné jednotky na konkrétním úseku státní správy rozhodoval orgán
tohoto územněsprávního celku. Pracovník
takového orgánu v daném řízení nevystupuje prvotně jako zaměstnanec, nýbrž jako
úředník územně samosprávného celku, mezi jehož základní povinnosti podle zákona
č. 312/2002 Sb., [o úřednících územních samosprávných celků], patří mj. dodržovat
ústavní pořádek, právní předpisy vztahující
se k práci jím vykonávané, hájit při výkonu
správních činností veřejný zájem jednat
a rozhodovat nestranně bez ohledu na své
přesvědčení a zdržet se při výkonu práce všeho, co by mohlo ohrozit důvěru v nestrannost rozhodování [§ 16 odst. 1 písm. a), b),
c) a f) citovaného zákona]. Tyto povinnosti
pak má úředník i při výkonu státní správy,
která byla na orgán samosprávy zákonem
přenesena (§ 2 odst. 3 citovaného zákona).
Skutečnost, že zákon uvedené povinnosti
úředníků územních samosprávných celků
takto explicitně vypočítává, je podle Nejvyššího správního soudu třeba vnímat právě
i v souvislosti s tím, že tito úředníci jsou
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
v mnoha případech povoláni k rozhodování
o věcech týkajících se obce či kraje, tedy de
facto jejich zaměstnavatelů. Nejvyšší správní soud je tak přesvědčen, že pouze tato situace, která je zákonem výslovně připuštěna,
předpokládána a vyžadována, nemůže být
bez dalšího důvodem podjatosti pracovníka
orgánu územně samosprávného celku, a to
i přes pracovní či jiný obdobný vztah k takovému celku jakožto účastníkovi řízení či
z toho plynoucí jistou finanční závislost.
Aby pochybnosti o podjatosti konkrétního
úředníka byly v takových případech dány,
musela by přistoupit ještě další skutečnost,
např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele v konkrétním případě.“
[22] Chybnost úvahy o podjatosti pracovníků orgánu obce spočívá podle shora citovaného rozsudku čj. 2 As 21/2004-67, rovněž
v tom, že „v případě jejího uznání by došlo
k vyloučení všech pracovníků správního orgánu, tedy de facto vyloučení celého správního orgánu, což však správní řád ve svém § 9
nepřipouští. Správní řád [z roku 1967] ani
zákon [o ochraně přírody a krajiny], který je
ke správnímu řádu [z roku 1967] ve vztahu
speciálního právního předpisu, nepočítají
s možností přenést působnost rozhodnout
v konkrétní věci na jiný správní orgán, ani
s možností, že by si orgán instančně nadřízený působnost k rozhodnutí ve věci atrahoval. Takovou úpravu ostatně neobsahují ani
zákon č. 128/2000 Sb., [o obcích (obecní zřízení)], a zákon č. 129/2000 Sb., [o krajích
(krajské zřízení)]. Uvedené předpisy naopak
obsahují ustanovení, jež mají zajistit jednotný výkon přenesené státní správy orgány
územních samosprávných celků prostřednictvím institutu dozoru nad výkonem přenesené působnosti, za jejichž použití by bylo
možno eliminovat případné excesy spočívající v ,nadržování‘ vlastní obci či kraji (srov.
§ 126 [obecního zřízení] a § 81 odst. 2 [krajského zřízení]).“
[23] Na tuto argumentaci podanou ve
vztahu k § 9 odst. 1 správního řádu z roku
1967 se Nejvyšší správní soud odvolal také ve
svých dalších rozhodnutích, z nichž lze zmí-
nit například rozsudek ze dne 29. 11. 2006,
čj. 4 As 41/2005-137, rozsudek ze dne 29. 11.
2006, čj. 4 As 42/2005-116, a rozsudek ze dne
13. 6. 2007, čj. 5 As 73/2006-121. (...)
V.
Právní názor rozšířeného senátu
[28] Právní otázkou nastolenou prvním
senátem se ve věci, na niž dopadal správní
řád z roku 2004, zabýval rozšířený senát ve
svém usnesení ze dne 20. 11. 2012, čj. 1 As
89/2010-119. V první řadě dospěl k závěru, že
jádro tehdy rozšířenému senátu předložené
právní otázky je totožné jak v případě správního řádu z roku 1967, tak správního řádu
z roku 2004, jakkoli se procesní úpravy podjatosti i přesné dikce hmotněprávních ustanovení definujících podjatost v obou zákonech v určité míře liší. Na tomto závěru
setrvává. Jádrem právní otázky je totiž vždy
to, zda vztah zaměstnance obce (kraje) ke
svému zaměstnavateli má sám o sobě takovou
povahu, že bez nutnosti, aby přistoupily další
konkrétní skutečnosti, vyvolává pochyby
o nepodjatosti tohoto zaměstnance, podílí-li
se na rozhodování ve správním řízení ve věci,
na níž má jeho zaměstnavatel nebo osoby, jež
jsou efektivně schopny jednání zaměstnavatele ovlivnit, přímo nebo nepřímo zájem.
V. 1 Pojem podjatosti (nepodjatosti)
a smysl a účel ochrany před podjatou
osobou při výkonu pravomoci správního orgánu
[29] Podle § 9 odst. 1 správního řádu z roku 1967 „[p]racovník správního orgánu je
vyloučen z projednávání a rozhodování věci, jestliže se zřetelem na jeho poměr k věci,
k účastníkům řízení nebo k jejich zástupcům lze mít pochybnost o jeho nepodjatosti“.
Podobně podle § 14 odst. 1 správního řádu
z roku 2004 „[k]aždá osoba bezprostředně se
podílející na výkonu pravomoci správního
orgánu (dále jen ,úřední osoba‘), o níž lze
důvodně předpokládat, že má s ohledem
na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na
výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat
o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech
úkonů v řízení, při jejichž provádění by
mohla výsledek řízení ovlivnit“.
[30] Ze znění výše uvedených ustanovení
je patrné, že oba správní řády jimi zajišťují,
aby pravomoci správních orgánů vykonávaly
pokud možno pouze osoby nestranné, tedy
takové, jejichž postoj k výkonu své pravomoci nebude „zkřiven“ vztahem k věci samé či
k těm, kteří na ní mají či mohou mít nějaký
zájem (tj. vztahem, jejž lze označit za nežádoucí). Právní úprava zde vychází z toho, že
uvedené osoby nemají mít na vyřízení věci jiný zájem než ten, aby postupovaly zákonně
(a v rámci toho i věcně správně a efektivně).
Signálem nebezpečí, že jejich postup mohou
ovlivnit i zájmy jiné, může být právě jejich výše popsaný nežádoucí vztah. Právní úprava
vychází z toho, že nebezpečí ovlivnění nežádoucím vztahem je třeba aktivně předcházet
tak, aby k němu pokud možno nikdy nedošlo,
a proto připouští, že v některých případech
bude z výkonu pravomoci v konkrétní věci vyloučena i osoba, o níž není ani zdaleka jisté, že
u ní nežádoucí vztah existuje. Zákon tedy nevyžaduje jistotu ani přiměřenou pravděpodobnost existence nežádoucího vztahu; postačí již, jestliže o nepodjatosti lze pochybovat.
[31] Správní řád z roku 2004 požadovaný
důkazní standard precizuje formulací požadující existenci důvodného předpokladu,
že s ohledem na nežádoucí vztah úřední osoby lze o její nepodjatosti pochybovat. Tato
formulace se však z hlediska svého smyslu
a účelu ani z hlediska konkrétních podmínek
pro naplnění hypotézy právní normy ve skutečnosti od formulace užité správním řádem
z roku 1967 neliší, neboť ani u starší z obou
právních úprav není představitelné, aby závěr o vyloučení určité osoby z projednávání
a rozhodování věci mohl být učiněn bez existence skutkových důvodů zakládajících důvodný předpoklad pochyb o nepodjatosti. Je
tomu tak proto, že v právním státě se jakýkoli
postup podle zákona musí opírat o objektivní
kritéria a o racionální, v realitě zakotvené důvody, a nikoli o čistě subjektivní, o skutkové
důvody neopřenou (libo)vůli toho, kdo pravomoc vykonává.
[32] Pochybnost o nepodjatosti je proto
založena tehdy, jsou-li rozumné a z reality vycházející důvody k domněnce, že zde může
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
existovat nežádoucí vztah, jenž by mohl
„zkřivit“ postoj pracovníka správního orgánu (ve znění § 9 odst. 1 správního řádu z roku 1967) či úřední osoby (ve znění § 14 odst. 1
správního řádu z roku 2004) k výkonu jí svěřené pravomoci. I nízká míra pravděpodobnosti takového nebezpečí tedy může vést
k závěru o vyloučení pracovníka správního
orgánu (úřední osoby) z projednávání a rozhodování věci (resp. ve znění příslušného
ustanovení správního řádu z roku 2004
z úkonů v řízení).
[33] Důvodem k pochybnostem o nepodjatosti pak může být cokoli, co vzhledem ke
své povaze může založit nežádoucí vztah mající potenciál ke „zkřivení“ postoje pracovníka správního orgánu (úřední osoby) k výkonu jí svěřené pravomoci. Něčím takovým jistě
může velmi dobře být pracovněprávní vztah
správního orgánu (úřední osoby) k obci či
kraji jako entitě, která sama má na výsledku
určitého správního řízení zájem nebo která
je přímo nebo nepřímo ovlivňována osobami, jež takový zájem mají. Pracovněprávní
vztah vytváří totiž nepochybně určitý vztah
závislosti mezi oběma jeho účastníky a obecně vzato dává zaměstnavateli určité možnosti
k působení na zaměstnance tak, aby tento
měl tendenci pokud možno vyhovět nejrůznějším preferencím zaměstnavatele. Zaměstnavatel v první řadě rozhoduje o setrvání zaměstnance v pracovním poměru; představa,
že se zaměstnanec dokáže právními prostředky dlouhodobě bránit cílené a setrvalé snaze
zaměstnavatele pracovní poměr s ním ukončit, je v běžných životních poměrech iluzorní. Zaměstnavatel dále významně rozhoduje
o tom, jaké finanční a případně i nefinanční
benefity zaměstnanec za svoji práci obdrží,
přičemž i přesto, že je v řadě ohledů vázán
objektivním právem, má široký faktický prostor pro diskreci. A konečně nelze podcenit,
že zaměstnavatel může nejrůznějšími drobnými opatřeními a každodenní praxí (např.
úpravou pracovní doby, pracovního prostředí, uspořádáním vztahů zaměstnance s jeho
kolegy, vymezením konkrétních pracovních
úkolů a rozdělením práce mezi jednotlivé zaměstnance aj.) vystavit zaměstnance účinné-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
mu tlaku. Pojmově je tedy velmi dobře představitelné, ba dokonce vysoce pravděpodobné,
že chce-li zaměstnavatel, může si najít poměrně účinné prostředky k tlaku na zaměstnance
vedoucímu k ovlivnění jeho rozhodovací činnosti. Obecně vzato tedy vztah zaměstnance
a zaměstnavatele v sobě skrývá významný potenciál možné podjatosti zaměstnance, podílel-li by se na výkonu pravomoci ve věci, na
níž by měl jeho zaměstnavatel či osoby, jež jej
přímo nebo nepřímo ovlivňují, zájem.
V.2 Nestrannost a nezávislost
[34] Nestrannost, kterou lze v určitém
ohledu ztotožnit s absencí podjatosti, je základním předpokladem veškerého rozhodování orgánů veřejné moci v případech, kdy
tyto orgány rozhodují pouze na základě zákona, tj. bez možnosti zohlednit politické zájmy
či aspekty posuzované věci. Nestrannost je
v první řadě nezbytným atributem rozhodování soudů. V právním státě, tedy státě striktně vázaném svým vlastním právem, je však
nestrannost nezbytným znakem i pro rozhodování správních orgánů. Jiná než zákonná
hlediska (tedy zejména hlediska politická)
smějí správní orgány vzít v úvahu pouze tehdy, vyplývá-li to z prostoru pro jejich správní
uvážení; takový prostor by jim ovšem musel
zákon nejprve vytvořit.
[35] Znamená to tedy, že právní úpravu
podjatosti, přesněji řečeno právní úpravu, jež
má zajistit, aby se na výkonu pravomoci
správních orgánů podíleli pouze nepodjatí
pracovníci správního orgánu (nepodjaté
úřední osoby), lze chápat jako jeden z prostředků k dosažení nestrannosti a striktní zákonnosti rozhodování orgánů veřejné správy.
[36] Nestrannost však nelze ztotožňovat
s nezávislostí. Ústavodárce či zákonodárce totiž pouze v některých případech nadal ty, kteří rozhodují o právech a povinnostech, za
účelem toho, aby rozhodovali nestranně, nezávislostí. V plné míře to platí pouze pro
soudce, kterým Ústava i tzv. „jednoduché“
právo zaručují kombinací institucionálních
a osobních záruk nejrůznější povahy (zejména záruk spočívajících v zásadní doživotní neodvolatelnosti z funkce, nepřeložitelnosti
a nemožnosti podstatně zhoršit jejich majetkové postavení) takové právní a faktické postavení, že ačkoli jsou v jistém smyslu „zaměstnanci“ státu, mohou bez jakýchkoli obav
od zájmů, které by snad mohl mít stát na výsledku řízení, v nichž rozhodují, odhlédnout
a rozhodovat výlučně podle práva a svého
nejlepšího vědomí a svědomí. V určité podstatně omezenější míře jsou pak nezávislostí
nadány i některé osoby působící v tzv. nezávislých správních úřadech (například předseda či inspektoři Úřadu pro ochranu osobních
údajů, předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže nebo třeba členové Rady pro
rozhlasové a televizní vysílání; k pojmu „nezávislého správního úřadu“ jako státního
úřadu stojícího mimo organizační soustavu
státní správy řízené vládou viz v české doktríně Hendrych, D. a kol., Správní právo. Obecná část, 6. vyd., Praha : C. H. Beck, 2006,
s. 127–128, podobně např. ve švýcarské doktríně tzv. „weisungsfreie Verwaltungseinheiten“, viz Tschannen, P.; Zimmerli, U.; Müller, M.
Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. vyd., Bern :
Stämpfli Verlag, 2009, s. 46–48). Záruky jejich nezávislosti však zpravidla mají výrazné
časové omezení, a to stanovením funkčního
období. To je již samo o sobě ve srovnání se
zárukami soudcovské nezávislosti výrazně
oslabuje, neboť již samotná hrozba možného
budoucího „návratu“ na běžný trh práce po
skončení funkčního období v nich může za
určitých okolností vyvolat snahu zohlednit
určité zájmy ve své rozhodovací činnosti.
[37] Z výše uvedeného však nelze usuzovat, že by rozšířený senát vycházel z názoru,
že absence nezávislosti pracovníků správního orgánu (úředních osob) při rozhodování
o právech a povinnostech podle zákonných
hledisek je ústavním deficitem. Nikoli; takovým ústavním deficitem by byla pouze absence jejich nestrannosti. Univerzální požadavek
rozhodovací nezávislosti totiž z ústavního pořádku nevyplývá; z něho vyplývá tento požadavek pouze ve vztahu k soudcům a pak vůči
specifickým v Ústavě výslovně vymezeným
orgánům (Nejvyššímu kontrolnímu úřadu,
viz čl. 97 odst. 1 věta první Ústavy, a implicitně České národní bance, viz vymezení jejích
úkolů v čl. 98 odst. 1 Ústavy). Je tedy v zásadě
na uvážení zákonodárce, zda i určitým jiným
orgánům (a osobám v rámci nich vykonávajícím vrchnostenské pravomoci) přizná status
nezávislých orgánů, anebo nikoli.
V.3 Úředníci územních samospráv-
ných celků
[38] Postavení zaměstnanců obcí a krajů,
podílejících se na výkonu pravomocí správních orgánů, tedy osob spadajících do působnosti zákona o úřednících územních samosprávných celků, nelze ani rámcově srovnávat
s postavením soudců a typově nejsou nadáni
ani takovým stupněm nezávislosti, který je
charakteristický pro určité osoby působící
v tzv. nezávislých správních úřadech zmíněných sub [36]. „Úředníkem se pro účely tohoto zákona rozumí zaměstnanec územního
samosprávného celku podílející se na výkonu správních činností zařazený do obecního
úřadu, do městského úřadu, do magistrátu
statutárního města nebo do magistrátu
územně členěného statutárního města, do
úřadu městského obvodu nebo úřadu městské části územně členěného statutárního
města, do krajského úřadu, do Magistrátu
hlavního města Prahy nebo do úřadu městské části hlavního města Prahy“ (§ 2 odst. 4
výše citovaného zákona).
lze uzavřít
[39] Úředníci územních samosprávných
celků jsou v pracovním poměru k obci nebo
kraji, přičemž na jejich pracovněprávní vztahy se vztahuje zákoník práce z roku 2006, nestanoví-li zákon jinak. Pracovní smlouvu k výkonu činnosti úředníka
jen
s fyzickou osobou, která splňuje stanovené
předpoklady pro vznik pracovního poměru,
přičemž uzavření pracovní smlouvy předchází
veřejná výzva a v některých případech i výběrové řízení. Pracovní poměr úředníka se zásadně uzavírá na dobu neurčitou s výjimkou
časově omezených činností, které lze vykonávat v pracovním poměru na dobu určitou.
[40] Odměňování úředníků územních samosprávných celků se řídí zákoníkem práce
z roku 2006 a nařízením vlády č. 564/2006 Sb.,
o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě. V nich je obsažen pla-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
tový tarif, který rozlišuje platové třídy podle
náročnosti práce a platové stupně podle délky započitatelné praxe. Dále tyto právní
předpisy přiznávají úředníkům územních samosprávných celků osobní příplatky, další
příplatky a odměny.
[41] Odvolání úředníka z vedoucí funkce
je možné jen ze zákonných důvodů, například při ztrátě předpokladů pro vznik pracovního poměru nebo pro závažné či opakované porušení povinností. S úředníkem však
lze rozvázat pracovní poměr výpovědí z důvodů uvedených v § 52 písm. a) až c) zákoníku práce z roku 2006 nebo dohodou z týchž
důvodů. V takovém případě vedle odstupného podle § 67 a § 68 zákoníku práce z roku
2006 náleží úředníkovi další odstupné ve výši
dvojnásobku až čtyřnásobku průměrného
měsíčního výdělku v závislosti na počtu let
pracovního poměru, který však musí trvat
nejméně 10 let (§ 1 odst. 1 a 2, § 2 odst. 4, § 4
odst. 1 a 3, § 6, § 7, § 10 odst. 1, § 12 a § 13 zákona o úřednících územních samosprávných
celků).
[42] Úředníci samosprávných celků jsou
vázáni právem [§ 16 odst. 1 písm. a) a b) zákona o úřednících územních samosprávných
celků] a povinni „hájit při výkonu správních
činností veřejný zájem“ [§ 16 odst. 1 písm. c)
téhož zákona] a „jednat a rozhodovat nestranně bez ohledu na své přesvědčení a zdržet se při výkonu práce všeho, co by mohlo
ohrozit důvěru v nestrannost rozhodování“
[§ 16 odst. 1 písm. f) téhož zákona]. Plnit pokyny vedoucích úředníků jsou povinni jen
tehdy, nejsou-li v rozporu s právními předpisy; „má-li úředník za to, že vydaný pokyn je
v rozporu s právními předpisy, je povinen to
bezodkladně oznámit osobě, která mu pokyn vydala, a to písemně, nebo, hrozí-li nebezpečí z prodlení, ústně; poté je úředník povinen splnit daný pokyn pouze tehdy,
dostane-li od vedoucího úřadu písemný příkaz tak učinit; úředník nesmí vykonat pokyn ani příkaz, pokud by se tím dopustil
trestného činu, přestupku, popřípadě jiného
správního deliktu, a tuto skutečnost je povinen bez zbytečného prodlení písemně oznámit vedoucímu úřadu“ [§ 16 odst. 1 písm. d)
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
téhož zákona]. Uvedení úředníci mají i řadu
dalších povinností majících zajistit jejich nestrannost při výkonu jim svěřených pravomocí [viz zejm. § 16 odst. 1 písm. g), h), i) a j)
téhož zákona].
[43] Z výše uvedeného vyplývá, že zákon
sice ukládá úředníkům územních samosprávných celků povinnosti, jejichž plnění by mělo
zajistit, že budou při výkonu svých pravomocí postupovat nestranně, avšak povaha jejich
pracovněprávního vztahu k zaměstnavateli
skutečně účinné záruky toho, že se tak opravdu bezezbytku stane, nedává. Tito úředníci
totiž nejsou vůči obci či kraji ve veřejnoprávním služebním poměru, který by se vyznačoval trvalostí a zásadní nezrušitelností (tzv. definitiva) a který by poskytoval dostatečně
účinné právní záruky před působením ze
strany nadřízených (např. zásadní nepřeložitelnost). Takové rysy zvláštní pracovněprávní
poměr úředníků k obci nebo kraji zakotvený
v zákoně o úřednících územních samosprávných celků nevykazuje. Naopak, podle něho
se sice pracovní poměr úředníka územního
samosprávného celku uzavírá v zásadě na dobu neurčitou, avšak lze jej ukončit ze všech
důvodů uvedených v zákoníku práce, tedy
rovněž pro nadbytečnost (v této souvislosti
dlužno poznamenat, že zaměstnanci státních
orgánů nemají ani takový standard záruk své
nestrannosti, jaký zaměstnancům územních
samosprávných celků zajišťuje zákon o úřednících územních samosprávných celků).
[44] Dále je třeba se zmínit o vztazích některých samosprávných orgánů územních samosprávných celků k obecnímu úřadu, krajskému úřadu či Magistrátu hlavního města
Prahy a úředníkům v něm zařazeným. Tyto
vztahy jsou upraveny v obecním zřízení, krajském zřízení a v zákoně č. 131/2000 Sb.,
o hlavním městě Praze. Hlavní město Praha je
přitom zároveň obcí i krajem, jak vyplývá
z § 1 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze.
[45] Výkonným orgánem obce v oblasti
samostatné působnosti je rada obce, která ze
své činnosti odpovídá zastupitelstvu obce.
Radě obce je vyhrazeno stanovit rozdělení
pravomocí v obecním úřadu, zřizovat a zrušovat odbory a oddělení obecního úřadu, na
návrh tajemníka obecního úřadu jmenovat
a odvolávat vedoucí odborů obecního úřadu
v souladu se zvláštním zákonem, stanovit celkový počet zaměstnanců obce v obecním úřadu a schvalovat organizační řád obecního
úřadu [§ 99 odst. 1, § 102 odst. 2 písm. f), g),
j) a o) obecního zřízení]. Výkonnými orgány
v oblasti samostatné působnosti jsou také rada kraje a Rada hlavního města Prahy, které
rovněž disponují některými shora uvedenými pravomocemi ve vztahu ke krajskému úřadu či k Magistrátu hlavního města Prahy [§ 57
odst. 1 a § 59 odst. 1 písm. b) a c) krajského
zřízení, § 68 odst. 1 a odst. 2 písm. f) zákona
o hlavním města Praze].
[46] Orgánem územního samosprávného
celku v oblasti samostatné působnosti je
i osoba, která ho zastupuje navenek. Starosta
je přitom v čele obecního úřadu, jmenuje
a odvolává se souhlasem ředitele krajského
úřadu tajemníka obecního úřadu v souladu
se zvláštním zákonem a stanoví jeho plat podle zvláštních předpisů. Dále starosta plní
úkoly zaměstnavatele podle zvláštních předpisů, uzavírá a ukončuje pracovní poměr se
zaměstnanci obce a stanoví jim plat podle
zvláštních předpisů, pokud není v obci tajemník obecního úřadu; vedoucí odboru jmenuje, odvolává a stanoví jim plat, jen není-li
zřízena rada obce. Starosta také zabezpečuje
výkon přenesené působnosti v obcích, kde
není tajemník obecního úřadu. Rovněž tak
starosta plní obdobné úkoly jako statutární
orgán zaměstnavatele podle zvláštních právních předpisů vůči tajemníkovi obecního
úřadu [§ 103 odst. 4 písm. b), f) a i) a § 109
odst. 1 obecního zřízení]. Také hejtman kraje
a primátor hlavního města Prahy disponují
určitými pravomocemi ve vztahu k řediteli
krajského úřadu či k řediteli Magistrátu hlavního města Prahy [§ 61 odst. 3 písm. b), c)
a h) krajského zřízení, § 72 odst. 3 písm. b)
a d) zákona o hlavním městě Praze].
[47] Samosprávné orgány obce a kraje
mají tedy ve vztahu k úředníkům těchto
územních samosprávných celků značné organizační a personální pravomoci, které jim
umožňují mít vliv na profesní život pracovníků správního orgánu (úředních osob), a to
včetně ukončení pracovního poměru či naopak povýšení na vedoucí pozici. Tím se vytváří
stav ekonomické závislosti úředníků územních samosprávných celků na jejich zaměstnavateli, který vytváří prostor pro nežádoucí
vlivy na rozhodovací činnost v těch věcech,
v nichž rozhodují pracovníci správního orgánu (úřední osoby) o záležitostech svého zaměstnavatele.
[48] Z výše uvedených důvodů nelze
úředníky územních samosprávných celků
ani rámcově považovat za osoby nadané nezávislostí.
V.4 Nebezpečí „systémové“ podjatosti
úředníků územních samosprávných celků
v konkurenci s dalšími ústavními a zákonem chráněnými zájmy a hodnotami
[49] Zákonné postavení úředníků územních samosprávných celků není nezávislé na
jejich zaměstnavateli. Zdálo by se tedy, že již
pro tuto skutečnost je třeba na ně nahlížet jako na „systémově“ podjaté, rozhodují-li ve věcech, na nichž může mít zájem územní samosprávný celek, jehož jsou zaměstnanci, či
osoby, které (například proto, že ovládají politické orgány tohoto celku či na ně mají neformální vliv) na tento samosprávný celek
mají přímý nebo nepřímý vliv.
[50] Rozšířený senát však zastává názor,
že existují významné důvody pro to, aby výše
uvedený závěr byl modifikován. Proti přísnému pojetí „systémové podjatosti“ hovoří výklad založený na poměřování různých navzájem si konkurujících hodnot a cílů, jichž je
při uspořádání institucionálního rámce rozhodování ve správním řízení potřeba dosáhnout. Je zřejmé, že rozhodování nepodjatou
osobou je významnou zárukou spravedlivosti
každého rozhodovacího procesu, v němž se
má postupovat výlučně podle zákona, tedy
zejména procesu soudního či správního, neboť zajišťuje jeho nestrannost. Je proto třeba
trvat na jejím důsledném prosazování. Avšak
ani tato hodnota není a nemůže být hodnotou absolutní, jíž musí cokoli ustoupit.
[51] Rozhodování o právech a povinnostech orgány veřejné moci jakožto nositeli monopolu legitimního násilí systémově vychází
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
z pojmu suverénního státu, tedy státu, který
sám není podřízen žádné jemu nadřazené
moci. Systém orgánů rozhodujících o právech a povinnostech má tedy zpravidla pyramidální strukturu, na jejímž vrcholu je orgán
(příp. vícero orgánů), nad nímž žádný další
není. Tento orgán konečné instance z povahy
věci musí být oprávněn rozhodnout, i když je
sám podjatý (tato potřeba však jistě nevylučuje možnost, aby pro rozhodování v uvedených zvláštních případech platila specifická
pravidla). Již sám tento argument ukazuje, že
vyloučení rizika rozhodování podjatou osobou není a nemůže být absolutní hodnotou
a že v některých případech může být namístě, aby zájem na vyloučení uvedeného rizika
ustoupil jinému důležitějšímu zájmu.
[52] Podobně vedle nestrannosti rozhodování jsou legitimními cíli, k jejichž dosahování
může uspořádání systému orgánů veřejné moci a v rámci něho orgánů veřejné správy směřovat, hospodárnost takového uspořádání, zajištění patřičné odbornosti i s ohledem na
očekávanou typovou obtížnost, typový charakter a počet případů, jež budou rozhodovány, schopnost projevit místní znalost a docílit
únosné míry administrativní náročnosti rozhodovacího procesu. Uvedené cíle jsou či
mohou být ve střetu s přísným, bezvýjimečným pojetím „systémové podjatosti“, neboť
v případě, že by ve všech takovýchto případech byly příslušné úřední osoby bez dalšího
vyloučeny, bylo by nezbytné velký počet věcí
vyřizovat v řízení před jinými orgány než těmi, které jsou k tomu podle obecných pravidel příslušné. To by dosahování výše popsaných cílů ve významné míře znemožnilo.
[53] Na druhé straně je nepředstavitelné,
aby kvůli ve své podstatě utilitárním cílům,
byť jistě důležitým a společensky hodnotným, byl ignorováním nebezpečí, jež vyplývají ze zaměstnaneckého poměru úředníků
územních samosprávných celků k těmto celkům, významně narušen požadavek nestrannosti při rozhodování správních orgánů.
[54] Proto se rozšířený senát přiklonil
k závěru, že v dané věci je nutno nalézt takové řešení, které na jedné straně zohlední skutečnost, že „systémové riziko podjatosti“ da-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
né uvedeným zaměstnaneckým poměrem samo o sobě představuje významné potenciální
nebezpečí pro nestrannost rozhodování orgánů územních samosprávných celků jako
správních orgánů, avšak na druhé straně vezme v úvahu, že zdaleka ne ve všech případech
se toto nebezpečí vskutku projeví. Rozšířený
senát proto dospěl k závěru, že v případech,
kdy rozhoduje úředník územního samosprávného celku ve věci, která se přímo nebo nepřímo týká tohoto celku, není a priori vyloučen z rozhodování pro svoji „systémovou
podjatost“, avšak je u něho dáno „systémové
riziko podjatosti“, kvůli němuž je třeba otázku jeho případné podjatosti posuzovat se
zvýšenou opatrností oproti věcem, které se
zájmů územního samosprávného celku nijak
nedotýkají.
[55] Ustanovení § 9 odst. 1 správního řádu z roku 1967 (a obdobně i § 14 odst. 1
správního řádu z roku 2004) je proto nutno
vykládat tak, že důvodem pochyb o nepodjatosti pracovníka správního orgánu (úřední
osoby) je jeho zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku v případě, že se
rozhoduje ve věci týkající se přímo nebo nepřímo tohoto územního samosprávného celku, tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto
zaměstnaneckého poměru by mohl být jeho
postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými
hledisky. Rozšířený senát podotýká, že k pochybám o nepodjatosti postačí i poměrně
nízká míra podezření, neboť – jak výše vyložil
– existence „systémového rizika podjatosti“
je sama o sobě signálem ke zvýšené opatrnosti a „podezřívavosti“ při posuzování důvodů
pro vyloučení pracovníka správního orgánu
(úřední osoby) z úkonů v řízení. Důvody
k uvedenému podezření mohou být nejrůznějšího druhu a nelze je specifikovat jinak
než obecnými rysy a představitelnými příklady. Bude se jednat o takové skutečnosti, které
naznačují, že zde existuje někdo, kdo má zájem
na určitém výsledku řízení, v němž se má rozhodovat, a přitom má či může mít schopnost
působit na příslušného pracovníka správního orgánu (úřední osobu) prostřednictvím
jeho zaměstnaneckého vztahu k územnímu
samosprávnému celku. Uvedenými skutečnostmi mohou být například jevy v politické
či mediální sféře, jež předcházejí příslušnému správnímu řízení či je doprovázejí a naznačují zvýšený zájem o výsledek řízení ze
strany osob schopných ovlivnit
jednání
územního samosprávného celku jako zaměstnavatele příslušného pracovníka správního
orgánu (úřední osoby). Příkladem může být
zájem politických činitelů či jiných v rámci
daného územního samosprávného celku vlivných osob (např. zákulisních aktérů místní
politiky či podnikatelských subjektů) na určitém výsledku řízení (např. na tom, aby určitá
stavba, činnost apod. byla povolena, anebo
naopak nepovolena); takový zájem lze vysledovat například z různých mediálních vyjádření, předvolebních slibů, konkrétních investičních či
jiných obchodních počinů,
předchozích snah nasměrovat určité související rozhodovací procesy určitým způsobem
apod. Stejně tak uvedenou skutečností může
být samotná povaha a podstata rozhodované
věci, její kontroverznost či politický význam
a s tím spojené zájmy. Zjevně a bez dalšího
pak uvedenými skutečnostmi budou podezření z nátlaku či snahy přímo ovlivnit rozhodování příslušného pracovníka správního orgánu (úřední osoby) prostřednictvím jeho
zaměstnaneckého vztahu.
[56] Na druhé straně signálem nadkritické míry „systémového rizika podjatosti“ zpravidla nebude samotný fakt, že rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku bude
mít dopad na tento celek. Proto např. nebude
zpravidla důvodem k pochybám o nepodjatosti úředníka územního samosprávného celku samotná skutečnost, že jím vydané stavební povolení se dotkne majetkových či jiných
zájmů obce, v níž bude stavba uskutečněna
(typicky tím, že stavba bude zbudována na
pozemku obce či na pozemku s obecními pozemky sousedícím), půjde-li o běžné, obecně
vzato nekontroverzní a v měřítkách daného
územního celku ve své podstatě nevýznamné
dotčení.
[57] Pro posouzení otázky podjatosti pracovníka správního orgánu (úřední osoby)
přitom není rozhodná formální procesní role
územního samosprávného celku v řízení,
v němž se tato otázka řeší, nýbrž to, zda má
on sám nebo osoby, které jsou schopny jej
přímo nebo nepřímo ovlivnit, skutečný (materiální) zájem na jeho výsledku. Zpravidla tedy bude nerozhodné, zda je dotyčný územní
samosprávný celek účastníkem řízení proto,
že jde o toho, o jehož právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech má být
v řízení jednáno nebo jehož práva, právem
chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být
rozhodnutím přímo dotčeny (§ 14 odst. 1
správního řádu z roku 1967) proto, že mu
zvláštní právní předpis takové postavení přiznává (§ 14 odst. 2 správního řádu z roku 1967),
anebo že dokonce vůbec účastníkem není.
[58] Při posuzování „systémového rizika
podjatosti“ je třeba zohlednit všechny relevantní okolnosti. Svoji roli proto může hrát
i konkrétní institucionální uspořádání orgánů územního samosprávného celku, o který
se jedná, včetně takového faktoru, jako je jeho velikost, s níž je nezřídka spojena míra odstupu konkrétního úředníka od věci, o které
rozhoduje, a od osob, jichž se tato věc týká.
[59] Nejvyšší správní soud podotýká, že
právě v soudobém českém modelu spojené
územní veřejné správy, v němž státní správu
i samosprávu vykonávají z podstatné části orgány územních samosprávných celků jakožto
politických entit ovládaných místními či regionálními politickými reprezentacemi, prosazujícími nezřídka partikulární zájmy, a nikoli
zájem veřejný, nelze nebezpečí plynoucí ze
„systémového rizika podjatosti“ podcenit. Je
tomu tak proto, že v modelu, v němž v posledku o osudech zaměstnanců územního samosprávného celku rozhoduje místní či
regionální politická reprezentace, nezřídka
ovládaná zákulisními vlivovými strukturami,
jež z povahy věci má zájmy na tom, aby určité
věci místního významu byly řešeny určitým
způsobem, fakticky nelze v rámci územní samosprávné jednotky zajistit skutečně úplné
oddělení politických a zákonných hledisek
při výkonu veřejné správy. V tomto systému
chybí regionální správní úřady plně oddělené od samosprávy a nezávislé na místních poměrech a vlivech, jež by dokázaly garantovat
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
objektivitu a nestrannost výkonu veřejné
správy i ve věcech, na nichž má samospráva
či lidé, kteří ji jsou schopni ovlivnit, zájem.
Dozor vykonávaný nadřízenými orgány (především Ministerstvem vnitra) stěží může být
dostatečně účinným mechanismem, neboť to
v potřebné míře nezvládne již jen z kapacitních důvodů. Proto je nezbytné podezření vyplývající z existence „systémového rizika
podjatosti“ brát velmi vážně a s ohledem na
smysl a účel § 9 odst. 1 správního řádu z roku
1967 (resp. § 14 odst. 1 správního řádu z roku
2004) v pochybnostech dát přednost vyloučení všech pracovníků správního orgánu
(úředních osob) příslušného správního orgánu z úkonů v řízení.
[60] Ostatně jistý posun v náhledu na důsledky „systémového rizika podjatosti“ oproti právnímu názoru, vůči němuž se v nyní
projednávané věci vymezil první senát, má za
žádoucí i judikatura Ústavního soudu. Ten
v usnesení ze dne 23. 10. 2008, sp. zn. II. ÚS
555/07 (byla jím jako zjevně neopodstatněná
odmítnuta ústavní stížnost proti rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11.
2006, čj. 4 As 42/2005-117, který vycházel ve
věci „systémové“ podjatosti z právního názoru vyjádřeného ve shora citovaném rozsudku
čj. 2 As 21/2004-67), uvedl, že „v kontextu
projednávané věci sice shledal právní závěry Nejvyššího správního soudu vztahující se
k otázce podjatosti pracovníka obce ústavně
konformními, avšak pro futuro není možné
zcela vyloučit ani situaci, kdy se v souvislosti s odlišně determinovanou právní věcí ukáží tyto závěry jako závěry vybočující z mezí
ústavnosti. Ústavní soud jinými slovy konstatuje, že na základě konkrétních okolností
projednávané věci nedospěl k závěru
o ústavní nonkonformnosti napadeného
rozsudku Nejvyššího správního soudu (opírajícího se argumentačně o rozsudek [...]
sp. zn. 2 As 21/2004), je si však současně vědom i možné eventuality, že budoucí praxe
ukáže potřebu tyto závěry (možná i podstatným způsobem) modifikovat (viz např. článek: Kadečka, S. Je rozhodování obce ve
vlastní věci opravdu nepodjaté? In: Právní
rozhledy, červenec 2005, č. 13, s. 477–484).
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
Ústavní soud se nedomnívá, že může být
pracovník obce a priori považován za podjatého v řízení, v němž je účastníkem řízení
tato obec (jak uvádí stěžovatel), současně
má nicméně za to, že kritéria předestřená
Nejvyšším správním soudem v napadeným
rozsudkem citovaném judikátu se mohou
v testu skutkově odlišných právních věcí ukázat
nevyhovujícími, respektive – uplatňoval-li by
je Nejvyšší správní soud i za takovýchto okolností – i ústavně nonkonformními.“
[61] „Systémové riziko podjatosti“ (tedy
riziko podjatosti založené na skutečnosti, že
pracovník správního orgánu, resp. úřední
osoba je zaměstnancem územního samosprávného celku, který sám má zájem na výsledku řízení, v rámci něhož má tento pracovník činit úkony, nebo který může být
přímo nebo nepřímo ovlivněn osobami, jež
takový zájem mají) se týká vždy konkrétní
osoby, neboť, jak již bylo shora vyloženo, je
jen jedním z možných důvodů podjatosti ve
smyslu § 9 odst. 1 správního řádu z roku
13. 6. 2007, čj. 5 As 73/2006-121. (...)
V.
