2 Ads 393/2020- 38 - text
2 Ads 393/2020 – 44
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Evy Šonkové a soudců JUDr. Faisala Husseiniho a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce: Otavské strojírny a. s., se sídlem Strakonická 365, Horažďovice, zastoupený Mgr. Františkem Korbelem, Ph.D., advokátem se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce, se sídlem Kolářská 451/13, Opava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 5. 2018, č. j. 1619/1.30/18-3, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 26. 8. 2020, č. j. 30 A 158/2018-92,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
[1] Oblastní inspektorát práce pro Plzeňský kraj a Karlovarský kraj (dále jen „inspektorát“) rozhodnutím ze dne 31. 1. 2018, č. j. 6535/6.30/17-37 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), rozhodl tak, že dle výroku I. žalobce spáchal správní delikt podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném do 30. 6. 2017 (dále jen „zákon o zaměstnanosti“), tak, že: 1) umožnil výkon nelegální práce ve smyslu § 5 písm. e) bod 1. zákona o zaměstnanosti tím, že v období od 1. 1. 2016 do 21. 7. 2016 umožnil výkon závislé práce mimo pracovně právní vztah J. P., státní příslušnost Slovenská republika, který pro žalobce v jeho provozovně na adrese Strakonická 365, Horažďovice (dále jen „provozovna“) vykonával svářečské práce, čímž žalobce porušil § 3 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce („zákoník práce“); 2) umožnil výkon nelegální práce ve smyslu § 5 písm. e) bod 1. zákona o zaměstnanosti tím, že v období od 1. 1. 2016 do 21. 7. 2016 umožnil výkon závislé práce mimo pracovně právní vztah R. D., státní příslušnost Ukrajina, který pro žalobce v jeho provozovně vykonával svářečské práce, čímž žalobce porušil § 3 zákoníku práce; 3) umožnil výkon nelegální práce ve smyslu § 5 písm. e) bod 1. zákona o zaměstnanosti tím, že v období od 1. 1. 2016 do 20. 5. 2016 umožnil výkon závislé práce mimo pracovně právní vztah O. D., státní příslušnost Ukrajina, který pro žalobce v jeho provozovně vykonával svářečské práce, čímž žalobce porušil § 3 zákoníku práce. Výrokem II. prvostupňového rozhodnutí inspektorát uložil žalobci dle § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti pokutu ve výši 250 000 Kč. Zároveň výrokem III. inspektorát uložil žalobci povinnost uhradit paušální částku nákladů správního řízení ve výši 1000 Kč.
[2] Proti prvostupňovému rozhodnutí podal žalobce odvolání. To žalovaný zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil rozhodnutím ze dne 25. 5. 2018, č. j. 1619/1.30/18-3, které žalobce posléze napadl žalobou u Krajského soudu v Plzni.
[3] Krajský soud v Plzni žalobu zamítl rozsudkem, který nyní Nejvyšší správní soud přezkoumává v rámci řízení o žalobcově kasační stížnosti. Krajský soud dospěl totiž k závěru, že rozhodnutí žalovaného netrpí vadami, které mu žalobce vytýká. Zejména považoval krajský soud rozhodnutí žalovaného za přezkoumatelné, přičemž žalovaný mohl v daném případě odkazovat i na odůvodnění prvostupňového rozhodnutí. Dále měl soud za to, že žalovaný (resp. inspektorát) prokázal naplnění znaků závislé práce. Žalovaný taktéž řádně zjistil a vyhodnotil skutkový stav, jakož i adekvátně interpretoval žalobcova tvrzení. Krajský soud se domníval, že žalovaný nemusel provádět další navrhované důkazy a že žalovaný správně posoudil naplnění materiální stránky přestupku a pokutu uložil v souladu se zákonem.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[3] Krajský soud v Plzni žalobu zamítl rozsudkem, který nyní Nejvyšší správní soud přezkoumává v rámci řízení o žalobcově kasační stížnosti. Krajský soud dospěl totiž k závěru, že rozhodnutí žalovaného netrpí vadami, které mu žalobce vytýká. Zejména považoval krajský soud rozhodnutí žalovaného za přezkoumatelné, přičemž žalovaný mohl v daném případě odkazovat i na odůvodnění prvostupňového rozhodnutí. Dále měl soud za to, že žalovaný (resp. inspektorát) prokázal naplnění znaků závislé práce. Žalovaný taktéž řádně zjistil a vyhodnotil skutkový stav, jakož i adekvátně interpretoval žalobcova tvrzení. Krajský soud se domníval, že žalovaný nemusel provádět další navrhované důkazy a že žalovaný správně posoudil naplnění materiální stránky přestupku a pokutu uložil v souladu se zákonem.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) v kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě uplatnil důvod podle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), tedy nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, vady řízení a nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného pro nedostatek důvodů a také nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu.