Právní názor rozšířeného senátu
[28] Právní otázkou nastolenou prvním
senátem se ve věci, na niž dopadal správní
řád z roku 2004, zabýval rozšířený senát ve
svém usnesení ze dne 20. 11. 2012, čj. 1 As
89/2010-119. V první řadě dospěl k závěru, že
jádro tehdy rozšířenému senátu předložené
právní otázky je totožné jak v případě správního řádu z roku 1967, tak správního řádu
z roku 2004, jakkoli se procesní úpravy podjatosti i přesné dikce hmotněprávních ustanovení definujících podjatost v obou zákonech v určité míře liší. Na tomto závěru
setrvává. Jádrem právní otázky je totiž vždy
to, zda vztah zaměstnance obce (kraje) ke
svému zaměstnavateli má sám o sobě takovou
povahu, že bez nutnosti, aby přistoupily další
konkrétní skutečnosti, vyvolává pochyby
o nepodjatosti tohoto zaměstnance, podílí-li
se na rozhodování ve správním řízení ve věci,
na níž má jeho zaměstnavatel nebo osoby, jež
jsou efektivně schopny jednání zaměstnavatele ovlivnit, přímo nebo nepřímo zájem.
V. 1 Pojem podjatosti (nepodjatosti)
a smysl a účel ochrany před podjatou
osobou při výkonu pravomoci správního orgánu
[29] Podle § 9 odst. 1 správního řádu z roku 1967 „[p]racovník správního orgánu je
vyloučen z projednávání a rozhodování věci, jestliže se zřetelem na jeho poměr k věci,
k účastníkům řízení nebo k jejich zástupcům lze mít pochybnost o jeho nepodjatosti“.
Podobně podle § 14 odst. 1 správního řádu
z roku 2004 „[k]aždá osoba bezprostředně se
podílející na výkonu pravomoci správního
orgánu (dále jen ,úřední osoba‘), o níž lze
důvodně předpokládat, že má s ohledem
na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na
výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat
o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech
úkonů v řízení, při jejichž provádění by
mohla výsledek řízení ovlivnit“.
[30] Ze znění výše uvedených ustanovení
je patrné, že oba správní řády jimi zajišťují,
aby pravomoci správních orgánů vykonávaly
pokud možno pouze osoby nestranné, tedy
takové, jejichž postoj k výkonu své pravomoci nebude „zkřiven“ vztahem k věci samé či
k těm, kteří na ní mají či mohou mít nějaký
zájem (tj. vztahem, jejž lze označit za nežádoucí). Právní úprava zde vychází z toho, že
uvedené osoby nemají mít na vyřízení věci jiný zájem než ten, aby postupovaly zákonně
(a v rámci toho i věcně správně a efektivně).
Signálem nebezpečí, že jejich postup mohou
ovlivnit i zájmy jiné, může být právě jejich výše popsaný nežádoucí vztah. Právní úprava
vychází z toho, že nebezpečí ovlivnění nežádoucím vztahem je třeba aktivně předcházet
tak, aby k němu pokud možno nikdy nedošlo,
a proto připouští, že v některých případech
bude z výkonu pravomoci v konkrétní věci vyloučena i osoba, o níž není ani zdaleka jisté, že
u ní nežádoucí vztah existuje. Zákon tedy nevyžaduje jistotu ani přiměřenou pravděpodobnost existence nežádoucího vztahu; postačí již, jestliže o nepodjatosti lze pochybovat.
[31] Správní řád z roku 2004 požadovaný
důkazní standard precizuje formulací požadující existenci důvodného předpokladu,
že s ohledem na nežádoucí vztah úřední osoby lze o její nepodjatosti pochybovat. Tato
formulace se však z hlediska svého smyslu
a účelu ani z hlediska konkrétních podmínek
pro naplnění hypotézy právní normy ve skutečnosti od formulace užité správním řádem
z roku 1967 neliší, neboť ani u starší z obou
právních úprav není představitelné, aby závěr o vyloučení určité osoby z projednávání
a rozhodování věci mohl být učiněn bez existence skutkových důvodů zakládajících důvodný předpoklad pochyb o nepodjatosti. Je
tomu tak proto, že v právním státě se jakýkoli
postup podle zákona musí opírat o objektivní
kritéria a o racionální, v realitě zakotvené důvody, a nikoli o čistě subjektivní, o skutkové
důvody neopřenou (libo)vůli toho, kdo pravomoc vykonává.
[32] Pochybnost o nepodjatosti je proto
založena tehdy, jsou-li rozumné a z reality vycházející důvody k domněnce, že zde může
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
existovat nežádoucí vztah, jenž by mohl
„zkřivit“ postoj pracovníka správního orgánu (ve znění § 9 odst. 1 správního řádu z roku 1967) či úřední osoby (ve znění § 14 odst. 1
správního řádu z roku 2004) k výkonu jí svěřené pravomoci. I nízká míra pravděpodobnosti takového nebezpečí tedy může vést
k závěru o vyloučení pracovníka správního
orgánu (úřední osoby) z projednávání a rozhodování věci (resp. ve znění příslušného
ustanovení správního řádu z roku 2004
z úkonů v řízení).
[33] Důvodem k pochybnostem o nepodjatosti pak může být cokoli, co vzhledem ke
své povaze může založit nežádoucí vztah mající potenciál ke „zkřivení“ postoje pracovníka správního orgánu (úřední osoby) k výkonu jí svěřené pravomoci. Něčím takovým jistě
může velmi dobře být pracovněprávní vztah
správního orgánu (úřední osoby) k obci či
kraji jako entitě, která sama má na výsledku
určitého správního řízení zájem nebo která
je přímo nebo nepřímo ovlivňována osobami, jež takový zájem mají. Pracovněprávní
vztah vytváří totiž nepochybně určitý vztah
závislosti mezi oběma jeho účastníky a obecně vzato dává zaměstnavateli určité možnosti
k působení na zaměstnance tak, aby tento
měl tendenci pokud možno vyhovět nejrůznějším preferencím zaměstnavatele. Zaměstnavatel v první řadě rozhoduje o setrvání zaměstnance v pracovním poměru; představa,
že se zaměstnanec dokáže právními prostředky dlouhodobě bránit cílené a setrvalé snaze
zaměstnavatele pracovní poměr s ním ukončit, je v běžných životních poměrech iluzorní. Zaměstnavatel dále významně rozhoduje
o tom, jaké finanční a případně i nefinanční
benefity zaměstnanec za svoji práci obdrží,
přičemž i přesto, že je v řadě ohledů vázán
objektivním právem, má široký faktický prostor pro diskreci. A konečně nelze podcenit,
že zaměstnavatel může nejrůznějšími drobnými opatřeními a každodenní praxí (např.
úpravou pracovní doby, pracovního prostředí, uspořádáním vztahů zaměstnance s jeho
kolegy, vymezením konkrétních pracovních
úkolů a rozdělením práce mezi jednotlivé zaměstnance aj.) vystavit zaměstnance účinné-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
mu tlaku. Pojmově je tedy velmi dobře představitelné, ba dokonce vysoce pravděpodobné,
že chce-li zaměstnavatel, může si najít poměrně účinné prostředky k tlaku na zaměstnance
vedoucímu k ovlivnění jeho rozhodovací činnosti. Obecně vzato tedy vztah zaměstnance
a zaměstnavatele v sobě skrývá významný potenciál možné podjatosti zaměstnance, podílel-li by se na výkonu pravomoci ve věci, na
níž by měl jeho zaměstnavatel či osoby, jež jej
přímo nebo nepřímo ovlivňují, zájem.
V.2 Nestrannost a nezávislost
[34] Nestrannost, kterou lze v určitém
ohledu ztotožnit s absencí podjatosti, je základním předpokladem veškerého rozhodování orgánů veřejné moci v případech, kdy
tyto orgány rozhodují pouze na základě zákona, tj. bez možnosti zohlednit politické zájmy
či aspekty posuzované věci. Nestrannost je
v první řadě nezbytným atributem rozhodování soudů. V právním státě, tedy státě striktně vázaném svým vlastním právem, je však
nestrannost nezbytným znakem i pro rozhodování správních orgánů. Jiná než zákonná
hlediska (tedy zejména hlediska politická)
smějí správní orgány vzít v úvahu pouze tehdy, vyplývá-li to z prostoru pro jejich správní
uvážení; takový prostor by jim ovšem musel
zákon nejprve vytvořit.
[35] Znamená to tedy, že právní úpravu
podjatosti, přesněji řečeno právní úpravu, jež
má zajistit, aby se na výkonu pravomoci
správních orgánů podíleli pouze nepodjatí
pracovníci správního orgánu (nepodjaté
úřední osoby), lze chápat jako jeden z prostředků k dosažení nestrannosti a striktní zákonnosti rozhodování orgánů veřejné správy.
[36] Nestrannost však nelze ztotožňovat
s nezávislostí. Ústavodárce či zákonodárce totiž pouze v některých případech nadal ty, kteří rozhodují o právech a povinnostech, za
účelem toho, aby rozhodovali nestranně, nezávislostí. V plné míře to platí pouze pro
soudce, kterým Ústava i tzv. „jednoduché“
právo zaručují kombinací institucionálních
a osobních záruk nejrůznější povahy (zejména záruk spočívajících v zásadní doživotní neodvolatelnosti z funkce, nepřeložitelnosti
a nemožnosti podstatně zhoršit jejich majetkové postavení) takové právní a faktické postavení, že ačkoli jsou v jistém smyslu „zaměstnanci“ státu, mohou bez jakýchkoli obav
od zájmů, které by snad mohl mít stát na výsledku řízení, v nichž rozhodují, odhlédnout
a rozhodovat výlučně podle práva a svého
nejlepšího vědomí a svědomí. V určité podstatně omezenější míře jsou pak nezávislostí
nadány i některé osoby působící v tzv. nezávislých správních úřadech (například předseda či inspektoři Úřadu pro ochranu osobních
údajů, předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže nebo třeba členové Rady pro
rozhlasové a televizní vysílání; k pojmu „nezávislého správního úřadu“ jako státního
úřadu stojícího mimo organizační soustavu
státní správy řízené vládou viz v české doktríně Hendrych, D. a kol., Správní právo. Obecná část, 6. vyd., Praha : C. H. Beck, 2006,
s. 127–128, podobně např. ve švýcarské doktríně tzv. „weisungsfreie Verwaltungseinheiten“, viz Tschannen, P.; Zimmerli, U.; Müller, M.
Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. vyd., Bern :
Stämpfli Verlag, 2009, s. 46–48). Záruky jejich nezávislosti však zpravidla mají výrazné
časové omezení, a to stanovením funkčního
období. To je již samo o sobě ve srovnání se
zárukami soudcovské nezávislosti výrazně
oslabuje, neboť již samotná hrozba možného
budoucího „návratu“ na běžný trh práce po
skončení funkčního období v nich může za
určitých okolností vyvolat snahu zohlednit
určité zájmy ve své rozhodovací činnosti.
[37] Z výše uvedeného však nelze usuzovat, že by rozšířený senát vycházel z názoru,
že absence nezávislosti pracovníků správního orgánu (úředních osob) při rozhodování
o právech a povinnostech podle zákonných
hledisek je ústavním deficitem. Nikoli; takovým ústavním deficitem by byla pouze absence jejich nestrannosti. Univerzální požadavek
rozhodovací nezávislosti totiž z ústavního pořádku nevyplývá; z něho vyplývá tento požadavek pouze ve vztahu k soudcům a pak vůči
specifickým v Ústavě výslovně vymezeným
orgánům (Nejvyššímu kontrolnímu úřadu,
viz čl. 97 odst. 1 věta první Ústavy, a implicitně České národní bance, viz vymezení jejích
úkolů v čl. 98 odst. 1 Ústavy). Je tedy v zásadě
na uvážení zákonodárce, zda i určitým jiným
orgánům (a osobám v rámci nich vykonávajícím vrchnostenské pravomoci) přizná status
nezávislých orgánů, anebo nikoli.
V.3 Úředníci územních samospráv-
ných celků
[38] Postavení zaměstnanců obcí a krajů,
podílejících se na výkonu pravomocí správních orgánů, tedy osob spadajících do působnosti zákona o úřednících územních samosprávných celků, nelze ani rámcově srovnávat
s postavením soudců a typově nejsou nadáni
ani takovým stupněm nezávislosti, který je
charakteristický pro určité osoby působící
v tzv. nezávislých správních úřadech zmíněných sub [36]. „Úředníkem se pro účely tohoto zákona rozumí zaměstnanec územního
samosprávného celku podílející se na výkonu správních činností zařazený do obecního
úřadu, do městského úřadu, do magistrátu
statutárního města nebo do magistrátu
územně členěného statutárního města, do
úřadu městského obvodu nebo úřadu městské části územně členěného statutárního
města, do krajského úřadu, do Magistrátu
hlavního města Prahy nebo do úřadu městské části hlavního města Prahy“ (§ 2 odst. 4
výše citovaného zákona).
lze uzavřít
[39] Úředníci územních samosprávných
celků jsou v pracovním poměru k obci nebo
kraji, přičemž na jejich pracovněprávní vztahy se vztahuje zákoník práce z roku 2006, nestanoví-li zákon jinak. Pracovní smlouvu k výkonu činnosti úředníka
jen
s fyzickou osobou, která splňuje stanovené
předpoklady pro vznik pracovního poměru,
přičemž uzavření pracovní smlouvy předchází
veřejná výzva a v některých případech i výběrové řízení. Pracovní poměr úředníka se zásadně uzavírá na dobu neurčitou s výjimkou
časově omezených činností, které lze vykonávat v pracovním poměru na dobu určitou.
[40] Odměňování úředníků územních samosprávných celků se řídí zákoníkem práce
z roku 2006 a nařízením vlády č. 564/2006 Sb.,
o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě. V nich je obsažen pla-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
tový tarif, který rozlišuje platové třídy podle
náročnosti práce a platové stupně podle délky započitatelné praxe. Dále tyto právní
předpisy přiznávají úředníkům územních samosprávných celků osobní příplatky, další
příplatky a odměny.
[41] Odvolání úředníka z vedoucí funkce
je možné jen ze zákonných důvodů, například při ztrátě předpokladů pro vznik pracovního poměru nebo pro závažné či opakované porušení povinností. S úředníkem však
lze rozvázat pracovní poměr výpovědí z důvodů uvedených v § 52 písm. a) až c) zákoníku práce z roku 2006 nebo dohodou z týchž
důvodů. V takovém případě vedle odstupného podle § 67 a § 68 zákoníku práce z roku
2006 náleží úředníkovi další odstupné ve výši
dvojnásobku až čtyřnásobku průměrného
měsíčního výdělku v závislosti na počtu let
pracovního poměru, který však musí trvat
nejméně 10 let (§ 1 odst. 1 a 2, § 2 odst. 4, § 4
odst. 1 a 3, § 6, § 7, § 10 odst. 1, § 12 a § 13 zákona o úřednících územních samosprávných
celků).
[42] Úředníci samosprávných celků jsou
vázáni právem [§ 16 odst. 1 písm. a) a b) zákona o úřednících územních samosprávných
celků] a povinni „hájit při výkonu správních
činností veřejný zájem“ [§ 16 odst. 1 písm. c)
téhož zákona] a „jednat a rozhodovat nestranně bez ohledu na své přesvědčení a zdržet se při výkonu práce všeho, co by mohlo
ohrozit důvěru v nestrannost rozhodování“
[§ 16 odst. 1 písm. f) téhož zákona]. Plnit pokyny vedoucích úředníků jsou povinni jen
tehdy, nejsou-li v rozporu s právními předpisy; „má-li úředník za to, že vydaný pokyn je
v rozporu s právními předpisy, je povinen to
bezodkladně oznámit osobě, která mu pokyn vydala, a to písemně, nebo, hrozí-li nebezpečí z prodlení, ústně; poté je úředník povinen splnit daný pokyn pouze tehdy,
dostane-li od vedoucího úřadu písemný příkaz tak učinit; úředník nesmí vykonat pokyn ani příkaz, pokud by se tím dopustil
trestného činu, přestupku, popřípadě jiného
správního deliktu, a tuto skutečnost je povinen bez zbytečného prodlení písemně oznámit vedoucímu úřadu“ [§ 16 odst. 1 písm. d)
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
téhož zákona]. Uvedení úředníci mají i řadu
dalších povinností majících zajistit jejich nestrannost při výkonu jim svěřených pravomocí [viz zejm. § 16 odst. 1 písm. g), h), i) a j)
téhož zákona].
[43] Z výše uvedeného vyplývá, že zákon
sice ukládá úředníkům územních samosprávných celků povinnosti, jejichž plnění by mělo
zajistit, že budou při výkonu svých pravomocí postupovat nestranně, avšak povaha jejich
pracovněprávního vztahu k zaměstnavateli
skutečně účinné záruky toho, že se tak opravdu bezezbytku stane, nedává. Tito úředníci
totiž nejsou vůči obci či kraji ve veřejnoprávním služebním poměru, který by se vyznačoval trvalostí a zásadní nezrušitelností (tzv. definitiva) a který by poskytoval dostatečně
účinné právní záruky před působením ze
strany nadřízených (např. zásadní nepřeložitelnost). Takové rysy zvláštní pracovněprávní
poměr úředníků k obci nebo kraji zakotvený
v zákoně o úřednících územních samosprávných celků nevykazuje. Naopak, podle něho
se sice pracovní poměr úředníka územního
samosprávného celku uzavírá v zásadě na dobu neurčitou, avšak lze jej ukončit ze všech
důvodů uvedených v zákoníku práce, tedy
rovněž pro nadbytečnost (v této souvislosti
dlužno poznamenat, že zaměstnanci státních
orgánů nemají ani takový standard záruk své
nestrannosti, jaký zaměstnancům územních
samosprávných celků zajišťuje zákon o úřednících územních samosprávných celků).
[44] Dále je třeba se zmínit o vztazích některých samosprávných orgánů územních samosprávných celků k obecnímu úřadu, krajskému úřadu či Magistrátu hlavního města
Prahy a úředníkům v něm zařazeným. Tyto
vztahy jsou upraveny v obecním zřízení, krajském zřízení a v zákoně č. 131/2000 Sb.,
o hlavním městě Praze. Hlavní město Praha je
přitom zároveň obcí i krajem, jak vyplývá
z § 1 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze.
[45] Výkonným orgánem obce v oblasti
samostatné působnosti je rada obce, která ze
své činnosti odpovídá zastupitelstvu obce.
Radě obce je vyhrazeno stanovit rozdělení
pravomocí v obecním úřadu, zřizovat a zrušovat odbory a oddělení obecního úřadu, na
návrh tajemníka obecního úřadu jmenovat
a odvolávat vedoucí odborů obecního úřadu
v souladu se zvláštním zákonem, stanovit celkový počet zaměstnanců obce v obecním úřadu a schvalovat organizační řád obecního
úřadu [§ 99 odst. 1, § 102 odst. 2 písm. f), g),
j) a o) obecního zřízení]. Výkonnými orgány
v oblasti samostatné působnosti jsou také rada kraje a Rada hlavního města Prahy, které
rovněž disponují některými shora uvedenými pravomocemi ve vztahu ke krajskému úřadu či k Magistrátu hlavního města Prahy [§ 57
odst. 1 a § 59 odst. 1 písm. b) a c) krajského
zřízení, § 68 odst. 1 a odst. 2 písm. f) zákona
o hlavním města Praze].
[46] Orgánem územního samosprávného
celku v oblasti samostatné působnosti je
i osoba, která ho zastupuje navenek. Starosta
je přitom v čele obecního úřadu, jmenuje
a odvolává se souhlasem ředitele krajského
úřadu tajemníka obecního úřadu v souladu
se zvláštním zákonem a stanoví jeho plat podle zvláštních předpisů. Dále starosta plní
úkoly zaměstnavatele podle zvláštních předpisů, uzavírá a ukončuje pracovní poměr se
zaměstnanci obce a stanoví jim plat podle
zvláštních předpisů, pokud není v obci tajemník obecního úřadu; vedoucí odboru jmenuje, odvolává a stanoví jim plat, jen není-li
zřízena rada obce. Starosta také zabezpečuje
výkon přenesené působnosti v obcích, kde
není tajemník obecního úřadu. Rovněž tak
starosta plní obdobné úkoly jako statutární
orgán zaměstnavatele podle zvláštních právních předpisů vůči tajemníkovi obecního
úřadu [§ 103 odst. 4 písm. b), f) a i) a § 109
odst. 1 obecního zřízení]. Také hejtman kraje
a primátor hlavního města Prahy disponují
určitými pravomocemi ve vztahu k řediteli
krajského úřadu či k řediteli Magistrátu hlavního města Prahy [§ 61 odst. 3 písm. b), c)
a h) krajského zřízení, § 72 odst. 3 písm. b)
a d) zákona o hlavním městě Praze].
[47] Samosprávné orgány obce a kraje
mají tedy ve vztahu k úředníkům těchto
územních samosprávných celků značné organizační a personální pravomoci, které jim
umožňují mít vliv na profesní život pracovníků správního orgánu (úředních osob), a to
včetně ukončení pracovního poměru či naopak povýšení na vedoucí pozici. Tím se vytváří
stav ekonomické závislosti úředníků územních samosprávných celků na jejich zaměstnavateli, který vytváří prostor pro nežádoucí
vlivy na rozhodovací činnost v těch věcech,
v nichž rozhodují pracovníci správního orgánu (úřední osoby) o záležitostech svého zaměstnavatele.
[48] Z výše uvedených důvodů nelze
úředníky územních samosprávných celků
ani rámcově považovat za osoby nadané nezávislostí.
V.4 Nebezpečí „systémové“ podjatosti
úředníků územních samosprávných celků
v konkurenci s dalšími ústavními a zákonem chráněnými zájmy a hodnotami
[49] Zákonné postavení úředníků územních samosprávných celků není nezávislé na
jejich zaměstnavateli. Zdálo by se tedy, že již
pro tuto skutečnost je třeba na ně nahlížet jako na „systémově“ podjaté, rozhodují-li ve věcech, na nichž může mít zájem územní samosprávný celek, jehož jsou zaměstnanci, či
osoby, které (například proto, že ovládají politické orgány tohoto celku či na ně mají neformální vliv) na tento samosprávný celek
mají přímý nebo nepřímý vliv.
[50] Rozšířený senát však zastává názor,
že existují významné důvody pro to, aby výše
uvedený závěr byl modifikován. Proti přísnému pojetí „systémové podjatosti“ hovoří výklad založený na poměřování různých navzájem si konkurujících hodnot a cílů, jichž je
při uspořádání institucionálního rámce rozhodování ve správním řízení potřeba dosáhnout. Je zřejmé, že rozhodování nepodjatou
osobou je významnou zárukou spravedlivosti
každého rozhodovacího procesu, v němž se
má postupovat výlučně podle zákona, tedy
zejména procesu soudního či správního, neboť zajišťuje jeho nestrannost. Je proto třeba
trvat na jejím důsledném prosazování. Avšak
ani tato hodnota není a nemůže být hodnotou absolutní, jíž musí cokoli ustoupit.
[51] Rozhodování o právech a povinnostech orgány veřejné moci jakožto nositeli monopolu legitimního násilí systémově vychází
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
z pojmu suverénního státu, tedy státu, který
sám není podřízen žádné jemu nadřazené
moci. Systém orgánů rozhodujících o právech a povinnostech má tedy zpravidla pyramidální strukturu, na jejímž vrcholu je orgán
(příp. vícero orgánů), nad nímž žádný další
není. Tento orgán konečné instance z povahy
věci musí být oprávněn rozhodnout, i když je
sám podjatý (tato potřeba však jistě nevylučuje možnost, aby pro rozhodování v uvedených zvláštních případech platila specifická
pravidla). Již sám tento argument ukazuje, že
vyloučení rizika rozhodování podjatou osobou není a nemůže být absolutní hodnotou
a že v některých případech může být namístě, aby zájem na vyloučení uvedeného rizika
ustoupil jinému důležitějšímu zájmu.
[52] Podobně vedle nestrannosti rozhodování jsou legitimními cíli, k jejichž dosahování
může uspořádání systému orgánů veřejné moci a v rámci něho orgánů veřejné správy směřovat, hospodárnost takového uspořádání, zajištění patřičné odbornosti i s ohledem na
očekávanou typovou obtížnost, typový charakter a počet případů, jež budou rozhodovány, schopnost projevit místní znalost a docílit
únosné míry administrativní náročnosti rozhodovacího procesu. Uvedené cíle jsou či
mohou být ve střetu s přísným, bezvýjimečným pojetím „systémové podjatosti“, neboť
v případě, že by ve všech takovýchto případech byly příslušné úřední osoby bez dalšího
vyloučeny, bylo by nezbytné velký počet věcí
vyřizovat v řízení před jinými orgány než těmi, které jsou k tomu podle obecných pravidel příslušné. To by dosahování výše popsaných cílů ve významné míře znemožnilo.
[53] Na druhé straně je nepředstavitelné,
aby kvůli ve své podstatě utilitárním cílům,
byť jistě důležitým a společensky hodnotným, byl ignorováním nebezpečí, jež vyplývají ze zaměstnaneckého poměru úředníků
územních samosprávných celků k těmto celkům, významně narušen požadavek nestrannosti při rozhodování správních orgánů.
[54] Proto se rozšířený senát přiklonil
k závěru, že v dané věci je nutno nalézt takové řešení, které na jedné straně zohlední skutečnost, že „systémové riziko podjatosti“ da-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
né uvedeným zaměstnaneckým poměrem samo o sobě představuje významné potenciální
nebezpečí pro nestrannost rozhodování orgánů územních samosprávných celků jako
správních orgánů, avšak na druhé straně vezme v úvahu, že zdaleka ne ve všech případech
se toto nebezpečí vskutku projeví. Rozšířený
senát proto dospěl k závěru, že v případech,
kdy rozhoduje úředník územního samosprávného celku ve věci, která se přímo nebo nepřímo týká tohoto celku, není a priori vyloučen z rozhodování pro svoji „systémovou
podjatost“, avšak je u něho dáno „systémové
riziko podjatosti“, kvůli němuž je třeba otázku jeho případné podjatosti posuzovat se
zvýšenou opatrností oproti věcem, které se
zájmů územního samosprávného celku nijak
nedotýkají.
[55] Ustanovení § 9 odst. 1 správního řádu z roku 1967 (a obdobně i § 14 odst. 1
správního řádu z roku 2004) je proto nutno
vykládat tak, že důvodem pochyb o nepodjatosti pracovníka správního orgánu (úřední
osoby) je jeho zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku v případě, že se
rozhoduje ve věci týkající se přímo nebo nepřímo tohoto územního samosprávného celku, tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto
zaměstnaneckého poměru by mohl být jeho
postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými
hledisky. Rozšířený senát podotýká, že k pochybám o nepodjatosti postačí i poměrně
nízká míra podezření, neboť – jak výše vyložil
– existence „systémového rizika podjatosti“
je sama o sobě signálem ke zvýšené opatrnosti a „podezřívavosti“ při posuzování důvodů
pro vyloučení pracovníka správního orgánu
(úřední osoby) z úkonů v řízení. Důvody
k uvedenému podezření mohou být nejrůznějšího druhu a nelze je specifikovat jinak
než obecnými rysy a představitelnými příklady. Bude se jednat o takové skutečnosti, které
naznačují, že zde existuje někdo, kdo má zájem
na určitém výsledku řízení, v němž se má rozhodovat, a přitom má či může mít schopnost
působit na příslušného pracovníka správního orgánu (úřední osobu) prostřednictvím
jeho zaměstnaneckého vztahu k územnímu
samosprávnému celku. Uvedenými skutečnostmi mohou být například jevy v politické
či mediální sféře, jež předcházejí příslušnému správnímu řízení či je doprovázejí a naznačují zvýšený zájem o výsledek řízení ze
strany osob schopných ovlivnit
jednání
územního samosprávného celku jako zaměstnavatele příslušného pracovníka správního
orgánu (úřední osoby). Příkladem může být
zájem politických činitelů či jiných v rámci
daného územního samosprávného celku vlivných osob (např. zákulisních aktérů místní
politiky či podnikatelských subjektů) na určitém výsledku řízení (např. na tom, aby určitá
stavba, činnost apod. byla povolena, anebo
naopak nepovolena); takový zájem lze vysledovat například z různých mediálních vyjádření, předvolebních slibů, konkrétních investičních či
jiných obchodních počinů,
předchozích snah nasměrovat určité související rozhodovací procesy určitým způsobem
apod. Stejně tak uvedenou skutečností může
být samotná povaha a podstata rozhodované
věci, její kontroverznost či politický význam
a s tím spojené zájmy. Zjevně a bez dalšího
pak uvedenými skutečnostmi budou podezření z nátlaku či snahy přímo ovlivnit rozhodování příslušného pracovníka správního orgánu (úřední osoby) prostřednictvím jeho
zaměstnaneckého vztahu.
[56] Na druhé straně signálem nadkritické míry „systémového rizika podjatosti“ zpravidla nebude samotný fakt, že rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku bude
mít dopad na tento celek. Proto např. nebude
zpravidla důvodem k pochybám o nepodjatosti úředníka územního samosprávného celku samotná skutečnost, že jím vydané stavební povolení se dotkne majetkových či jiných
zájmů obce, v níž bude stavba uskutečněna
(typicky tím, že stavba bude zbudována na
pozemku obce či na pozemku s obecními pozemky sousedícím), půjde-li o běžné, obecně
vzato nekontroverzní a v měřítkách daného
územního celku ve své podstatě nevýznamné
dotčení.
[57] Pro posouzení otázky podjatosti pracovníka správního orgánu (úřední osoby)
přitom není rozhodná formální procesní role
územního samosprávného celku v řízení,
v němž se tato otázka řeší, nýbrž to, zda má
on sám nebo osoby, které jsou schopny jej
přímo nebo nepřímo ovlivnit, skutečný (materiální) zájem na jeho výsledku. Zpravidla tedy bude nerozhodné, zda je dotyčný územní
samosprávný celek účastníkem řízení proto,
že jde o toho, o jehož právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech má být
v řízení jednáno nebo jehož práva, právem
chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být
rozhodnutím přímo dotčeny (§ 14 odst. 1
správního řádu z roku 1967) proto, že mu
zvláštní právní předpis takové postavení přiznává (§ 14 odst. 2 správního řádu z roku 1967),
anebo že dokonce vůbec účastníkem není.
[58] Při posuzování „systémového rizika
podjatosti“ je třeba zohlednit všechny relevantní okolnosti. Svoji roli proto může hrát
i konkrétní institucionální uspořádání orgánů územního samosprávného celku, o který
se jedná, včetně takového faktoru, jako je jeho velikost, s níž je nezřídka spojena míra odstupu konkrétního úředníka od věci, o které
rozhoduje, a od osob, jichž se tato věc týká.
[59] Nejvyšší správní soud podotýká, že
právě v soudobém českém modelu spojené
územní veřejné správy, v němž státní správu
i samosprávu vykonávají z podstatné části orgány územních samosprávných celků jakožto
politických entit ovládaných místními či regionálními politickými reprezentacemi, prosazujícími nezřídka partikulární zájmy, a nikoli
zájem veřejný, nelze nebezpečí plynoucí ze
„systémového rizika podjatosti“ podcenit. Je
tomu tak proto, že v modelu, v němž v posledku o osudech zaměstnanců územního samosprávného celku rozhoduje místní či
regionální politická reprezentace, nezřídka
ovládaná zákulisními vlivovými strukturami,
jež z povahy věci má zájmy na tom, aby určité
věci místního významu byly řešeny určitým
způsobem, fakticky nelze v rámci územní samosprávné jednotky zajistit skutečně úplné
oddělení politických a zákonných hledisek
při výkonu veřejné správy. V tomto systému
chybí regionální správní úřady plně oddělené od samosprávy a nezávislé na místních poměrech a vlivech, jež by dokázaly garantovat
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
objektivitu a nestrannost výkonu veřejné
správy i ve věcech, na nichž má samospráva
či lidé, kteří ji jsou schopni ovlivnit, zájem.
Dozor vykonávaný nadřízenými orgány (především Ministerstvem vnitra) stěží může být
dostatečně účinným mechanismem, neboť to
v potřebné míře nezvládne již jen z kapacitních důvodů. Proto je nezbytné podezření vyplývající z existence „systémového rizika
podjatosti“ brát velmi vážně a s ohledem na
smysl a účel § 9 odst. 1 správního řádu z roku
1967 (resp. § 14 odst. 1 správního řádu z roku
2004) v pochybnostech dát přednost vyloučení všech pracovníků správního orgánu
(úředních osob) příslušného správního orgánu z úkonů v řízení.
[60] Ostatně jistý posun v náhledu na důsledky „systémového rizika podjatosti“ oproti právnímu názoru, vůči němuž se v nyní
projednávané věci vymezil první senát, má za
žádoucí i judikatura Ústavního soudu. Ten
v usnesení ze dne 23. 10. 2008, sp. zn. II. ÚS
555/07 (byla jím jako zjevně neopodstatněná
odmítnuta ústavní stížnost proti rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11.
2006, čj. 4 As 42/2005-117, který vycházel ve
věci „systémové“ podjatosti z právního názoru vyjádřeného ve shora citovaném rozsudku
čj. 2 As 21/2004-67), uvedl, že „v kontextu
projednávané věci sice shledal právní závěry Nejvyššího správního soudu vztahující se
k otázce podjatosti pracovníka obce ústavně
konformními, avšak pro futuro není možné
zcela vyloučit ani situaci, kdy se v souvislosti s odlišně determinovanou právní věcí ukáží tyto závěry jako závěry vybočující z mezí
ústavnosti. Ústavní soud jinými slovy konstatuje, že na základě konkrétních okolností
projednávané věci nedospěl k závěru
o ústavní nonkonformnosti napadeného
rozsudku Nejvyššího správního soudu (opírajícího se argumentačně o rozsudek [...]
sp. zn. 2 As 21/2004), je si však současně vědom i možné eventuality, že budoucí praxe
ukáže potřebu tyto závěry (možná i podstatným způsobem) modifikovat (viz např. článek: Kadečka, S. Je rozhodování obce ve
vlastní věci opravdu nepodjaté? In: Právní
rozhledy, červenec 2005, č. 13, s. 477–484).
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
Ústavní soud se nedomnívá, že může být
pracovník obce a priori považován za podjatého v řízení, v němž je účastníkem řízení
tato obec (jak uvádí stěžovatel), současně
má nicméně za to, že kritéria předestřená
Nejvyšším správním soudem v napadeným
rozsudkem citovaném judikátu se mohou
v testu skutkově odlišných právních věcí ukázat
nevyhovujícími, respektive – uplatňoval-li by
je Nejvyšší správní soud i za takovýchto okolností – i ústavně nonkonformními.“
[61] „Systémové riziko podjatosti“ (tedy
riziko podjatosti založené na skutečnosti, že
pracovník správního orgánu, resp. úřední
osoba je zaměstnancem územního samosprávného celku, který sám má zájem na výsledku řízení, v rámci něhož má tento pracovník činit úkony, nebo který může být
přímo nebo nepřímo ovlivněn osobami, jež
takový zájem mají) se týká vždy konkrétní
osoby, neboť, jak již bylo shora vyloženo, je
jen jedním z možných důvodů podjatosti ve
smyslu § 9 odst. 1 správního řádu z roku
1967. Není tedy vyloučeno, že se bude týkat
jen některých zaměstnanců určitého územního samosprávného celku, nikoli všech.
S ohledem na povahu důvodů takovéhoto rizika (jde o riziko plynoucí z institucionálního
uspořádání a povahy právních vztahů mezi
územním samosprávným celkem a jeho úředníky) však bude častá i situace, že podjaté budou v konkrétním případě všechny úřední
osoby jakožto zaměstnanci dotyčného územního samosprávného celku, takže v rámci něho nebude lze určit nikoho, kdo by ve věci
mohl činit úkony. V takovém případě je namístě aplikovat i za situace, kdy by rozhodným právem byl správní řád z roku 1967
(k tomu viz zejm. přechodná ustanovení
§ 179 odst. 1 správního řádu z roku 2004;
k tomu jak za účinnosti nového správního řádu z roku 2004 postupovat při zrušení rozhodnutí vydaného podle správního z roku
1967 rozsudkem ve správním soudnictví či
cestou mimořádného opravného prostředku
ve správním řízení viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 10. 2007, čj. 7 Ans
1/2007-100, č. 1683/2008 Sb. NSS), per analogiam § 14 odst. 4 větu třetí a čtvrtou správ-
ního řádu z roku 2004 (včetně tam uvedeného odkazu na § 131 odst. 4 téhož zákona), neboť správní řád z roku 1967 výslovnou úpravu řešení této situace neobsahuje, a přitom je
nezbytné určité funkční řešení nalézt, neboť
je třeba učinit pokud možno vše pro to, aby
bylo dosaženo maximy, že rozhodovat bude
nepodjatý pracovník správního orgánu (nepodjatá úřední osoba). Zmíněný odstavec
praví: „Představený úřední osoby, která je vyloučena, za ni bezodkladně určí jinou úřední osobu, která není k vyloučenému ve vztahu podřízenosti. Usnesení o tom se pouze
poznamená do spisu. Nelze-li určit nikoho jiného, bezodkladně o tom uvědomí nadřízený správní orgán a spolu s tím mu předá
spis. Nadřízený správní orgán postupuje podle § 131 odst. 4.“ Podle § 131 odst. 4 správního řádu z roku 2004 pak „[n]adřízený správní orgán usnesením pověří k projednání
a rozhodnutí věci jiný věcně příslušný podřízený správní orgán ve svém správním obvodu, jestliže podřízený správní orgán není
z důvodu vyloučení všech úředních osob (§ 14)
tohoto orgánu nebo členů orgánu, který rozhoduje ve sboru (dále jen ,kolegiální orgán‘), způsobilý věc projednat a rozhodnout; v tomto případě nadřízený správní
orgán pověří správní orgán, jehož správní
obvod sousedí se správním obvodem nezpůsobilého správního orgánu.“ V případě, že by
jako nadřízený orgán podle § 131 odst. 4
správního řádu z roku 2004 měl rozhodovat
jiný orgán téhož samosprávného celku (např.
Magistrát hlavního města Prahy, řeší-li důsledky podjatosti správního orgánu některé
z pražských městských částí) za situace, kdy
také všichni pracovníci tohoto správního orgánu by byli kvůli důvodům vycházejícím ze
„systémového rizika podjatosti“ vyloučeni, je
namístě, aby postupem obdobným postupu
podle výše zmíněného ustanovení o tom uvědomil svůj nadřízený orgán (typicky věcně
příslušné ministerstvo), který pověří jiný věcně příslušný podřízený správní orgán, jehož
správní obvod sousedí se správním obvodem
Magistrátu hlavního města Prahy.
[62] Podobným způsobem jako u úředníků územních samosprávných celků je třeba
systémové riziko podjatosti vnímat u zaměstnanců státu vystupujících jako pracovníci
správního orgánu (úřední osoby), neboť
i pro ně platí stejná právní úprava podjatosti
podle obou správních řádů jako pro úředníky
územních samosprávných celků. Aniž by povahu pracovního vztahu zaměstnanců státu
ke státu považoval za nutné podrobněji rozebírat, má rozšířený senát za to, jak ostatně
uvedl sub [43] in fine, že postavení těchto zaměstnanců a z toho plynoucí systémové
a osobní záruky posilující jejich nestrannost
jsou přinejmenším srovnatelně slabé jako
u zaměstnanců územních samosprávných
celků, spíše však ještě slabší. I v případě zaměstnanců státu tedy systémové riziko podjatosti v obecné rovině existuje a může vést
k závěru o podjatosti konkrétního zaměstnance, vícero zaměstnanců, či dokonce všech
zaměstnanců určitého správního orgánu. Závěry nynějšího rozhodnutí rozšířeného senátu týkající se hmotněprávních otázek podjatosti jsou tedy zásadně přenositelné i na
posuzování podjatosti zaměstnanců státu.
V rovině procesněprávní, tedy v tom, jak následky případné podjatosti řešit tak, aby ve věci rozhodovala nepodjatá úřední osoba, však
budou existovat významné odlišnosti dané
především odlišnou strukturou soustavy státních orgánů ve srovnání se strukturou soustavy orgánů územních samosprávných celků vykonávajících přenesenou působnost. V první
řadě je nutno vzít v úvahu, že v některých případech může podjatost založená povahou
vztahů zaměstnance ke státnímu orgánu jako
zaměstnavateli postihovat i jakéhokoli dalšího zaměstnance kteréhokoli jiného státního
orgánu. Bude tomu tak například, budou-li
pochyby o nepodjatosti skutkově opřeny o riziko působení takového zájmu na určitém řešení nějaké otázky, který bude potenciálně
schopen působit na zaměstnance všech orgánů státní správy, jež by připadaly v úvahu jako
orgány mající věc rozhodnout. Proto v některých případech nebude lehké, a někdy dokonce ani možné najít postupem podle § 14
odst. 4, resp. § 131 odst. 4 správního řádu
z roku 2004 (resp. za použití uvedených ustanovení per analogiam, půjde-li o věc řídící se
správním řádem z roku 1967), nepodjatou
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
úřední osobu
(nepodjatého pracovníka
správního orgánu). I v těchto případech však
je nutno nalézt osobu, která ve věci bude činit úkony a rozhodne, přičemž maximou zde
musí být nalezení takové osoby, u níž je riziko
ovlivnění rozhodnutí případnou podjatostí
co možná nejmenší. (...)
Odlišné stanovisko podle § 55a s. ř. s.
soudce JUDr. Jiřího Pally
I.
Úvod
[1] Rozšířený senát dospěl k závěru, že
rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení ve věci, která se
týká zájmu tohoto územního samosprávného
celku, je důvodem pochyb o nepodjatosti
pracovníka správního orgánu dle § 9 odst. 1
správního řádu z roku 1967 jeho zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku pouze tehdy, je-li z povahy věci či jiných
okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být
jeho postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky.
[2] S tímto rozhodnutím o posuzované
právní otázce nesouhlasím, neboť mám za to,
že zaměstnanecký poměr pracovníka správního orgánu k územnímu samosprávnému
celku je bez dalšího důvodem pochyb o jeho
nepodjatosti ve věci, v níž má tento pracovník v oblasti přenesené působnosti rozhodovat ve správním řízení o zájmu svého zaměstnavatele.
[3] V odůvodnění rozhodnutí rozšířeného senátu byl učiněn správný závěr, že současné právní postavení úředníků územních
samosprávných celků a jejich vztah k samosprávným orgánům obce či kraje neposkytují
účinné záruky, že se tito úředníci budou skutečně řídit jen právními předpisy a podle
nich jednat a rozhodovat nestranně i v těch
věcech, které se týkají záležitosti jejich zaměstnavatelů.
[4] V rozhodnutí rozšířeného senátu je
zmíněna i judikatura Nejvyššího správního
soudu, která za použití zásady nemo iudex in
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
causa sua shledala podjatost všech soudců
správního úseku krajského soudu v případech, kdy tento soud nebo jeho předseda vydá
ve správním řízení rozhodnutí, jež je později
napadeno žalobou ve správním soudnictví.
Ani soudci ve správním soudnictví tedy nemohou rozhodovat ve věcech týkajících se zájmu
soudu, u něhož působí, ačkoliv jsou vybaveni
všemi zárukami soudcovské nezávislosti, které vytvářejí institucionální předpoklady pro
zajištění jejich nestrannosti. Tím spíše by tedy měla být stejná hlediska užita i tehdy, kdy
mají o zájmu územního samosprávného celku rozhodovat jeho pracovníci, které současná právní úprava nikterak nechrání před nejejich rozhodovací
žádoucími vlivy na
činnost ze strany jejich zaměstnavatelů. Přitom v právním státě je nestrannost nezbytným předpokladem nejen pro rozhodování
soudů, nýbrž taktéž pro rozhodování správních orgánů, i když pracovníci správního orgánu nejsou oproti soudcům vybaveni zárukami nezávislosti.
[5] Judikatura Nejvyššího správního soudu k zásadě nemo iudex in causa sua ve
správním soudnictví a vztah ekonomické závislosti úředníků územních samosprávných
celků na jejich zaměstnavatelích, který je výstižně popsán v rozhodnutí rozšířeného senátu, jsou závažnými a dostatečnými argumenty pro správnost názoru prvního senátu,
podle něhož z projednávání a rozhodování
věci, v níž se rozhoduje o zájmu územního samosprávného celku, jsou podle § 9 odst. 1
správního řádu z roku 1967 bez dalšího vyloučeni všichni jeho pracovníci.
[6] Oproti většině rozšířeného senátu přitom neshledávám důvod pro modifikaci tohoto právního názoru s odkazem na současnou podobu spojeného modelu územní
veřejné správy.
II.
Spojený model územní veřejné správy
[7] V projednávané věci podle názoru
rozšířeného senátu proti přísnému pojetí
systémové podjatosti hovoří výklad založený
na poměřování různých navzájem si konkurujících hodnot a cílů, jichž je třeba dosáh-
nout při uspořádání institucionálního rámce
rozhodování ve správním řízení v podmínkách
spojeného modelu územní veřejné správy.
[8] V jeho nynější formě orgány územních samosprávných celků rozhodují v oblasti přenesené působnosti ve velkém množství
správních řízení jako správní orgány prvního
stupně a navíc významná část těchto řízení
probíhá před orgány územních samosprávných celků i ve druhém stupni. Současná podoba spojeného modelu územní veřejné
správy vede tedy zákonitě k tomu, že orgány
obce či kraje běžně a ve značném rozsahu
rozhodují ve správních řízeních o zájmech
tohoto územního samosprávného celku.
[9] Tato skutečnost vedla rozšířený senát
k závěru, podle něhož má v některých případech zásada nestrannosti při rozhodování
správního orgánu ustoupit legitimním cílům,
které mají směřovat k dosažení řádného výkonu nynějšího uspořádání územní veřejné
správy. Za ně považuje rozšířený senát hospodárnost takového uspořádání, zajištění patřičné odbornosti i s ohledem na očekávanou
typovou obtížnost, typový charakter a počet
případů, jež budou rozhodovány, schopnost
projevit místní znalost a docílit únosné míry
administrativní náročnosti rozhodovacího
procesu. Dosažení těchto cílů by bylo podle
rozšířeného senátu ve významné míře znemožněno, pokud by se v důsledku přísného
pojetí systémové podjatosti musel velký počet věcí vyřizovat v řízení před jinými než příslušnými správními orgány.
[10] Zásada nestrannosti při rozhodování
správního orgánu vychází z čl. 36 odst. 1 Listiny, který zaručuje každému právo na spravedlivý proces nejen v řízení před soudem,
nýbrž i v řízení před správním orgánem. Jedná se tedy o základní právo, které může být
omezeno jen ve prospěch jiného ústavního
principu. Jím je v posuzované věci nepochybně řádný výkon veřejné správy. Tyto dva
principy nejvyšší právní síly je možné poměřovat na základě testu proporcionality.
[11] Při něm lze dospět k závěru, že rozhoduje-li ve správním řízení o své záležitosti
vrcholný orgán státní správy, musí o věci roz-
hodnout jeho pracovník, i když je podjatý, neboť v tomto případě by nevydání rozhodnutí
představovalo větší zásah do základního práva na spravedlivý proces než jeho vydání
podjatým pracovníkem správního orgánu.
[12] Na základě testu proporcionality
však není možné zásadu nestrannosti při rozhodování správního orgánu vycházející ze základního práva na spravedlivý proces omezit
ve prospěch ústavního principu řádného výkonu veřejné správy v těch věcech, kdy má
pracovník orgánu územního samosprávného
celku rozhodovat o zájmu svého zaměstnavatele. Základní právo je totiž možné při provedení testu proporcionality omezit jen v případě, že zde neexistuje mírnější prostředek,
který by stejně dobře ochránil příslušný právní princip (kritérium potřebnosti). Jiná řešení, jež by umožňovala řádný výkon veřejné
správy a současně nezasahovala do základního práva na spravedlivý proces, se však nepochybně ve vztahu k posuzované právní otázce nabízejí.
[13] Především orgány územních samosprávných celků nejsou vrcholnými orgány
veřejné správy, nýbrž nejčastěji správními orgány prvního stupně. Ve správním řízení rozhodují téměř výhradně v oblasti přenesené
působnosti, tedy o záležitostech státu, o nichž
by jinak mohly rozhodovat regionální orgány
státní správy. Při takovém uspořádání veřejné
správy by k rozhodování o záležitosti územního samosprávného celku jeho pracovníky vůbec nemohlo dojít.
[14] I při současné podobě spojeného
modelu územní veřejné správy, jež je charakterizována značným přenosem výkonu státní
správy na orgány územních samosprávných
celků, však lze přijmout takovou právní úpravu, která by umožňovala řádný výkon veřejné
správy i při velkém počtu případů, v nichž by
o záležitosti územního samosprávného celku
rozhodovali jiní úředníci než jeho pracovníci.
[15] Per analogiam § 131 odst. 4 správního řádu z roku 2004 (srov. bod [61] rozhodnutí rozšířeného senátu) je možné věc, v níž
mají pracovníci obce či kraje rozhodovat
o zájmu tohoto územního samosprávného
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
celku, přikázat jen orgánu obce či kraje, jejichž správní obvod sousedí se správním obvodem nezpůsobilého orgánu obce či kraje.
Zákonodárci však nic nebrání, aby nežádoucí
důsledky takového postupu, které jsou zřetelné zejména u hlavního města Prahy a u statutárních měst, eliminoval jinou právní úpravou. Ta by mohla po vzoru návrhu správního
řádu z roku 2004 či zákona č. 184/2006 Sb.,
o odnětí nebo omezení vlastnického práva
k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), umožnit nadřízenému správnímu orgánu samostatně rozhodovat či přikazovat
věci, v nichž se rozhoduje o záležitosti určité
obce, na orgán jakékoliv obce náležející do jeho správního obvodu, a to i ve vztahu k budoucím řízením.
[16] Tím by se dosáhlo rozdělení případů,
v nichž se rozhoduje o zájmu největší obce,
rovnoměrně na orgány všech obcí náležejících do téhož správního obvodu. V případě
rozhodování o věcech týkajících se zájmů
hlavního města Prahy či jejích městských částí by o delegaci rozhodoval příslušný ústřední orgán státní správy, který by je případně
mohl rovnoměrně rozdělovat po celém území státu. Tímto opatřením by nepochybně
byla zajištěna patřičná odbornost s ohledem
na typovou obtížnost a typový charakter věcí,
jež by byly z orgánů největších obcí delegovány na orgány jiných obcí. Neznalost místních
poměrů, která by z těchto hromadných delegací vyplývala, by přitom byla spíše ku prospěchu věci, neboť určitá vzdálenost od obce,
jejíhož zájmu se má správní řízení dotýkat, by
orgánu jiné obce usnadnila objektivnější náhled na posuzovaný případ. Jistou nehospodárnost a vyšší administrativní náročnost
spojená s vyšším počtem věcí vyřizovaných jinými než věcně a místně příslušnými správními orgány pak již nelze považovat za natolik
závažné hodnoty, aby převážily nad zásadou
nestrannosti a nad právem na spravedlivý
proces těch osob, které mají jiný zájem na výsledku správního řízení než územní samosprávný celek.
[17] Ani v podmínkách současné podoby
spojeného modelu územní veřejné správy tedy nelze zásadu nestrannosti při rozhodování
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
správního orgánu omezit ve prospěch jiného
právního principu.
III.
Rozhodl rozšířený senát o posuzované
právní otázce?
[18] Oproti většině rozšířeného senátu se
tedy domnívám, že ve věcech, ve kterých má
v oblasti přenesené působnosti rozhodovat
ve správním řízení orgán obce či kraje o zájmu tohoto územního samosprávného celku,
dochází k systémové podjatosti všech jeho
pracovníků, a nikoli k pouhému systémovému riziku podjatosti. Takový zájem přitom
nemusí být dán pouze tehdy, kdy je územní
samosprávný celek účastníkem správního řízení, nýbrž ve všech případech, v nichž má
tento celek skutečný (materiální) zájem na
výsledku řízení.
[19] V takových případech zaměstnanecký poměr pracovníků k obci či kraji představuje důvod, pro který jsou všichni úředníci
územního samosprávného celku bez dalšího
vyloučeni z projednávání a rozhodování věci,
aniž by se musela zkoumat její povaha či jiné
okolnosti, z nichž by bylo patrné, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl
být jejich postoj k věci ovlivněn jinými než
zákonnými hledisky.
[20] Pracovněprávní vztah mezi obcí či
krajem a jejich pracovníky ve věcech, v nichž
se rozhoduje o zájmech tohoto územního samosprávného celku, představuje dostatečný
důvod pro pochyby o nepodjatosti všech jeho pracovníků, aniž by zde musela přistoupit
ještě další skutečnost. Již pouhé zjištění, že
orgán územního samosprávného celku má
rozhodovat o své vlastní záležitosti pracovníky, kteří jsou na něm ekonomicky závislí, se
totiž musí dalším účastníkům správního řízení i veřejnosti jevit jako překážka, která znemožňuje či alespoň ztěžuje nestranné a objektivní rozhodnutí o takové věci.
[21] Navíc tím, že rozšířený senát stanovil
kromě zaměstnaneckého poměru úředníků
k územnímu samosprávnému celku ještě další kritéria, po jejichž splnění by teprve tito
pracovníci mohli být vyloučeni z projednávání a rozhodnutí věci, která se týká záležitosti
Rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení ve věci,
která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, je důvodem pochyb
o nepodjatosti úřední osoby dle § 14 odst. 1 správního řádu její zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být její postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2012, čj. 1 As
89/2010-119)
Prejudikatura: č. 503/2005 Sb. NSS a č. 1778/2009 Sb. NSS.
Věc: Občanské sdružení Ateliér pro životní prostředí proti Magistrátu hlavního města Prahy
o povolení pokácení dřevin, o kasační stížnosti žalobce.
jejich zaměstnavatele, vytvořil z předložené
právní otázky skutkovou otázku. Ta navíc bude v celé řadě případů složitější než samotné
meritum věci, neboť další kritéria, která musí
přistoupit k pracovněprávnímu vztahu mezi
obcí či krajem a jeho pracovníky, byla stanovena příkladmo a nezřetelně jen na základě
určitých indicií. Jinak tomu ostatně ani být
nemohlo, neboť to, zda existuje někdo, kdo
má zájem na určitém výsledku řízení a přitom má či může mít schopnost působit na
příslušného pracovníka prostřednictvím jeho zaměstnaneckého vztahu k územnímu samosprávnému celku, se v podstatě nedá spolehlivě prokázat.
[22] Uvedená nemožnost nalézt jasnější
další kritéria pro pochyby o nepodjatosti
pracovníků orgánu obce či kraje ve věcech,
v nichž se rozhoduje o zájmu tohoto územního samosprávného celku, tedy svědčí o tom,
že taková dodatečná kritéria neměla být rozšířeným senátem vůbec stanovena. Rozšířený
senát měl tedy na základě judikatury Nejvyššího správního soudu k zásadě nemo iudex
in causa sua a při vědomí ekonomické závislosti úředníků územních samosprávných celků
na svých zaměstnavatelích učinit jednoznačný závěr, že v případech, kdy orgán územní-
2802
Správní řízení: podjatost úřední osoby
k § 14 odst. 1 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
ho samosprávného celku rozhoduje v oblasti
přenesené působnosti ve správním řízení
o své vlastní záležitosti, jsou bez dalšího dány
pochyby o podjatosti všech jeho pracovníků.
[23] Rozšířený senát samozřejmě mohl také upřednostnit zájem na řádném výkonu veřejné správy a učinit závěr, že zaměstnanecký
poměr pracovníků obce či kraje k tomuto
územnímu samosprávnému celku není důvodem pro jejich vyloučení z projednávání a rozhodování ani v těch věcech, které se týkají zájmu jejich zaměstnavatelů. Každopádně tím,
že rozšířený senát přistoupil na nejednoznačné řešení, které lze v praxi obtížně realizovat,
nesplnil ve vztahu k posuzované otázce svoji
základní úlohu sjednotitele rozhodovací činnosti správních soudů a správních orgánů,
a v důsledku toho ani nenastolil stav právní
jistoty pro adresáty příslušné právní normy.
[24] Naopak lze důvodně očekávat, že
jednotlivé tříčlenné senáty Nejvyššího správního soudu, krajské soudy i orgány územních
samosprávných celků pochopí rozhodnutí
rozšířeného senátu o předložené otázce zcela
odlišně a dospějí k rozporným závěrům. Rozšířený senát tedy fakticky o posuzované otázce nerozhodl a naopak do ní vnesl ve značné
míře další nejistotu.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
Úřad městské části Praha 7 (správní orgán I. stupně) na základě žádosti společností
Dopravní podnik hlavního města Prahy, a. s.,
Pražská teplárenská, a. s., Povodí Vltavy, s. p.,
a hlavního města Prahy, zastoupených zmocněncem Inženýring dopravních staveb a. s.,
rozhodnutím ze dne 20. 11. 2006 povolil kácení vyjmenovaných dřevin a keřových porostů rostoucích na pozemcích ve vlastnictví
shora uvedených žadatelů, a to z důvodu realizace stavby „Městský okruh Myslbekova –
Pelc Tyrolka, stavba 0079 Špejchar – Pelc Tyrolka“. Žalovaný však rozhodnutím ze dne 17.
1967. Není tedy vyloučeno, že se bude týkat
jen některých zaměstnanců určitého územního samosprávného celku, nikoli všech.
S ohledem na povahu důvodů takovéhoto rizika (jde o riziko plynoucí z institucionálního
uspořádání a povahy právních vztahů mezi
územním samosprávným celkem a jeho úředníky) však bude častá i situace, že podjaté budou v konkrétním případě všechny úřední
osoby jakožto zaměstnanci dotyčného územního samosprávného celku, takže v rámci něho nebude lze určit nikoho, kdo by ve věci
mohl činit úkony. V takovém případě je namístě aplikovat i za situace, kdy by rozhodným právem byl správní řád z roku 1967
(k tomu viz zejm. přechodná ustanovení
§ 179 odst. 1 správního řádu z roku 2004;
k tomu jak za účinnosti nového správního řádu z roku 2004 postupovat při zrušení rozhodnutí vydaného podle správního z roku
1967 rozsudkem ve správním soudnictví či
cestou mimořádného opravného prostředku
ve správním řízení viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 10. 2007, čj. 7 Ans
1/2007-100, č. 1683/2008 Sb. NSS), per analogiam § 14 odst. 4 větu třetí a čtvrtou správ-
ního řádu z roku 2004 (včetně tam uvedeného odkazu na § 131 odst. 4 téhož zákona), neboť správní řád z roku 1967 výslovnou úpravu řešení této situace neobsahuje, a přitom je
nezbytné určité funkční řešení nalézt, neboť
je třeba učinit pokud možno vše pro to, aby
bylo dosaženo maximy, že rozhodovat bude
nepodjatý pracovník správního orgánu (nepodjatá úřední osoba). Zmíněný odstavec
praví: „Představený úřední osoby, která je vyloučena, za ni bezodkladně určí jinou úřední osobu, která není k vyloučenému ve vztahu podřízenosti. Usnesení o tom se pouze
poznamená do spisu. Nelze-li určit nikoho jiného, bezodkladně o tom uvědomí nadřízený správní orgán a spolu s tím mu předá
spis. Nadřízený správní orgán postupuje podle § 131 odst. 4.“ Podle § 131 odst. 4 správního řádu z roku 2004 pak „[n]adřízený správní orgán usnesením pověří k projednání
a rozhodnutí věci jiný věcně příslušný podřízený správní orgán ve svém správním obvodu, jestliže podřízený správní orgán není
z důvodu vyloučení všech úředních osob (§ 14)
tohoto orgánu nebo členů orgánu, který rozhoduje ve sboru (dále jen ,kolegiální orgán‘), způsobilý věc projednat a rozhodnout; v tomto případě nadřízený správní
orgán pověří správní orgán, jehož správní
obvod sousedí se správním obvodem nezpůsobilého správního orgánu.“ V případě, že by
jako nadřízený orgán podle § 131 odst. 4
správního řádu z roku 2004 měl rozhodovat
jiný orgán téhož samosprávného celku (např.
Magistrát hlavního města Prahy, řeší-li důsledky podjatosti správního orgánu některé
z pražských městských částí) za situace, kdy
také všichni pracovníci tohoto správního orgánu by byli kvůli důvodům vycházejícím ze
„systémového rizika podjatosti“ vyloučeni, je
namístě, aby postupem obdobným postupu
podle výše zmíněného ustanovení o tom uvědomil svůj nadřízený orgán (typicky věcně
příslušné ministerstvo), který pověří jiný věcně příslušný podřízený správní orgán, jehož
správní obvod sousedí se správním obvodem
Magistrátu hlavního města Prahy.
[62] Podobným způsobem jako u úředníků územních samosprávných celků je třeba
systémové riziko podjatosti vnímat u zaměstnanců státu vystupujících jako pracovníci
správního orgánu (úřední osoby), neboť
i pro ně platí stejná právní úprava podjatosti
podle obou správních řádů jako pro úředníky
územních samosprávných celků. Aniž by povahu pracovního vztahu zaměstnanců státu
ke státu považoval za nutné podrobněji rozebírat, má rozšířený senát za to, jak ostatně
uvedl sub [43] in fine, že postavení těchto zaměstnanců a z toho plynoucí systémové
a osobní záruky posilující jejich nestrannost
jsou přinejmenším srovnatelně slabé jako
u zaměstnanců územních samosprávných
celků, spíše však ještě slabší. I v případě zaměstnanců státu tedy systémové riziko podjatosti v obecné rovině existuje a může vést
k závěru o podjatosti konkrétního zaměstnance, vícero zaměstnanců, či dokonce všech
zaměstnanců určitého správního orgánu. Závěry nynějšího rozhodnutí rozšířeného senátu týkající se hmotněprávních otázek podjatosti jsou tedy zásadně přenositelné i na
posuzování podjatosti zaměstnanců státu.
V rovině procesněprávní, tedy v tom, jak následky případné podjatosti řešit tak, aby ve věci rozhodovala nepodjatá úřední osoba, však
budou existovat významné odlišnosti dané
především odlišnou strukturou soustavy státních orgánů ve srovnání se strukturou soustavy orgánů územních samosprávných celků vykonávajících přenesenou působnost. V první
řadě je nutno vzít v úvahu, že v některých případech může podjatost založená povahou
vztahů zaměstnance ke státnímu orgánu jako
zaměstnavateli postihovat i jakéhokoli dalšího zaměstnance kteréhokoli jiného státního
orgánu. Bude tomu tak například, budou-li
pochyby o nepodjatosti skutkově opřeny o riziko působení takového zájmu na určitém řešení nějaké otázky, který bude potenciálně
schopen působit na zaměstnance všech orgánů státní správy, jež by připadaly v úvahu jako
orgány mající věc rozhodnout. Proto v některých případech nebude lehké, a někdy dokonce ani možné najít postupem podle § 14
odst. 4, resp. § 131 odst. 4 správního řádu
z roku 2004 (resp. za použití uvedených ustanovení per analogiam, půjde-li o věc řídící se
správním řádem z roku 1967), nepodjatou
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
úřední osobu
(nepodjatého pracovníka
správního orgánu). I v těchto případech však
je nutno nalézt osobu, která ve věci bude činit úkony a rozhodne, přičemž maximou zde
musí být nalezení takové osoby, u níž je riziko
ovlivnění rozhodnutí případnou podjatostí
co možná nejmenší. (...)
Odlišné stanovisko podle § 55a s. ř. s.
soudce JUDr. Jiřího Pally
I.
Úvod
[1] Rozšířený senát dospěl k závěru, že
rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení ve věci, která se
týká zájmu tohoto územního samosprávného
celku, je důvodem pochyb o nepodjatosti
pracovníka správního orgánu dle § 9 odst. 1
správního řádu z roku 1967 jeho zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku pouze tehdy, je-li z povahy věci či jiných
okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být
jeho postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky.
[2] S tímto rozhodnutím o posuzované
právní otázce nesouhlasím, neboť mám za to,
že zaměstnanecký poměr pracovníka správního orgánu k územnímu samosprávnému
celku je bez dalšího důvodem pochyb o jeho
nepodjatosti ve věci, v níž má tento pracovník v oblasti přenesené působnosti rozhodovat ve správním řízení o zájmu svého zaměstnavatele.
[3] V odůvodnění rozhodnutí rozšířeného senátu byl učiněn správný závěr, že současné právní postavení úředníků územních
samosprávných celků a jejich vztah k samosprávným orgánům obce či kraje neposkytují
účinné záruky, že se tito úředníci budou skutečně řídit jen právními předpisy a podle
nich jednat a rozhodovat nestranně i v těch
věcech, které se týkají záležitosti jejich zaměstnavatelů.
[4] V rozhodnutí rozšířeného senátu je
zmíněna i judikatura Nejvyššího správního
soudu, která za použití zásady nemo iudex in
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
causa sua shledala podjatost všech soudců
správního úseku krajského soudu v případech, kdy tento soud nebo jeho předseda vydá
ve správním řízení rozhodnutí, jež je později
napadeno žalobou ve správním soudnictví.
Ani soudci ve správním soudnictví tedy nemohou rozhodovat ve věcech týkajících se zájmu
soudu, u něhož působí, ačkoliv jsou vybaveni
všemi zárukami soudcovské nezávislosti, které vytvářejí institucionální předpoklady pro
zajištění jejich nestrannosti. Tím spíše by tedy měla být stejná hlediska užita i tehdy, kdy
mají o zájmu územního samosprávného celku rozhodovat jeho pracovníci, které současná právní úprava nikterak nechrání před nejejich rozhodovací
žádoucími vlivy na
činnost ze strany jejich zaměstnavatelů. Přitom v právním státě je nestrannost nezbytným předpokladem nejen pro rozhodování
soudů, nýbrž taktéž pro rozhodování správních orgánů, i když pracovníci správního orgánu nejsou oproti soudcům vybaveni zárukami nezávislosti.
[5] Judikatura Nejvyššího správního soudu k zásadě nemo iudex in causa sua ve
správním soudnictví a vztah ekonomické závislosti úředníků územních samosprávných
celků na jejich zaměstnavatelích, který je výstižně popsán v rozhodnutí rozšířeného senátu, jsou závažnými a dostatečnými argumenty pro správnost názoru prvního senátu,
podle něhož z projednávání a rozhodování
věci, v níž se rozhoduje o zájmu územního samosprávného celku, jsou podle § 9 odst. 1
správního řádu z roku 1967 bez dalšího vyloučeni všichni jeho pracovníci.
[6] Oproti většině rozšířeného senátu přitom neshledávám důvod pro modifikaci tohoto právního názoru s odkazem na současnou podobu spojeného modelu územní
veřejné správy.
II.
Spojený model územní veřejné správy
[7] V projednávané věci podle názoru
rozšířeného senátu proti přísnému pojetí
systémové podjatosti hovoří výklad založený
na poměřování různých navzájem si konkurujících hodnot a cílů, jichž je třeba dosáh-
nout při uspořádání institucionálního rámce
rozhodování ve správním řízení v podmínkách
spojeného modelu územní veřejné správy.
[8] V jeho nynější formě orgány územních samosprávných celků rozhodují v oblasti přenesené působnosti ve velkém množství
správních řízení jako správní orgány prvního
stupně a navíc významná část těchto řízení
probíhá před orgány územních samosprávných celků i ve druhém stupni. Současná podoba spojeného modelu územní veřejné
správy vede tedy zákonitě k tomu, že orgány
obce či kraje běžně a ve značném rozsahu
rozhodují ve správních řízeních o zájmech
tohoto územního samosprávného celku.
[9] Tato skutečnost vedla rozšířený senát
k závěru, podle něhož má v některých případech zásada nestrannosti při rozhodování
správního orgánu ustoupit legitimním cílům,
které mají směřovat k dosažení řádného výkonu nynějšího uspořádání územní veřejné
správy. Za ně považuje rozšířený senát hospodárnost takového uspořádání, zajištění patřičné odbornosti i s ohledem na očekávanou
typovou obtížnost, typový charakter a počet
případů, jež budou rozhodovány, schopnost
projevit místní znalost a docílit únosné míry
administrativní náročnosti rozhodovacího
procesu. Dosažení těchto cílů by bylo podle
rozšířeného senátu ve významné míře znemožněno, pokud by se v důsledku přísného
pojetí systémové podjatosti musel velký počet věcí vyřizovat v řízení před jinými než příslušnými správními orgány.
[10] Zásada nestrannosti při rozhodování
správního orgánu vychází z čl. 36 odst. 1 Listiny, který zaručuje každému právo na spravedlivý proces nejen v řízení před soudem,
nýbrž i v řízení před správním orgánem. Jedná se tedy o základní právo, které může být
omezeno jen ve prospěch jiného ústavního
principu. Jím je v posuzované věci nepochybně řádný výkon veřejné správy. Tyto dva
principy nejvyšší právní síly je možné poměřovat na základě testu proporcionality.
[11] Při něm lze dospět k závěru, že rozhoduje-li ve správním řízení o své záležitosti
vrcholný orgán státní správy, musí o věci roz-
hodnout jeho pracovník, i když je podjatý, neboť v tomto případě by nevydání rozhodnutí
představovalo větší zásah do základního práva na spravedlivý proces než jeho vydání
podjatým pracovníkem správního orgánu.
[12] Na základě testu proporcionality
však není možné zásadu nestrannosti při rozhodování správního orgánu vycházející ze základního práva na spravedlivý proces omezit
ve prospěch ústavního principu řádného výkonu veřejné správy v těch věcech, kdy má
pracovník orgánu územního samosprávného
celku rozhodovat o zájmu svého zaměstnavatele. Základní právo je totiž možné při provedení testu proporcionality omezit jen v případě, že zde neexistuje mírnější prostředek,
který by stejně dobře ochránil příslušný právní princip (kritérium potřebnosti). Jiná řešení, jež by umožňovala řádný výkon veřejné
správy a současně nezasahovala do základního práva na spravedlivý proces, se však nepochybně ve vztahu k posuzované právní otázce nabízejí.
[13] Především orgány územních samosprávných celků nejsou vrcholnými orgány
veřejné správy, nýbrž nejčastěji správními orgány prvního stupně. Ve správním řízení rozhodují téměř výhradně v oblasti přenesené
působnosti, tedy o záležitostech státu, o nichž
by jinak mohly rozhodovat regionální orgány
státní správy. Při takovém uspořádání veřejné
správy by k rozhodování o záležitosti územního samosprávného celku jeho pracovníky vůbec nemohlo dojít.
[14] I při současné podobě spojeného
modelu územní veřejné správy, jež je charakterizována značným přenosem výkonu státní
správy na orgány územních samosprávných
celků, však lze přijmout takovou právní úpravu, která by umožňovala řádný výkon veřejné
správy i při velkém počtu případů, v nichž by
o záležitosti územního samosprávného celku
rozhodovali jiní úředníci než jeho pracovníci.
[15] Per analogiam § 131 odst. 4 správního řádu z roku 2004 (srov. bod [61] rozhodnutí rozšířeného senátu) je možné věc, v níž
mají pracovníci obce či kraje rozhodovat
o zájmu tohoto územního samosprávného
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
celku, přikázat jen orgánu obce či kraje, jejichž správní obvod sousedí se správním obvodem nezpůsobilého orgánu obce či kraje.
Zákonodárci však nic nebrání, aby nežádoucí
důsledky takového postupu, které jsou zřetelné zejména u hlavního města Prahy a u statutárních měst, eliminoval jinou právní úpravou. Ta by mohla po vzoru návrhu správního
řádu z roku 2004 či zákona č. 184/2006 Sb.,
o odnětí nebo omezení vlastnického práva
k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), umožnit nadřízenému správnímu orgánu samostatně rozhodovat či přikazovat
věci, v nichž se rozhoduje o záležitosti určité
obce, na orgán jakékoliv obce náležející do jeho správního obvodu, a to i ve vztahu k budoucím řízením.
[16] Tím by se dosáhlo rozdělení případů,
v nichž se rozhoduje o zájmu největší obce,
rovnoměrně na orgány všech obcí náležejících do téhož správního obvodu. V případě
rozhodování o věcech týkajících se zájmů
hlavního města Prahy či jejích městských částí by o delegaci rozhodoval příslušný ústřední orgán státní správy, který by je případně
mohl rovnoměrně rozdělovat po celém území státu. Tímto opatřením by nepochybně
byla zajištěna patřičná odbornost s ohledem
na typovou obtížnost a typový charakter věcí,
jež by byly z orgánů největších obcí delegovány na orgány jiných obcí. Neznalost místních
poměrů, která by z těchto hromadných delegací vyplývala, by přitom byla spíše ku prospěchu věci, neboť určitá vzdálenost od obce,
jejíhož zájmu se má správní řízení dotýkat, by
orgánu jiné obce usnadnila objektivnější náhled na posuzovaný případ. Jistou nehospodárnost a vyšší administrativní náročnost
spojená s vyšším počtem věcí vyřizovaných jinými než věcně a místně příslušnými správními orgány pak již nelze považovat za natolik
závažné hodnoty, aby převážily nad zásadou
nestrannosti a nad právem na spravedlivý
proces těch osob, které mají jiný zájem na výsledku správního řízení než územní samosprávný celek.
[17] Ani v podmínkách současné podoby
spojeného modelu územní veřejné správy tedy nelze zásadu nestrannosti při rozhodování
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
správního orgánu omezit ve prospěch jiného
právního principu.
III.
Rozhodl rozšířený senát o posuzované
právní otázce?
[18] Oproti většině rozšířeného senátu se
tedy domnívám, že ve věcech, ve kterých má
v oblasti přenesené působnosti rozhodovat
ve správním řízení orgán obce či kraje o zájmu tohoto územního samosprávného celku,
dochází k systémové podjatosti všech jeho
pracovníků, a nikoli k pouhému systémovému riziku podjatosti. Takový zájem přitom
nemusí být dán pouze tehdy, kdy je územní
samosprávný celek účastníkem správního řízení, nýbrž ve všech případech, v nichž má
tento celek skutečný (materiální) zájem na
výsledku řízení.
[19] V takových případech zaměstnanecký poměr pracovníků k obci či kraji představuje důvod, pro který jsou všichni úředníci
územního samosprávného celku bez dalšího
vyloučeni z projednávání a rozhodování věci,
aniž by se musela zkoumat její povaha či jiné
okolnosti, z nichž by bylo patrné, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl
být jejich postoj k věci ovlivněn jinými než
zákonnými hledisky.
[20] Pracovněprávní vztah mezi obcí či
krajem a jejich pracovníky ve věcech, v nichž
se rozhoduje o zájmech tohoto územního samosprávného celku, představuje dostatečný
důvod pro pochyby o nepodjatosti všech jeho pracovníků, aniž by zde musela přistoupit
ještě další skutečnost. Již pouhé zjištění, že
orgán územního samosprávného celku má
rozhodovat o své vlastní záležitosti pracovníky, kteří jsou na něm ekonomicky závislí, se
totiž musí dalším účastníkům správního řízení i veřejnosti jevit jako překážka, která znemožňuje či alespoň ztěžuje nestranné a objektivní rozhodnutí o takové věci.
[21] Navíc tím, že rozšířený senát stanovil
kromě zaměstnaneckého poměru úředníků
k územnímu samosprávnému celku ještě další kritéria, po jejichž splnění by teprve tito
pracovníci mohli být vyloučeni z projednávání a rozhodnutí věci, která se týká záležitosti
Rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení ve věci,
která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, je důvodem pochyb
o nepodjatosti úřední osoby dle § 14 odst. 1 správního řádu její zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být její postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2012, čj. 1 As
89/2010-119)
Prejudikatura: č. 503/2005 Sb. NSS a č. 1778/2009 Sb. NSS.
Věc: Občanské sdružení Ateliér pro životní prostředí proti Magistrátu hlavního města Prahy
o povolení pokácení dřevin, o kasační stížnosti žalobce.
jejich zaměstnavatele, vytvořil z předložené
právní otázky skutkovou otázku. Ta navíc bude v celé řadě případů složitější než samotné
meritum věci, neboť další kritéria, která musí
přistoupit k pracovněprávnímu vztahu mezi
obcí či krajem a jeho pracovníky, byla stanovena příkladmo a nezřetelně jen na základě
určitých indicií. Jinak tomu ostatně ani být
nemohlo, neboť to, zda existuje někdo, kdo
má zájem na určitém výsledku řízení a přitom má či může mít schopnost působit na
příslušného pracovníka prostřednictvím jeho zaměstnaneckého vztahu k územnímu samosprávnému celku, se v podstatě nedá spolehlivě prokázat.
[22] Uvedená nemožnost nalézt jasnější
další kritéria pro pochyby o nepodjatosti
pracovníků orgánu obce či kraje ve věcech,
v nichž se rozhoduje o zájmu tohoto územního samosprávného celku, tedy svědčí o tom,
že taková dodatečná kritéria neměla být rozšířeným senátem vůbec stanovena. Rozšířený
senát měl tedy na základě judikatury Nejvyššího správního soudu k zásadě nemo iudex
in causa sua a při vědomí ekonomické závislosti úředníků územních samosprávných celků
na svých zaměstnavatelích učinit jednoznačný závěr, že v případech, kdy orgán územní-
2802
Správní řízení: podjatost úřední osoby
k § 14 odst. 1 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
ho samosprávného celku rozhoduje v oblasti
přenesené působnosti ve správním řízení
o své vlastní záležitosti, jsou bez dalšího dány
pochyby o podjatosti všech jeho pracovníků.
[23] Rozšířený senát samozřejmě mohl také upřednostnit zájem na řádném výkonu veřejné správy a učinit závěr, že zaměstnanecký
poměr pracovníků obce či kraje k tomuto
územnímu samosprávnému celku není důvodem pro jejich vyloučení z projednávání a rozhodování ani v těch věcech, které se týkají zájmu jejich zaměstnavatelů. Každopádně tím,
že rozšířený senát přistoupil na nejednoznačné řešení, které lze v praxi obtížně realizovat,
nesplnil ve vztahu k posuzované otázce svoji
základní úlohu sjednotitele rozhodovací činnosti správních soudů a správních orgánů,
a v důsledku toho ani nenastolil stav právní
jistoty pro adresáty příslušné právní normy.