[5] Stěžovatel nejdříve přiblížil skutkový stav věci a poukázal na povahu své činnosti. Stěžovatel podniká v odvětví strojírenského průmyslu a k výkonu činností spadajících do oblasti jeho podnikání využívá z části vlastní zaměstnance a z části dodávky od svých obchodních partnerů, případně dodavatelů svých obchodních partnerů. Služeb svých obchodních partnerů využívá, neboť není schopen vlastními zaměstnanci pokrýt poptávku po jím poskytovaných službách. Na trhu je dlouhodobě nedostatek zaměstnanců, kteří by byli ochotni vstoupit do zaměstnaneckého poměru, pročež stěžovatel řeší tento dlouhodobý faktický nedostatek prostřednictvím dodávek od svých obchodních partnerů.
[6] Jedním z dodavatelů služeb pro stěžovatele je i společnost NEZAN, s. r. o - organizační složka (dále jen „NEZAN“). Stěžovatel uzavřel se společností NEZAN rámcovou dohodu o dílo dle zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. Předmětem této smlouvy bylo provádění služeb vedoucích ke zhotovení hmotných věcí, přičemž cena za dílo zahrnovala i cenu za pronájem pracovních nástrojů a pomůcek ke zhotovení díla. Dále měl stěžovatel se společností NEZAN uzavřenou nájemní smlouvu, na základě níž mohla společnost NEZAN, resp. její dodavatelé, konat práci v prostorách stěžovatele.
[6] Jedním z dodavatelů služeb pro stěžovatele je i společnost NEZAN, s. r. o - organizační složka (dále jen „NEZAN“). Stěžovatel uzavřel se společností NEZAN rámcovou dohodu o dílo dle zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. Předmětem této smlouvy bylo provádění služeb vedoucích ke zhotovení hmotných věcí, přičemž cena za dílo zahrnovala i cenu za pronájem pracovních nástrojů a pomůcek ke zhotovení díla. Dále měl stěžovatel se společností NEZAN uzavřenou nájemní smlouvu, na základě níž mohla společnost NEZAN, resp. její dodavatelé, konat práci v prostorách stěžovatele.
[7] Spolupráce mezi stěžovatelem a NEZAN fungovala na tom principu, že stěžovatel v návaznosti na své aktuální potřeby poptal u společnosti NEZAN relevantní plnění, které bylo oceněno jednorázovou částkou zahrnující všechny aspekty prováděné činnosti; společně učinili dohodu o termínu plnění a následně došlo k započetí plnění díla. To bylo z ekonomických důvodů prováděno zásadně v prostorách patřících stěžovateli, přičemž stěžovatel žádným způsobem neovlivňoval to, kdo a jak dané dílo bude plnit. Zároveň pochopitelně musel mít o složení osob nacházejících se v jeho prostorách povědomí, neboť byl i ve vztahu k těmto osobám povinen zajistit bezpečnost a ochranu zdraví při práci. Toto byl jediný důvod evidence přítomnosti pracovníků společnosti NEZAN; stěžovatel práci a pohyb pracovníků společnosti NEZAN v jeho prostorách nijak dlouhodobě neevidoval.
[8] Pokyny vztahující se k provádění díla udělovala jednotlivým pracovníkům výhradně společnost NEZAN, která se smluvně zavázala stěžovateli dodat dílo stanovené kvality v ujednané lhůtě. Stěžovatel způsob provedení díla pracovníky společnosti NEZAN nijak neovlivňoval a neuděloval jim žádné pokyny. Stěžovatel v průběhu spolupráce maximálně, v intencích jeho obchodního vztahu se společností NEZAN, kontroloval kvalitu prováděného díla tak, aby dílo odpovídalo požadované smluvně sjednané kvalitě. Spolupráce mezi NEZAN a stěžovatelem probíhala striktně v podnikatelském režimu a jejím výsledkem mělo být zhotovené dílo bez ohledu na způsob jeho provádění. Mezi stěžovatelem a zaměstnanci a dodavateli společnosti NEZAN neexistoval žádný právní vztah ani bezprostřední faktický vztah.
[9] Přesto inspektorát vydal shora zmiňované prvostupňové rozhodnutí. Nesprávně konstatoval, že stěžovatel porušil § 3 zákoníku práce, když dovodil, že stěžovatel umožnil výkon nelegální práce ve smyslu § 5 písm. e) bod 1. zákona o zaměstnanosti dodavatelům společnosti NEZAN, J. P., R. D. a O. D. (dále také jen „pracovníci“). Inspektorát tak dospěl k nesprávnému závěru, že mezi stěžovatelem a pracovníky společnosti NEZAN došlo k výkonu závislé práce, přičemž inspektorát shledal, že byly naplněny všechny její pojmové znaky.
[9] Přesto inspektorát vydal shora zmiňované prvostupňové rozhodnutí. Nesprávně konstatoval, že stěžovatel porušil § 3 zákoníku práce, když dovodil, že stěžovatel umožnil výkon nelegální práce ve smyslu § 5 písm. e) bod 1. zákona o zaměstnanosti dodavatelům společnosti NEZAN, J. P., R. D. a O. D. (dále také jen „pracovníci“). Inspektorát tak dospěl k nesprávnému závěru, že mezi stěžovatelem a pracovníky společnosti NEZAN došlo k výkonu závislé práce, přičemž inspektorát shledal, že byly naplněny všechny její pojmové znaky.