[24] Naopak lze důvodně očekávat, že
jednotlivé tříčlenné senáty Nejvyššího správního soudu, krajské soudy i orgány územních
samosprávných celků pochopí rozhodnutí
rozšířeného senátu o předložené otázce zcela
odlišně a dospějí k rozporným závěrům. Rozšířený senát tedy fakticky o posuzované otázce nerozhodl a naopak do ní vnesl ve značné
míře další nejistotu.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
Úřad městské části Praha 7 (správní orgán I. stupně) na základě žádosti společností
Dopravní podnik hlavního města Prahy, a. s.,
Pražská teplárenská, a. s., Povodí Vltavy, s. p.,
a hlavního města Prahy, zastoupených zmocněncem Inženýring dopravních staveb a. s.,
rozhodnutím ze dne 20. 11. 2006 povolil kácení vyjmenovaných dřevin a keřových porostů rostoucích na pozemcích ve vlastnictví
shora uvedených žadatelů, a to z důvodu realizace stavby „Městský okruh Myslbekova –
Pelc Tyrolka, stavba 0079 Špejchar – Pelc Tyrolka“. Žalovaný však rozhodnutím ze dne 17.
4. 2007 k odvolání žalobce uvedené rozhodnutí správního orgánu I. stupně pro procesní
vady zrušil a věc vrátil správnímu orgánu I.
stupně k dalšímu řízení.
Správní orgán I. stupně novým rozhodnutím ze dne 14. 6. 2007 opětovně povolil kácení dřevin a keřových porostů na předmětných pozemcích. Žalovaný rozhodnutím ze
dne 9. 10. 2007 odvolání žalobce a osoby zúčastněné na řízení podle § 90 odst. 5 správního řádu z roku 2004 zamítl a nové rozhodnutí úřadu městské části potvrdil. V odůvodnění
rozhodnutí žalovaný ve vztahu k námitce
podjatosti pracovníků správního orgánu
I. stupně uvedl, že ta nebyla žalobcem uplatněna v souladu s § 14 odst. 2 správního řádu
z roku 2004. O námitce podjatosti pracovníků odvolacího orgánu pak bylo rozhodnuto
postupem upraveným v § 14 správního řádu
z roku 2004 usnesením.
Jím měl žalovaný na mysli usnesení ředitele žalovaného ze dne 29. 3. 2007, kterým
byl zamítnut návrh žalobce, aby z řízení o odvolání proti rozhodnutí úřadu městské části
ze dne 20. 11. 2006 byl z důvodu pochybnosti o nepodjatosti vyloučen ředitel odboru
ochrany prostředí Ing. arch. Jan Winkler
a ostatní úřední osoby zařazené do tohoto odboru. Ředitel žalovaného vycházel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12.
2004, čj. 2 As 21/2004-67, č. 503/2005 Sb. NSS,
a dospěl k závěru, že pouze v důvodu zaměstnaneckého poměru úředních osob k účastníku řízení nelze shledat možnou podjatost
pracovníků správního orgánu. S tímto právním názorem se ztotožnilo i Ministerstvo
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
životního prostředí, které podle § 90 odst. 5
správního řádu z roku 2004 rozhodnutím ze
dne 22. 6. 2007 odvolání žalobce zamítlo
a uvedené rozhodnutí o námitce podjatosti
potvrdilo.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne
4. 2007 k odvolání žalobce uvedené rozhodnutí správního orgánu I. stupně pro procesní
vady zrušil a věc vrátil správnímu orgánu I.
stupně k dalšímu řízení.
Správní orgán I. stupně novým rozhodnutím ze dne 14. 6. 2007 opětovně povolil kácení dřevin a keřových porostů na předmětných pozemcích. Žalovaný rozhodnutím ze
dne 9. 10. 2007 odvolání žalobce a osoby zúčastněné na řízení podle § 90 odst. 5 správního řádu z roku 2004 zamítl a nové rozhodnutí úřadu městské části potvrdil. V odůvodnění
rozhodnutí žalovaný ve vztahu k námitce
podjatosti pracovníků správního orgánu
I. stupně uvedl, že ta nebyla žalobcem uplatněna v souladu s § 14 odst. 2 správního řádu
z roku 2004. O námitce podjatosti pracovníků odvolacího orgánu pak bylo rozhodnuto
postupem upraveným v § 14 správního řádu
z roku 2004 usnesením.
Jím měl žalovaný na mysli usnesení ředitele žalovaného ze dne 29. 3. 2007, kterým
byl zamítnut návrh žalobce, aby z řízení o odvolání proti rozhodnutí úřadu městské části
ze dne 20. 11. 2006 byl z důvodu pochybnosti o nepodjatosti vyloučen ředitel odboru
ochrany prostředí Ing. arch. Jan Winkler
a ostatní úřední osoby zařazené do tohoto odboru. Ředitel žalovaného vycházel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12.
2004, čj. 2 As 21/2004-67, č. 503/2005 Sb. NSS,
a dospěl k závěru, že pouze v důvodu zaměstnaneckého poměru úředních osob k účastníku řízení nelze shledat možnou podjatost
pracovníků správního orgánu. S tímto právním názorem se ztotožnilo i Ministerstvo
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
životního prostředí, které podle § 90 odst. 5
správního řádu z roku 2004 rozhodnutím ze
dne 22. 6. 2007 odvolání žalobce zamítlo
a uvedené rozhodnutí o námitce podjatosti
potvrdilo.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne
9. 9. 2009, čj. 9 Ca 417/2007-49, žalobu proti
uvedenému rozhodnutí o odvolání zamítl.
V odůvodnění se soud mimo jiné zabýval namítanou údajnou podjatostí pracovníků
správních orgánů obou stupňů, která měla
spočívat v tom, že hlavní město bylo žadatelem o povolení kácení dřevin a jeho úředníci,
resp. závislí úředníci úřadu městské části,
o této žádosti rozhodovali. Ve vztahu k námitce podjatosti pracovníků správního orgánu
I. stupně městský soud uvedl, že byla žalobcem
poprvé vznesena až v odvolání proti rozhodnutí úřadu městské části ze dne 20. 11. 2006,
a proto k ní s ohledem na § 14 odst. 2 větu
druhou správního řádu z roku 2004 nelze
přihlížet. Ve vztahu k namítané podjatosti
pracovníků odvolacího orgánu městský soud
taktéž odkázal na
judikaturu Nejvyššího
správního soudu představovanou již zmíněným rozsudkem čj. 2 As 21/2004-67. Podle něho by v takových případech musela ke vzniku
pochybností o podjatosti přistoupit k poměru mezi úředníkem a správním úřadem ještě
další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele v konkrétním případě. V posuzované věci
sice bylo hlavní město Praha účastníkem řízení, neboť spolu s dalšími subjekty požádalo
o povolení k pokácení dřevin. Zaměstnance
žalovaného však vázala povinnost jednat
a rozhodovat nestranně, vyplývající ze zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků, a žalobce neuvedl v průběhu správního řízení žádné skutečnosti, jež
by svědčily o tom, že pracovníci žalovaného
této povinnosti nedostáli.
Žalobce (stěžovatel) uvedený rozsudek
městského soudu napadl kasační stížností.
V ní ve vztahu k otázce podjatosti pracovníků
správního orgánu I. stupně namítl existenci
takových případů podjatosti, v nichž jsou důvody pro vyloučení úředních osob z rozhodování věci natolik zjevné, že účastníci řízení
legitimně očekávají postup podle § 14 odst. 3
správního řádu z roku 2004 i bez námitky
podjatosti. Proto v případě, kdy úředník sám
svou podjatost neoznámil, je možné porušení
§ 14 odst. 3 správního řádu namítat v odvolání. Ve vztahu k neshledání podjatosti pracovníků žalovaného stěžovatel namítl, že městský soud jen odkázal na rozsudek Nejvyššího
správního soudu a zopakoval floskuli o nutnosti prokazování dalších skutečností, které
by spočívaly v důvodné obavě z ovlivňování.
Právní úprava přitom vylučuje úřední osoby
z rozhodování již na základě pochybnosti
o nepodjatosti, avšak judikatura ji dezinterpretuje a požaduje po účastnících řízení, aby
namísto odůvodněných obav dokazovali
ovlivňování. Představa, že zaměstnanci budou nestranně rozhodovat o žádosti svého zaměstnavatele, je nicméně naivní. V dané věci
byly tedy uvedeny konkrétní důvody prokazující oprávněnost obavy z podjatého rozhodování, správní orgány ani městský soud však na
ně nereflektovaly. Podle stěžovatele proto judikatura Nejvyššího správního soudu, z níž městský soud vycházel, v podstatě ruší právní úpravu podjatosti ve správním řízení, čímž
umožňuje prosazování stavebních záměrů
měst a obcí bez ohledu na zákonné požadavky.
Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry vyvozenými v uvedeném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Dle žalovaného si lze jen těžko představit,
jaký by byl dopad do výkonu přenesené působnosti, pokud by se měl uplatnit stěžovatelův výklad podjatosti úředníků územních samosprávných celků. V mnoha případech by
totiž docházelo ke změně místní příslušnosti
a k rozhodování sousedním správním orgánem. Stěžovatelem je tak fakticky napadán celý stávající systém rozhodování v přenesené
působnosti orgány obcí.
První senát Nejvyššího správního soudu
dospěl při předběžné poradě k právnímu názoru, který má za odlišný od právního názoru vysloveného dříve ve zmiňovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 21/2004-67, na
jehož odůvodnění odkazuje i městský soud
v nyní posuzované věci. Tento rozsudek sice
řeší otázku podjatosti úředních osob ještě za
působnosti správního řádu z roku 1967, a jeho závěry již byly předloženy k posouzení
rozšířenému senátu v řízení vedeném pod
sp. zn. 1 As 19/2010. Z uvedeného rozsudku však
vychází a odkazuje na něj i rozsudek zdejšího
soudu ze dne 16. 7. 2008, čj. 8 As 35/2007-92,
který řešil principiálně shodnou otázku podjatosti úředních osob za účinnosti správního
řádu z roku 2004.
V citovaném rozsudku čj. 2 As 21/2004-67
Nejvyšší správní soud podle prvního senátu
uvedl, že úředníci územních samosprávných
celků jsou v mnoha případech povoláni k rozhodování o věcech týkajících se obce či kraje,
tedy fakticky jejich zaměstnavatelů, avšak tato situace je zákonem výslovně připuštěna
a předpokládána, a nemůže být proto bez dalšího důvodem podjatosti pracovníka orgánu
územně samosprávného celku, a to přes pracovní či obdobný vztah k takovému celku jako účastníku řízení. Pochybnost o podjatosti
konkrétního úředníka by byla v takových případech dána, jen kdyby přistoupila ještě další
skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele
v konkrétním případě.
Podle prvního senátu však smyslem právního institutu vyloučení úřední osoby z rozhodování je zamezení podjatým osobám bezprostředně se podílet na výkonu státní
správy. Posouzení podjatosti by mělo být nazíráno principem, že nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci a že ve sporu mezi dvěma
subjekty musí vždy rozhodovat nezávislý třetí
subjekt. Integrální součástí práva na spravedlivý proces tak, jak je vymezeno v čl. 36 odst. 1
Listiny základních práv a svobod (dále jen
„Listina“), je garance toho, aby ve věci rozhodovala nezávislá a nestranná osoba, ať již
soudce či úřední osoba ve správních řízeních. Nestrannost a nezaujatost této osoby je
jistě jedním z hlavních předpokladů spravedlivého rozhodování a jednou z hlavních premis důvěry občanů a jiných subjektů práva
v právo a právní stát.
Dále první senát uvedl, že podle § 14 odst. 1
správního řádu z roku 2004 každá úřední
osoba, „o níž lze důvodně předpokládat, že
má s ohledem na svůj poměr k věci, k účast-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
níkům řízení nebo jejich zástupcům takový
zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze
všech úkonů v řízení, při jejichž provádění
by mohla výsledek řízení ovlivnit“.
Podmínkou vyloučení z rozhodování je
podle prvního senátu nalezení důvodného
předpokladu, že tato osoba může mít pro
svůj poměr k věci v širším smyslu zájem na výsledku řízení. Na pojem poměr k věci v širším
smyslu však nelze pohlížet jen subjektivně jako na individuální zájem na výsledku řízení
například z důvodu kladných či negativních
vztahů úřední osoby s účastníky řízení či
z důvodu ekonomické závislosti na některém
z účastníků řízení.
Kategorii nestrannosti, která neexistenci
poměru k věci předpokládá, je nutno podle
názoru prvního senátu vnímat také v rovině
objektivní. Za objektivní ovšem nelze považovat to, jak se nestrannost osoby pouze subjektivně jeví vnějšímu pozorovateli, tj. účastníkovi řízení, nýbrž to, zda reálně neexistují
objektivní okolnosti, které by mohly vést k legitimním pochybnostem o tom, že tato osoba
určitým, nikoliv nezaujatým poměrem k věci
disponuje. V tomto směru první senát poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 27. 11.
1996, sp. zn. I. ÚS 167/94, č. 127/1996 Sb. ÚS.
Dále první senát odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 3. 7. 2001, sp. zn. II. ÚS
105/01, č. 98/2001 Sb. ÚS, v němž se uvádí, že
subjektivní hledisko účastníků řízení o podjatosti může být podnětem k jejímu zkoumání,
rozhodování o této otázce se však musí dít výlučně na základě hlediska objektivního. To
znamená, že otázka podjatosti nemůže být
postavena nikdy zcela najisto. Nelze ovšem
vycházet pouze ze subjektivních pochybností osob zúčastněných na řízení, nýbrž i z právního rozboru skutečností, které k těmto pochybnostem vedou.
Rovněž judikatura Evropského soudu pro
lidská práva vychází podle prvního senátu
z dvojího testu posuzování nestrannosti soudce, přičemž závěry zde vyslovené lze vztáhnout i na posouzení nestrannosti rozhodující
úřední osoby. Subjektivní test je založen na
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
jakoukoliv
základě osobního přesvědčení soudce v dané
věci, objektivní test sleduje existenci dostatečných záruk, že je možno v tomto ohledu
vyloučit
legitimní pochybnost
(srov. rozsudek ze dne 22. 4. 1994, Saraiva de Carvalho proti Portugalsku, stížnost č. 15651/89,
Series A, č. 286-B, či rozsudek ze dne 20. 5.
1998, Gautrin a další proti Francii, stížnosti
č. 21257, 21258, 21259 a 21260/93, Reports
1998-III).
První senát rovněž poukázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1.
2008, čj. 6 As 24/2007-89. V něm byl s odkazem na dosavadní judikaturu správních soudů učiněn závěr, podle něhož pracovníci
obecního úřadu jsou vyloučeni z projednávání a rozhodování věci, pokud by měla obec
jako
jejich zaměstnavatel bezprostřední
a soukromý zájem na výsledku rozhodnutí vydaného v přenesené působnosti daný tím, že
by se od takového rozhodnutí odvíjel majetkový přínos pro obec. Rozhodnutí orgánu samosprávy však v tehdy souzené věci nebylo
motivováno zjevně soukromým zájmem zaměstnavatele, takže uvedený judikát nelze
bezezbytku vztáhnout na posuzovanou věc.
K podjatosti úředních osob se podle prvního senátu vyjádřil Nejvyšší správní soud
i v rozsudku ze dne 10. 10. 2007, čj. 2 As
29/2007-74, č. 1465/2008 Sb. NSS, v němž byl
řešen vztah zastupitele územního samosprávného celku vůči jejím úředním osobám, jež
rozhodují při výkonu přenesené působnosti
v přestupkovém řízení. I toto rozhodnutí není zcela přiléhající na posuzovanou věc, nicméně jako podmínku pro vyloučení úředních osob z rozhodování ve správním řízení
taktéž zdůrazňuje závislost mezi osobou, která rozhoduje, a osobou, o níž je rozhodováno.
Dále první senát poukázal na skutečnost,
že výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 21/2004-67 se vyjádřil
k otázce podjatosti úředních osob v době,
kdy neexistovala dnes již konzistentní judikatura Nejvyššího správního soudu řešící vyloučení soudců z rozhodování, pokud by věc
měl řešit senát či soudci ve sporu, kde je žalovaným samotný soud, u něhož tito soudci působí, nebo jeho předseda. V usneseních ze
dne 29. 2. 2008, čj. Nad 4/2008-47, a ze dne
9. 9. 2009, čj. 9 Ca 417/2007-49, žalobu proti
uvedenému rozhodnutí o odvolání zamítl.
V odůvodnění se soud mimo jiné zabýval namítanou údajnou podjatostí pracovníků
správních orgánů obou stupňů, která měla
spočívat v tom, že hlavní město bylo žadatelem o povolení kácení dřevin a jeho úředníci,
resp. závislí úředníci úřadu městské části,
o této žádosti rozhodovali. Ve vztahu k námitce podjatosti pracovníků správního orgánu
I. stupně městský soud uvedl, že byla žalobcem
poprvé vznesena až v odvolání proti rozhodnutí úřadu městské části ze dne 20. 11. 2006,
a proto k ní s ohledem na § 14 odst. 2 větu
druhou správního řádu z roku 2004 nelze
přihlížet. Ve vztahu k namítané podjatosti
pracovníků odvolacího orgánu městský soud
taktéž odkázal na
judikaturu Nejvyššího
správního soudu představovanou již zmíněným rozsudkem čj. 2 As 21/2004-67. Podle něho by v takových případech musela ke vzniku
pochybností o podjatosti přistoupit k poměru mezi úředníkem a správním úřadem ještě
další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele v konkrétním případě. V posuzované věci
sice bylo hlavní město Praha účastníkem řízení, neboť spolu s dalšími subjekty požádalo
o povolení k pokácení dřevin. Zaměstnance
žalovaného však vázala povinnost jednat
a rozhodovat nestranně, vyplývající ze zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků, a žalobce neuvedl v průběhu správního řízení žádné skutečnosti, jež
by svědčily o tom, že pracovníci žalovaného
této povinnosti nedostáli.
Žalobce (stěžovatel) uvedený rozsudek
městského soudu napadl kasační stížností.
V ní ve vztahu k otázce podjatosti pracovníků
správního orgánu I. stupně namítl existenci
takových případů podjatosti, v nichž jsou důvody pro vyloučení úředních osob z rozhodování věci natolik zjevné, že účastníci řízení
legitimně očekávají postup podle § 14 odst. 3
správního řádu z roku 2004 i bez námitky
podjatosti. Proto v případě, kdy úředník sám
svou podjatost neoznámil, je možné porušení
§ 14 odst. 3 správního řádu namítat v odvolání. Ve vztahu k neshledání podjatosti pracovníků žalovaného stěžovatel namítl, že městský soud jen odkázal na rozsudek Nejvyššího
správního soudu a zopakoval floskuli o nutnosti prokazování dalších skutečností, které
by spočívaly v důvodné obavě z ovlivňování.
Právní úprava přitom vylučuje úřední osoby
z rozhodování již na základě pochybnosti
o nepodjatosti, avšak judikatura ji dezinterpretuje a požaduje po účastnících řízení, aby
namísto odůvodněných obav dokazovali
ovlivňování. Představa, že zaměstnanci budou nestranně rozhodovat o žádosti svého zaměstnavatele, je nicméně naivní. V dané věci
byly tedy uvedeny konkrétní důvody prokazující oprávněnost obavy z podjatého rozhodování, správní orgány ani městský soud však na
ně nereflektovaly. Podle stěžovatele proto judikatura Nejvyššího správního soudu, z níž městský soud vycházel, v podstatě ruší právní úpravu podjatosti ve správním řízení, čímž
umožňuje prosazování stavebních záměrů
měst a obcí bez ohledu na zákonné požadavky.
Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry vyvozenými v uvedeném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Dle žalovaného si lze jen těžko představit,
jaký by byl dopad do výkonu přenesené působnosti, pokud by se měl uplatnit stěžovatelův výklad podjatosti úředníků územních samosprávných celků. V mnoha případech by
totiž docházelo ke změně místní příslušnosti
a k rozhodování sousedním správním orgánem. Stěžovatelem je tak fakticky napadán celý stávající systém rozhodování v přenesené
působnosti orgány obcí.
První senát Nejvyššího správního soudu
dospěl při předběžné poradě k právnímu názoru, který má za odlišný od právního názoru vysloveného dříve ve zmiňovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 21/2004-67, na
jehož odůvodnění odkazuje i městský soud
v nyní posuzované věci. Tento rozsudek sice
řeší otázku podjatosti úředních osob ještě za
působnosti správního řádu z roku 1967, a jeho závěry již byly předloženy k posouzení
rozšířenému senátu v řízení vedeném pod
sp. zn. 1 As 19/2010. Z uvedeného rozsudku však
vychází a odkazuje na něj i rozsudek zdejšího
soudu ze dne 16. 7. 2008, čj. 8 As 35/2007-92,
který řešil principiálně shodnou otázku podjatosti úředních osob za účinnosti správního
řádu z roku 2004.
V citovaném rozsudku čj. 2 As 21/2004-67
Nejvyšší správní soud podle prvního senátu
uvedl, že úředníci územních samosprávných
celků jsou v mnoha případech povoláni k rozhodování o věcech týkajících se obce či kraje,
tedy fakticky jejich zaměstnavatelů, avšak tato situace je zákonem výslovně připuštěna
a předpokládána, a nemůže být proto bez dalšího důvodem podjatosti pracovníka orgánu
územně samosprávného celku, a to přes pracovní či obdobný vztah k takovému celku jako účastníku řízení. Pochybnost o podjatosti
konkrétního úředníka by byla v takových případech dána, jen kdyby přistoupila ještě další
skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele
v konkrétním případě.
Podle prvního senátu však smyslem právního institutu vyloučení úřední osoby z rozhodování je zamezení podjatým osobám bezprostředně se podílet na výkonu státní
správy. Posouzení podjatosti by mělo být nazíráno principem, že nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci a že ve sporu mezi dvěma
subjekty musí vždy rozhodovat nezávislý třetí
subjekt. Integrální součástí práva na spravedlivý proces tak, jak je vymezeno v čl. 36 odst. 1
Listiny základních práv a svobod (dále jen
„Listina“), je garance toho, aby ve věci rozhodovala nezávislá a nestranná osoba, ať již
soudce či úřední osoba ve správních řízeních. Nestrannost a nezaujatost této osoby je
jistě jedním z hlavních předpokladů spravedlivého rozhodování a jednou z hlavních premis důvěry občanů a jiných subjektů práva
v právo a právní stát.
Dále první senát uvedl, že podle § 14 odst. 1
správního řádu z roku 2004 každá úřední
osoba, „o níž lze důvodně předpokládat, že
má s ohledem na svůj poměr k věci, k účast-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
níkům řízení nebo jejich zástupcům takový
zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze
všech úkonů v řízení, při jejichž provádění
by mohla výsledek řízení ovlivnit“.
Podmínkou vyloučení z rozhodování je
podle prvního senátu nalezení důvodného
předpokladu, že tato osoba může mít pro
svůj poměr k věci v širším smyslu zájem na výsledku řízení. Na pojem poměr k věci v širším
smyslu však nelze pohlížet jen subjektivně jako na individuální zájem na výsledku řízení
například z důvodu kladných či negativních
vztahů úřední osoby s účastníky řízení či
z důvodu ekonomické závislosti na některém
z účastníků řízení.
Kategorii nestrannosti, která neexistenci
poměru k věci předpokládá, je nutno podle
názoru prvního senátu vnímat také v rovině
objektivní. Za objektivní ovšem nelze považovat to, jak se nestrannost osoby pouze subjektivně jeví vnějšímu pozorovateli, tj. účastníkovi řízení, nýbrž to, zda reálně neexistují
objektivní okolnosti, které by mohly vést k legitimním pochybnostem o tom, že tato osoba
určitým, nikoliv nezaujatým poměrem k věci
disponuje. V tomto směru první senát poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 27. 11.
1996, sp. zn. I. ÚS 167/94, č. 127/1996 Sb. ÚS.
Dále první senát odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 3. 7. 2001, sp. zn. II. ÚS
105/01, č. 98/2001 Sb. ÚS, v němž se uvádí, že
subjektivní hledisko účastníků řízení o podjatosti může být podnětem k jejímu zkoumání,
rozhodování o této otázce se však musí dít výlučně na základě hlediska objektivního. To
znamená, že otázka podjatosti nemůže být
postavena nikdy zcela najisto. Nelze ovšem
vycházet pouze ze subjektivních pochybností osob zúčastněných na řízení, nýbrž i z právního rozboru skutečností, které k těmto pochybnostem vedou.
Rovněž judikatura Evropského soudu pro
lidská práva vychází podle prvního senátu
z dvojího testu posuzování nestrannosti soudce, přičemž závěry zde vyslovené lze vztáhnout i na posouzení nestrannosti rozhodující
úřední osoby. Subjektivní test je založen na
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
jakoukoliv
základě osobního přesvědčení soudce v dané
věci, objektivní test sleduje existenci dostatečných záruk, že je možno v tomto ohledu
vyloučit
legitimní pochybnost
(srov. rozsudek ze dne 22. 4. 1994, Saraiva de Carvalho proti Portugalsku, stížnost č. 15651/89,
Series A, č. 286-B, či rozsudek ze dne 20. 5.
1998, Gautrin a další proti Francii, stížnosti
č. 21257, 21258, 21259 a 21260/93, Reports
1998-III).
První senát rovněž poukázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1.
2008, čj. 6 As 24/2007-89. V něm byl s odkazem na dosavadní judikaturu správních soudů učiněn závěr, podle něhož pracovníci
obecního úřadu jsou vyloučeni z projednávání a rozhodování věci, pokud by měla obec
jako
jejich zaměstnavatel bezprostřední
a soukromý zájem na výsledku rozhodnutí vydaného v přenesené působnosti daný tím, že
by se od takového rozhodnutí odvíjel majetkový přínos pro obec. Rozhodnutí orgánu samosprávy však v tehdy souzené věci nebylo
motivováno zjevně soukromým zájmem zaměstnavatele, takže uvedený judikát nelze
bezezbytku vztáhnout na posuzovanou věc.
K podjatosti úředních osob se podle prvního senátu vyjádřil Nejvyšší správní soud
i v rozsudku ze dne 10. 10. 2007, čj. 2 As
29/2007-74, č. 1465/2008 Sb. NSS, v němž byl
řešen vztah zastupitele územního samosprávného celku vůči jejím úředním osobám, jež
rozhodují při výkonu přenesené působnosti
v přestupkovém řízení. I toto rozhodnutí není zcela přiléhající na posuzovanou věc, nicméně jako podmínku pro vyloučení úředních osob z rozhodování ve správním řízení
taktéž zdůrazňuje závislost mezi osobou, která rozhoduje, a osobou, o níž je rozhodováno.
Dále první senát poukázal na skutečnost,
že výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 21/2004-67 se vyjádřil
k otázce podjatosti úředních osob v době,
kdy neexistovala dnes již konzistentní judikatura Nejvyššího správního soudu řešící vyloučení soudců z rozhodování, pokud by věc
měl řešit senát či soudci ve sporu, kde je žalovaným samotný soud, u něhož tito soudci působí, nebo jeho předseda. V usneseních ze
dne 29. 2. 2008, čj. Nad 4/2008-47, a ze dne
20. 8. 2009, čj. Nao 42/2009-21, totiž Nejvyšší
správní soud dovodil, že směřuje-li žaloba
proti rozhodnutí, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu vystupujícího v pozici správního orgánu I. stupně, jsou z projednávání a rozhodování věci vyloučeni všichni soudci
specializovaných správních senátů tohoto soudu. V těchto judikátech Nejvyšší správní soud
zdůraznil, že nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci a ve sporu mezi dvěma subjekty musí
vždy rozhodovat nezávislý třetí subjekt.
Podle přesvědčení prvního senátu přitom nelze nalézt rozumný důvod, proč by se
případné vyloučení z rozhodování úředních
osob nemělo řídit stejnými zásadami, jakými
je ovládáno posuzování vyloučení soudců
z rozhodování soudních věcí. Vždyť i zde je
jedním z předpokladů faktického uplatnění
zásady rovnosti účastníků v řízení a spravedlivého rozhodnutí to, že rozhodující osoba by
neměla být v žádné závislosti k jednomu
z účastníků řízení. Ba dokonce lze argumentovat, že jestliže jsou na soudce kladena tak
přísná kritéria při posuzování jejich možné
podjatosti, pak tím ostražitěji by měla být vnímána a posuzována tato kritéria pro exekutivní aparát. V jeho případě totiž do značné
míry absentují institucionální záruky chránící nezávislost jednotlivých úředníků, jak je
známe u soudců. Proto v situaci, kdy by měla
úřední osoba rozhodovat věc, která se jí týká
potud, že je v určitém stupni objektivní závislosti k účastníku řízení, musí nastoupit obdobný mechanismus jako ve zmíněném rozhodování soudů a věc musí být delegována
k rozhodnutí jinému správnímu orgánu.
Problematiku vyloučení úředníků obcí
(a obdobně i krajů) z projednávání a rozhodování věcí, jež představují rozhodování
o právech a povinnostech vlastního územního samosprávného celku, považuje první senát za zásadní i s ohledem na skutečnost, že
český zákonodárce zvolil při provádění reformy veřejné správy tzv. spojený model územní
veřejné správy. V rámci tohoto modelu vykonávají obce i kraje vedle vlastní působnosti
(samosprávy) i působnost přenesenou (státní správu), v důsledku čehož se běžně stávají
ve vlastních věcech zároveň navrhovateli (žadateli) i rozhodujícími vykonateli veřejné
správy. V takových momentech pak nelze realisticky očekávat, že úředníkům dotčených
územních samosprávných celků se při jejich
rozhodování bude dařit důsledně odhlížet od
myšlenek na skutečnost, že samosprávné orgány disponují poměrně výraznými pravomocemi, kterými mohou zasahovat do jejich
profesního života.
Jednou ze zásad, na nichž je založena
úprava obsažená ve správním řádu, je podle
prvního senátu zajištění nestrannosti výkonu
veřejné moci. Přitom právě problematika
rozhodování úředníků územních samosprávných celků v záležitostech, v nichž má eminentní zájem na výsledku řízení jejich obec
(či kraj), vyvolává mnohdy pochyby veřejnosti ohledně nestrannosti a objektivity činnosti
orgánů veřejné moci. Pouhý odkaz na literu
zákona o úřednících územních samosprávných celků, která těmto úředníkům ukládá
povinnost jednat a rozhodovat nestranně, tyto pochyby nerozptýlí.
také ze
Dále první senát upozornil na to, že závěry dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu byly z obdobných důvodů podrobeny kritice
strany doktríny
(Kadečka, S. Je rozhodování obce ve vlastní
věci opravdu nepodjaté? Právní rozhledy
č. 13/2005, s. 477).
První senát tedy dospěl k závěru, že městský soud v dané věci nesprávně zodpověděl
právní otázku podjatosti úředních osob. Podle prvního senátu totiž závislost na osobě,
v jejíž věci úřední osoby rozhodovaly, způsobila principiálně jejich vyloučení z rozhodování a nutnost postupu podle § 131 odst. 4
správního řádu z roku 2004. Proto první senát shledal důvod pro judikatorní odklon od
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
20. 8. 2009, čj. Nao 42/2009-21, totiž Nejvyšší
správní soud dovodil, že směřuje-li žaloba
proti rozhodnutí, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu vystupujícího v pozici správního orgánu I. stupně, jsou z projednávání a rozhodování věci vyloučeni všichni soudci
specializovaných správních senátů tohoto soudu. V těchto judikátech Nejvyšší správní soud
zdůraznil, že nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci a ve sporu mezi dvěma subjekty musí
vždy rozhodovat nezávislý třetí subjekt.
Podle přesvědčení prvního senátu přitom nelze nalézt rozumný důvod, proč by se
případné vyloučení z rozhodování úředních
osob nemělo řídit stejnými zásadami, jakými
je ovládáno posuzování vyloučení soudců
z rozhodování soudních věcí. Vždyť i zde je
jedním z předpokladů faktického uplatnění
zásady rovnosti účastníků v řízení a spravedlivého rozhodnutí to, že rozhodující osoba by
neměla být v žádné závislosti k jednomu
z účastníků řízení. Ba dokonce lze argumentovat, že jestliže jsou na soudce kladena tak
přísná kritéria při posuzování jejich možné
podjatosti, pak tím ostražitěji by měla být vnímána a posuzována tato kritéria pro exekutivní aparát. V jeho případě totiž do značné
míry absentují institucionální záruky chránící nezávislost jednotlivých úředníků, jak je
známe u soudců. Proto v situaci, kdy by měla
úřední osoba rozhodovat věc, která se jí týká
potud, že je v určitém stupni objektivní závislosti k účastníku řízení, musí nastoupit obdobný mechanismus jako ve zmíněném rozhodování soudů a věc musí být delegována
k rozhodnutí jinému správnímu orgánu.
Problematiku vyloučení úředníků obcí
(a obdobně i krajů) z projednávání a rozhodování věcí, jež představují rozhodování
o právech a povinnostech vlastního územního samosprávného celku, považuje první senát za zásadní i s ohledem na skutečnost, že
český zákonodárce zvolil při provádění reformy veřejné správy tzv. spojený model územní
veřejné správy. V rámci tohoto modelu vykonávají obce i kraje vedle vlastní působnosti
(samosprávy) i působnost přenesenou (státní správu), v důsledku čehož se běžně stávají
ve vlastních věcech zároveň navrhovateli (žadateli) i rozhodujícími vykonateli veřejné
správy. V takových momentech pak nelze realisticky očekávat, že úředníkům dotčených
územních samosprávných celků se při jejich
rozhodování bude dařit důsledně odhlížet od
myšlenek na skutečnost, že samosprávné orgány disponují poměrně výraznými pravomocemi, kterými mohou zasahovat do jejich
profesního života.
Jednou ze zásad, na nichž je založena
úprava obsažená ve správním řádu, je podle
prvního senátu zajištění nestrannosti výkonu
veřejné moci. Přitom právě problematika
rozhodování úředníků územních samosprávných celků v záležitostech, v nichž má eminentní zájem na výsledku řízení jejich obec
(či kraj), vyvolává mnohdy pochyby veřejnosti ohledně nestrannosti a objektivity činnosti
orgánů veřejné moci. Pouhý odkaz na literu
zákona o úřednících územních samosprávných celků, která těmto úředníkům ukládá
povinnost jednat a rozhodovat nestranně, tyto pochyby nerozptýlí.
také ze
Dále první senát upozornil na to, že závěry dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu byly z obdobných důvodů podrobeny kritice
strany doktríny
(Kadečka, S. Je rozhodování obce ve vlastní
věci opravdu nepodjaté? Právní rozhledy
č. 13/2005, s. 477).
První senát tedy dospěl k závěru, že městský soud v dané věci nesprávně zodpověděl
právní otázku podjatosti úředních osob. Podle prvního senátu totiž závislost na osobě,
v jejíž věci úřední osoby rozhodovaly, způsobila principiálně jejich vyloučení z rozhodování a nutnost postupu podle § 131 odst. 4
správního řádu z roku 2004. Proto první senát shledal důvod pro judikatorní odklon od
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 7. 2008, čj. 8 As 35/2007-92, který vychází
z již citovaného rozsudku čj. 2 As 21/2004-67,
a odkazuje na něj, a věc postoupil rozšířenému senátu. Chtěl, aby se rozšířený senát odchýlil od dosavadní judikatury a zaujal právní
názor, že rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku, v němž jsou zařazeni jeho
zaměstnanci, jako správní orgán o věci v říze-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
ní, jehož účastníkem je tento územní samosprávný celek mající zájem na výsledku řízení, nelze vyloučit pochybnosti o nepodjatosti
těchto zaměstnanců pro poměr k věci vylučující je ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohli výsledek řízení ovlivnit ve smyslu § 14 odst. 1 správního řádu z roku 2004.
Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu rozhodl, že rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení
ve věci, která se týká zájmu tohoto územního
samosprávného celku, je důvodem pochyb
o nepodjatosti úřední osoby dle § 14 odst. 1
správního řádu z roku 2004 jeho zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému
celku tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto
zaměstnaneckého poměru by mohl být její
postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými
hledisky.
Z odůvodnění:
III.
Dosavadní judikatura
Nejvyššího správního soudu
k posuzované právní otázce
[23] Nejvyšší správní soud v citovaném
rozsudku čj. 2 As 21/2004-67, proti němuž se
první senát v posuzované věci vymezil, uvedl,
že „[v] projednávané věci podala žádost
o pokácení stromu obec a o této žádosti rozhodoval orgán obce, městský úřad. Příslušnost tohoto orgánu vydat rozhodnutí o takové žádosti je založena § 76 odst. 1 písm. a)
zákona [o ochraně přírody a krajiny], přičemž z § 75 odst. 2 téhož zákona vyplývá, že
rozhoduje-li obecní (městský) úřad jako orgán ochrany přírody, vykonává tím na tomto úseku státní správu. Obecní úřad tedy jako orgán obce,
jakožto jednotky územní
samosprávy, vykonává působnost v oblasti
státní správy, která na něj byla v souladu
s uvedeným zákonem, a tedy postupem
aprobovaným čl. 105 Ústavy České republiky, přenesena. Orgány obce jsou přitom povolány k výkonu státní správy v celé řadě
dalších oblastí, např. ve věcech stavebního
řízení, živnostenského podnikání, požární
ochrany apod. V mnoha případech přitom
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
i v těchto oblastech může nastat a běžně nastává situace, kdy účastníkem správního řízení vedeného orgánem obce je obec sama.
Zákonodárce přistoupil k takovému zákonnému a přitom ústavně konformnímu řešení, které připouští, aby v kterémkoliv stupni
správního řízení o právu nebo povinnosti
územně samosprávné jednotky na konkrétním úseku státní správy rozhodoval orgán
tohoto územněsprávního celku. Pracovník
takového orgánu v daném řízení nevystupuje prvotně jako zaměstnanec, nýbrž jako
úředník územně samosprávného celku, mezi jehož základní povinnosti podle zákona
[o úřednících územních samosprávných celků], patří mj. dodržovat ústavní pořádek,
právní předpisy vztahující se k práci jím vykonávané, hájit při výkonu správních činností veřejný zákon, jednat a rozhodovat nestranně bez ohledu na své přesvědčení
a zdržet se při výkonu práce všeho, co by
mohlo ohrozit důvěru v nestrannost rozhodování [§ 16 odst. 1 písm. a), b), c) a f) citovaného zákona]. Tyto povinnosti pak má
úředník i při výkonu státní správy, která byla na orgán samosprávy zákonem přenesena (§ 2 odst. 3 citovaného zákona). Skutečnost, že zákon uvedené povinnosti úředníků
územních samosprávných celků takto explicitně vypočítává, je podle Nejvyššího správního soudu třeba vnímat právě i v souvislosti
s tím, že tito úředníci jsou v mnoha případech povoláni k rozhodování o věcech týkajících se obce či kraje, tedy de facto jejich zaměstnavatelů. Nejvyšší správní soud je tak
přesvědčen, že pouze tato situace, která je
zákonem výslovně připuštěna, předpokládána a vyžadována, nemůže být bez dalšího
důvodem podjatosti pracovníka orgánu
územně samosprávného celku, a to i přes
pracovní či jiný obdobný vztah k takovému
celku jakožto účastníkovi řízení či z toho
plynoucí jistou finanční závislost. Aby pochybnosti o podjatosti konkrétního úředníka byly v takových případech dány, musela
by přistoupit ještě další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze
strany jeho zaměstnavatele v konkrétním
případě.“
[24] Nesprávnost úvahy o podjatosti pracovníků orgánu obce spočívá podle shora citovaného rozsudku Nejvyššího správního
soudu čj. 2 As 21/2004-67 rovněž v tom, že
„v případě jejího uznání by došlo k vyloučení všech pracovníků správního orgánu, tedy
de facto vyloučení celého správního orgánu,
což však správní řád ve svém § 9 nepřipouští. Správní řád [z roku 1967] ani zákon
[o ochraně přírody a krajiny], který je ke
správnímu řádu [z roku 1967] ve vztahu speciálního právního předpisu, nepočítají
s možností přenést působnost rozhodnout
v konkrétní věci na jiný správní orgán, ani
s možností, že by si orgán instančně nadřízený působnost k rozhodnutí ve věci atrahoval. Takovou úpravu ostatně neobsahují ani
zákon č. 128/2000 Sb., [o obcích (obecní zřízení)], a zákon č. 129/2000 Sb., [o krajích
(krajské zřízení)]. Uvedené předpisy naopak
obsahují ustanovení, jež mají zajistit jednotný výkon přenesené státní správy orgány
územních samosprávných celků prostřednictvím institutu dozoru nad výkonem přenesené působnosti, za jejichž použití by bylo
možno eliminovat případné excesy spočívající v ,nadržování‘ vlastní obci či kraji (srov.