[10] Na nesprávnosti prvostupňového rozhodnutí poukázal stěžovatel v odvolání. Uvedl zejména to, že inspektorát zcela odhlédl od faktického postavení společnosti NEZAN ve vztahu ke stěžovateli a nezohlednil reálné fungování dotčených právních vztahů. Inspektorát dále vůbec nevzal v potaz to, že stěžovatel v průběhu vedeného správního řízení prokázal, že každý jednotlivý znak závislé práce v jeho (nadto odvozeném) právním vztahu chybí. Právem vytýkané vady pak žalovaný nezhojil a poté nesprávně zamítl žalobu krajský soud.
[11] Pokud jde o pochybení krajského soudu, uvádí stěžovatel, že se krajský soud věcí dostatečně nezabýval. To mělo za následek, že nesprávně právně posoudil porušení § 3 zákoníku práce stěžovatelem. Dále se krajský soud nijak nevypořádal s námitkou nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného (které bylo poznamenáno hrubě zjednodušujícími závěry a toliko odkazem na prvostupňové rozhodnutí) a sám soud pak odpovídajícím způsobem nezohlednil skutečnosti vyplývající z důkazů předložených stěžovatelem. To se týká zejména toho, že z předložených důkazů a skutkových okolností je zjevné, že se v případě práce vykonávané pracovníky ve vztahu ke stěžovateli nejednalo o závislou práci ve smyslu § 3 zákoníku práce. Tito pracovníci se nenacházeli v podřízeném postavení ve vztahu ke stěžovateli, stěžovatel jim neuděloval závazné pokyny a nebyly naplněny ani další znaky závislé práce. Tato skutečnost činí napadený rozsudek nejen nezákonným, ale taktéž nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů.
[12] Podobně jako v žalobě pak stěžovatel argumentoval, že správní orgány neprokázaly naplnění znaků závislé práce, které nadto musí být dány kumulativně. Nebyl zde vztah nadřízenosti a podřízenosti mezi stěžovatelem a pracovníky a těmto pracovníkům stěžovatel ani neudílel pokyny a nevyplácel je. Nebyla tu ani hospodářská závislost pracovníků vůči stěžovateli; správní orgány neprokázaly ani osobní výkon práce pracovníky a nezohlednily, že stěžovateli šlo pouze o splnění poptávaného díla, přičemž pro něj bylo irelevantní, zda společnost NEZAN svůj závazek splní prostřednictvím daných pracovníků či jakkoli jinak. Mezi pracovníky a stěžovatelem nebyl žádný právní vztah.
[12] Podobně jako v žalobě pak stěžovatel argumentoval, že správní orgány neprokázaly naplnění znaků závislé práce, které nadto musí být dány kumulativně. Nebyl zde vztah nadřízenosti a podřízenosti mezi stěžovatelem a pracovníky a těmto pracovníkům stěžovatel ani neudílel pokyny a nevyplácel je. Nebyla tu ani hospodářská závislost pracovníků vůči stěžovateli; správní orgány neprokázaly ani osobní výkon práce pracovníky a nezohlednily, že stěžovateli šlo pouze o splnění poptávaného díla, přičemž pro něj bylo irelevantní, zda společnost NEZAN svůj závazek splní prostřednictvím daných pracovníků či jakkoli jinak. Mezi pracovníky a stěžovatelem nebyl žádný právní vztah.
[13] Dále se správní orgány přezkoumatelným způsobem nevypořádaly s uplatněnými námitkami a neprokázaly kumulativní naplnění všech výše uvedených znaků závislé práce. Naplnění znaků závislé práce pracovníků ve vztahu ke stěžovateli je přitom předpokladem pro naplnění objektivní stránky tvrzeného přestupku. Uvedené uplatnil stěžovatel již v žalobě. Krajský soud bez dalšího převzal nesprávné a zcela nedostatečně odůvodněné závěry s prostým tvrzením, že zjištění stavu věci provedené správními orgány považuje za dostatečné. Takový postup soudu je důvodem pro postup podle § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
[13] Dále se správní orgány přezkoumatelným způsobem nevypořádaly s uplatněnými námitkami a neprokázaly kumulativní naplnění všech výše uvedených znaků závislé práce. Naplnění znaků závislé práce pracovníků ve vztahu ke stěžovateli je přitom předpokladem pro naplnění objektivní stránky tvrzeného přestupku. Uvedené uplatnil stěžovatel již v žalobě. Krajský soud bez dalšího převzal nesprávné a zcela nedostatečně odůvodněné závěry s prostým tvrzením, že zjištění stavu věci provedené správními orgány považuje za dostatečné. Takový postup soudu je důvodem pro postup podle § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
[14] Stěžovatel námitky týkající se nenaplnění znaků závislé práce uváděl již v žalobě a podrobně, s odkazem na příslušné důkazy, jež byly ve správním řízení předloženy, své námitky odůvodnil. Současně v žalobě namítal, že již žalovaný v rámci odvolacího řízení námitky nedostatečného prokázání naplnění znaků závislé práce nevypořádal a pouze stroze odkázal na prvostupňové rozhodnutí. Soud tento nesprávný postup žalovaného aproboval a sám se námitkami nedostatečného prokázání naplnění znaků závislé práce nezabýval. Takový postup soudu vede k nepřezkoumatelnosti napadaného rozsudku pro nedostatek důvodů. Krajský soud v převážné části odůvodnění rozsudku (11 stran z celkových 15) pouze popisoval dosavadní stav věci a opakoval stěžovatelovy žalobní námitky. Samotnému dostatečnému vypořádání těchto námitek se však krajský soud nevěnoval. Jinak řečeno se krajský soud žalobními námitkami odmítl zabývat a na jejich vypořádání rezignoval s obecným tvrzením, že správní orgány uvedenou otázku dle jeho názoru posoudily dostatečně. Soud už však v napadeném rozsudku vůbec neuvádí, z jakých konkrétních důvodů považuje předmětné námitky za nesprávné či liché. Stěžovatel nadto namítá, že vypořádání jeho námitek bylo o to zásadnější, když k jejich věcnému vypořádání nepřistoupil ani žalovaný v rámci odvolacího řízení. Postupem krajského soudu tak celé řízení dospělo do fáze, kdy ani po skončení řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného nebyly stěžovatelem vznesené žalobní (a předtím odvolací) námitky stran nedostatečného naplnění znaků závislé práce vypořádány a prvostupňové rozhodnutí nebylo přezkoumáno. Takový postup soudu nelze akceptovat o to více, jedná-li se o sankční řízení, v němž je posuzována vina stěžovatele za tvrzený přestupek. Krajský soud, aniž by posuzovanou věc zvlášť přezkoumal a vycházel přitom z obsahu správního spisu, pouze následoval právní závěry dříve učiněné žalovaným či inspektorátem. Takový postup krajského soudu ve svém důsledku vede k nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů.
[15] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že kasační stížnost není důvodná a navrhuje její zamítnutí. Odkázal na prvostupňové rozhodnutí a své vlastní rozhodnutí. Navíc se krajský soud žalobními námitkami buď zabýval, nebo přípustně odkázal na závěry obsažené v rozhodnutí žalovaného a inspektorátu.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[16] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[17] Kasační stížnost není důvodná [§ 110 odst. 1 in fine s. ř. s.].
III. A Námitka nepřezkoumatelnosti
[18] Vzhledem k tomu, že stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti také důvod podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., zabýval se Nejvyšší správní soud nejprve tímto důvodem. Bylo by předčasné zabývat se právním posouzením věci samé, bylo-li by napadené rozhodnutí krajského soudu skutečně nepřezkoumatelné či založené na jiné vadě řízení s vlivem na zákonnost rozhodnutí o věci samé. Nejvyšší správní soud pro stručnost odkazuje na judikaturu ohledně posouzení toho, jaké vady naplňují tento kasační důvod (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003-75, publikovaný pod č. 133/2004 Sb. NSS; či ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004-73, publikovaný pod č. 787/2006 Sb. NSS). Napadený rozsudek nelze považovat za nepřezkoumatelný, byť k jeho podobě kasační soud níže uvádí některé výhrady.
[19] Krajský soud zjevně vycházel z judikatury, dle které „[z]a akceptovatelné je považováno i odůvodnění, ve kterém krajský soud odkáže na závěry žalobou napadeného rozhodnutí v situaci, kdy jsou tato rozhodnutí řádně odůvodněna, je z nich zřejmé, proč správní orgány nepovažovaly právní argumentaci účastníka řízení za důvodnou a proč jeho námitky považovaly za liché, mylné nebo vyvrácené, shodují
li se žalobní námitky s námitkami odvolacími a nedochází
li krajský soud k jiným závěrům (viz např. rozsudek NSS ze dne 27. 7. 2007, čj. 8 Afs 75/2005
130)“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 8. 2022, č. j. 8 As 231/2021-42, bod [13]; všechna zde uvedená rozhodnutí správních soudů jsou dostupná na www.nssoud.cz). O takovou situaci se jedná i nyní, přičemž důvody pro takový závěr uvádí soud níže. Důležité přitom je, že stěžovatelova argumentace se v průběhu řízení prakticky neměnila a setrvávala v podobném stavu a obsahu od námitek proti kontrolním zjištěním ze dne 24. 2. 2017, přes odvolání ze dne 16. 2. 2018 až po žalobu. V tomto smyslu představovala polemiku se závěry inspektorátu a žalovaného, kdy se snažila prosadit stěžovatelův náhled na hmotněprávní posouzení věci i na procesní cestu, jak k tomuto posouzení dospět (včetně zjišťování skutkového stavu).