§ 126 [obecního zřízení] a § 81 odst. 2 [krajského zřízení]).“
[25] Na tuto argumentaci podanou ve
vztahu k § 9 odst. 1 správního řádu z roku
1967 se Nejvyšší správní soud odvolal také ve
svých dalších rozhodnutích, z nichž lze zmínit například rozsudek ze dne 29. 11. 2006,
čj. 4 As 41/2005-137, rozsudek ze dne 29. 11.
2006, čj. 4 As 42/2005-116, či rozsudek ze
dne 13. 6. 2007, čj. 5 As 73/2006-121. (...)
V.
Právní názor rozšířeného senátu
V.1 Pojem podjatosti (nepodjatosti)
a smysl a účel ochrany před podjatou
osobou při výkonu pravomoci správního orgánu
[33] Podle § 14 odst. 1 správního řádu
z roku 2004 „[k]aždá osoba bezprostředně se
podílející na výkonu pravomoci správního
orgánu (dále jen ,úřední osoba‘), o níž lze
důvodně předpokládat, že má s ohledem
na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na
výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat
o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech
úkonů v řízení, při jejichž provádění by
mohla výsledek řízení ovlivnit“. Podobně podle § 9 odst. 1 správního řádu z roku 1967
„[p]racovník správního orgánu je vyloučen
z projednávání a rozhodování věci, jestliže
se zřetelem na jeho poměr k věci, k účastníkům řízení nebo k jejich zástupcům lze
mít pochybnost o jeho nepodjatosti“.
[34] Ze znění výše uvedených ustanovení
je patrné, že oba správní řády jimi zajišťují,
aby pravomoci správních orgánů vykonávaly
pokud možno pouze osoby nestranné, tedy
takové, jejichž postoj k výkonu své pravomoci nebude „zkřiven“ vztahem k věci samé či
k těm, kteří na ní mají či mohou mít nějaký
zájem (tj. vztahem, jejž lze označit za nežádoucí). Právní úprava zde vychází z toho, že
uvedené osoby nemají mít na vyřízení věci jiný zájem než ten, aby postupovaly zákonně
(a v rámci toho i věcně správně a efektivně).
Signálem nebezpečí, že jejich postup mohou
ovlivnit i zájmy jiné, může být právě jejich výše popsaný nežádoucí vztah. Právní úprava
vychází z toho, že nebezpečí ovlivnění nežádoucím vztahem je třeba aktivně předcházet
tak, aby k němu pokud možno nikdy nedošlo,
a proto připouští, že v některých případech
bude z výkonu pravomoci v konkrétní věci vyloučena i osoba, o níž není ani zdaleka jisté, že
u ní nežádoucí vztah existuje. Zákon tedy nevyžaduje jistotu ani přiměřenou pravděpodobnost existence nežádoucího vztahu; postačí již,
jestliže o nepodjatosti lze pochybovat.
[35] Správní řád z roku 2004 požadovaný
důkazní standard precizuje formulací požadující existenci důvodného předpokladu,
že s ohledem na nežádoucí vztah úřední osoby lze o její nepodjatosti pochybovat. Tato
formulace se však z hlediska svého smyslu
a účelu ani z hlediska konkrétních podmínek
pro naplnění hypotézy právní normy ve skutečnosti od formulace užité správním řádem
z roku 1967 neliší, neboť ani u starší z obou
právních úprav není představitelné, aby závěr o vyloučení určité osoby z projednávání
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
a rozhodování věci mohl být učiněn bez existence skutkových důvodů zakládajících důvodný předpoklad pochyb o nepodjatosti. Je
tomu tak proto, že v právním státě se jakýkoli
postup podle zákona musí opírat o objektivní
kritéria a o racionální, v realitě zakotvené důvody, a nikoli o čistě subjektivní, o skutkové
důvody neopřenou (libo)vůli toho, kdo pravomoc vykonává.
[36] Pochybnost o nepodjatosti je proto
založena tehdy, jsou-li rozumné a z reality vycházející důvody k domněnce, že zde může
existovat nežádoucí vztah, jenž by mohl
„zkřivit“ postoj úřední osoby k výkonu jí svěřené pravomoci. I nízká míra pravděpodobnosti takového nebezpečí tedy může vést
k závěru o vyloučení určité úřední osoby
z úkonů v řízení (resp. ve znění příslušného
ustanovení správního řádu z roku 1967,
z projednávání a rozhodování věci).
[37] Důvodem k pochybnostem o nepodjatosti pak může být cokoli, co vzhledem ke
své povaze může založit nežádoucí vztah mající potenciál ke „zkřivení“ postoje úřední
osoby k výkonu jí svěřené pravomoci. Něčím
takovým jistě může velmi dobře být pracovněprávní vztah úřední osoby k obci či kraji jako entitě, která sama má na výsledku určitého správního řízení zájem nebo která je
přímo nebo nepřímo ovlivňována osobami,
jež takový zájem mají. Pracovněprávní vztah
vytváří totiž nepochybně určitý vztah závislosti mezi oběma jeho účastníky a obecně
vzato dává zaměstnavateli určité možnosti
k působení na zaměstnance tak, aby tento
měl tendenci pokud možno vyhovět nejrůznějším preferencím zaměstnavatele. Zaměstnavatel v první řadě rozhoduje o setrvání zaměstnance v pracovním poměru; představa,
že se zaměstnanec dokáže právními prostředky dlouhodobě bránit cílené a setrvalé snaze
zaměstnavatele pracovní poměr s ním ukončit, je v běžných životních poměrech iluzorní. Zaměstnavatel dále významně rozhoduje
o tom, jaké finanční a případně i nefinanční
benefity zaměstnanec za svoji práci obdrží,
přičemž i přesto, že je v řadě ohledů vázán
objektivním právem, má široký faktický prostor pro diskreci. A konečně nelze podcenit,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
že zaměstnavatel může nejrůznějšími drobnými opatřeními a každodenní praxí (např.
úpravou pracovní doby, pracovního prostředí, uspořádáním vztahů zaměstnance s jeho
kolegy, vymezením konkrétních pracovních
úkolů a rozdělením práce mezi jednotlivé zaměstnance aj.) vystavit zaměstnance účinnému tlaku. Pojmově je tedy velmi dobře představitelné, ba dokonce vysoce pravděpodobné, že
chce-li zaměstnavatel, může si najít poměrně
účinné prostředky k tlaku na zaměstnance
vedoucímu k ovlivnění jeho rozhodovací činnosti. Obecně vzato tedy vztah zaměstnance
a zaměstnavatele v sobě skrývá významný potenciál možné podjatosti zaměstnance, podílel-li by se na výkonu pravomoci ve věci, na
níž by měl jeho zaměstnavatel či osoby, jež jej
přímo nebo nepřímo ovlivňují, zájem.
V.2 Nestrannost a nezávislost
[38] Nestrannost, kterou lze v určitém
ohledu ztotožnit s absencí podjatosti, je základním předpokladem veškerého rozhodování orgánů veřejné moci v případech, kdy
tyto orgány rozhodují pouze na základě zákona, tj. bez možnosti zohlednit politické zájmy
či aspekty posuzované věci. Nestrannost je
v první řadě nezbytným atributem rozhodování soudů. V právním státě, tedy státě striktně vázaném svým vlastním právem, je však
nestrannost nezbytným znakem i pro rozhodování správních orgánů. Jiná než zákonná
hlediska (tedy zejména hlediska politická)
smějí správní orgány vzít v úvahu pouze tehdy, vyplývá-li to z prostoru pro jejich správní
uvážení; takový prostor by jim ovšem musel
zákon nejprve vytvořit.
[39] Znamená to tedy, že právní úpravu
podjatosti, přesněji řečeno právní úpravu, jež
má zajistit, aby se na výkonu pravomoci
správních orgánů podílely pouze nepodjaté
úřední osoby, lze chápat jako jeden z prostředků k dosažení nestrannosti a striktní zákonnosti rozhodování orgánů veřejné správy.
[40] Nestrannost však nelze ztotožňovat
s nezávislostí. Ústavodárce či zákonodárce totiž pouze v některých v případech nadal ty,
kteří rozhodují o právech a povinnostech, za
účelem toho, aby rozhodovali nestranně, ne-
závislostí. V plné míře to platí pouze pro
soudce, kterým Ústava i tzv. „jednoduché“
právo zaručují kombinací institucionálních
a osobních záruk nejrůznější povahy (zejména záruk spočívajících v zásadní doživotní neodvolatelnosti z funkce, nepřeložitelnosti
a nemožnosti podstatně zhoršit jejich majetkové postavení) takové právní a faktické postavení, že ačkoli jsou v jistém smyslu „zaměstnanci“ státu, mohou bez jakýchkoli obav
od zájmů, které by snad mohl mít stát na výsledku řízení, v nichž rozhodují, odhlédnout
a rozhodovat výlučně podle práva a svého
nejlepšího vědomí a svědomí. V určité podstatně omezenější míře jsou pak nezávislostí
nadány i některé osoby působící v tzv. nezávislých správních úřadech (například předseda či inspektoři Úřadu pro ochranu osobních
údajů, předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže nebo třeba členové Rady pro
rozhlasové a televizní vysílání; k pojmu „nezávislého správního úřadu“ jako státního
úřadu stojícího mimo organizační soustavu
státní správy řízené vládou viz v české doktríně Hendrych, D. a kol., Správní právo. Obecná část, 6. vyd., Praha : C. H. Beck, 2006,
s. 127–128, podobně např. ve švýcarské doktríně tzv. „weisungsfreie Verwaltungseinheiten“, viz Tschannen, P.; Zimmerli, U.; Müller, M.
Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. vyd., Bern :
Stämpfli Verlag, 2009, s. 46–48). Záruky jejich
nezávislosti však zpravidla mají výrazné časové omezení, a to stanovením funkčního období. To je již samo o sobě ve srovnání se zárukami soudcovské nezávislosti výrazně
oslabuje, neboť již samotná hrozba možného
budoucího „návratu“ na běžný trh práce po
skončení funkčního období v nich může za
určitých okolností vyvolat snahu zohlednit
určité zájmy ve své rozhodovací činnosti.
[41] Z výše uvedeného však nelze usuzovat, že by rozšířený senát vycházel z názoru,
že absence nezávislosti úředních osob při
rozhodování o právech a povinnostech podle
zákonných hledisek je ústavním deficitem.
Nikoli; takovým ústavním deficitem by byla
pouze absence jejich nestrannosti. Univerzální požadavek rozhodovací nezávislosti totiž
z ústavního pořádku nevyplývá; z něho vyplý-
vá tento požadavek pouze ve vztahu k soudcům a pak vůči specifickým v Ústavě výslovně vymezeným orgánům (Nejvyššímu kontrolnímu úřadu, viz čl. 97 odst. 1 věta první
Ústavy, a implicitně České národní bance, viz
vymezení jejích úkolů v čl. 98 odst. 1 Ústavy).
Je tedy v zásadě na uvážení zákonodárce, zda
i určitým jiným orgánům (a osobám v rámci
nich vykonávajícím vrchnostenské pravomoci) přizná status nezávislých orgánů, anebo
nikoli.
V.3 Úředníci územních samospráv-
ných celků
[42] Postavení zaměstnanců obcí a krajů,
podílejících se na výkonu pravomocí správních orgánů, tedy osob spadajících do působnosti zákona o úřednících územních samosprávných celků, nelze ani rámcově srovnávat
s postavením soudců a typově nejsou nadáni
ani takovým stupněm nezávislosti, který je
charakteristický pro určité osoby působící
v tzv. nezávislých správních úřadech zmíněných sub [40]. „Úředníkem se pro účely tohoto zákona rozumí zaměstnanec územního
samosprávného celku podílející se na výkonu správních činností zařazený do obecního
úřadu, do městského úřadu, do magistrátu
statutárního města nebo do magistrátu
územně členěného statutárního města, do
úřadu městského obvodu nebo úřadu městské části územně členěného statutárního
města, do krajského úřadu, do Magistrátu
hlavního města Prahy nebo do úřadu městské části hlavního města Prahy“ (§ 2 odst. 4
výše zmíněného zákona).
lze uzavřít
[43] Úředníci územních samosprávných
celků jsou v pracovním poměru k obci nebo
kraji, přičemž na jejich pracovněprávní vztahy se vztahuje zákoník práce z roku 2006, nestanoví-li zákon jinak. Pracovní smlouvu k výkonu činnosti úředníka
jen
s fyzickou osobou, která splňuje stanovené
předpoklady pro vznik pracovního poměru,
přičemž uzavření pracovní smlouvy předchází veřejná výzva a v některých případech i výběrové řízení. Pracovní poměr úředníka se zásadně uzavírá na dobu neurčitou s výjimkou
časově omezených činností, které lze vykonávat v pracovním poměru na dobu určitou.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
[44] Odměňování úředníků územních samosprávných celků se řídí zákoníkem práce
z roku 2006 a nařízením vlády č. 564/2006 Sb.,
o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě. V nich je obsažen platový tarif, který rozlišuje platové třídy podle
náročnosti práce a platové stupně podle délky započitatelné praxe. Dále tyto právní
předpisy přiznávají úředníkům územních samosprávných celků osobní příplatky, další
příplatky a odměny.
[45] Odvolání úředníka z vedoucí funkce
je možné jen ze zákonných důvodů, například při ztrátě předpokladů pro vznik pracovního poměru nebo pro závažné či opakované porušení povinností. S úředníkem však
lze rozvázat pracovní poměr výpovědí z důvodů uvedených v § 52 písm. a) až c) zákoníku práce z roku 2006 nebo dohodou z týchž
důvodů. V takovém případě vedle odstupného podle § 67 a § 68 zákoníku práce z roku
2006 náleží úředníkovi další odstupné ve výši
dvojnásobku až čtyřnásobku průměrného
měsíčního výdělku v závislosti na počtu let
pracovního poměru, který však musí trvat
nejméně 10 let (§ 1 odst. 1 a 2, § 2 odst. 4, § 4
odst. 1 a 3, § 6, § 7, § 10 odst. 1, § 12, § 13 zákona o úřednících územních samosprávných
celků).
[46] Úředníci samosprávných celků jsou
vázáni právem [§ 16 odst. 1 písm. a) a b) zákona o úřednících územních samosprávných
celků] a povinni „hájit při výkonu správních
činností veřejný zájem“ [§ 16 odst. 1 písm. c)
téhož zákona] a „jednat a rozhodovat nestranně bez ohledu na své přesvědčení a zdržet se při výkonu práce všeho, co by mohlo
ohrozit důvěru v nestrannost rozhodování“
[§ 16 odst. 1 písm. f) téhož zákona]. Plnit pokyny vedoucích úředníků jsou povinni jen
tehdy, nejsou-li v rozporu s právními předpisy; „má-li úředník za to, že vydaný pokyn je
v rozporu s právními předpisy, je povinen to
bezodkladně oznámit osobě, která mu pokyn vydala, a to písemně, nebo, hrozí-li nebezpečí z prodlení, ústně; poté je úředník povinen splnit daný pokyn pouze tehdy,
dostane-li od vedoucího úřadu písemný příkaz tak učinit; úředník nesmí vykonat po-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
kyn ani příkaz, pokud by se tím dopustil
trestného činu, přestupku, popřípadě jiného
správního deliktu, a tuto skutečnost je povinen bez zbytečného prodlení písemně oznámit vedoucímu úřadu“ [§ 16 odst. 1 písm. d)
téhož zákona]. Uvedení úředníci mají i řadu
dalších povinností majících zajistit jejich nestrannost při výkonu jim svěřených pravomocí [viz zejm. § 16 odst. 1 písm. g), h), i) a j)
téhož zákona].
[47] Z výše uvedeného vyplývá, že zákon
sice ukládá úředníkům územních samosprávných celků povinnosti, jejichž plnění by mělo
zajistit, že budou při výkonu svých pravomocí postupovat nestranně, avšak povaha jejich
pracovněprávního vztahu k zaměstnavateli
skutečně účinné záruky toho, že se tak opravdu bezezbytku stane, nedává. Tito úředníci
totiž nejsou vůči obci či kraji ve veřejnoprávním služebním poměru, který by se vyznačoval trvalostí a zásadní nezrušitelností (tzv. definitiva) a který by poskytoval dostatečně
účinné právní záruky před působením ze
strany nadřízených (např. zásadní nepřeložitelnost). Takové rysy zvláštní pracovněprávní
poměr úředníků k obci nebo kraji zakotvený
v zákoně o úřednících územních samosprávných celků nevykazuje. Naopak, podle něho
se sice pracovní poměr úředníka územního
samosprávného celku uzavírá v zásadě na dobu neurčitou, avšak lze jej ukončit ze všech
důvodů uvedených v zákoníku práce, tedy
rovněž pro nadbytečnost (v této souvislosti
dlužno poznamenat, že zaměstnanci státních
orgánů nemají ani takový standard záruk své
nestrannosti, jaký zaměstnancům územních
samosprávných celků zajišťuje zákon o úřednících územních samosprávných celků).
[48] Dále je třeba se zmínit o vztazích některých samosprávných orgánů územních samosprávných celků k obecnímu úřadu, krajskému úřadu či Magistrátu hlavního města
Prahy a úředníkům v něm zařazeným. Tyto
vztahy jsou upraveny v obecním zřízení,
v krajském zřízení a v zákoně č. 131/2000 Sb.,
o hlavním městě Praze. Hlavní město Praha je
přitom zároveň obcí i krajem, jak vyplývá
z § 1 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze.
[49] Výkonným orgánem obce v oblasti
samostatné působnosti je rada obce, která se
ze své činnosti odpovídá zastupitelstvu obce.
Radě obce je vyhrazeno stanovit rozdělení
pravomocí v obecním úřadu, zřizovat a zrušovat odbory a oddělení obecního úřadu, na
návrh tajemníka obecního úřadu jmenovat
a odvolávat vedoucí odborů obecního úřadu
v souladu se zvláštním zákonem, stanovit celkový počet zaměstnanců obce v obecním úřadu a schvalovat organizační řád obecního
úřadu [§ 99 odst. 1, § 102 odst. 2 písm. f), g),
j), o) obecního zřízení]. Výkonnými orgány
v oblasti samostatné působnosti jsou také rada kraje a Rada hlavního města Prahy, které
rovněž disponují některými shora uvedenými pravomocemi ve vztahu ke krajskému úřadu či k Magistrátu hlavního města Prahy [§ 57
odst. 1, § 59 odst. 1 písm. b) a c) krajského zřízení, § 68 odst. 1, odst. 2 písm. f) zákona
o hlavním města Praze].
[50] Orgánem územního samosprávného
celku v oblasti samostatné působnosti je
i osoba, která ho zastupuje navenek. Starosta
je přitom v čele obecního úřadu, jmenuje
a odvolává se souhlasem ředitele krajského
úřadu tajemníka obecního úřadu v souladu
se zvláštním zákonem a stanoví jeho plat podle zvláštních předpisů. Dále starosta plní
úkoly zaměstnavatele podle zvláštních předpisů, uzavírá a ukončuje pracovní poměr se
zaměstnanci obce a stanoví jim plat podle
zvláštních předpisů, pokud není v obci tajemník obecního úřadu; vedoucí odboru jmenuje, odvolává a stanoví jim plat, jen není-li
zřízena rada obce. Starosta také zabezpečuje
výkon přenesené působnosti v obcích, kde
není tajemník obecního úřadu. Rovněž tak
starosta plní obdobné úkoly jako statutární
orgán zaměstnavatele podle zvláštních právních předpisů vůči tajemníkovi obecního
úřadu [§ 103 odst. 4 písm. b), f), i) a § 109
odst. 1 obecního zřízení]. Také hejtman kraje
a primátor hlavního města Prahy disponují
určitými pravomocemi ve vztahu k řediteli
krajského úřadu či k řediteli Magistrátu hlavního města Prahy [§ 61 odst. 3 písm. b), c)
a h) krajského zřízení, § 72 odst. 3 písm. b)
a d) zákona o hlavním městě Praze].
[51] Samosprávné orgány obce a kraje
mají tedy ve vztahu k úředníkům těchto
územních samosprávných celků značné organizační a personální pravomoci, které jim
umožňují mít vliv na profesní život úředních
osob, a to včetně ukončení pracovního poměru či naopak povýšení na vedoucí pozici.
Tím se vytváří stav ekonomické závislosti
úředníků územních samosprávných celků na
jejich zaměstnavateli, který vytváří prostor
pro nežádoucí vlivy na rozhodovací činnost
úředních osob v těch věcech, v nichž rozhodují o záležitostech svého zaměstnavatele.
[52] Z výše uvedených důvodů nelze
úředníky územních samosprávných celků
ani rámcově považovat za osoby nadané nezávislostí.
V.4 Nebezpečí „systémové“ podjatosti
úředníků územních samosprávných celků
v konkurenci s dalšími ústavními a zákonem chráněnými zájmy a hodnotami
[53] Zákonné postavení úředníků územních samosprávných celků není nezávislé na
jejich zaměstnavateli. Zdálo by se tedy, že již
pro tuto skutečnost je třeba na ně nahlížet jako na „systémově“ podjaté, rozhodují-li ve věcech, na nichž může mít zájem územní samosprávný celek, jehož jsou zaměstnanci, či
osoby, které (například proto, že ovládají politické orgány tohoto celku či na ně mají neformální vliv) na tento samosprávný celek
mají přímý nebo nepřímý vliv.
[54] Rozšířený senát však zastává názor,
že existují významné důvody pro to, aby výše
uvedený závěr byl modifikován. Hovoří pro
to výklad rozhodného práva s ohledem na záměr historického zákonodárce a s ohledem
na model veřejné správy, jaký se v České republice v průběhu posledních dvou desetiletí vytvořil.
[55] Podle správního řádu z roku 2004
není možné z projednávání a rozhodování věci vyloučit všechny úřední osoby správního
orgánu pro poměr tohoto správního orgánu
k účastníku řízení. Zákonodárce zavedení výslovné zákonné úpravy takové generální
(„systémové“) podjatosti zvažoval, avšak nakonec ji vědomě a cíleně neschválil. V § 15
odst. 1 a 2 zákonné předlohy (návrhu) správního řádu z roku 2004 bylo původně uvede-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
no, že „má-li být rozhodováno o žádosti státu, kterou podává jeho organizační složka,
která je věcně a místně příslušným správním
orgánem, nebo o žádosti obce, kraje anebo
jiné osoby, jejíž orgán je věcně a místně příslušným správním orgánem, provede řízení
jiný správní orgán v obvodu nadřízeného
správního orgánu, který nadřízený správní
orgán určí usnesením, a to případně i pro řízení, která mohou být v budoucnu zahájena. Toto ustanovení se nepoužije na ústřední správní úřady. Nelze-li určit orgán, který
by provedl řízení dle odstavce 1, provede řízení sám nadřízený správní orgán.“ (Srov.
sněmovní tisk č. 201/0, IV. volební období
Poslanecké sněmovny, www.psp.cz.) Při projednávání v Poslanecké sněmovně byla tato
úprava přesunuta do § 131 odst. 1 a 2 návrhu
správního řádu z roku 2004. Senát však přijal
pozměňovací návrh na vypuštění těchto ustanovení s odůvodněním, že vedení správního
řízení v jiné obci je v praxi neproveditelné
a že úředníci rozhodující o záležitostech svého zaměstnavatele nesmějí porušovat zákon
(srov. stenografický záznam z 15. schůze Senátu ze dne 20. 5. 2004, 4. funkční období,
a usnesení Senátu č. 445, www.senat.cz). Poslanecká sněmovna následně návrh na vydání
správního řádu přijala ve znění pozměňovacích návrhů Senátu.
[56] Z výše vylíčených rozhodných momentů legislativního procesu, z nichž jsou
jasně patrné i důvody, pro které Senát původní zákonnou předlohu změnil, s čímž následně souhlasila i Poslanecká sněmovna, je patrné, že historický zákonodárce nepovažoval
„systémovou“ podjatost za apriorní a bezvýjimečný důvod pro to, aby o věci rozhodoval jiný správní orgán než ten, který by tak měl činit podle běžných pravidel věcné a místní
příslušnosti. Jinak řečeno, historický zákonodárce chtěl, aby se i případy „systémové“ podjatosti posuzovaly podle obecných pravidel
stanovených v § 14 odst. 1 správního řádu
z roku 2004, přičemž měl za to, že zdaleka ne
ve všech případech, na které by abstraktní
kritéria „systémové“ podjatosti dopadala, bude takováto podjatost také skutečně dána. Naopak, měl nepochybně za to, že i v těchto pří-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
padech bude zpravidla rozhodovat správní
orgán podle obecných pravidel věcné a místní příslušnosti a podjatost bude spíše výjimkou z pravidla.
[57] Výklad zákona s ohledem na intenci
historického zákonodárce (subjektivně–teleologický výklad) však je pouze jednou z výkladových metod a nezřídka musí ustoupit jiným,
přesvědčivějším výkladovým alternativám.
Jak k tomu uvedl rozšířený senát ve svém rozsudku ze dne 16. 10. 2008, čj. 7 Afs 54/2006-155,
č. 1778/2009 Sb. NSS, v bodě č. 47, „[ú]čelem
výkladu zákonného textu je dospět v první
řadě k ,objektivnímu‘ smyslu interpretované
pasáže zákona, v zásadě abstrahujícímu od
historických okolností vzniku daného zákona a ponechávajícímu stranou zjišťování
,subjektivní‘ vůle zákonodárce. Spor mezi
,objektivismem‘ a ,subjektivismem‘ jako základními filosofickými východisky interpretace zákona pouze v právní vědě lze sledovat minimálně od druhé poloviny 19. století,
přičemž jednoznačně a bez výhrad zřejmě
nelze – alespoň právní věda k takovému závěru většinově nedospěla – dát přednost žádnému z obou přístupů (blíže k tomu viz např.
Larenz, K. Methodenlehre der Rechtswissenschaft. 6. vyd. München : C. H. Beck, 1991,
s. 316 a násl., Rüthers, B. Rechtsheorie. München : C. H. Beck 1991, s. 434 a násl.; v české
literatuře nejnověji viz zejm. Melzer, F. Metodologie nalézání práva. Brno : Knihovnička,
2008, s. 55 až 63) [nověji viz Filip Melzer,
Metodologie nalézání práva. Úvod do právní
argumentace, 1. vyd., C. H. Beck, Praha 2010,
s. 80–86 a s. 118–126 – pozn. rozšířeného senátu]; jako nejvhodnější se jeví kombinace
obou pohledů s přihlédnutím k povaze konkrétního interpretačního problému. Z uvedeného mimo jiné plyne, že z ,objektivismu‘
vycházející tezi o racionálním zákonodárci,
který při vydávání zákonů postupuje logicky, zachovává jednotu a nerozpornost právního řádu a nečiní součástí právního řádu
nadbytečná nebo duplicitní zákonná ustanovení, nutno považovat za obecné východisko, které nepochybně je ohniskovým bodem, k němuž se výklad zákona musí
zásadně vztahovat, jež však v konkrétním
případě zejména s ohledem na okolnosti
vzniku určité právní úpravy nebo okolnosti
jejího historického vývoje může a – má-li se
dospět ke správné a spravedlivé interpretaci
zákona – i musí ustoupit jinému pohledu,
a sice shledání nedokonalosti interpretované právní úpravy a takovému jejímu výkladu, který s přihlédnutím k této nedokonalosti bude
(přirozeně v rámci prostoru
vymezeného ústavními kautelami, neboť ty
vymezují prostor přípustné aktivity nejen
zákonodárce, ale i interpreta zákona) v souladu se smyslem a účelem zákona a současně pokud možno v souladu s intencí zákonodárce, je-li seznatelná a našla-li v zákoně
samotném dostatečně určitý výraz.“
[58] V projednávané věci ovšem kromě
výkladu opírajícího se o intenci historického
zákonodárce proti přísnému pojetí „systémové podjatosti“ hovoří i výklad založený na poměřování různých navzájem si konkurujících
hodnot a cílů, jichž je při uspořádání institucionálního rámce rozhodování ve správním
řízení potřeba dosáhnout. Je zřejmé, že rozhodování nepodjatou osobou je významnou
zárukou spravedlivosti každého rozhodovacího procesu, v němž se má postupovat výlučně
podle zákona, tedy zejména procesu soudního či správního, neboť zajišťuje jeho nestrannost. Je proto třeba trvat na jejím důsledném
prosazování. Avšak ani tato hodnota není
a nemůže být hodnotou absolutní, jíž musí
cokoli ustoupit.
[59] Rozhodování o právech a povinnostech orgány veřejné moci jakožto nositeli monopolu legitimního násilí systémově vychází
z pojmu suverénního státu, tedy státu, který
sám není podřízen žádné jemu nadřazené
moci. Systém orgánů rozhodujících o právech a povinnostech má tedy zpravidla pyramidální strukturu, na jejímž vrcholu je orgán
(příp. vícero orgánů), nad nímž žádný další
není. Tento orgán konečné instance z povahy
věci musí být oprávněn rozhodnout, i když je
sám podjatý (tato potřeba však jistě nevylučuje možnost, aby pro rozhodování v uvedených zvláštních případech platila specifická
pravidla). Již sám tento argument ukazuje, že
vyloučení rizika rozhodování podjatou oso-
bou není, a nemůže být absolutní hodnotou
a že v některých případech může být namístě, aby zájem na vyloučení uvedeného rizika
ustoupil jinému důležitějšímu zájmu.
[60] Podobně vedle nestrannosti rozhodování jsou legitimními cíli, k jejichž dosahování může uspořádání systému orgánů veřejné moci a v rámci něho orgánů veřejné správy
směřovat, hospodárnost takového uspořádání, zajištění patřičné odbornosti i s ohledem
na očekávanou typovou obtížnost, typový
charakter a počet případů, jež budou rozhodovány, schopnost projevit místní znalost
a docílit únosné míry administrativní náročnosti rozhodovacího procesu. Uvedené cíle
jsou či mohou být ve střetu s přísným, bezvýjimečným pojetím „systémové podjatosti“,
neboť v případě, že by ve všech takovýchto
případech byly příslušné úřední osoby bez
dalšího vyloučeny, bylo by nezbytné velký počet věcí vyřizovat v řízení před jinými orgány
než těmi, které jsou k tomu podle obecných
pravidel příslušné. To by dosahování výše popsaných cílů ve významné míře znemožnilo.
[61] Na druhé straně je nepředstavitelné,
aby kvůli ve své podstatě utilitárním cílům,
byť jistě důležitým a společensky hodnotným, byl ignorováním nebezpečí, jež vyplývají ze zaměstnaneckého poměru úředníků
územních samosprávných celků k těmto celkům, významně narušen požadavek nestrannosti při rozhodování správních orgánů.
[62] Proto se rozšířený senát přiklonil
k závěru, že v dané věci je nutno nalézt takové řešení, které na jedné straně zohlední skutečnost, že „systémové riziko podjatosti“ dané uvedeným zaměstnaneckým poměrem
samo o sobě představuje významné potenciální nebezpečí pro nestrannost rozhodování
orgánů územních samosprávných celků jako
správních orgánů, avšak na druhé straně vezme v úvahu, že zdaleka ne ve všech případech
se toto nebezpečí vskutku projeví. Rozšířený
senát proto dospěl k závěru, že v případech,
kdy rozhoduje úředník územního samosprávného celku ve věci, která se přímo nebo nepřímo týká tohoto celku, není a priori vyloučen z rozhodování pro svoji „systémovou
podjatost“, avšak je u něho dáno „systémové
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
riziko podjatosti“, kvůli němuž je třeba otázku jeho případné podjatosti posuzovat se
zvýšenou opatrností oproti věcem, které se
zájmů územního samosprávného celku nijak
nedotýkají.
[63] Ustanovení § 14 odst. 1 správního řádu z roku 2004 (a obdobně i § 9 odst. 1 správního řádu z roku 1967) je proto nutno vykládat tak, že důvodem pochyb o nepodjatosti
úřední osoby je její zaměstnanecký poměr
k územnímu samosprávnému celku v případě, že se rozhoduje ve věci týkající se přímo
nebo nepřímo tohoto územního samosprávného celku, tehdy, je-li z povahy věci či jiných
okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být
její postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky. Rozšířený senát podotýká, že
k pochybám o nepodjatosti postačí i poměrně nízká míra podezření, neboť – jak výše vyložil – existence „systémového rizika podjatosti“ je sama o sobě signálem ke zvýšené
opatrnosti a „podezřívavosti“ při posuzování
důvodů pro vyloučení úřední osoby z úkonů
v řízení. Důvody k uvedenému podezření
mohou být nejrůznějšího druhu a nelze je
specifikovat jinak než obecnými rysy a představitelnými příklady. Bude se jednat o takové skutečnosti, které naznačují, že zde existuje někdo, kdo má zájem na určitém výsledku
řízení, v němž se má rozhodovat, a přitom má
či může mít schopnost působit na příslušnou
úřední osobu prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu k územnímu samosprávnému celku. Uvedenými skutečnostmi mohou být například jevy v politické či mediální
sféře, jež předcházejí příslušnému správnímu řízení či je doprovázejí a naznačují zvýšený zájem o výsledek řízení ze strany osob
schopných ovlivnit jednání územního samosprávného celku jako zaměstnavatele úřední
osoby. Příkladem může být zájem politických
činitelů či jiných v rámci daného územního
samosprávného celku vlivných osob (např.
zákulisních aktérů místní politiky či podnikatelských subjektů) na určitém výsledku řízení (např. na tom, aby určitá stavba, činnost
apod. byla povolena, anebo naopak nepovolena); takový zájem lze vysledovat například
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
z různých mediálních vyjádření, předvolebních slibů, konkrétních investičních či jiných
obchodních počinů, předchozích snah nasměrovat určité související rozhodovací procesy určitým způsobem apod. Stejně tak uvedenou skutečností může být samotná povaha
a podstata rozhodované věci, její kontroverznost či politický význam a s tím spojené zájmy. Zjevně a bez dalšího pak uvedenými skutečnostmi budou podezření z nátlaku či
snahy přímo ovlivnit rozhodování příslušné
úřední osoby prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu.
[64] Na druhé straně signálem nadkritické míry „systémového rizika podjatosti“
zpravidla nebude samotný fakt, že rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku
bude mít dopad na tento celek. Proto např.
nebude zpravidla důvodem k pochybám
o nepodjatosti úředníka územního samosprávného celku samotná skutečnost, že jím
vydané stavební povolení se dotkne majetkových či jiných zájmů obce, v níž bude stavba
uskutečněna (typicky tím, že stavba bude
zbudována na pozemku obce či na pozemku
s obecními pozemky sousedícím), půjde-li
o běžné, obecně vzato nekontroverzní a v měřítkách daného územního celku ve své podstatě nevýznamné dotčení.
[65] Pro posouzení otázky podjatosti
úřední osoby přitom není rozhodná formální
procesní role územního samosprávného celku v řízení, v němž se tato otázka řeší, nýbrž
to, zda má on sám nebo osoby, které jsou
schopny jej přímo nebo nepřímo ovlivnit,
skutečný (materiální) zájem na jeho výsledku. Zpravidla tedy bude nerozhodné, zda je
dotyčný územní samosprávný celek „jádrovým“ účastníkem řízení (§ 27 odst. 1 správního řádu z roku 2004), účastníkem podle § 27
odst. 2 téhož zákona, účastníkem podle některého zvláštního zákona, anebo že dokonce
vůbec účastníkem není.
[66] Při posuzování „systémového rizika
podjatosti“ je třeba zohlednit všechny relevantní okolnosti. Svoji roli proto může hrát
i konkrétní institucionální uspořádání orgánů územního samosprávného celku, o který
se jedná, včetně takového faktoru, jako je je-
ho velikost, s níž je nezřídka spojena míra odstupu konkrétního úředníka od věci, o které
rozhoduje, a od osob, jichž se tato věc týká.
[67] Nejvyšší správní soud podotýká, že
právě v soudobém českém modelu spojené
územní veřejné správy, v němž státní správu
i samosprávu vykonávají z podstatné části orgány územních samosprávných celků jakožto
politických entit ovládaných místními či regionálními politickými reprezentacemi, prosazujícími nezřídka partikulární zájmy, a nikoli
zájem veřejný, nelze nebezpečí plynoucí ze
„systémového rizika podjatosti“ podcenit. Je
tomu tak proto, že v modelu, v němž v posledku o osudech zaměstnanců územního samosprávného celku rozhoduje místní či regionální politická reprezentace, nezřídka
ovládaná zákulisními vlivovými strukturami,
jež z povahy věci má zájmy na tom, aby určité
věci místního významu byly řešeny určitým
způsobem, fakticky nelze v rámci územní samosprávné jednotky zajistit skutečně úplné
oddělení politických a zákonných hledisek
při výkonu veřejné správy. V tomto systému
chybí regionální správní úřady plně oddělené od samosprávy a nezávislé na místních poměrech a vlivech, jež by dokázaly garantovat
objektivitu a nestrannost výkonu veřejné
správy i ve věcech, na nichž má samospráva
či lidé, kteří ji jsou schopni ovlivnit, zájem.
Dozor vykonávaný nadřízenými orgány (především Ministerstvem vnitra) stěží může být
dostatečně účinným mechanismem, neboť to
v potřebné míře nezvládne již jen z kapacitních důvodů. Proto je nezbytné podezření vyplývající z existence „systémového rizika
podjatosti“ brát velmi vážně a s ohledem na
smysl a účel § 14 odst. 1 správního řádu z roku 2004 (resp. § 9 odst. 1 správního řádu z roku 1967) v pochybnostech dát přednost vyloučení všech úředních osob příslušného
správního orgánu z úkonů v řízení.
[68] Ostatně jistý posun v náhledu na důsledky „systémového rizika podjatosti“ oproti právnímu názoru, vůči němuž se v nyní
projednávané věci vymezil první senát, má za
žádoucí i judikatura Ústavního soudu. Ten
v usnesení ze dne 23. 10. 2008, sp. zn. II. ÚS
555/07 (byla jím jako zjevně neopodstatněná
odmítnuta ústavní stížnost proti rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11.