[19] Krajský soud zjevně vycházel z judikatury, dle které „[z]a akceptovatelné je považováno i odůvodnění, ve kterém krajský soud odkáže na závěry žalobou napadeného rozhodnutí v situaci, kdy jsou tato rozhodnutí řádně odůvodněna, je z nich zřejmé, proč správní orgány nepovažovaly právní argumentaci účastníka řízení za důvodnou a proč jeho námitky považovaly za liché, mylné nebo vyvrácené, shodují
li se žalobní námitky s námitkami odvolacími a nedochází
li krajský soud k jiným závěrům (viz např. rozsudek NSS ze dne 27. 7. 2007, čj. 8 Afs 75/2005
130)“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 8. 2022, č. j. 8 As 231/2021-42, bod [13]; všechna zde uvedená rozhodnutí správních soudů jsou dostupná na www.nssoud.cz). O takovou situaci se jedná i nyní, přičemž důvody pro takový závěr uvádí soud níže. Důležité přitom je, že stěžovatelova argumentace se v průběhu řízení prakticky neměnila a setrvávala v podobném stavu a obsahu od námitek proti kontrolním zjištěním ze dne 24. 2. 2017, přes odvolání ze dne 16. 2. 2018 až po žalobu. V tomto smyslu představovala polemiku se závěry inspektorátu a žalovaného, kdy se snažila prosadit stěžovatelův náhled na hmotněprávní posouzení věci i na procesní cestu, jak k tomuto posouzení dospět (včetně zjišťování skutkového stavu).
[20] Zároveň však Nejvyšší správní soud uvádí, že i přes fakt, že rozsudek krajského soudu obstojí, není podoba, jakou pro své rozhodnutí krajský soud zvolil, ideální. Jak poukázal stěžovatel, velkou většinu rozsahu celého rozsudku představuje jen rekapitulace žaloby a repliky, kterou stěžovatel podal k vyjádření žalovaného. Zbývající tři a půl strany obsahují toliko shrnutí procesních otázek v řízení před soudem a citaci rozhodné právní úpravy a dále stručné vyjádření k materiální stránce přestupku a výši pokuty; k námitkám stěžovatele ve věci samé se krajský soud vyslovil toliko na necelé jedné straně rozsudku, přičemž toto vyjádření se sestává prakticky jen z odkazu na prvostupňové rozhodnutí a rozhodnutí žalovaného, přičemž dle krajského soudu tato rozhodnutí, tvořící jeden celek, dávají odpověď na stěžovatelovy námitky.
[21] Stěžovatel tak mohl snadno nabýt dojmu, že se jeho námitkami krajský soud adekvátně nezabýval. Ačkoli bylo možné v dané věci odkázat na odůvodnění rozhodnutí správních orgánů, tak minimálně z psychologického hlediska by bylo vhodné, kdyby krajský soud k jednotlivým námitkám alespoň odkázal na pasáže, v nichž se správní orgány ve svých rozhodnutích k nastoleným otázkám vyjádřily. Podrobnějších odpovědí se tak stěžovateli dostává v soudním řízení až v řízení před kasačním soudem, což nelze považovat za vhodné.
[21] Stěžovatel tak mohl snadno nabýt dojmu, že se jeho námitkami krajský soud adekvátně nezabýval. Ačkoli bylo možné v dané věci odkázat na odůvodnění rozhodnutí správních orgánů, tak minimálně z psychologického hlediska by bylo vhodné, kdyby krajský soud k jednotlivým námitkám alespoň odkázal na pasáže, v nichž se správní orgány ve svých rozhodnutích k nastoleným otázkám vyjádřily. Podrobnějších odpovědí se tak stěžovateli dostává v soudním řízení až v řízení před kasačním soudem, což nelze považovat za vhodné.
[22] Na druhou stranu je však třeba také poznamenat, že obsah kasační stížnosti (resp. žaloby) předznamenává, jak podrobně se bude soud věcí zabývat; podoba podání tedy určuje i podobu následného soudního rozhodnutí. Pokud tak stěžovatel (či žalobce) formuluje své námitky prakticky stejně jako v předchozím průběhu správního nebo soudního řízení, je skutečně legitimní, když soud poté (za splnění dalších podmínek) odkáže na odůvodnění předcházejících rozhodnutí, potažmo se s věcí vyrovná v té míře detailnosti, kterou nastolil svým podáním účastník řízení. V tomto smyslu kasační soud přisvědčuje krajskému soudu, že stěžovatelova argumentace představuje spíše obecnější polemiku s podrobnějšími závěry správních orgánů, přičemž se správní orgány k věci již přezkoumatelně vyjádřily.
III. B Posouzení věcných námitek
[23] Jde-li o věc samu, uvádí Nejvyšší správní soud, že stěžovateli byla uložena pokuta za správní delikt podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti ve výši 250 000 Kč, neboť umožnil výkon nelegální práce podle § 5 písm. e) zákona o zaměstnanosti.
[24] Podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti „[p]rávnická osoba nebo podnikající fyzická osoba se správního deliktu dopustí tím, že […] umožní výkon nelegální práce podle § 5 písm. e) bodu 1 nebo 2“.
[25] Podle 5 písm. e) bodu 1. zákona o zaměstnanosti se pro účely tohoto zákona nelegální prací rozumí „výkon závislé práce fyzickou osobou mimo pracovněprávní vztah“.
[26] Podle § 3 zákoníku práce „[z]ávislá práce může být vykonávána výlučně v základním pracovněprávním vztahu, není-li upravena zvláštními právními předpisy. Základními pracovněprávními vztahy jsou pracovní poměr a právní vztahy založené dohodami o pracích konaných mimo pracovní poměr.“
[27] Podle § 140 odst. 1 písm. f) zákona o zaměstnanosti se za předmětný správní delikt uloží pokuta do 10 000 000 Kč, jde-li o správní delikt podle odstavce 1 písm. c) a e), nejméně však ve výši 50 000 Kč.
[27] Podle § 140 odst. 1 písm. f) zákona o zaměstnanosti se za předmětný správní delikt uloží pokuta do 10 000 000 Kč, jde-li o správní delikt podle odstavce 1 písm. c) a e), nejméně však ve výši 50 000 Kč.
[28] Ustanovení § 5 písm. e) bod 1. zákona o zaměstnanosti je odrazem významné novely zákona o zaměstnanosti provedené zákonem č. 367/2011 Sb., účinným od 1. 1. 2012. Dle důvodové zprávy k zákonu č. 367/2011 Sb., dostupné z www.psp.cz, bylo cílem „omezit praktiky, kdy fyzické osoby vykonávají práci pro jinou fyzickou nebo právnickou osobu mimo pracovněprávní vztahy, tzn. zabránit obcházení zákona formou výkonu samostatně výdělečné činnosti nebo na základě občanskoprávních smluv“. Pokud by se smluvní strany snažily zastřít existenci pracovněprávního vztahu uzavřením občanskoprávní nebo obchodněprávní smlouvy, je namístě posuzovat jejich soukromoprávní vztah podle jeho pravé povahy. Při posuzování, zda dochází v konkrétním případě k výkonu závislé práce, nemůže být rozhodujícím, na jakém formálním základě pracovník svou činnost provádí. I pokud smluvní strany uzavřou občanskoprávní či obchodněprávní smlouvu, která splňuje veškeré zákonné náležitosti, bude nutno posoudit jejich vztah jako pracovněprávní, naplňuje-li činnost realizovaná na základě takových smluv znaky závislé práce (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 7. 2014, č. j. 3 Ads 101/2013-28).
[29] Pro posouzení důvodnosti stěžovatelovy kasační stížnosti je tudíž nezbytné správně vymezit definiční znaky závislé práce.
[29] Pro posouzení důvodnosti stěžovatelovy kasační stížnosti je tudíž nezbytné správně vymezit definiční znaky závislé práce.
[30] Při výkladu pojmu závislé práce je nutno vycházet z § 2 zákoníku práce, který ve svém odstavci 1 definuje závislou práci jako práci, „která je vykonávána ve vztahu nadřízenosti zaměstnavatele a podřízenosti zaměstnance, jménem zaměstnavatele, podle pokynů zaměstnavatele a zaměstnanec ji pro zaměstnavatele vykonává osobně“. Odstavec 2 citovaného ustanovení pak dále rozvíjí, že „[z]ávislá práce musí být vykonávána za mzdu, plat nebo odměnu za práci, na náklady a odpovědnost zaměstnavatele, v pracovní době na pracovišti zaměstnavatele, popřípadě na jiném dohodnutém místě“. Toto znění § 2 zákoníku práce reflektuje změny provedené zákonem č. 365/2011 Sb., je účinné taktéž od 1. 1. 2012 a bylo podrobně interpretováno Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 13. 2. 2014, č. j. 6 Ads 46/2013-35, publikovaném pod č. 3027/2014 Sb. NSS. Nejvyšší správní soud kladl důraz na to, aby výklad pojmu závislé práce obsáhl veškeré formy zastřených pracovních vztahů, avšak aby tento pojem zároveň neztratil obrysy, tedy aby správní orgány nezaměňovaly závislou práci s ryze obchodními vztahy, s nefalšovaným samostatným podnikáním nebo s upřímnou mezilidskou pomocí. Ve výše uvedeném rozsudku dospěl k závěru, že definiční znaky závislé práce (nově) vyplývají pouze z § 2 odst. 1 zákoníku práce, a vyložil v bodě [29], že správní orgány musí „při postihování nelegální práce v řízení obviněnému prokázat naplnění všech těchto znaků – zaměstnanec osobně a soustavně vykonává práci jménem zaměstnavatele a podle jeho pokynů, přičemž se vůči zaměstnavateli nachází v podřízeném vztahu.“ (shodně ke znakům závislé práce viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2015, č. j. 2 Ads 33/2015-16, ze dne 10. 10. 2014, č. j. 5 Ads 40/2014 -41, ze dne 10. 7. 2014, č. j. 3 Ads 101/2013-28, nebo ze dne 8. 7. 2014, č. j. 6 Ads 53/2014-36).
[31] Naproti tomu výše citované ustanovení § 2 odst. 2 zákoníku práce neobsahuje definiční znaky závislé práce, nýbrž povinnosti, které zaměstnavateli na základě výkonu práce vznikají, resp. podmínky, za nichž má být závislá práce vykonávána. Tyto podmínky nejsou samostatnými znaky závislé práce, jsou však významnými vodítky, na základě nichž lze usuzovat, zda jsou v daném případě znaky závislé práce naplněny. Kupříkladu pobírání odměny za práci nepatří mezi obligatorní znaky závislé práce, na jejím základě však lze existenci závislého postavení zaměstnance vůči zaměstnavateli prokázat (srov. již zmiňované rozsudky č. j. 6 Ads 46/2013-35 nebo č. j. 2 Ads 33/2015-16).