2006, čj. 4 As 42/2005-117, který vycházel ve
věci „systémové“ podjatosti z právního názoru vyjádřeného v citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 21/2004-67),
uvedl, že „v kontextu projednávané věci sice
shledal právní závěry Nejvyššího správního
soudu vztahující se k otázce podjatosti pracovníka obce ústavně konformními, avšak
pro futuro není možné zcela vyloučit ani situaci, kdy se v souvislosti s odlišně determinovanou právní věcí ukáží tyto závěry jako
závěry vybočující z mezí ústavnosti. Ústavní
soud jinými slovy konstatuje, že na základě
konkrétních okolností projednávané věci nedospěl k závěru o ústavní nonkonformnosti
napadeného rozsudku Nejvyššího správního
soudu (opírajícího se argumentačně o rozsudek [...] sp. zn. 2 As 21/2004), je si však
současně vědom i možné eventuality, že budoucí praxe ukáže potřebu tyto závěry
(možná i podstatným způsobem) modifikovat (viz např. článek: Kadečka, S. Je rozhodování obce ve vlastní věci opravdu nepodjaté? In: Právní rozhledy, červenec 2005,
č. 13, s. 477–484). Ústavní soud se nedomnívá, že může být pracovník obce a priori považován za podjatého v řízení, v němž je
účastníkem řízení tato obec (jak uvádí stěžovatel), současně má nicméně za to, že kritéria předestřená Nejvyšším správním soudem v napadeným rozsudkem citovaném
judikátu se mohou v testu skutkově odlišných právních věcí ukázat nevyhovujícími,
respektive – uplatňoval-li by je Nejvyšší
správní soud i za takovýchto okolností –
i ústavně nonkonformními.“
[69] „Systémové riziko podjatosti“ (tedy
riziko podjatosti založené na skutečnosti, že
úřední osoba je zaměstnancem územního samosprávného celku, který sám má zájem na
výsledku řízení, v rámci něhož má úřední
osoba činit úkony, nebo který může být přímo nebo nepřímo ovlivněn osobami, jež takový zájem mají) se týká vždy konkrétní úřední osoby, neboť, jak již bylo shora vyloženo, je
jen jedním z možných důvodů podjatosti ve
smyslu § 14 odst. 1 správního řádu z roku
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
16. 7. 2008, čj. 8 As 35/2007-92, který vychází
z již citovaného rozsudku čj. 2 As 21/2004-67,
a odkazuje na něj, a věc postoupil rozšířenému senátu. Chtěl, aby se rozšířený senát odchýlil od dosavadní judikatury a zaujal právní
názor, že rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku, v němž jsou zařazeni jeho
zaměstnanci, jako správní orgán o věci v říze-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
ní, jehož účastníkem je tento územní samosprávný celek mající zájem na výsledku řízení, nelze vyloučit pochybnosti o nepodjatosti
těchto zaměstnanců pro poměr k věci vylučující je ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohli výsledek řízení ovlivnit ve smyslu § 14 odst. 1 správního řádu z roku 2004.
Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu rozhodl, že rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení
ve věci, která se týká zájmu tohoto územního
samosprávného celku, je důvodem pochyb
o nepodjatosti úřední osoby dle § 14 odst. 1
správního řádu z roku 2004 jeho zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému
celku tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto
zaměstnaneckého poměru by mohl být její
postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými
hledisky.
Z odůvodnění:
III.
Dosavadní judikatura
Nejvyššího správního soudu
k posuzované právní otázce
[23] Nejvyšší správní soud v citovaném
rozsudku čj. 2 As 21/2004-67, proti němuž se
první senát v posuzované věci vymezil, uvedl,
že „[v] projednávané věci podala žádost
o pokácení stromu obec a o této žádosti rozhodoval orgán obce, městský úřad. Příslušnost tohoto orgánu vydat rozhodnutí o takové žádosti je založena § 76 odst. 1 písm. a)
zákona [o ochraně přírody a krajiny], přičemž z § 75 odst. 2 téhož zákona vyplývá, že
rozhoduje-li obecní (městský) úřad jako orgán ochrany přírody, vykonává tím na tomto úseku státní správu. Obecní úřad tedy jako orgán obce,
jakožto jednotky územní
samosprávy, vykonává působnost v oblasti
státní správy, která na něj byla v souladu
s uvedeným zákonem, a tedy postupem
aprobovaným čl. 105 Ústavy České republiky, přenesena. Orgány obce jsou přitom povolány k výkonu státní správy v celé řadě
dalších oblastí, např. ve věcech stavebního
řízení, živnostenského podnikání, požární
ochrany apod. V mnoha případech přitom
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
i v těchto oblastech může nastat a běžně nastává situace, kdy účastníkem správního řízení vedeného orgánem obce je obec sama.
Zákonodárce přistoupil k takovému zákonnému a přitom ústavně konformnímu řešení, které připouští, aby v kterémkoliv stupni
správního řízení o právu nebo povinnosti
územně samosprávné jednotky na konkrétním úseku státní správy rozhodoval orgán
tohoto územněsprávního celku. Pracovník
takového orgánu v daném řízení nevystupuje prvotně jako zaměstnanec, nýbrž jako
úředník územně samosprávného celku, mezi jehož základní povinnosti podle zákona
[o úřednících územních samosprávných celků], patří mj. dodržovat ústavní pořádek,
právní předpisy vztahující se k práci jím vykonávané, hájit při výkonu správních činností veřejný zákon, jednat a rozhodovat nestranně bez ohledu na své přesvědčení
a zdržet se při výkonu práce všeho, co by
mohlo ohrozit důvěru v nestrannost rozhodování [§ 16 odst. 1 písm. a), b), c) a f) citovaného zákona]. Tyto povinnosti pak má
úředník i při výkonu státní správy, která byla na orgán samosprávy zákonem přenesena (§ 2 odst. 3 citovaného zákona). Skutečnost, že zákon uvedené povinnosti úředníků
územních samosprávných celků takto explicitně vypočítává, je podle Nejvyššího správního soudu třeba vnímat právě i v souvislosti
s tím, že tito úředníci jsou v mnoha případech povoláni k rozhodování o věcech týkajících se obce či kraje, tedy de facto jejich zaměstnavatelů. Nejvyšší správní soud je tak
přesvědčen, že pouze tato situace, která je
zákonem výslovně připuštěna, předpokládána a vyžadována, nemůže být bez dalšího
důvodem podjatosti pracovníka orgánu
územně samosprávného celku, a to i přes
pracovní či jiný obdobný vztah k takovému
celku jakožto účastníkovi řízení či z toho
plynoucí jistou finanční závislost. Aby pochybnosti o podjatosti konkrétního úředníka byly v takových případech dány, musela
by přistoupit ještě další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze
strany jeho zaměstnavatele v konkrétním
případě.“
[24] Nesprávnost úvahy o podjatosti pracovníků orgánu obce spočívá podle shora citovaného rozsudku Nejvyššího správního
soudu čj. 2 As 21/2004-67 rovněž v tom, že
„v případě jejího uznání by došlo k vyloučení všech pracovníků správního orgánu, tedy
de facto vyloučení celého správního orgánu,
což však správní řád ve svém § 9 nepřipouští. Správní řád [z roku 1967] ani zákon
[o ochraně přírody a krajiny], který je ke
správnímu řádu [z roku 1967] ve vztahu speciálního právního předpisu, nepočítají
s možností přenést působnost rozhodnout
v konkrétní věci na jiný správní orgán, ani
s možností, že by si orgán instančně nadřízený působnost k rozhodnutí ve věci atrahoval. Takovou úpravu ostatně neobsahují ani
zákon č. 128/2000 Sb., [o obcích (obecní zřízení)], a zákon č. 129/2000 Sb., [o krajích
(krajské zřízení)]. Uvedené předpisy naopak
obsahují ustanovení, jež mají zajistit jednotný výkon přenesené státní správy orgány
územních samosprávných celků prostřednictvím institutu dozoru nad výkonem přenesené působnosti, za jejichž použití by bylo
možno eliminovat případné excesy spočívající v ,nadržování‘ vlastní obci či kraji (srov.
§ 126 [obecního zřízení] a § 81 odst. 2 [krajského zřízení]).“
[25] Na tuto argumentaci podanou ve
vztahu k § 9 odst. 1 správního řádu z roku
1967 se Nejvyšší správní soud odvolal také ve
svých dalších rozhodnutích, z nichž lze zmínit například rozsudek ze dne 29. 11. 2006,
čj. 4 As 41/2005-137, rozsudek ze dne 29. 11.
2006, čj. 4 As 42/2005-116, či rozsudek ze
dne 13. 6. 2007, čj. 5 As 73/2006-121. (...)
V.
Právní názor rozšířeného senátu
V.1 Pojem podjatosti (nepodjatosti)
a smysl a účel ochrany před podjatou
osobou při výkonu pravomoci správního orgánu
[33] Podle § 14 odst. 1 správního řádu
z roku 2004 „[k]aždá osoba bezprostředně se
podílející na výkonu pravomoci správního
orgánu (dále jen ,úřední osoba‘), o níž lze
důvodně předpokládat, že má s ohledem
na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na
výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat
o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech
úkonů v řízení, při jejichž provádění by
mohla výsledek řízení ovlivnit“. Podobně podle § 9 odst. 1 správního řádu z roku 1967
„[p]racovník správního orgánu je vyloučen
z projednávání a rozhodování věci, jestliže
se zřetelem na jeho poměr k věci, k účastníkům řízení nebo k jejich zástupcům lze
mít pochybnost o jeho nepodjatosti“.
[34] Ze znění výše uvedených ustanovení
je patrné, že oba správní řády jimi zajišťují,
aby pravomoci správních orgánů vykonávaly
pokud možno pouze osoby nestranné, tedy
takové, jejichž postoj k výkonu své pravomoci nebude „zkřiven“ vztahem k věci samé či
k těm, kteří na ní mají či mohou mít nějaký
zájem (tj. vztahem, jejž lze označit za nežádoucí). Právní úprava zde vychází z toho, že
uvedené osoby nemají mít na vyřízení věci jiný zájem než ten, aby postupovaly zákonně
(a v rámci toho i věcně správně a efektivně).
Signálem nebezpečí, že jejich postup mohou
ovlivnit i zájmy jiné, může být právě jejich výše popsaný nežádoucí vztah. Právní úprava
vychází z toho, že nebezpečí ovlivnění nežádoucím vztahem je třeba aktivně předcházet
tak, aby k němu pokud možno nikdy nedošlo,
a proto připouští, že v některých případech
bude z výkonu pravomoci v konkrétní věci vyloučena i osoba, o níž není ani zdaleka jisté, že
u ní nežádoucí vztah existuje. Zákon tedy nevyžaduje jistotu ani přiměřenou pravděpodobnost existence nežádoucího vztahu; postačí již,
jestliže o nepodjatosti lze pochybovat.
[35] Správní řád z roku 2004 požadovaný
důkazní standard precizuje formulací požadující existenci důvodného předpokladu,
že s ohledem na nežádoucí vztah úřední osoby lze o její nepodjatosti pochybovat. Tato
formulace se však z hlediska svého smyslu
a účelu ani z hlediska konkrétních podmínek
pro naplnění hypotézy právní normy ve skutečnosti od formulace užité správním řádem
z roku 1967 neliší, neboť ani u starší z obou
právních úprav není představitelné, aby závěr o vyloučení určité osoby z projednávání
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
a rozhodování věci mohl být učiněn bez existence skutkových důvodů zakládajících důvodný předpoklad pochyb o nepodjatosti. Je
tomu tak proto, že v právním státě se jakýkoli
postup podle zákona musí opírat o objektivní
kritéria a o racionální, v realitě zakotvené důvody, a nikoli o čistě subjektivní, o skutkové
důvody neopřenou (libo)vůli toho, kdo pravomoc vykonává.
[36] Pochybnost o nepodjatosti je proto
založena tehdy, jsou-li rozumné a z reality vycházející důvody k domněnce, že zde může
existovat nežádoucí vztah, jenž by mohl
„zkřivit“ postoj úřední osoby k výkonu jí svěřené pravomoci. I nízká míra pravděpodobnosti takového nebezpečí tedy může vést
k závěru o vyloučení určité úřední osoby
z úkonů v řízení (resp. ve znění příslušného
ustanovení správního řádu z roku 1967,
z projednávání a rozhodování věci).
[37] Důvodem k pochybnostem o nepodjatosti pak může být cokoli, co vzhledem ke
své povaze může založit nežádoucí vztah mající potenciál ke „zkřivení“ postoje úřední
osoby k výkonu jí svěřené pravomoci. Něčím
takovým jistě může velmi dobře být pracovněprávní vztah úřední osoby k obci či kraji jako entitě, která sama má na výsledku určitého správního řízení zájem nebo která je
přímo nebo nepřímo ovlivňována osobami,
jež takový zájem mají. Pracovněprávní vztah
vytváří totiž nepochybně určitý vztah závislosti mezi oběma jeho účastníky a obecně
vzato dává zaměstnavateli určité možnosti
k působení na zaměstnance tak, aby tento
měl tendenci pokud možno vyhovět nejrůznějším preferencím zaměstnavatele. Zaměstnavatel v první řadě rozhoduje o setrvání zaměstnance v pracovním poměru; představa,
že se zaměstnanec dokáže právními prostředky dlouhodobě bránit cílené a setrvalé snaze
zaměstnavatele pracovní poměr s ním ukončit, je v běžných životních poměrech iluzorní. Zaměstnavatel dále významně rozhoduje
o tom, jaké finanční a případně i nefinanční
benefity zaměstnanec za svoji práci obdrží,
přičemž i přesto, že je v řadě ohledů vázán
objektivním právem, má široký faktický prostor pro diskreci. A konečně nelze podcenit,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
že zaměstnavatel může nejrůznějšími drobnými opatřeními a každodenní praxí (např.
úpravou pracovní doby, pracovního prostředí, uspořádáním vztahů zaměstnance s jeho
kolegy, vymezením konkrétních pracovních
úkolů a rozdělením práce mezi jednotlivé zaměstnance aj.) vystavit zaměstnance účinnému tlaku. Pojmově je tedy velmi dobře představitelné, ba dokonce vysoce pravděpodobné, že
chce-li zaměstnavatel, může si najít poměrně
účinné prostředky k tlaku na zaměstnance
vedoucímu k ovlivnění jeho rozhodovací činnosti. Obecně vzato tedy vztah zaměstnance
a zaměstnavatele v sobě skrývá významný potenciál možné podjatosti zaměstnance, podílel-li by se na výkonu pravomoci ve věci, na
níž by měl jeho zaměstnavatel či osoby, jež jej
přímo nebo nepřímo ovlivňují, zájem.
V.2 Nestrannost a nezávislost
[38] Nestrannost, kterou lze v určitém
ohledu ztotožnit s absencí podjatosti, je základním předpokladem veškerého rozhodování orgánů veřejné moci v případech, kdy
tyto orgány rozhodují pouze na základě zákona, tj. bez možnosti zohlednit politické zájmy
či aspekty posuzované věci. Nestrannost je
v první řadě nezbytným atributem rozhodování soudů. V právním státě, tedy státě striktně vázaném svým vlastním právem, je však
nestrannost nezbytným znakem i pro rozhodování správních orgánů. Jiná než zákonná
hlediska (tedy zejména hlediska politická)
smějí správní orgány vzít v úvahu pouze tehdy, vyplývá-li to z prostoru pro jejich správní
uvážení; takový prostor by jim ovšem musel
zákon nejprve vytvořit.
[39] Znamená to tedy, že právní úpravu
podjatosti, přesněji řečeno právní úpravu, jež
má zajistit, aby se na výkonu pravomoci
správních orgánů podílely pouze nepodjaté
úřední osoby, lze chápat jako jeden z prostředků k dosažení nestrannosti a striktní zákonnosti rozhodování orgánů veřejné správy.
[40] Nestrannost však nelze ztotožňovat
s nezávislostí. Ústavodárce či zákonodárce totiž pouze v některých v případech nadal ty,
kteří rozhodují o právech a povinnostech, za
účelem toho, aby rozhodovali nestranně, ne-
závislostí. V plné míře to platí pouze pro
soudce, kterým Ústava i tzv. „jednoduché“
právo zaručují kombinací institucionálních
a osobních záruk nejrůznější povahy (zejména záruk spočívajících v zásadní doživotní neodvolatelnosti z funkce, nepřeložitelnosti
a nemožnosti podstatně zhoršit jejich majetkové postavení) takové právní a faktické postavení, že ačkoli jsou v jistém smyslu „zaměstnanci“ státu, mohou bez jakýchkoli obav
od zájmů, které by snad mohl mít stát na výsledku řízení, v nichž rozhodují, odhlédnout
a rozhodovat výlučně podle práva a svého
nejlepšího vědomí a svědomí. V určité podstatně omezenější míře jsou pak nezávislostí
nadány i některé osoby působící v tzv. nezávislých správních úřadech (například předseda či inspektoři Úřadu pro ochranu osobních
údajů, předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže nebo třeba členové Rady pro
rozhlasové a televizní vysílání; k pojmu „nezávislého správního úřadu“ jako státního
úřadu stojícího mimo organizační soustavu
státní správy řízené vládou viz v české doktríně Hendrych, D. a kol., Správní právo. Obecná část, 6. vyd., Praha : C. H. Beck, 2006,
s. 127–128, podobně např. ve švýcarské doktríně tzv. „weisungsfreie Verwaltungseinheiten“, viz Tschannen, P.; Zimmerli, U.; Müller, M.
Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. vyd., Bern :
Stämpfli Verlag, 2009, s. 46–48). Záruky jejich
nezávislosti však zpravidla mají výrazné časové omezení, a to stanovením funkčního období. To je již samo o sobě ve srovnání se zárukami soudcovské nezávislosti výrazně
oslabuje, neboť již samotná hrozba možného
budoucího „návratu“ na běžný trh práce po
skončení funkčního období v nich může za
určitých okolností vyvolat snahu zohlednit
určité zájmy ve své rozhodovací činnosti.
[41] Z výše uvedeného však nelze usuzovat, že by rozšířený senát vycházel z názoru,
že absence nezávislosti úředních osob při
rozhodování o právech a povinnostech podle
zákonných hledisek je ústavním deficitem.
Nikoli; takovým ústavním deficitem by byla
pouze absence jejich nestrannosti. Univerzální požadavek rozhodovací nezávislosti totiž
z ústavního pořádku nevyplývá; z něho vyplý-
vá tento požadavek pouze ve vztahu k soudcům a pak vůči specifickým v Ústavě výslovně vymezeným orgánům (Nejvyššímu kontrolnímu úřadu, viz čl. 97 odst. 1 věta první
Ústavy, a implicitně České národní bance, viz
vymezení jejích úkolů v čl. 98 odst. 1 Ústavy).
Je tedy v zásadě na uvážení zákonodárce, zda
i určitým jiným orgánům (a osobám v rámci
nich vykonávajícím vrchnostenské pravomoci) přizná status nezávislých orgánů, anebo
nikoli.
V.3 Úředníci územních samospráv-
ných celků
[42] Postavení zaměstnanců obcí a krajů,
podílejících se na výkonu pravomocí správních orgánů, tedy osob spadajících do působnosti zákona o úřednících územních samosprávných celků, nelze ani rámcově srovnávat
s postavením soudců a typově nejsou nadáni
ani takovým stupněm nezávislosti, který je
charakteristický pro určité osoby působící
v tzv. nezávislých správních úřadech zmíněných sub [40]. „Úředníkem se pro účely tohoto zákona rozumí zaměstnanec územního
samosprávného celku podílející se na výkonu správních činností zařazený do obecního
úřadu, do městského úřadu, do magistrátu
statutárního města nebo do magistrátu
územně členěného statutárního města, do
úřadu městského obvodu nebo úřadu městské části územně členěného statutárního
města, do krajského úřadu, do Magistrátu
hlavního města Prahy nebo do úřadu městské části hlavního města Prahy“ (§ 2 odst. 4
výše zmíněného zákona).
lze uzavřít
[43] Úředníci územních samosprávných
celků jsou v pracovním poměru k obci nebo
kraji, přičemž na jejich pracovněprávní vztahy se vztahuje zákoník práce z roku 2006, nestanoví-li zákon jinak. Pracovní smlouvu k výkonu činnosti úředníka
jen
s fyzickou osobou, která splňuje stanovené
předpoklady pro vznik pracovního poměru,
přičemž uzavření pracovní smlouvy předchází veřejná výzva a v některých případech i výběrové řízení. Pracovní poměr úředníka se zásadně uzavírá na dobu neurčitou s výjimkou
časově omezených činností, které lze vykonávat v pracovním poměru na dobu určitou.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
[44] Odměňování úředníků územních samosprávných celků se řídí zákoníkem práce
z roku 2006 a nařízením vlády č. 564/2006 Sb.,
o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě. V nich je obsažen platový tarif, který rozlišuje platové třídy podle
náročnosti práce a platové stupně podle délky započitatelné praxe. Dále tyto právní
předpisy přiznávají úředníkům územních samosprávných celků osobní příplatky, další
příplatky a odměny.
[45] Odvolání úředníka z vedoucí funkce
je možné jen ze zákonných důvodů, například při ztrátě předpokladů pro vznik pracovního poměru nebo pro závažné či opakované porušení povinností. S úředníkem však
lze rozvázat pracovní poměr výpovědí z důvodů uvedených v § 52 písm. a) až c) zákoníku práce z roku 2006 nebo dohodou z týchž
důvodů. V takovém případě vedle odstupného podle § 67 a § 68 zákoníku práce z roku
2006 náleží úředníkovi další odstupné ve výši
dvojnásobku až čtyřnásobku průměrného
měsíčního výdělku v závislosti na počtu let
pracovního poměru, který však musí trvat
nejméně 10 let (§ 1 odst. 1 a 2, § 2 odst. 4, § 4
odst. 1 a 3, § 6, § 7, § 10 odst. 1, § 12, § 13 zákona o úřednících územních samosprávných
celků).
[46] Úředníci samosprávných celků jsou
vázáni právem [§ 16 odst. 1 písm. a) a b) zákona o úřednících územních samosprávných
celků] a povinni „hájit při výkonu správních
činností veřejný zájem“ [§ 16 odst. 1 písm. c)
téhož zákona] a „jednat a rozhodovat nestranně bez ohledu na své přesvědčení a zdržet se při výkonu práce všeho, co by mohlo
ohrozit důvěru v nestrannost rozhodování“
[§ 16 odst. 1 písm. f) téhož zákona]. Plnit pokyny vedoucích úředníků jsou povinni jen
tehdy, nejsou-li v rozporu s právními předpisy; „má-li úředník za to, že vydaný pokyn je
v rozporu s právními předpisy, je povinen to
bezodkladně oznámit osobě, která mu pokyn vydala, a to písemně, nebo, hrozí-li nebezpečí z prodlení, ústně; poté je úředník povinen splnit daný pokyn pouze tehdy,
dostane-li od vedoucího úřadu písemný příkaz tak učinit; úředník nesmí vykonat po-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
kyn ani příkaz, pokud by se tím dopustil
trestného činu, přestupku, popřípadě jiného
správního deliktu, a tuto skutečnost je povinen bez zbytečného prodlení písemně oznámit vedoucímu úřadu“ [§ 16 odst. 1 písm. d)
téhož zákona]. Uvedení úředníci mají i řadu
dalších povinností majících zajistit jejich nestrannost při výkonu jim svěřených pravomocí [viz zejm. § 16 odst. 1 písm. g), h), i) a j)
téhož zákona].
[47] Z výše uvedeného vyplývá, že zákon
sice ukládá úředníkům územních samosprávných celků povinnosti, jejichž plnění by mělo
zajistit, že budou při výkonu svých pravomocí postupovat nestranně, avšak povaha jejich
pracovněprávního vztahu k zaměstnavateli
skutečně účinné záruky toho, že se tak opravdu bezezbytku stane, nedává. Tito úředníci
totiž nejsou vůči obci či kraji ve veřejnoprávním služebním poměru, který by se vyznačoval trvalostí a zásadní nezrušitelností (tzv. definitiva) a který by poskytoval dostatečně
účinné právní záruky před působením ze
strany nadřízených (např. zásadní nepřeložitelnost). Takové rysy zvláštní pracovněprávní
poměr úředníků k obci nebo kraji zakotvený
v zákoně o úřednících územních samosprávných celků nevykazuje. Naopak, podle něho
se sice pracovní poměr úředníka územního
samosprávného celku uzavírá v zásadě na dobu neurčitou, avšak lze jej ukončit ze všech
důvodů uvedených v zákoníku práce, tedy
rovněž pro nadbytečnost (v této souvislosti
dlužno poznamenat, že zaměstnanci státních
orgánů nemají ani takový standard záruk své
nestrannosti, jaký zaměstnancům územních
samosprávných celků zajišťuje zákon o úřednících územních samosprávných celků).
[48] Dále je třeba se zmínit o vztazích některých samosprávných orgánů územních samosprávných celků k obecnímu úřadu, krajskému úřadu či Magistrátu hlavního města
Prahy a úředníkům v něm zařazeným. Tyto
vztahy jsou upraveny v obecním zřízení,
v krajském zřízení a v zákoně č. 131/2000 Sb.,
o hlavním městě Praze. Hlavní město Praha je
přitom zároveň obcí i krajem, jak vyplývá
z § 1 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze.
[49] Výkonným orgánem obce v oblasti
samostatné působnosti je rada obce, která se
ze své činnosti odpovídá zastupitelstvu obce.
Radě obce je vyhrazeno stanovit rozdělení
pravomocí v obecním úřadu, zřizovat a zrušovat odbory a oddělení obecního úřadu, na
návrh tajemníka obecního úřadu jmenovat
a odvolávat vedoucí odborů obecního úřadu
v souladu se zvláštním zákonem, stanovit celkový počet zaměstnanců obce v obecním úřadu a schvalovat organizační řád obecního
úřadu [§ 99 odst. 1, § 102 odst. 2 písm. f), g),
j), o) obecního zřízení]. Výkonnými orgány
v oblasti samostatné působnosti jsou také rada kraje a Rada hlavního města Prahy, které
rovněž disponují některými shora uvedenými pravomocemi ve vztahu ke krajskému úřadu či k Magistrátu hlavního města Prahy [§ 57
odst. 1, § 59 odst. 1 písm. b) a c) krajského zřízení, § 68 odst. 1, odst. 2 písm. f) zákona
o hlavním města Praze].
[50] Orgánem územního samosprávného
celku v oblasti samostatné působnosti je
i osoba, která ho zastupuje navenek. Starosta
je přitom v čele obecního úřadu, jmenuje
a odvolává se souhlasem ředitele krajského
úřadu tajemníka obecního úřadu v souladu
se zvláštním zákonem a stanoví jeho plat podle zvláštních předpisů. Dále starosta plní
úkoly zaměstnavatele podle zvláštních předpisů, uzavírá a ukončuje pracovní poměr se
zaměstnanci obce a stanoví jim plat podle
zvláštních předpisů, pokud není v obci tajemník obecního úřadu; vedoucí odboru jmenuje, odvolává a stanoví jim plat, jen není-li
zřízena rada obce. Starosta také zabezpečuje
výkon přenesené působnosti v obcích, kde
není tajemník obecního úřadu. Rovněž tak
starosta plní obdobné úkoly jako statutární
orgán zaměstnavatele podle zvláštních právních předpisů vůči tajemníkovi obecního
úřadu [§ 103 odst. 4 písm. b), f), i) a § 109
odst. 1 obecního zřízení]. Také hejtman kraje
a primátor hlavního města Prahy disponují
určitými pravomocemi ve vztahu k řediteli
krajského úřadu či k řediteli Magistrátu hlavního města Prahy [§ 61 odst. 3 písm. b), c)
a h) krajského zřízení, § 72 odst. 3 písm. b)
a d) zákona o hlavním městě Praze].
[51] Samosprávné orgány obce a kraje
mají tedy ve vztahu k úředníkům těchto
územních samosprávných celků značné organizační a personální pravomoci, které jim
umožňují mít vliv na profesní život úředních
osob, a to včetně ukončení pracovního poměru či naopak povýšení na vedoucí pozici.
Tím se vytváří stav ekonomické závislosti
úředníků územních samosprávných celků na
jejich zaměstnavateli, který vytváří prostor
pro nežádoucí vlivy na rozhodovací činnost
úředních osob v těch věcech, v nichž rozhodují o záležitostech svého zaměstnavatele.
[52] Z výše uvedených důvodů nelze
úředníky územních samosprávných celků
ani rámcově považovat za osoby nadané nezávislostí.
V.4 Nebezpečí „systémové“ podjatosti
úředníků územních samosprávných celků
v konkurenci s dalšími ústavními a zákonem chráněnými zájmy a hodnotami
[53] Zákonné postavení úředníků územních samosprávných celků není nezávislé na
jejich zaměstnavateli. Zdálo by se tedy, že již
pro tuto skutečnost je třeba na ně nahlížet jako na „systémově“ podjaté, rozhodují-li ve věcech, na nichž může mít zájem územní samosprávný celek, jehož jsou zaměstnanci, či
osoby, které (například proto, že ovládají politické orgány tohoto celku či na ně mají neformální vliv) na tento samosprávný celek
mají přímý nebo nepřímý vliv.
[54] Rozšířený senát však zastává názor,
že existují významné důvody pro to, aby výše
uvedený závěr byl modifikován. Hovoří pro
to výklad rozhodného práva s ohledem na záměr historického zákonodárce a s ohledem
na model veřejné správy, jaký se v České republice v průběhu posledních dvou desetiletí vytvořil.
[55] Podle správního řádu z roku 2004
není možné z projednávání a rozhodování věci vyloučit všechny úřední osoby správního
orgánu pro poměr tohoto správního orgánu
k účastníku řízení. Zákonodárce zavedení výslovné zákonné úpravy takové generální
(„systémové“) podjatosti zvažoval, avšak nakonec ji vědomě a cíleně neschválil. V § 15
odst. 1 a 2 zákonné předlohy (návrhu) správního řádu z roku 2004 bylo původně uvede-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
no, že „má-li být rozhodováno o žádosti státu, kterou podává jeho organizační složka,
která je věcně a místně příslušným správním
orgánem, nebo o žádosti obce, kraje anebo
jiné osoby, jejíž orgán je věcně a místně příslušným správním orgánem, provede řízení
jiný správní orgán v obvodu nadřízeného
správního orgánu, který nadřízený správní
orgán určí usnesením, a to případně i pro řízení, která mohou být v budoucnu zahájena. Toto ustanovení se nepoužije na ústřední správní úřady. Nelze-li určit orgán, který
by provedl řízení dle odstavce 1, provede řízení sám nadřízený správní orgán.“ (Srov.
sněmovní tisk č. 201/0, IV. volební období
Poslanecké sněmovny, www.psp.cz.) Při projednávání v Poslanecké sněmovně byla tato
úprava přesunuta do § 131 odst. 1 a 2 návrhu
správního řádu z roku 2004. Senát však přijal
pozměňovací návrh na vypuštění těchto ustanovení s odůvodněním, že vedení správního
řízení v jiné obci je v praxi neproveditelné
a že úředníci rozhodující o záležitostech svého zaměstnavatele nesmějí porušovat zákon
(srov. stenografický záznam z 15. schůze Senátu ze dne 20. 5. 2004, 4. funkční období,
a usnesení Senátu č. 445, www.senat.cz). Poslanecká sněmovna následně návrh na vydání
správního řádu přijala ve znění pozměňovacích návrhů Senátu.
[56] Z výše vylíčených rozhodných momentů legislativního procesu, z nichž jsou
jasně patrné i důvody, pro které Senát původní zákonnou předlohu změnil, s čímž následně souhlasila i Poslanecká sněmovna, je patrné, že historický zákonodárce nepovažoval
„systémovou“ podjatost za apriorní a bezvýjimečný důvod pro to, aby o věci rozhodoval jiný správní orgán než ten, který by tak měl činit podle běžných pravidel věcné a místní
příslušnosti. Jinak řečeno, historický zákonodárce chtěl, aby se i případy „systémové“ podjatosti posuzovaly podle obecných pravidel
stanovených v § 14 odst. 1 správního řádu
z roku 2004, přičemž měl za to, že zdaleka ne
ve všech případech, na které by abstraktní
kritéria „systémové“ podjatosti dopadala, bude takováto podjatost také skutečně dána. Naopak, měl nepochybně za to, že i v těchto pří-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
padech bude zpravidla rozhodovat správní
orgán podle obecných pravidel věcné a místní příslušnosti a podjatost bude spíše výjimkou z pravidla.
[57] Výklad zákona s ohledem na intenci
historického zákonodárce (subjektivně–teleologický výklad) však je pouze jednou z výkladových metod a nezřídka musí ustoupit jiným,
přesvědčivějším výkladovým alternativám.
Jak k tomu uvedl rozšířený senát ve svém rozsudku ze dne 16. 10. 2008, čj. 7 Afs 54/2006-155,
č. 1778/2009 Sb. NSS, v bodě č. 47, „[ú]čelem
výkladu zákonného textu je dospět v první
řadě k ,objektivnímu‘ smyslu interpretované
pasáže zákona, v zásadě abstrahujícímu od
historických okolností vzniku daného zákona a ponechávajícímu stranou zjišťování
,subjektivní‘ vůle zákonodárce. Spor mezi
,objektivismem‘ a ,subjektivismem‘ jako základními filosofickými východisky interpretace zákona pouze v právní vědě lze sledovat minimálně od druhé poloviny 19. století,
přičemž jednoznačně a bez výhrad zřejmě
nelze – alespoň právní věda k takovému závěru většinově nedospěla – dát přednost žádnému z obou přístupů (blíže k tomu viz např.
Larenz, K. Methodenlehre der Rechtswissenschaft. 6. vyd. München : C. H. Beck, 1991,
s. 316 a násl., Rüthers, B. Rechtsheorie. München : C. H. Beck 1991, s. 434 a násl.; v české
literatuře nejnověji viz zejm. Melzer, F. Metodologie nalézání práva. Brno : Knihovnička,
2008, s. 55 až 63) [nověji viz Filip Melzer,
Metodologie nalézání práva. Úvod do právní
argumentace, 1. vyd., C. H. Beck, Praha 2010,
s. 80–86 a s. 118–126 – pozn. rozšířeného senátu]; jako nejvhodnější se jeví kombinace
obou pohledů s přihlédnutím k povaze konkrétního interpretačního problému. Z uvedeného mimo jiné plyne, že z ,objektivismu‘
vycházející tezi o racionálním zákonodárci,
který při vydávání zákonů postupuje logicky, zachovává jednotu a nerozpornost právního řádu a nečiní součástí právního řádu
nadbytečná nebo duplicitní zákonná ustanovení, nutno považovat za obecné východisko, které nepochybně je ohniskovým bodem, k němuž se výklad zákona musí
zásadně vztahovat, jež však v konkrétním
případě zejména s ohledem na okolnosti
vzniku určité právní úpravy nebo okolnosti
jejího historického vývoje může a – má-li se
dospět ke správné a spravedlivé interpretaci
zákona – i musí ustoupit jinému pohledu,
a sice shledání nedokonalosti interpretované právní úpravy a takovému jejímu výkladu, který s přihlédnutím k této nedokonalosti bude
(přirozeně v rámci prostoru
vymezeného ústavními kautelami, neboť ty
vymezují prostor přípustné aktivity nejen
zákonodárce, ale i interpreta zákona) v souladu se smyslem a účelem zákona a současně pokud možno v souladu s intencí zákonodárce, je-li seznatelná a našla-li v zákoně
samotném dostatečně určitý výraz.“
[58] V projednávané věci ovšem kromě
výkladu opírajícího se o intenci historického
zákonodárce proti přísnému pojetí „systémové podjatosti“ hovoří i výklad založený na poměřování různých navzájem si konkurujících
hodnot a cílů, jichž je při uspořádání institucionálního rámce rozhodování ve správním
řízení potřeba dosáhnout. Je zřejmé, že rozhodování nepodjatou osobou je významnou
zárukou spravedlivosti každého rozhodovacího procesu, v němž se má postupovat výlučně
podle zákona, tedy zejména procesu soudního či správního, neboť zajišťuje jeho nestrannost. Je proto třeba trvat na jejím důsledném
prosazování. Avšak ani tato hodnota není
a nemůže být hodnotou absolutní, jíž musí
cokoli ustoupit.
[59] Rozhodování o právech a povinnostech orgány veřejné moci jakožto nositeli monopolu legitimního násilí systémově vychází
z pojmu suverénního státu, tedy státu, který
sám není podřízen žádné jemu nadřazené
moci. Systém orgánů rozhodujících o právech a povinnostech má tedy zpravidla pyramidální strukturu, na jejímž vrcholu je orgán
(příp. vícero orgánů), nad nímž žádný další
není. Tento orgán konečné instance z povahy
věci musí být oprávněn rozhodnout, i když je
sám podjatý (tato potřeba však jistě nevylučuje možnost, aby pro rozhodování v uvedených zvláštních případech platila specifická
pravidla). Již sám tento argument ukazuje, že
vyloučení rizika rozhodování podjatou oso-
bou není, a nemůže být absolutní hodnotou
a že v některých případech může být namístě, aby zájem na vyloučení uvedeného rizika
ustoupil jinému důležitějšímu zájmu.
[60] Podobně vedle nestrannosti rozhodování jsou legitimními cíli, k jejichž dosahování může uspořádání systému orgánů veřejné moci a v rámci něho orgánů veřejné správy
směřovat, hospodárnost takového uspořádání, zajištění patřičné odbornosti i s ohledem
na očekávanou typovou obtížnost, typový
charakter a počet případů, jež budou rozhodovány, schopnost projevit místní znalost
a docílit únosné míry administrativní náročnosti rozhodovacího procesu. Uvedené cíle
jsou či mohou být ve střetu s přísným, bezvýjimečným pojetím „systémové podjatosti“,
neboť v případě, že by ve všech takovýchto
případech byly příslušné úřední osoby bez
dalšího vyloučeny, bylo by nezbytné velký počet věcí vyřizovat v řízení před jinými orgány
než těmi, které jsou k tomu podle obecných
pravidel příslušné. To by dosahování výše popsaných cílů ve významné míře znemožnilo.
[61] Na druhé straně je nepředstavitelné,
aby kvůli ve své podstatě utilitárním cílům,
byť jistě důležitým a společensky hodnotným, byl ignorováním nebezpečí, jež vyplývají ze zaměstnaneckého poměru úředníků
územních samosprávných celků k těmto celkům, významně narušen požadavek nestrannosti při rozhodování správních orgánů.
[62] Proto se rozšířený senát přiklonil
k závěru, že v dané věci je nutno nalézt takové řešení, které na jedné straně zohlední skutečnost, že „systémové riziko podjatosti“ dané uvedeným zaměstnaneckým poměrem
samo o sobě představuje významné potenciální nebezpečí pro nestrannost rozhodování
orgánů územních samosprávných celků jako
správních orgánů, avšak na druhé straně vezme v úvahu, že zdaleka ne ve všech případech
se toto nebezpečí vskutku projeví. Rozšířený
senát proto dospěl k závěru, že v případech,
kdy rozhoduje úředník územního samosprávného celku ve věci, která se přímo nebo nepřímo týká tohoto celku, není a priori vyloučen z rozhodování pro svoji „systémovou
podjatost“, avšak je u něho dáno „systémové
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
riziko podjatosti“, kvůli němuž je třeba otázku jeho případné podjatosti posuzovat se
zvýšenou opatrností oproti věcem, které se
zájmů územního samosprávného celku nijak
nedotýkají.