[31] Naproti tomu výše citované ustanovení § 2 odst. 2 zákoníku práce neobsahuje definiční znaky závislé práce, nýbrž povinnosti, které zaměstnavateli na základě výkonu práce vznikají, resp. podmínky, za nichž má být závislá práce vykonávána. Tyto podmínky nejsou samostatnými znaky závislé práce, jsou však významnými vodítky, na základě nichž lze usuzovat, zda jsou v daném případě znaky závislé práce naplněny. Kupříkladu pobírání odměny za práci nepatří mezi obligatorní znaky závislé práce, na jejím základě však lze existenci závislého postavení zaměstnance vůči zaměstnavateli prokázat (srov. již zmiňované rozsudky č. j. 6 Ads 46/2013-35 nebo č. j. 2 Ads 33/2015-16).
[32] Pro zhodnocení, zda se v konkrétním případě jedná o výkon závislé práce, je třeba komplexně posoudit všechny znaky závislé práce (za současného přihlédnutí k podmínkám jejího výkonu). Pokud správní orgány prokážou naplnění veškerých znaků plynoucích z § 2 odst. 1 zákoníku práce, půjde o výkon závislé práce i tehdy, neposkytuje-li zaměstnavatel svému zaměstnanci za jeho práci mzdu, plat či odměnu, případně nehradí-li zaměstnavatel náklady spojené s výkonem práce zaměstnance, či odmítá-li zaměstnavatel přijmout odpovědnost za práci vykonanou zaměstnancem, anebo není-li práce vykonávána v pracovní době na pracovišti zaměstnavatele nebo na jiném dohodnutém místě, jak vyžaduje § 2 odst. 2 tohoto zákona. Posuzování, zda byly naplněny jednotlivé znaky, by přitom nemělo sklouznout k ryze formálnímu „škatulkování“, ale mělo by vycházet z materiálního posouzení vykonávané činnosti a charakteru soukromoprávního vztahu (zda jsou smluvní strany vůči sobě fakticky v postavení dvou rovnocenných obchodních partnerů apod.).
[33] Citovaná definice závislé práce i shora uvedený výklad vztahu mezi oběma odstavci § 2 zákoníku práce tak ve svém důsledku zamezují vzniku takových absurdních situací, kdy by mezi smluvními stranami existoval vztah popsaný v odstavci prvém tohoto ustanovení, při výkonu práce by byla dodržována většina podmínek jejího výkonu dle odstavce druhého, avšak zaměstnavatel dopouštějící se nelegálního zaměstnávání by mohl jednoduše „uniknout odpovědnosti“ kupříkladu tvrzením, že si zaměstnanec zakoupil pracovní rukavice nebo ochrannou přilbu z vlastních finančních prostředků. Popisované nahlížení na výkon závislé práce taktéž umožňuje postihovat například výkon práce „na zkoušku“, která je zcela protiprávním vztahem, když zaměstnavatel nevyplácí zaměstnanci (který pro něj soustavně a osobně vykonává práci v souladu s jeho pokyny a ve vztahu podřízenosti) za jeho činnost žádnou odměnu.
[33] Citovaná definice závislé práce i shora uvedený výklad vztahu mezi oběma odstavci § 2 zákoníku práce tak ve svém důsledku zamezují vzniku takových absurdních situací, kdy by mezi smluvními stranami existoval vztah popsaný v odstavci prvém tohoto ustanovení, při výkonu práce by byla dodržována většina podmínek jejího výkonu dle odstavce druhého, avšak zaměstnavatel dopouštějící se nelegálního zaměstnávání by mohl jednoduše „uniknout odpovědnosti“ kupříkladu tvrzením, že si zaměstnanec zakoupil pracovní rukavice nebo ochrannou přilbu z vlastních finančních prostředků. Popisované nahlížení na výkon závislé práce taktéž umožňuje postihovat například výkon práce „na zkoušku“, která je zcela protiprávním vztahem, když zaměstnavatel nevyplácí zaměstnanci (který pro něj soustavně a osobně vykonává práci v souladu s jeho pokyny a ve vztahu podřízenosti) za jeho činnost žádnou odměnu.
[34] Závěry formulované v bodech [28] až [33] tohoto rozsudku vyslovil Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 13. 10. 2015, č. j. 2 Ads 151/2015-27. Právě z daného rozsudku žalovaný do značné míry vycházel, přičemž tento rozsudek jako východisko zvolil materiální posouzení vykonávané činnosti a charakteru soukromoprávního vztahu (tedy určení, zda jsou smluvní strany vůči sobě skutečně v postavení dvou rovnocenných obchodních partnerů); toto pojetí aproboval i Ústavní soud, který ústavní stížnost proti rozsudku ze dne 13. 10. 2015, č. j. 2 Ads 151/2015-27, odmítl jako zjevně neopodstatněnou usnesením ze dne 12. 1. 2016, sp. zn. II. ÚS 3618/15 (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz). Přitom zásadním hlediskem pro posouzení existence závislé práce a jejího umožnění ze strany některého ze subjektů je osobní či hospodářská závislost zaměstnance na zaměstnavateli. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v bodě [29] rozsudku ze dne 13. 2. 2014, č. j. 6 Ads 46/2013-35, „společným rysem a jakýmsi leitmotivem všech znaků závislé práce vymezených (nově) v § 2 odst. 1 zákoníku práce, je osobní či hospodářská závislost zaměstnance na zaměstnavateli“.
[35] Posuzovaná činnost, vykonávaná pracovníky, pak svou povahou – v obecné rovině – patří mezi činnosti, které Nejvyšší správní soud ve své judikatuře označuje jako „obojetné“, tedy takové, které dle okolností věci lze vykonávat jako práci závislou i nezávislou (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 10. 2019, č. j. 2 Afs 435/2017-49, ze dne 28. 8. 2014, č. j. 6 Afs 85/2014-39, či ze dne 28. 2. 2018, č. j. 2 Afs 84/2017-35). V případě takových prací (činností) bude třeba zkoumat stupeň závislosti v tom směru, zda již nepřekročí jistou hranici, kdy práce sice bude formálně vykonávána v rámci obchodněprávního vztahu, ale reálně půjde právě o práci závislou; to se týká i stěžovatelem zmiňovaného outsourcingu (srov. Tkadlec, M. Posuzování závislé práce a její limity. Právní rozhledy, 2022, č. 13-14, s. 484-490).
[35] Posuzovaná činnost, vykonávaná pracovníky, pak svou povahou – v obecné rovině – patří mezi činnosti, které Nejvyšší správní soud ve své judikatuře označuje jako „obojetné“, tedy takové, které dle okolností věci lze vykonávat jako práci závislou i nezávislou (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 10. 2019, č. j. 2 Afs 435/2017-49, ze dne 28. 8. 2014, č. j. 6 Afs 85/2014-39, či ze dne 28. 2. 2018, č. j. 2 Afs 84/2017-35). V případě takových prací (činností) bude třeba zkoumat stupeň závislosti v tom směru, zda již nepřekročí jistou hranici, kdy práce sice bude formálně vykonávána v rámci obchodněprávního vztahu, ale reálně půjde právě o práci závislou; to se týká i stěžovatelem zmiňovaného outsourcingu (srov. Tkadlec, M. Posuzování závislé práce a její limity. Právní rozhledy, 2022, č. 13-14, s. 484-490).
[36] Pakliže stěžovatel zdůrazňoval, že mezi ním a uvedenými pracovníky neexistoval žádný vztah, neboť smlouvu o dílo uzavřel se společností NEZAN a ta následně zajišťovala plnění svými subdodavateli (právě zmíněnými pracovníky), nemůže být toto hledisko samo o sobě rozhodné. Jak totiž žalovaný v podstatě uvedl na s. 9. svého rozhodnutí a inspektorát např. na straně 18. prvostupňového rozhodnutí, pracovníci se reálně chovali spíše jako zaměstnanci stěžovatele, přičemž společnost NEZAN tu fungovala více jako „prostředník“, a to jak z hlediska přidělování práce, vydávání pokynů, tak např. z pohledu odměňování. Tento náhled, resp. možnost pohlížet na některé účastníky posuzovaných právních vztahů právě jako na prostředníky (při zohledňování faktického stavu) prezentoval Nejvyšší správní soud opakovaně. Bylo tomu tak např. v již několikrát zmiňovaném rozsudku ze dne 13. 10. 2015, č. j. 2 Ads 151/2015-27, či v rozsudku ze dne 20. 1. 2022, č. j. 9 Ads 97/2021-39.
[37] Nelze tedy přisvědčit stěžovateli, že se těmito otázkami správní orgány nezabývaly.
[38] V podrobnostech pak soud uvádí, že otázkami podřízenosti pracovníků vůči stěžovateli se inspektorát zabýval zejména na s. 17. až 21. prvostupňového rozhodnutí, kde uvedl také to, proč lze odhlížet od vztahu formálně založeného mezi pracovníky a společností NEZAN. Inspektorát zde identifikoval okolnosti (které pak reflektoval i žalovaný), které svědčily jak pro vztah podřízenosti vůči stěžovateli, tak pro to, že pokyny udílel pracovníkům fakticky především stěžovatel (nemusí tak být rozhodující, že je tu nějaký „prostředník“, který pokyny tlumočí či předává dál – srov. přiměřeně bod [20] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2015, č. j. 2 Ads 151/2015-27).
[38] V podrobnostech pak soud uvádí, že otázkami podřízenosti pracovníků vůči stěžovateli se inspektorát zabýval zejména na s. 17. až 21. prvostupňového rozhodnutí, kde uvedl také to, proč lze odhlížet od vztahu formálně založeného mezi pracovníky a společností NEZAN. Inspektorát zde identifikoval okolnosti (které pak reflektoval i žalovaný), které svědčily jak pro vztah podřízenosti vůči stěžovateli, tak pro to, že pokyny udílel pracovníkům fakticky především stěžovatel (nemusí tak být rozhodující, že je tu nějaký „prostředník“, který pokyny tlumočí či předává dál – srov. přiměřeně