[63] Ustanovení § 14 odst. 1 správního řádu z roku 2004 (a obdobně i § 9 odst. 1 správního řádu z roku 1967) je proto nutno vykládat tak, že důvodem pochyb o nepodjatosti
úřední osoby je její zaměstnanecký poměr
k územnímu samosprávnému celku v případě, že se rozhoduje ve věci týkající se přímo
nebo nepřímo tohoto územního samosprávného celku, tehdy, je-li z povahy věci či jiných
okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být
její postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky. Rozšířený senát podotýká, že
k pochybám o nepodjatosti postačí i poměrně nízká míra podezření, neboť – jak výše vyložil – existence „systémového rizika podjatosti“ je sama o sobě signálem ke zvýšené
opatrnosti a „podezřívavosti“ při posuzování
důvodů pro vyloučení úřední osoby z úkonů
v řízení. Důvody k uvedenému podezření
mohou být nejrůznějšího druhu a nelze je
specifikovat jinak než obecnými rysy a představitelnými příklady. Bude se jednat o takové skutečnosti, které naznačují, že zde existuje někdo, kdo má zájem na určitém výsledku
řízení, v němž se má rozhodovat, a přitom má
či může mít schopnost působit na příslušnou
úřední osobu prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu k územnímu samosprávnému celku. Uvedenými skutečnostmi mohou být například jevy v politické či mediální
sféře, jež předcházejí příslušnému správnímu řízení či je doprovázejí a naznačují zvýšený zájem o výsledek řízení ze strany osob
schopných ovlivnit jednání územního samosprávného celku jako zaměstnavatele úřední
osoby. Příkladem může být zájem politických
činitelů či jiných v rámci daného územního
samosprávného celku vlivných osob (např.
zákulisních aktérů místní politiky či podnikatelských subjektů) na určitém výsledku řízení (např. na tom, aby určitá stavba, činnost
apod. byla povolena, anebo naopak nepovolena); takový zájem lze vysledovat například
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
z různých mediálních vyjádření, předvolebních slibů, konkrétních investičních či jiných
obchodních počinů, předchozích snah nasměrovat určité související rozhodovací procesy určitým způsobem apod. Stejně tak uvedenou skutečností může být samotná povaha
a podstata rozhodované věci, její kontroverznost či politický význam a s tím spojené zájmy. Zjevně a bez dalšího pak uvedenými skutečnostmi budou podezření z nátlaku či
snahy přímo ovlivnit rozhodování příslušné
úřední osoby prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu.
[64] Na druhé straně signálem nadkritické míry „systémového rizika podjatosti“
zpravidla nebude samotný fakt, že rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku
bude mít dopad na tento celek. Proto např.
nebude zpravidla důvodem k pochybám
o nepodjatosti úředníka územního samosprávného celku samotná skutečnost, že jím
vydané stavební povolení se dotkne majetkových či jiných zájmů obce, v níž bude stavba
uskutečněna (typicky tím, že stavba bude
zbudována na pozemku obce či na pozemku
s obecními pozemky sousedícím), půjde-li
o běžné, obecně vzato nekontroverzní a v měřítkách daného územního celku ve své podstatě nevýznamné dotčení.
[65] Pro posouzení otázky podjatosti
úřední osoby přitom není rozhodná formální
procesní role územního samosprávného celku v řízení, v němž se tato otázka řeší, nýbrž
to, zda má on sám nebo osoby, které jsou
schopny jej přímo nebo nepřímo ovlivnit,
skutečný (materiální) zájem na jeho výsledku. Zpravidla tedy bude nerozhodné, zda je
dotyčný územní samosprávný celek „jádrovým“ účastníkem řízení (§ 27 odst. 1 správního řádu z roku 2004), účastníkem podle § 27
odst. 2 téhož zákona, účastníkem podle některého zvláštního zákona, anebo že dokonce
vůbec účastníkem není.
[66] Při posuzování „systémového rizika
podjatosti“ je třeba zohlednit všechny relevantní okolnosti. Svoji roli proto může hrát
i konkrétní institucionální uspořádání orgánů územního samosprávného celku, o který
se jedná, včetně takového faktoru, jako je je-
ho velikost, s níž je nezřídka spojena míra odstupu konkrétního úředníka od věci, o které
rozhoduje, a od osob, jichž se tato věc týká.
[67] Nejvyšší správní soud podotýká, že
právě v soudobém českém modelu spojené
územní veřejné správy, v němž státní správu
i samosprávu vykonávají z podstatné části orgány územních samosprávných celků jakožto
politických entit ovládaných místními či regionálními politickými reprezentacemi, prosazujícími nezřídka partikulární zájmy, a nikoli
zájem veřejný, nelze nebezpečí plynoucí ze
„systémového rizika podjatosti“ podcenit. Je
tomu tak proto, že v modelu, v němž v posledku o osudech zaměstnanců územního samosprávného celku rozhoduje místní či regionální politická reprezentace, nezřídka
ovládaná zákulisními vlivovými strukturami,
jež z povahy věci má zájmy na tom, aby určité
věci místního významu byly řešeny určitým
způsobem, fakticky nelze v rámci územní samosprávné jednotky zajistit skutečně úplné
oddělení politických a zákonných hledisek
při výkonu veřejné správy. V tomto systému
chybí regionální správní úřady plně oddělené od samosprávy a nezávislé na místních poměrech a vlivech, jež by dokázaly garantovat
objektivitu a nestrannost výkonu veřejné
správy i ve věcech, na nichž má samospráva
či lidé, kteří ji jsou schopni ovlivnit, zájem.
Dozor vykonávaný nadřízenými orgány (především Ministerstvem vnitra) stěží může být
dostatečně účinným mechanismem, neboť to
v potřebné míře nezvládne již jen z kapacitních důvodů. Proto je nezbytné podezření vyplývající z existence „systémového rizika
podjatosti“ brát velmi vážně a s ohledem na
smysl a účel § 14 odst. 1 správního řádu z roku 2004 (resp. § 9 odst. 1 správního řádu z roku 1967) v pochybnostech dát přednost vyloučení všech úředních osob příslušného
správního orgánu z úkonů v řízení.
[68] Ostatně jistý posun v náhledu na důsledky „systémového rizika podjatosti“ oproti právnímu názoru, vůči němuž se v nyní
projednávané věci vymezil první senát, má za
žádoucí i judikatura Ústavního soudu. Ten
v usnesení ze dne 23. 10. 2008, sp. zn. II. ÚS
555/07 (byla jím jako zjevně neopodstatněná
odmítnuta ústavní stížnost proti rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11.
2006, čj. 4 As 42/2005-117, který vycházel ve
věci „systémové“ podjatosti z právního názoru vyjádřeného v citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 21/2004-67),
uvedl, že „v kontextu projednávané věci sice
shledal právní závěry Nejvyššího správního
soudu vztahující se k otázce podjatosti pracovníka obce ústavně konformními, avšak
pro futuro není možné zcela vyloučit ani situaci, kdy se v souvislosti s odlišně determinovanou právní věcí ukáží tyto závěry jako
závěry vybočující z mezí ústavnosti. Ústavní
soud jinými slovy konstatuje, že na základě
konkrétních okolností projednávané věci nedospěl k závěru o ústavní nonkonformnosti
napadeného rozsudku Nejvyššího správního
soudu (opírajícího se argumentačně o rozsudek [...] sp. zn. 2 As 21/2004), je si však
současně vědom i možné eventuality, že budoucí praxe ukáže potřebu tyto závěry
(možná i podstatným způsobem) modifikovat (viz např. článek: Kadečka, S. Je rozhodování obce ve vlastní věci opravdu nepodjaté? In: Právní rozhledy, červenec 2005,
č. 13, s. 477–484). Ústavní soud se nedomnívá, že může být pracovník obce a priori považován za podjatého v řízení, v němž je
účastníkem řízení tato obec (jak uvádí stěžovatel), současně má nicméně za to, že kritéria předestřená Nejvyšším správním soudem v napadeným rozsudkem citovaném
judikátu se mohou v testu skutkově odlišných právních věcí ukázat nevyhovujícími,
respektive – uplatňoval-li by je Nejvyšší
správní soud i za takovýchto okolností –
i ústavně nonkonformními.“
[69] „Systémové riziko podjatosti“ (tedy
riziko podjatosti založené na skutečnosti, že
úřední osoba je zaměstnancem územního samosprávného celku, který sám má zájem na
výsledku řízení, v rámci něhož má úřední
osoba činit úkony, nebo který může být přímo nebo nepřímo ovlivněn osobami, jež takový zájem mají) se týká vždy konkrétní úřední osoby, neboť, jak již bylo shora vyloženo, je
jen jedním z možných důvodů podjatosti ve
smyslu § 14 odst. 1 správního řádu z roku
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
2004. Není tedy vyloučeno, že se bude týkat
jen některých zaměstnanců určitého územního samosprávného celku, nikoli všech.
S ohledem na povahu důvodů takovéhoto rizika (jde o riziko plynoucí z institucionálního
uspořádání a povahy právních vztahů mezi
územním samosprávným celkem a jeho úředníky) však bude častá i situace, že podjaté budou v konkrétním případě všechny úřední
osoby jakožto zaměstnanci dotyčného územního samosprávného celku, takže v rámci něho nebude lze určit nikoho, kdo by ve věci
mohl činit úkony. V takovém případě je namístě aplikovat § 14 odst. 4 větu třetí a čtvrtou správního řádu z roku 2004. Zmíněný odstavec praví: „Představený úřední osoby,
která je vyloučena, za ni bezodkladně určí jinou úřední osobu, která není k vyloučenému ve vztahu podřízenosti. Usnesení o tom
se pouze poznamená do spisu. Nelze-li určit
nikoho jiného, bezodkladně o tom uvědomí
nadřízený správní orgán a spolu s tím mu
předá spis. Nadřízený správní orgán postupuje podle § 131 odst. 4.“ Podle § 131 odst. 4
správního řádu z roku 2004 pak „[n]adřízený správní orgán usnesením pověří k projednání a rozhodnutí věci jiný věcně příslušný podřízený správní orgán ve svém
správním obvodu, jestliže podřízený správní
orgán není z důvodu vyloučení všech úředních osob (§ 14) tohoto orgánu nebo členů
orgánu, který rozhoduje ve sboru (dále jen
,kolegiální orgán‘), způsobilý věc projednat
a rozhodnout; v takovém případě nadřízený
správní orgán pověří správní orgán, jehož
správní obvod sousedí se správním obvodem nezpůsobilého správního orgánu.“
V případě, že by jako nadřízený orgán podle
§ 131 odst. 4 správního řádu z roku 2004 měl
rozhodovat jiný orgán téhož samosprávného
celku (např. Magistrát hlavního města Prahy,
řeší-li důsledky podjatosti správního orgánu
některé z pražských městských částí) za situace, kdy také všechny jeho úřední osoby by
byly kvůli důvodům vycházejícím ze „systémového rizika podjatosti“ vyloučeny, je namístě, aby postupem obdobným postupu
podle výše zmíněného ustanovení o tom uvědomil svůj nadřízený orgán (typicky věcně
příslušné ministerstvo), který pověří jiný věc-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
ně příslušný podřízený správní orgán, jehož
správní obvod sousedí se správním obvodem
Magistrátu hlavního města Prahy.
[70] Podobným způsobem jako u úředníků územních samosprávných celků je třeba
systémové riziko podjatosti vnímat u zaměstnanců státu vystupujících jako úřední osoby,
neboť i pro ně platí stejná právní úprava podjatosti podle obou správních řádů jako pro
úředníky územních samosprávných celků.
Aniž by povahu pracovního vztahu zaměstnanců státu ke státu považoval za nutné zde
podrobněji rozebírat, má rozšířený senát za
to, jak ostatně uvedl sub [47] in fine, že postavení těchto zaměstnanců a z toho plynoucí
systémové a osobní záruky posilující jejich
nestrannost jsou přinejmenším srovnatelně
slabé jako u zaměstnanců územních samosprávných celků, spíše však ještě slabší.
I v případě zaměstnanců státu tedy systémové riziko podjatosti v obecné rovině existuje
a může vést k závěru o podjatosti konkrétního zaměstnance, vícero zaměstnanců či dokonce všech zaměstnanců určitého správního orgánu. Závěry nynějšího rozhodnutí
rozšířeného senátu týkající se hmotněprávních otázek podjatosti jsou tedy zásadně přenositelné i na posuzování podjatosti zaměstnanců státu. V rovině procesněprávní, tedy
v tom, jak následky případné podjatosti řešit
tak, aby ve věci rozhodovala nepodjatá úřední osoba, však budou existovat významné odlišnosti dané především odlišnou strukturou
soustavy státních orgánů ve srovnání se
strukturou soustavy orgánů územních samosprávných celků vykonávajících přenesenou
působnost. V první řadě je nutno vzít v úvahu, že v některých případech může podjatost
založená povahou vztahů zaměstnance ke
státnímu orgánu jako zaměstnavateli postihovat i jakéhokoli dalšího zaměstnance kteréhokoli jiného státního orgánu. Bude tomu tak
například, budou-li pochyby o nepodjatosti
skutkově opřeny o riziko působení takového
zájmu na určitém řešení nějaké otázky, který
bude potenciálně schopen působit na zaměstnance všech orgánů státní správy, jež by
připadaly v úvahu jako orgány mající věc rozhodnout. Proto v některých případech nebu-
de lehké, a někdy dokonce ani možné najít
postupem podle § 14 odst. 4, resp. § 131 odst. 4
správního řádu z roku 2004 nepodjatou
úřední osobu. I v těchto případech však je
nutno nalézt úřední osobu, která ve věci bude
činit úkony a rozhodne, přičemž maximou
zde musí být nalezení takové, u níž je riziko
ovlivnění rozhodnutí případnou podjatostí
co možná nejmenší. Dále nelze přehlédnout,
že podle platného podústavního práva je od
eventuální podjatosti nutno odhlédnout
v případech, na něž se vztahuje § 14 odst. 6
správního řádu z roku 2004, který praví, že
„[u]stanovení předchozích odstavců [tj. ustanovení o důvodech a o procesním řešení
podjatosti – pozn. rozšířeného senátu] se nepoužijí pro vedoucí ústředních správních
úřadů a státní tajemníky“. K možné protiústavnosti tohoto ustanovení však viz argumenty uvedené v podání Nejvyššího správního
soudu ze dne 8. 10. 2009, čj. 1 Afs 7/2009-136,
kterým bylo Ústavnímu soudu podle čl. 95
odst. 1 Ústavy navrženo zrušení tohoto ustanovení pro rozpor s ústavním pořádkem;
o návrhu dosud nebylo Ústavním soudem
rozhodnuto. (Rozšířený senát podotýká, že
k obsahu návrhu samotného nezaujímá, a ani
nemůže zaujmout žádné právně významné
stanovisko; srov. k tomu obdobně ve vztahu
krajského soudu a Nejvyššího správního soudu rozsudky Nejvyššího správního soudu ze
dne 21. 1. 2010, čj. 2 Afs 180/2006-75, ze dne
2004. Není tedy vyloučeno, že se bude týkat
jen některých zaměstnanců určitého územního samosprávného celku, nikoli všech.
S ohledem na povahu důvodů takovéhoto rizika (jde o riziko plynoucí z institucionálního
uspořádání a povahy právních vztahů mezi
územním samosprávným celkem a jeho úředníky) však bude častá i situace, že podjaté budou v konkrétním případě všechny úřední
osoby jakožto zaměstnanci dotyčného územního samosprávného celku, takže v rámci něho nebude lze určit nikoho, kdo by ve věci
mohl činit úkony. V takovém případě je namístě aplikovat § 14 odst. 4 větu třetí a čtvrtou správního řádu z roku 2004. Zmíněný odstavec praví: „Představený úřední osoby,
která je vyloučena, za ni bezodkladně určí jinou úřední osobu, která není k vyloučenému ve vztahu podřízenosti. Usnesení o tom
se pouze poznamená do spisu. Nelze-li určit
nikoho jiného, bezodkladně o tom uvědomí
nadřízený správní orgán a spolu s tím mu
předá spis. Nadřízený správní orgán postupuje podle § 131 odst. 4.“ Podle § 131 odst. 4
správního řádu z roku 2004 pak „[n]adřízený správní orgán usnesením pověří k projednání a rozhodnutí věci jiný věcně příslušný podřízený správní orgán ve svém
správním obvodu, jestliže podřízený správní
orgán není z důvodu vyloučení všech úředních osob (§ 14) tohoto orgánu nebo členů
orgánu, který rozhoduje ve sboru (dále jen
,kolegiální orgán‘), způsobilý věc projednat
a rozhodnout; v takovém případě nadřízený
správní orgán pověří správní orgán, jehož
správní obvod sousedí se správním obvodem nezpůsobilého správního orgánu.“
V případě, že by jako nadřízený orgán podle
§ 131 odst. 4 správního řádu z roku 2004 měl
rozhodovat jiný orgán téhož samosprávného
celku (např. Magistrát hlavního města Prahy,
řeší-li důsledky podjatosti správního orgánu
některé z pražských městských částí) za situace, kdy také všechny jeho úřední osoby by
byly kvůli důvodům vycházejícím ze „systémového rizika podjatosti“ vyloučeny, je namístě, aby postupem obdobným postupu
podle výše zmíněného ustanovení o tom uvědomil svůj nadřízený orgán (typicky věcně
příslušné ministerstvo), který pověří jiný věc-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
ně příslušný podřízený správní orgán, jehož
správní obvod sousedí se správním obvodem
Magistrátu hlavního města Prahy.
[70] Podobným způsobem jako u úředníků územních samosprávných celků je třeba
systémové riziko podjatosti vnímat u zaměstnanců státu vystupujících jako úřední osoby,
neboť i pro ně platí stejná právní úprava podjatosti podle obou správních řádů jako pro
úředníky územních samosprávných celků.
Aniž by povahu pracovního vztahu zaměstnanců státu ke státu považoval za nutné zde
podrobněji rozebírat, má rozšířený senát za
to, jak ostatně uvedl sub [47] in fine, že postavení těchto zaměstnanců a z toho plynoucí
systémové a osobní záruky posilující jejich
nestrannost jsou přinejmenším srovnatelně
slabé jako u zaměstnanců územních samosprávných celků, spíše však ještě slabší.
I v případě zaměstnanců státu tedy systémové riziko podjatosti v obecné rovině existuje
a může vést k závěru o podjatosti konkrétního zaměstnance, vícero zaměstnanců či dokonce všech zaměstnanců určitého správního orgánu. Závěry nynějšího rozhodnutí
rozšířeného senátu týkající se hmotněprávních otázek podjatosti jsou tedy zásadně přenositelné i na posuzování podjatosti zaměstnanců státu. V rovině procesněprávní, tedy
v tom, jak následky případné podjatosti řešit
tak, aby ve věci rozhodovala nepodjatá úřední osoba, však budou existovat významné odlišnosti dané především odlišnou strukturou
soustavy státních orgánů ve srovnání se
strukturou soustavy orgánů územních samosprávných celků vykonávajících přenesenou
působnost. V první řadě je nutno vzít v úvahu, že v některých případech může podjatost
založená povahou vztahů zaměstnance ke
státnímu orgánu jako zaměstnavateli postihovat i jakéhokoli dalšího zaměstnance kteréhokoli jiného státního orgánu. Bude tomu tak
například, budou-li pochyby o nepodjatosti
skutkově opřeny o riziko působení takového
zájmu na určitém řešení nějaké otázky, který
bude potenciálně schopen působit na zaměstnance všech orgánů státní správy, jež by
připadaly v úvahu jako orgány mající věc rozhodnout. Proto v některých případech nebu-
de lehké, a někdy dokonce ani možné najít
postupem podle § 14 odst. 4, resp. § 131 odst. 4
správního řádu z roku 2004 nepodjatou
úřední osobu. I v těchto případech však je
nutno nalézt úřední osobu, která ve věci bude
činit úkony a rozhodne, přičemž maximou
zde musí být nalezení takové, u níž je riziko
ovlivnění rozhodnutí případnou podjatostí
co možná nejmenší. Dále nelze přehlédnout,
že podle platného podústavního práva je od
eventuální podjatosti nutno odhlédnout
v případech, na něž se vztahuje § 14 odst. 6
správního řádu z roku 2004, který praví, že
„[u]stanovení předchozích odstavců [tj. ustanovení o důvodech a o procesním řešení
podjatosti – pozn. rozšířeného senátu] se nepoužijí pro vedoucí ústředních správních
úřadů a státní tajemníky“. K možné protiústavnosti tohoto ustanovení však viz argumenty uvedené v podání Nejvyššího správního
soudu ze dne 8. 10. 2009, čj. 1 Afs 7/2009-136,
kterým bylo Ústavnímu soudu podle čl. 95
odst. 1 Ústavy navrženo zrušení tohoto ustanovení pro rozpor s ústavním pořádkem;
o návrhu dosud nebylo Ústavním soudem
rozhodnuto. (Rozšířený senát podotýká, že
k obsahu návrhu samotného nezaujímá, a ani
nemůže zaujmout žádné právně významné
stanovisko; srov. k tomu obdobně ve vztahu
krajského soudu a Nejvyššího správního soudu rozsudky Nejvyššího správního soudu ze
dne 21. 1. 2010, čj. 2 Afs 180/2006-75, ze dne
26. 10. 2011, čj. 9 Afs 27/2011-68, a ze dne 12.
26. 10. 2011, čj. 9 Afs 27/2011-68, a ze dne 12.
4. 2012, čj. 9 Afs 7/2012-49). (...)
Odlišné stanovisko podle § 55a s. ř. s.
soudce JUDr. Jiřího Pally
I.
Úvod
[1] Rozšířený senát dospěl k závěru, že
rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení ve věci, která se
týká zájmu tohoto územního samosprávného
celku, je důvodem pochyb o nepodjatosti
úřední osoby dle § 14 odst. 1 správního řádu
její zaměstnanecký poměr
z roku 2004
k územnímu samosprávnému celku pouze
tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností
patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být její postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými
hledisky.
[2] S tímto rozhodnutím o posuzované
právní otázce nesouhlasím, neboť mám za to,
že zaměstnanecký poměr úřední osoby
k územnímu samosprávnému celku je bez
dalšího důvodem pochyb o její nepodjatosti
ve věci, v níž má tato úřední osoba v oblasti
přenesené působnosti rozhodovat ve správním řízení o zájmu svého zaměstnavatele.
[3] V odůvodnění rozhodnutí rozšířeného senátu byl učiněn správný závěr, že současné právní postavení úředníků územních
samosprávných celků a jejich vztah k samosprávným orgánům obce či kraje neposkytují
účinné záruky, že se tito úředníci budou skutečně řídit jen právními předpisy a podle
nich jednat a rozhodovat nestranně i v těch
věcech, které se týkají záležitosti jejich zaměstnavatelů.
[4] V rozhodnutí rozšířeného senátu je
zmíněna i judikatura Nejvyššího správního
soudu, která za použití zásady nemo iudex in
causa sua shledala podjatost všech soudců
správního úseku krajského soudu v případech,
kdy tento soud nebo jeho předseda vydá ve
správním řízení rozhodnutí, jež je později napadeno žalobou ve správním soudnictví. Ani
soudci ve správním soudnictví tedy nemohou
rozhodovat ve věcech týkajících se zájmu soudu, u něhož působí, ačkoliv jsou vybaveni všemi zárukami soudcovské nezávislosti, které
vytvářejí institucionální předpoklady pro zajištění jejich nestrannosti. Tím spíše by tedy
měla být stejná hlediska užita i tehdy, kdy mají o zájmu územního samosprávného celku
rozhodovat jeho úřední osoby, které současná právní úprava nikterak nechrání před nežádoucími vlivy na jejich rozhodovací činnost ze strany jejich zaměstnavatelů. Přitom
v právním státě je nestrannost nezbytným
předpokladem nejen pro rozhodování soudů, nýbrž taktéž pro rozhodování správních
orgánů, i když úřední osoby nejsou oproti
soudcům vybaveni zárukami nezávislosti.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
[5] Judikatura Nejvyššího správního soudu k zásadě nemo iudex in causa sua ve
správním soudnictví a vztah ekonomické závislosti úředníků územních samosprávných
celků na jejich zaměstnavatelích, který je výstižně popsán v rozhodnutí rozšířeného senátu, jsou závažnými a dostatečnými argumenty pro správnost názoru prvního senátu,
podle něhož z projednávání a rozhodování
věci, v níž se rozhoduje o zájmu územního samosprávného celku, jsou podle § 14 odst. 1
správního řádu z roku 2004 bez dalšího vyloučeny všechny jeho úřední osoby.
[6] Oproti většině rozšířeného senátu přitom neshledávám důvody pro modifikaci tohoto právního názoru s odkazem na záměr
historického zákonodárce ani na současnou
podobu spojeného modelu územní veřejné
správy.
II.
Záměr historického zákonodárce
[7] V rozhodnutí rozšířeného senátu se
poukazuje na to, že zákonodárce zvažoval vyloučení podjatosti všech úředních osob
správního orgánu z projednávání a rozhodování věci pro poměr tohoto správního orgánu k účastníku řízení, avšak zavedení výslovné zákonné úpravy systémové podjatosti ve
správním řádu z roku 2004 nakonec vědomě
a cíleně neschválil. Z této skutečnosti rozšířený senát dovodil úmysl zákonodárce posuzovat případy systémové podjatosti podle obecných pravidel stanovených v § 14 odst. 1
správního řádu z roku 2004 s tím, že i v nich
bude zpravidla rozhodovat správní orgán podle obecných pravidel věcné a místní příslušnosti a podjatost bude shledána spíše výjimečně. Tento subjektivně teleologický výklad
§ 14 odst. 1 správního řádu z roku 2004 pak
rozšířený senát považoval za nutné zkombinovat s objektivním významem interpretovaného textu.
[8] V této souvislosti rozšířený senát citoval část svého předchozího rozsudku ze dne
4. 2012, čj. 9 Afs 7/2012-49). (...)
Odlišné stanovisko podle § 55a s. ř. s.
soudce JUDr. Jiřího Pally
I.
Úvod
[1] Rozšířený senát dospěl k závěru, že
rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení ve věci, která se
týká zájmu tohoto územního samosprávného
celku, je důvodem pochyb o nepodjatosti
úřední osoby dle § 14 odst. 1 správního řádu
její zaměstnanecký poměr
z roku 2004
k územnímu samosprávnému celku pouze
tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností
patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být její postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými
hledisky.
[2] S tímto rozhodnutím o posuzované
právní otázce nesouhlasím, neboť mám za to,
že zaměstnanecký poměr úřední osoby
k územnímu samosprávnému celku je bez
dalšího důvodem pochyb o její nepodjatosti
ve věci, v níž má tato úřední osoba v oblasti
přenesené působnosti rozhodovat ve správním řízení o zájmu svého zaměstnavatele.
[3] V odůvodnění rozhodnutí rozšířeného senátu byl učiněn správný závěr, že současné právní postavení úředníků územních
samosprávných celků a jejich vztah k samosprávným orgánům obce či kraje neposkytují
účinné záruky, že se tito úředníci budou skutečně řídit jen právními předpisy a podle
nich jednat a rozhodovat nestranně i v těch
věcech, které se týkají záležitosti jejich zaměstnavatelů.
[4] V rozhodnutí rozšířeného senátu je
zmíněna i judikatura Nejvyššího správního
soudu, která za použití zásady nemo iudex in
causa sua shledala podjatost všech soudců
správního úseku krajského soudu v případech,
kdy tento soud nebo jeho předseda vydá ve
správním řízení rozhodnutí, jež je později napadeno žalobou ve správním soudnictví. Ani
soudci ve správním soudnictví tedy nemohou
rozhodovat ve věcech týkajících se zájmu soudu, u něhož působí, ačkoliv jsou vybaveni všemi zárukami soudcovské nezávislosti, které
vytvářejí institucionální předpoklady pro zajištění jejich nestrannosti. Tím spíše by tedy
měla být stejná hlediska užita i tehdy, kdy mají o zájmu územního samosprávného celku
rozhodovat jeho úřední osoby, které současná právní úprava nikterak nechrání před nežádoucími vlivy na jejich rozhodovací činnost ze strany jejich zaměstnavatelů. Přitom
v právním státě je nestrannost nezbytným
předpokladem nejen pro rozhodování soudů, nýbrž taktéž pro rozhodování správních
orgánů, i když úřední osoby nejsou oproti
soudcům vybaveni zárukami nezávislosti.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
[5] Judikatura Nejvyššího správního soudu k zásadě nemo iudex in causa sua ve
správním soudnictví a vztah ekonomické závislosti úředníků územních samosprávných
celků na jejich zaměstnavatelích, který je výstižně popsán v rozhodnutí rozšířeného senátu, jsou závažnými a dostatečnými argumenty pro správnost názoru prvního senátu,
podle něhož z projednávání a rozhodování
věci, v níž se rozhoduje o zájmu územního samosprávného celku, jsou podle § 14 odst. 1
správního řádu z roku 2004 bez dalšího vyloučeny všechny jeho úřední osoby.
[6] Oproti většině rozšířeného senátu přitom neshledávám důvody pro modifikaci tohoto právního názoru s odkazem na záměr
historického zákonodárce ani na současnou
podobu spojeného modelu územní veřejné
správy.
II.
Záměr historického zákonodárce
[7] V rozhodnutí rozšířeného senátu se
poukazuje na to, že zákonodárce zvažoval vyloučení podjatosti všech úředních osob
správního orgánu z projednávání a rozhodování věci pro poměr tohoto správního orgánu k účastníku řízení, avšak zavedení výslovné zákonné úpravy systémové podjatosti ve
správním řádu z roku 2004 nakonec vědomě
a cíleně neschválil. Z této skutečnosti rozšířený senát dovodil úmysl zákonodárce posuzovat případy systémové podjatosti podle obecných pravidel stanovených v § 14 odst. 1
správního řádu z roku 2004 s tím, že i v nich
bude zpravidla rozhodovat správní orgán podle obecných pravidel věcné a místní příslušnosti a podjatost bude shledána spíše výjimečně. Tento subjektivně teleologický výklad
§ 14 odst. 1 správního řádu z roku 2004 pak
rozšířený senát považoval za nutné zkombinovat s objektivním významem interpretovaného textu.
[8] V této souvislosti rozšířený senát citoval část svého předchozího rozsudku ze dne
16. 10. 2008, čj. 7 Afs 54/2006-155,
č. 1778/2009 Sb. NSS. V této pasáži se však též
uvádí, že při výkladu zákona je možné zohlednit intenci zákonodárce, „je li seznatelná
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
a našla-li v zákoně samotném dostatečně určitý výraz“. Také sociálně-správní kolegium
Nejvyššího správního soudu ve stanovisku ze
dne 2. 2. 2005, č. 498/2005 Sb. NSS, dovodilo,
že „historický výklad z důvodu principu
právní jistoty není přípustný, jestliže jak jazykový, tak i objektivně teleologický výklad
směřují k jasnému, nepochybnému závěru,
tvořícímu tzv. hranici lex lata, kterou není
možno prolomit jinými výkladovými metodami, zejména metodou historického výkladu. Na druhé straně, jestliže jazykový výklad
neposkytuje jasný výsledek nebo je tento výsledek zpochybněn odlišnou či rozpornou teleologií právního předpisu, je namístě tyto
pochybnosti odstranit jinými výkladovými
metodami. Pokud tedy v této situaci lze pomocí historického výkladu dojít k jasnému
závěru, pak je zde prostor pro takovou výkladovou metodu. Uvedená nejasnost či pochybnost také vylučuje existenci dobré víry
adresáta, jejíž porušení by bylo v rozporu
s principem právní jistoty.“ Ústavní soud pak
v nálezu ze dne 19. 11. 1996, sp. zn. IV. ÚS
279/95, přímo uvedl, že při výkladu zákona je
třeba vycházet z toho, co zákonodárce v zákoně výslovně uvedl, a nikoliv z toho, co v něm
snad uvést zamýšlel a do zákona nevtělil.
[9] Jestliže tedy zákonodárce svůj záměr
v normativní větě nevyjádří nebo jej vyjádří
neurčitě, jedná se o pochybení, které musí jít
k jeho tíži, a nikoli v k tíži adresátů právní
normy. V těchto případech je nutné dát přednost principu právní jistoty před principem
dělby moci a upřednostnit objektivně teleologický výklad interpretovaného textu před
jeho výkladem subjektivně teleologickým.
K témuž závěru ostatně dospělo i nové vydání
odborné publikace zmíněné v rozhodnutí rozšířeného senátu (Melzer, F. Metodologie nalézání práva. Úvod do právní argumentace.
16. 10. 2008, čj. 7 Afs 54/2006-155,
č. 1778/2009 Sb. NSS. V této pasáži se však též
uvádí, že při výkladu zákona je možné zohlednit intenci zákonodárce, „je li seznatelná
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
a našla-li v zákoně samotném dostatečně určitý výraz“. Také sociálně-správní kolegium
Nejvyššího správního soudu ve stanovisku ze
dne 2. 2. 2005, č. 498/2005 Sb. NSS, dovodilo,
že „historický výklad z důvodu principu
právní jistoty není přípustný, jestliže jak jazykový, tak i objektivně teleologický výklad
směřují k jasnému, nepochybnému závěru,
tvořícímu tzv. hranici lex lata, kterou není
možno prolomit jinými výkladovými metodami, zejména metodou historického výkladu. Na druhé straně, jestliže jazykový výklad
neposkytuje jasný výsledek nebo je tento výsledek zpochybněn odlišnou či rozpornou teleologií právního předpisu, je namístě tyto
pochybnosti odstranit jinými výkladovými
metodami. Pokud tedy v této situaci lze pomocí historického výkladu dojít k jasnému
závěru, pak je zde prostor pro takovou výkladovou metodu. Uvedená nejasnost či pochybnost také vylučuje existenci dobré víry
adresáta, jejíž porušení by bylo v rozporu
s principem právní jistoty.“ Ústavní soud pak
v nálezu ze dne 19. 11. 1996, sp. zn. IV. ÚS
279/95, přímo uvedl, že při výkladu zákona je
třeba vycházet z toho, co zákonodárce v zákoně výslovně uvedl, a nikoliv z toho, co v něm
snad uvést zamýšlel a do zákona nevtělil.
[9] Jestliže tedy zákonodárce svůj záměr
v normativní větě nevyjádří nebo jej vyjádří
neurčitě, jedná se o pochybení, které musí jít
k jeho tíži, a nikoli v k tíži adresátů právní
normy. V těchto případech je nutné dát přednost principu právní jistoty před principem
dělby moci a upřednostnit objektivně teleologický výklad interpretovaného textu před
jeho výkladem subjektivně teleologickým.
K témuž závěru ostatně dospělo i nové vydání
odborné publikace zmíněné v rozhodnutí rozšířeného senátu (Melzer, F. Metodologie nalézání práva. Úvod do právní argumentace.
2. vydání, Praha : C. H. Beck, 2011, s. 200–205).
[10] Rozšířeným senátem dovozená intence zákonodárce, podle níž úřední osoby
správního orgánu budou moci zpravidla rozhodovat i ve věcech dotýkajících se zájmů tohoto správního orgánu, nebyla vtělena do
žádného zákona na rozdíl od vedoucích
ústředních správních úřadů a státních tajem-
níků, na něž se podle § 14 odst. 6 správního
řádu z roku 2004 nevztahují příslušná ustanovení o podjatosti úředních osob. Proto je
třeba vycházet z toho, co zákonodárce v zákoně výslovně uvedl.
[11] V § 14 správního řádu z roku 2004 je
upraven institut vyloučení úředních osob
z projednávání a rozhodování věci. Podle odstavce prvního tohoto ustanovení „[k]aždá
osoba bezprostředně se podílející na výkonu
správního orgánu (dále jen
pravomoci
,úřední osoba‘), o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci,
k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům
takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze
pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena
ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění
by mohla výsledek řízení ovlivnit“. Ustanovení § 131 odst. 4 správního řádu z roku 2004
pak upravuje delegaci nutnou. Podle něho
„[n]adřízený správní orgán usnesením pověří k projednání a rozhodnutí věci jiný věcně příslušný podřízený správní orgán ve
svém správním obvodu, jestliže podřízený
správní orgán není z důvodu vyloučení
všech úředních osob (§ 14) tohoto orgánu
nebo členů orgánu, který rozhoduje ve sboru (kolegiální orgán), způsobilý věc projednat a rozhodnout; v takovém případě nadřízený správní orgán pověří správní orgán,
jehož správní obvod sousedí se správním obvodem nezpůsobilého správního orgánu.“
[12] Správní řád z roku 2004 tedy výslovně umožňuje vyloučení všech úředních osob
příslušného správního orgánu z projednávání
a rozhodování věci pro pochybnost o jejich
nepodjatosti a pro tento případ stanovuje postup pro určení jiného správního orgánu, který bude o věci rozhodovat. Tím vytváří správním orgánům a soudům rozhodujícím ve
správním soudnictví prostor k tomu, aby ve své
rozhodovací činnosti vymezily důvody, pro něž
považují za podjaté všechny úřední osoby
správního orgánu, který je věcně a místně příslušný k projednávání a rozhodování věci.
[13] S ohledem na nutnost nahlížet na
podjatost úřední osoby z objektivního hlediska a především na značnou ekonomickou závislost úředníků územních samosprávných
celků na jejich zaměstnavatelích tedy znění § 14
odst. 1 a § 131 odst. 4 správního řádu z roku 2004
umožňuje nalézt tento důvod i v rozhodování
úředních osob orgánu územního samosprávného celku o zájmu jejich zaměstnavatele.
[14] Jazykový výklad těchto ustanovení ve
vztahu k posuzované právní otázce je přitom
ve shodě s výkladem objektivně teleologickým.
Účelem ustanovení správního řádu z roku
2004 o podjatosti je totiž nepochybně vyloučit
z projednávání a rozhodování věci úřední osoby, u nichž je dána důvodná obava, že budou
mít zájem na určitém výsledku řízení. V daném
případě taková obava spočívá v tom, že úředníci územních samosprávných celků budou mít
zájem na vydání rozhodnutí, které bude odpovídat potřebám jejich zaměstnavatele.
[15] Jazykový i objektivně teleologický
výklad § 14 odst. 1 a § 131 odst. 4 správního
řádu z roku 2004 tedy vedou k jasnému a nepochybnému závěru o systémové podjatosti
všech úředních osob územního samosprávného celku ve věcech, v nichž se rozhoduje
o záležitostech jejich zaměstnavatele. Tento
výklad proto není možné prolomit výkladovou metodou subjektivně teleologickou.
III.
Spojený model územní veřejné správy
[16] V projednávané věci podle názoru
rozšířeného senátu proti přísnému pojetí
systémové podjatosti hovoří i výklad založený
na poměřování různých navzájem si konkurujících hodnot a cílů, jichž je třeba dosáhnout
při uspořádání institucionálního rámce rozhodování ve správním řízení v podmínkách spojeného modelu územní veřejné správy.
[17] V jeho nynější formě orgány územních samosprávných celků rozhodují v oblasti přenesené působnosti ve velkém množství
správních řízení jako správní orgány prvního
stupně a navíc významná část těchto řízení probíhá před orgány územních samosprávných
celků i ve druhém stupni. Současná podoba
spojeného modelu územní veřejné správy vede tedy zákonitě k tomu, že orgány obce či
kraje běžně a ve značném rozsahu rozhodují
ve správních řízeních o zájmech tohoto
územního samosprávného celku.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
[18] Tato skutečnost vedla rozšířený senát k závěru, podle něhož má v některých případech zásada nestrannosti při rozhodování
správního orgánu ustoupit legitimním cílům,
které mají směřovat k dosažení řádného výkonu nynějšího uspořádání územní veřejné
správy. Za ně považuje rozšířený senát hospodárnost takového uspořádání, zajištění patřičné odbornosti i s ohledem na očekávanou
typovou obtížnost, typový charakter a počet
případů, jež budou rozhodovány, schopnost
projevit místní znalost a docílit únosné míry
administrativní náročnosti rozhodovacího
procesu. Dosažení těchto cílů by bylo podle
rozšířeného senátu ve významné míře znemožněno, pokud by se v důsledku přísného
pojetí systémové podjatosti musel velký počet věcí vyřizovat v řízení před jinými než příslušnými správními orgány.
[19] Zásada nestrannosti při rozhodování
správního orgánu vychází z čl. 36 odst. 1 Listiny, který zaručuje každému právo na spravedlivý proces nejen v řízení před soudem,
nýbrž i v řízení před správním orgánem. Jedná se tedy o základní právo, které může být
omezeno jen ve prospěch jiného ústavního
principu. Jím je v posuzované věci nepochybně řádný výkon veřejné správy. Tyto dva
principy nejvyšší právní síly je možné poměřovat na základě testu proporcionality.
[20] Při něm lze dospět k závěru, že rozhoduje-li ve správním řízení o své záležitosti
vrcholný orgán státní správy, musí o věci rozhodnout jeho zaměstnanec, i když je podjatý,
neboť v tomto případě by nevydání rozhodnutí představovalo větší zásah do základního
práva na spravedlivý proces než jeho vydání
podjatou úřední osobou.
[21] Na základě testu proporcionality
však není možné zásadu nestrannosti při rozhodování správního orgánu vycházející ze základního práva na spravedlivý proces omezit
ve prospěch ústavního principu řádného výkonu veřejné správy v těch věcech, kdy má
úřední osoba orgánu územního samosprávného celku rozhodovat o zájmu svého zaměstnavatele. Základní právo je totiž možné při
provedení testu proporcionality omezit jen
v případě, že zde neexistuje mírnější prostře-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
dek, který by stejně dobře ochránil příslušný
právní princip (kritérium potřebnosti). Jiná
řešení, jež by umožňovala řádný výkon veřejné správy a současně nezasahovala do základního práva na spravedlivý proces, se však nepochybně ve vztahu k posuzované právní
otázce nabízejí.
[22] Především orgány územních samosprávných celků nejsou vrcholnými orgány
veřejné správy, nýbrž nejčastěji správními orgány prvního stupně. Ve správním řízení rozhodují téměř výhradně v oblasti přenesené
působnosti, tedy o záležitostech státu, o nichž
by jinak mohly rozhodovat regionální orgány
státní správy. Při takovém uspořádání veřejné
správy by k rozhodování o záležitosti územního samosprávného celku jeho zaměstnanci
vůbec nemohlo dojít.
[23] I při současné podobě spojeného modelu územní veřejné správy, jež je charakterizována značným přenosem výkonu státní správy
na orgány územních samosprávných celků,
však lze přijmout takovou právní úpravu, která
by umožňovala řádný výkon veřejné správy
i při velkém počtu případů, v nichž by o záležitosti územního samosprávného celku rozhodovaly jiné úřední osoby než jeho zaměstnanci.
[24] Podle § 131 odst. 4 správního řádu
z roku 2004 je možné věc, v níž mají úřední
osoby obce či kraje rozhodovat o zájmu tohoto územního samosprávného celku, přikázat
jen orgánu obce či kraje, jejichž správní obvod sousedí se správním obvodem nezpůsobilého orgánu obce či kraje. Zákonodárci
však nic nebrání, aby nežádoucí důsledky takového postupu, které jsou zřetelné zejména
u hlavního města Prahy a u statutárních měst,
eliminoval jinou právní úpravou. Ta by mohla
po vzoru návrhu správního řádu z roku 2004
či zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke
stavbě (zákon o vyvlastnění), umožnit nadřízenému správnímu orgánu samostatně rozhodovat či přikazovat věci, v nichž se rozhoduje o záležitosti určité obce, na orgán
jakékoliv obce náležející do jeho správního
obvodu, a to i ve vztahu k budoucím řízením.
[25] Tím by se dosáhlo rozdělení případů, v nichž se rozhoduje o zájmu největší obce, rovnoměrně na orgány všech obcí náležejících do téhož správního obvodu. V případě
rozhodování o věcech týkajících se zájmů
hlavního města Prahy či jejích městských částí by o delegaci rozhodoval příslušný ústřední orgán státní správy, který by je případně
mohl rovnoměrně rozdělovat po celém území státu. Tímto opatřením by nepochybně
byla zajištěna patřičná odbornost s ohledem
na typovou obtížnost a typový charakter věcí,
jež by byly z orgánů největších obcí delegovány na orgány jiných obcí. Neznalost místních
poměrů, která by z těchto hromadných delegací vyplývala, by přitom byla spíše ku prospěchu věci, neboť určitá vzdálenost od obce, jejíhož zájmu se má správní řízení dotýkat, by
orgánu jiné obce usnadnila objektivnější náhled na posuzovaný případ. Jistou nehospodárnost a vyšší administrativní náročnost
spojenou s vyšším počtem věcí vyřizovaných
jinými než věcně a místně příslušnými správními orgány pak již nelze považovat za natolik závažné hodnoty, aby převážily nad zásadou nestrannosti
nad právem na
a
spravedlivý proces těch osob, které mají jiný
zájem na výsledku správního řízení než
územní samosprávný celek.
[26] Ani v podmínkách současné podoby
spojeného modelu územní veřejné správy tedy nelze zásadu nestrannosti při rozhodování
správního orgánu omezit ve prospěch jiného
právního principu.
IV.
Rozhodl rozšířený senát o posuzované
právní otázce?
[27] Oproti většině rozšířeného senátu se
tedy domnívám, že ve věcech, ve kterých má
v oblasti přenesené působnosti rozhodovat ve
správním řízení orgán obce či kraje o zájmu tohoto územního samosprávného celku, dochází k systémové podjatosti všech jeho úředních
osob, a nikoli k pouhému systémovému riziku
podjatosti. Takový zájem přitom nemusí být
dán pouze tehdy, kdy je územní samosprávný
celek účastníkem správního řízení, nýbrž ve
všech případech, v nichž má tento celek skutečný (materiální) zájem na výsledku řízení.
[28] V takových případech zaměstnanecký poměr úředních osob k obci či kraji představuje důvod, pro který jsou všichni úředníci
územního samosprávného celku bez dalšího
vyloučeni z projednávání a rozhodování věci,
aniž by se musela zkoumat její povaha či jiné
okolnosti, z nichž by bylo patrné, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by
mohl být jejich postoj k věci ovlivněn jinými
než zákonnými hledisky.
[29] Pracovněprávní vztah mezi obcí či
krajem a jejich úředníky ve věcech, v nichž se
rozhoduje o zájmech tohoto územního samosprávného celku, představuje dostatečný důvod pro pochyby o nepodjatosti všech jeho
úředních osob, aniž by zde musela přistoupit
ještě další skutečnost. Již pouhé zjištění, že
orgán územního samosprávného celku má
rozhodovat o své vlastní záležitosti úředními
osobami, které jsou na něm ekonomicky závislé, se totiž musí dalším účastníkům správního řízení i veřejnosti jevit jako překážka,
která znemožňuje či alespoň ztěžuje nestranné a objektivní rozhodnutí o takové věci.
[30] Navíc tím, že rozšířený senát stanovil
kromě zaměstnaneckého poměru úředníků
k územnímu samosprávnému celku ještě další kritéria, po jejichž splnění by teprve tyto
úřední osoby mohly být vyloučeny z projednávání a rozhodnutí věci, která se týká záležitosti jejich zaměstnavatele, vytvořil z předložené právní otázky skutkovou otázku. Ta
navíc bude v celé řadě případů složitější než
samotné meritum věci, neboť další kritéria,
která musí přistoupit k pracovněprávnímu
vztahu mezi obcí či krajem a jeho úředníky,
byla stanovena příkladmo a nezřetelně jen na
základě určitých indicií. Jinak tomu ostatně
ani být nemohlo, neboť to, zda existuje někdo,
kdo má zájem na určitém výsledku řízení
a přitom má či může mít schopnost působit
na příslušnou úřední osobu prostřednictvím
jejího zaměstnaneckého vztahu k územnímu
samosprávnému celku, se v podstatě nedá
spolehlivě prokázat.
[31] Uvedená nemožnost nalézt jasnější
další kritéria pro pochyby o nepodjatosti
úředních osob orgánu obce či kraje ve věcech, v nichž se rozhoduje o zájmu tohoto
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
územního samosprávného celku, tedy svědčí
o tom, že taková dodatečná kritéria neměla
být rozšířeným senát vůbec stanovena. Rozšířený senát měl tedy na základě judikatury
Nejvyššího správního soudu k zásadě nemo
iudex in causa sua a při vědomí ekonomické
závislosti úředníků územních samosprávných celků na svých zaměstnavatelích učinit
jednoznačný závěr, že v případech, kdy orgán
územního samosprávného celku rozhoduje
v oblasti přenesené působnosti ve správním
řízení o své vlastní záležitosti, jsou bez dalšího dány pochyby o podjatosti všech jeho
úředních osob.
[32] Přijetím kompromisního řešení
předložené otázky podle mého názoru rozšířený senát nedosáhne svého záměru umožnit
řádné fungování nynější podoby spojeného
modelu územní veřejné správy. Rozhodnutí
rozšířeného senátu je totiž natolik nejednoznačné, a ani tomu z povahy této otázky nemohlo být jinak, že nepochybně vyvolá ve
značném množství případů nejistotu, zda
úřední osoba orgánu územního samosprávného celku může rozhodovat o zájmu svého
zaměstnavatele. Takový stav vyvolá v praxi
minimálně stejné obtíže, jako v případě závěru o systémové podjatosti všech úředních
osob obce či kraje, které mají rozhodovat o záležitosti tohoto územního samosprávného
celku. Naopak se domnívám, že takové jednoznačné řešení by bylo šetrnější k zájmu na řádném výkonu veřejné správy, neboť by zákonodárce spíše přimělo k přijetí takové právní
úpravy, která by i v podmínkách nynějšího
modelu územní veřejné správy umožňovala
uspokojivé řešení situací, kdy má orgán územního samosprávného celku rozhodovat v oblasti přenesené působnosti ve správním řízení o zájmu tohoto celku.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
[33] Dosažení takového stavu by přitom
nebylo výrazem nepřípustného aktivismu
soudní moci. Soudy jsou totiž povolány především k ochraně práv, mezi něž náleží i základní
právo na spravedlivý proces před správními
orgány. Jestliže tedy současná podoba spojeného modelu územní veřejné správy v uvedených případech koliduje s tímto základním
právem, měl rozšířený senát upřednostnit zásadu nestrannosti rozhodování správního orgánu i za cenu toho, že do určité míry zasáhne do koncepce zákonodárce, který se
rozhodl přenést velkou část agendy státní
správy na orgány územních samosprávných
celků.
[34] Rozšířený senát samozřejmě mohl také upřednostnit zájem na řádném výkonu veřejné správy a učinit závěr, že zaměstnanecký poměr úředních osob obce či kraje k tomuto
územnímu samosprávnému celku není důvodem
pro jejich vyloučení z projednávání a rozhodování ani v těch věcech, které se týkají zájmu jejich zaměstnavatelů. Každopádně tím,
že rozšířený senát přistoupil na nejednoznačné řešení, které lze v praxi obtížně realizovat,
nesplnil ve vztahu k posuzované otázce svoji
základní úlohu sjednotitele rozhodovací činnosti správních soudů a správních orgánů,
a v důsledku toho ani nenastolil stav právní jistoty pro adresáty příslušné právní normy.
[35] Naopak lze důvodně očekávat, že
jednotlivé tříčlenné senáty Nejvyššího správního soudu, krajské soudy i orgány územních
samosprávných celků pochopí rozhodnutí
rozšířeného senátu o předložené otázce zcela
odlišně a dospějí k rozporným závěrům. Rozšířený senát tedy fakticky o posuzované otázce nerozhodl a naopak do ní vnesl ve značné
míře další nejistotu.
k § 1 a § 4 zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její působnosti
v ochraně lesa, ve znění zákonů č. 149/2003 Sb., č. 222/2006 Sb. a č. 167/2008 Sb. (v textu
jen „zákon o ČIŽP“)
k § 80 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákonů č. 16/1997 Sb.,
k § 66 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění účin-
k § 7 odst. 2 soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb.
Pokud je k rozhodování o správních deliktech (např. dle § 4 zákona č. 282/1991 Sb.,
o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa, § 80 zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, § 66 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech)
příslušná Česká inspekce životního prostředí, rozhoduje o nich v prvním stupni;
o odvolání rozhoduje Ministerstvo životního prostředí. Oblastním inspektorátům
České inspekce životního prostředí zákon nesvěřil samostatné rozhodovací pravomoci. K řízení o žalobě proti těmto rozhodnutím je proto v souladu s § 7 odst. 2 s. ř. s.
ve znění účinném od 1. 1. 2012 místně příslušný krajský soud, v jehož obvodu sídlí
ústředí České inspekce životního prostředí.
(Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2012, čj. Nad 81/2012-71)
Věc: Akciová společnost AFC Servis DC proti Ministerstvu životního prostředí o uložení
2803
Řízení před soudem: místní příslušnost
č. 320/2002 Sb. a č. 291/2009 Sb.
ném od 19. 9. 2009
pokuty.
Dne 12. 12. 2011 uložila Česká inspekce
životního prostředí, Oblastní inspektorát
Ústí nad Labem žalobci pokutu ve výši
950 000 Kč za správní delikty podle § 66
odst. 4 písm. b) a § 66 odst. 2 písm. a) zákona
o odpadech. Na základě odvolání proti tomuto rozhodnutí žalovaný dne 30. 1. 2012 rozhodnutí správního orgánu I. stupně změnil.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce
žalobu u Městského soudu v Praze.
Městský soud v Praze usnesením ze dne
2. vydání, Praha : C. H. Beck, 2011, s. 200–205).
[10] Rozšířeným senátem dovozená intence zákonodárce, podle níž úřední osoby
správního orgánu budou moci zpravidla rozhodovat i ve věcech dotýkajících se zájmů tohoto správního orgánu, nebyla vtělena do
žádného zákona na rozdíl od vedoucích
ústředních správních úřadů a státních tajem-
níků, na něž se podle § 14 odst. 6 správního
řádu z roku 2004 nevztahují příslušná ustanovení o podjatosti úředních osob. Proto je
třeba vycházet z toho, co zákonodárce v zákoně výslovně uvedl.
[11] V § 14 správního řádu z roku 2004 je
upraven institut vyloučení úředních osob
z projednávání a rozhodování věci. Podle odstavce prvního tohoto ustanovení „[k]aždá
osoba bezprostředně se podílející na výkonu
správního orgánu (dále jen
pravomoci
,úřední osoba‘), o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci,
k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům
takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze
pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena
ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění
by mohla výsledek řízení ovlivnit“. Ustanovení § 131 odst. 4 správního řádu z roku 2004
pak upravuje delegaci nutnou. Podle něho
„[n]adřízený správní orgán usnesením pověří k projednání a rozhodnutí věci jiný věcně příslušný podřízený správní orgán ve
svém správním obvodu, jestliže podřízený
správní orgán není z důvodu vyloučení
všech úředních osob (§ 14) tohoto orgánu
nebo členů orgánu, který rozhoduje ve sboru (kolegiální orgán), způsobilý věc projednat a rozhodnout; v takovém případě nadřízený správní orgán pověří správní orgán,
jehož správní obvod sousedí se správním obvodem nezpůsobilého správního orgánu.“
[12] Správní řád z roku 2004 tedy výslovně umožňuje vyloučení všech úředních osob
příslušného správního orgánu z projednávání
a rozhodování věci pro pochybnost o jejich
nepodjatosti a pro tento případ stanovuje postup pro určení jiného správního orgánu, který bude o věci rozhodovat. Tím vytváří správním orgánům a soudům rozhodujícím ve
správním soudnictví prostor k tomu, aby ve své
rozhodovací činnosti vymezily důvody, pro něž
považují za podjaté všechny úřední osoby
správního orgánu, který je věcně a místně příslušný k projednávání a rozhodování věci.
[13] S ohledem na nutnost nahlížet na
podjatost úřední osoby z objektivního hlediska a především na značnou ekonomickou závislost úředníků územních samosprávných
celků na jejich zaměstnavatelích tedy znění § 14
odst. 1 a § 131 odst. 4 správního řádu z roku 2004
umožňuje nalézt tento důvod i v rozhodování
úředních osob orgánu územního samosprávného celku o zájmu jejich zaměstnavatele.
[14] Jazykový výklad těchto ustanovení ve
vztahu k posuzované právní otázce je přitom
ve shodě s výkladem objektivně teleologickým.
Účelem ustanovení správního řádu z roku
2004 o podjatosti je totiž nepochybně vyloučit
z projednávání a rozhodování věci úřední osoby, u nichž je dána důvodná obava, že budou
mít zájem na určitém výsledku řízení. V daném
případě taková obava spočívá v tom, že úředníci územních samosprávných celků budou mít
zájem na vydání rozhodnutí, které bude odpovídat potřebám jejich zaměstnavatele.
[15] Jazykový i objektivně teleologický
výklad § 14 odst. 1 a § 131 odst. 4 správního
řádu z roku 2004 tedy vedou k jasnému a nepochybnému závěru o systémové podjatosti
všech úředních osob územního samosprávného celku ve věcech, v nichž se rozhoduje
o záležitostech jejich zaměstnavatele. Tento
výklad proto není možné prolomit výkladovou metodou subjektivně teleologickou.
III.
Spojený model územní veřejné správy
[16] V projednávané věci podle názoru
rozšířeného senátu proti přísnému pojetí
systémové podjatosti hovoří i výklad založený
na poměřování různých navzájem si konkurujících hodnot a cílů, jichž je třeba dosáhnout
při uspořádání institucionálního rámce rozhodování ve správním řízení v podmínkách spojeného modelu územní veřejné správy.
[17] V jeho nynější formě orgány územních samosprávných celků rozhodují v oblasti přenesené působnosti ve velkém množství
správních řízení jako správní orgány prvního
stupně a navíc významná část těchto řízení probíhá před orgány územních samosprávných
celků i ve druhém stupni. Současná podoba
spojeného modelu územní veřejné správy vede tedy zákonitě k tomu, že orgány obce či
kraje běžně a ve značném rozsahu rozhodují
ve správních řízeních o zájmech tohoto
územního samosprávného celku.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
[18] Tato skutečnost vedla rozšířený senát k závěru, podle něhož má v některých případech zásada nestrannosti při rozhodování
správního orgánu ustoupit legitimním cílům,
které mají směřovat k dosažení řádného výkonu nynějšího uspořádání územní veřejné
správy. Za ně považuje rozšířený senát hospodárnost takového uspořádání, zajištění patřičné odbornosti i s ohledem na očekávanou
typovou obtížnost, typový charakter a počet
případů, jež budou rozhodovány, schopnost
projevit místní znalost a docílit únosné míry
administrativní náročnosti rozhodovacího
procesu. Dosažení těchto cílů by bylo podle
rozšířeného senátu ve významné míře znemožněno, pokud by se v důsledku přísného
pojetí systémové podjatosti musel velký počet věcí vyřizovat v řízení před jinými než příslušnými správními orgány.
[19] Zásada nestrannosti při rozhodování
správního orgánu vychází z čl. 36 odst. 1 Listiny, který zaručuje každému právo na spravedlivý proces nejen v řízení před soudem,
nýbrž i v řízení před správním orgánem. Jedná se tedy o základní právo, které může být
omezeno jen ve prospěch jiného ústavního
principu. Jím je v posuzované věci nepochybně řádný výkon veřejné správy. Tyto dva
principy nejvyšší právní síly je možné poměřovat na základě testu proporcionality.
[20] Při něm lze dospět k závěru, že rozhoduje-li ve správním řízení o své záležitosti
vrcholný orgán státní správy, musí o věci rozhodnout jeho zaměstnanec, i když je podjatý,
neboť v tomto případě by nevydání rozhodnutí představovalo větší zásah do základního
práva na spravedlivý proces než jeho vydání
podjatou úřední osobou.
[21] Na základě testu proporcionality
však není možné zásadu nestrannosti při rozhodování správního orgánu vycházející ze základního práva na spravedlivý proces omezit
ve prospěch ústavního principu řádného výkonu veřejné správy v těch věcech, kdy má
úřední osoba orgánu územního samosprávného celku rozhodovat o zájmu svého zaměstnavatele. Základní právo je totiž možné při
provedení testu proporcionality omezit jen
v případě, že zde neexistuje mírnější prostře-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
dek, který by stejně dobře ochránil příslušný
právní princip (kritérium potřebnosti). Jiná
řešení, jež by umožňovala řádný výkon veřejné správy a současně nezasahovala do základního práva na spravedlivý proces, se však nepochybně ve vztahu k posuzované právní
otázce nabízejí.
[22] Především orgány územních samosprávných celků nejsou vrcholnými orgány
veřejné správy, nýbrž nejčastěji správními orgány prvního stupně. Ve správním řízení rozhodují téměř výhradně v oblasti přenesené
působnosti, tedy o záležitostech státu, o nichž
by jinak mohly rozhodovat regionální orgány
státní správy. Při takovém uspořádání veřejné
správy by k rozhodování o záležitosti územního samosprávného celku jeho zaměstnanci
vůbec nemohlo dojít.
[23] I při současné podobě spojeného modelu územní veřejné správy, jež je charakterizována značným přenosem výkonu státní správy
na orgány územních samosprávných celků,
však lze přijmout takovou právní úpravu, která
by umožňovala řádný výkon veřejné správy
i při velkém počtu případů, v nichž by o záležitosti územního samosprávného celku rozhodovaly jiné úřední osoby než jeho zaměstnanci.
[24] Podle § 131 odst. 4 správního řádu
z roku 2004 je možné věc, v níž mají úřední
osoby obce či kraje rozhodovat o zájmu tohoto územního samosprávného celku, přikázat
jen orgánu obce či kraje, jejichž správní obvod sousedí se správním obvodem nezpůsobilého orgánu obce či kraje. Zákonodárci
však nic nebrání, aby nežádoucí důsledky takového postupu, které jsou zřetelné zejména
u hlavního města Prahy a u statutárních měst,
eliminoval jinou právní úpravou. Ta by mohla
po vzoru návrhu správního řádu z roku 2004
či zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke
stavbě (zákon o vyvlastnění), umožnit nadřízenému správnímu orgánu samostatně rozhodovat či přikazovat věci, v nichž se rozhoduje o záležitosti určité obce, na orgán
jakékoliv obce náležející do jeho správního
obvodu, a to i ve vztahu k budoucím řízením.
[25] Tím by se dosáhlo rozdělení případů, v nichž se rozhoduje o zájmu největší obce, rovnoměrně na orgány všech obcí náležejících do téhož správního obvodu. V případě
rozhodování o věcech týkajících se zájmů
hlavního města Prahy či jejích městských částí by o delegaci rozhodoval příslušný ústřední orgán státní správy, který by je případně
mohl rovnoměrně rozdělovat po celém území státu. Tímto opatřením by nepochybně
byla zajištěna patřičná odbornost s ohledem
na typovou obtížnost a typový charakter věcí,
jež by byly z orgánů největších obcí delegovány na orgány jiných obcí. Neznalost místních
poměrů, která by z těchto hromadných delegací vyplývala, by přitom byla spíše ku prospěchu věci, neboť určitá vzdálenost od obce, jejíhož zájmu se má správní řízení dotýkat, by
orgánu jiné obce usnadnila objektivnější náhled na posuzovaný případ. Jistou nehospodárnost a vyšší administrativní náročnost
spojenou s vyšším počtem věcí vyřizovaných
jinými než věcně a místně příslušnými správními orgány pak již nelze považovat za natolik závažné hodnoty, aby převážily nad zásadou nestrannosti
nad právem na
a
spravedlivý proces těch osob, které mají jiný
zájem na výsledku správního řízení než
územní samosprávný celek.
[26] Ani v podmínkách současné podoby
spojeného modelu územní veřejné správy tedy nelze zásadu nestrannosti při rozhodování
správního orgánu omezit ve prospěch jiného
právního principu.
IV.
Rozhodl rozšířený senát o posuzované
právní otázce?
[27] Oproti většině rozšířeného senátu se
tedy domnívám, že ve věcech, ve kterých má
v oblasti přenesené působnosti rozhodovat ve
správním řízení orgán obce či kraje o zájmu tohoto územního samosprávného celku, dochází k systémové podjatosti všech jeho úředních
osob, a nikoli k pouhému systémovému riziku
podjatosti. Takový zájem přitom nemusí být
dán pouze tehdy, kdy je územní samosprávný
celek účastníkem správního řízení, nýbrž ve
všech případech, v nichž má tento celek skutečný (materiální) zájem na výsledku řízení.
[28] V takových případech zaměstnanecký poměr úředních osob k obci či kraji představuje důvod, pro který jsou všichni úředníci
územního samosprávného celku bez dalšího
vyloučeni z projednávání a rozhodování věci,
aniž by se musela zkoumat její povaha či jiné
okolnosti, z nichž by bylo patrné, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by
mohl být jejich postoj k věci ovlivněn jinými
než zákonnými hledisky.
[29] Pracovněprávní vztah mezi obcí či
krajem a jejich úředníky ve věcech, v nichž se
rozhoduje o zájmech tohoto územního samosprávného celku, představuje dostatečný důvod pro pochyby o nepodjatosti všech jeho
úředních osob, aniž by zde musela přistoupit
ještě další skutečnost. Již pouhé zjištění, že
orgán územního samosprávného celku má
rozhodovat o své vlastní záležitosti úředními
osobami, které jsou na něm ekonomicky závislé, se totiž musí dalším účastníkům správního řízení i veřejnosti jevit jako překážka,
která znemožňuje či alespoň ztěžuje nestranné a objektivní rozhodnutí o takové věci.
[30] Navíc tím, že rozšířený senát stanovil
kromě zaměstnaneckého poměru úředníků
k územnímu samosprávnému celku ještě další kritéria, po jejichž splnění by teprve tyto
úřední osoby mohly být vyloučeny z projednávání a rozhodnutí věci, která se týká záležitosti jejich zaměstnavatele, vytvořil z předložené právní otázky skutkovou otázku. Ta
navíc bude v celé řadě případů složitější než
samotné meritum věci, neboť další kritéria,
která musí přistoupit k pracovněprávnímu
vztahu mezi obcí či krajem a jeho úředníky,
byla stanovena příkladmo a nezřetelně jen na
základě určitých indicií. Jinak tomu ostatně
ani být nemohlo, neboť to, zda existuje někdo,
kdo má zájem na určitém výsledku řízení
a přitom má či může mít schopnost působit
na příslušnou úřední osobu prostřednictvím
jejího zaměstnaneckého vztahu k územnímu
samosprávnému celku, se v podstatě nedá
spolehlivě prokázat.
[31] Uvedená nemožnost nalézt jasnější
další kritéria pro pochyby o nepodjatosti
úředních osob orgánu obce či kraje ve věcech, v nichž se rozhoduje o zájmu tohoto
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
územního samosprávného celku, tedy svědčí
o tom, že taková dodatečná kritéria neměla
být rozšířeným senát vůbec stanovena. Rozšířený senát měl tedy na základě judikatury
Nejvyššího správního soudu k zásadě nemo
iudex in causa sua a při vědomí ekonomické
závislosti úředníků územních samosprávných celků na svých zaměstnavatelích učinit
jednoznačný závěr, že v případech, kdy orgán
územního samosprávného celku rozhoduje
v oblasti přenesené působnosti ve správním
řízení o své vlastní záležitosti, jsou bez dalšího dány pochyby o podjatosti všech jeho
úředních osob.
[32] Přijetím kompromisního řešení
předložené otázky podle mého názoru rozšířený senát nedosáhne svého záměru umožnit
řádné fungování nynější podoby spojeného
modelu územní veřejné správy. Rozhodnutí
rozšířeného senátu je totiž natolik nejednoznačné, a ani tomu z povahy této otázky nemohlo být jinak, že nepochybně vyvolá ve
značném množství případů nejistotu, zda
úřední osoba orgánu územního samosprávného celku může rozhodovat o zájmu svého
zaměstnavatele. Takový stav vyvolá v praxi
minimálně stejné obtíže, jako v případě závěru o systémové podjatosti všech úředních
osob obce či kraje, které mají rozhodovat o záležitosti tohoto územního samosprávného
celku. Naopak se domnívám, že takové jednoznačné řešení by bylo šetrnější k zájmu na řádném výkonu veřejné správy, neboť by zákonodárce spíše přimělo k přijetí takové právní
úpravy, která by i v podmínkách nynějšího
modelu územní veřejné správy umožňovala
uspokojivé řešení situací, kdy má orgán územního samosprávného celku rozhodovat v oblasti přenesené působnosti ve správním řízení o zájmu tohoto celku.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
[33] Dosažení takového stavu by přitom
nebylo výrazem nepřípustného aktivismu
soudní moci. Soudy jsou totiž povolány především k ochraně práv, mezi něž náleží i základní
právo na spravedlivý proces před správními
orgány. Jestliže tedy současná podoba spojeného modelu územní veřejné správy v uvedených případech koliduje s tímto základním
právem, měl rozšířený senát upřednostnit zásadu nestrannosti rozhodování správního orgánu i za cenu toho, že do určité míry zasáhne do koncepce zákonodárce, který se
rozhodl přenést velkou část agendy státní
správy na orgány územních samosprávných
celků.
[34] Rozšířený senát samozřejmě mohl také upřednostnit zájem na řádném výkonu veřejné správy a učinit závěr, že zaměstnanecký poměr úředních osob obce či kraje k tomuto
územnímu samosprávnému celku není důvodem
pro jejich vyloučení z projednávání a rozhodování ani v těch věcech, které se týkají zájmu jejich zaměstnavatelů. Každopádně tím,
že rozšířený senát přistoupil na nejednoznačné řešení, které lze v praxi obtížně realizovat,
nesplnil ve vztahu k posuzované otázce svoji
základní úlohu sjednotitele rozhodovací činnosti správních soudů a správních orgánů,
a v důsledku toho ani nenastolil stav právní jistoty pro adresáty příslušné právní normy.
[35] Naopak lze důvodně očekávat, že
jednotlivé tříčlenné senáty Nejvyššího správního soudu, krajské soudy i orgány územních
samosprávných celků pochopí rozhodnutí
rozšířeného senátu o předložené otázce zcela
odlišně a dospějí k rozporným závěrům. Rozšířený senát tedy fakticky o posuzované otázce nerozhodl a naopak do ní vnesl ve značné
míře další nejistotu.
k § 1 a § 4 zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její působnosti
v ochraně lesa, ve znění zákonů č. 149/2003 Sb., č. 222/2006 Sb. a č. 167/2008 Sb. (v textu
jen „zákon o ČIŽP“)
k § 80 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákonů č. 16/1997 Sb.,
k § 66 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění účin-
k § 7 odst. 2 soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb.
Pokud je k rozhodování o správních deliktech (např. dle § 4 zákona č. 282/1991 Sb.,
o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa, § 80 zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, § 66 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech)
příslušná Česká inspekce životního prostředí, rozhoduje o nich v prvním stupni;
o odvolání rozhoduje Ministerstvo životního prostředí. Oblastním inspektorátům
České inspekce životního prostředí zákon nesvěřil samostatné rozhodovací pravomoci. K řízení o žalobě proti těmto rozhodnutím je proto v souladu s § 7 odst. 2 s. ř. s.
ve znění účinném od 1. 1. 2012 místně příslušný krajský soud, v jehož obvodu sídlí
ústředí České inspekce životního prostředí.
(Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2012, čj. Nad 81/2012-71)
Věc: Akciová společnost AFC Servis DC proti Ministerstvu životního prostředí o uložení
2803
Řízení před soudem: místní příslušnost
č. 320/2002 Sb. a č. 291/2009 Sb.
ném od 19. 9. 2009
pokuty.
Dne 12. 12. 2011 uložila Česká inspekce
životního prostředí, Oblastní inspektorát
Ústí nad Labem žalobci pokutu ve výši
950 000 Kč za správní delikty podle § 66
odst. 4 písm. b) a § 66 odst. 2 písm. a) zákona
o odpadech. Na základě odvolání proti tomuto rozhodnutí žalovaný dne 30. 1. 2012 rozhodnutí správního orgánu I. stupně změnil.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce
žalobu u Městského soudu v Praze.
Městský soud v Praze usnesením ze dne
9. 5. 2012, čj. 9 A 55/2012-33, jež nabylo právní moci dne 28. 5. 2012, rozhodl o postoupení věci Krajskému soudu v Ústí nad Labem.
Vyslovil, že k řízení je dle § 7 odst. 2 s. ř. s. ve
znění účinném od 1. 1. 2012 místně příslušný
soud, v jehož obvodu je sídlo správního orgánu, který ve věci vydal rozhodnutí v prvním
stupni. Za správní orgán, který ve věci rozhodl
v I. stupni, považoval Oblastní inspektorát
Ústí nad Labem České inspekce životního
prostředí. Proto rozhodl, že k řízení je místně
příslušný Krajský soud v Ústí nad Labem.
Krajský soud v Ústí nad Labem s postoupením věci nesouhlasil, a proto věc v souladu
s § 7 odst. 5 s. ř. s. předložil Nejvyššímu správnímu soudu k rozhodnutí o místní příslušnosti. Svůj postup odůvodnil tím, že správním orgánem, který vydal rozhodnutí v I. stupni, je
Česká inspekce životního prostředí. Tento
správní orgán má sídlo na území hlavního
města Prahy, a proto je k rozhodnutí místně
příslušným Městský soud v Praze. Krajský
soud dále uvedl, že oblastní inspektorát České
inspekce životního prostředí by mohl být orgánem příslušným rozhodovat v I. stupni pouze v případě, pokud by mu některý právní
předpis svěřoval určité samostatné rozhodovací pravomoci, což ani zákon o ČIŽP ani jiný
zákon nečiní. V předmětných právních předpisech je vždy uvedeno, že rozhoduje Česká
inspekce životního prostředí. Byť se dle § 1 odst. 2
zákona o ČIŽP Česká inspekce životního prostředí člení na ústředí a oblastní inspektoráty,
upravuje toto ustanovení pouze organizační
strukturu České inspekce životního prostředí,
a nemá tedy kompetenční povahu.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
Nejvyšší správní soud rozhodl, že k projednání a rozhodnutí věci je místně příslušný
Městský soud v Praze.
Z odůvodnění:
Podle § 7 odst. 2 s. ř. s. platí, že „[n]estanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, je
k řízení místně příslušný soud, v jehož obvodu je sídlo správního orgánu, který ve věci
vydal rozhodnutí v prvním stupni nebo jinak zasáhl do práv toho, kdo se u soudu domáhá ochrany. Má-li tento správní orgán
sídlo mimo obvod své působnosti, platí, že
má sídlo v obvodu své působnosti.“
Podle § 7 odst. 5 s. ř. s. platí, že „[n]ení-li
soud, u něhož byl návrh podán, k jeho vyřízení místně příslušný, postoupí jej k vyřízení
soudu příslušnému. Nesouhlasí-li tento soud
s postoupením věci, předloží spisy k rozhodnutí o příslušnosti Nejvyššímu správnímu
soudu. Rozhodnutím Nejvyššího správního
soudu o této otázce jsou soudy vázány.“
Podle § 1 odst. 1 a 2 zákona o ČIŽP se zřizuje Česká inspekce životního prostředí jako
orgán státní správy, který je podřízený žalovanému. Inspekce se dělí na ústředí a oblastní inspektoráty.
V předkládané věci má Nejvyšší správní
soud posoudit, zda lze oblastní inspektorát
České inspekce životního prostředí považovat za správní orgán, který ve věci vydal rozhodnutí v I. stupni dle § 7 odst. 2 s. ř. s. Nejvyšší správní soud o této otázce rozhodoval
již v usneseních ze dne 19. 4. 2012, čj. Nad
9/2012-37, ze dne 10. 5. 2012, čj. Nad
21/2012-38, ze dne 30. 5. 2012, čj. Nad
39/2012-30, a ze dne 4. 10. 2012, čj. Nad
79/2012-36 a neshledal důvod k tomu, aby se
v posuzovaném případě od těchto rozhodnutí odchýlil.
Za správní orgán lze považovat orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného
celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobu nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno
rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 013
správy [§ 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Organizační složka správního orgánu může být správním orgánem rozhodujícím v prvním stupni
pouze tehdy, svěřuje-li jí nějaký právní předpis určité samostatné rozhodovací pravomoci (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2008, čj. 3 Ans 8/2008-84).
Oblastní inspektoráty České inspekce životního prostředí takové postavení nemají.
Česká inspekce životního prostředí byla zřízena zákonem o ČIŽP jako orgán státní správy s celostátní působností. Ustanovení § 1
odst. 2 zákona o ČIŽP upravuje pouze postavení a interní organizaci České inspekce životního prostředí, nesvěřuje však jednotlivým oblastním inspektorátům samostatné
rozhodovací pravomoci ani nevymezuje jejich působnost. Zákony upravující oblast
ochrany životního prostředí rovněž nepředpokládají žádnou pravomoc jednotlivých oblastních inspektorátů, neboť zmiňují pouze
Českou inspekci životního prostředí (například zákon o odpadech, zákon č. 86/2002 Sb.,
o ochraně ovzduší, zákon č. 254/2001 Sb.,
o vodách a o změně některých zákonů (vodní
zákon), zákon o ochraně přírody a krajiny).
O odvoláních proti rozhodnutím České inspekce životního prostředí rozhoduje žalovaný (srov. např. § 1 odst. 1 zákona o ČIŽP, ve
spojení s § 68 odst. 2 zákona o odpadech).
Oblastní inspektoráty jakožto dekoncentrované regionální složky České inspekce životního prostředí tak jednají a vykonávají činnost jejím jménem, a proto o nich nelze
uvažovat jako o samostatných správních orgánech, které by byly nadány rozhodovací
pravomocí.
Na základě výše popsaných úvah dospěl
Nejvyšší správní soud k závěru, že za orgán,
který v dané věci vydal rozhodnutí v I. stupni
(§ 7 odst. 2 věta první s. ř. s.) nelze považovat
oblastní inspektorát, nýbrž Českou inspekci
životního prostředí se sídlem Praha 9, Na Břehu 267. Proto je podle přílohy č. 2 zákona
č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů, místně příslušným
Městský soud v Praze.
Občanské sdružení Ateliér pro životní prostředí proti Magistrátu hlavního města Prahy o povolení pokácení dřevin, o kasační stížnosti žalobce. *) S účinností od 1. 1. 2006 nahrazen zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád.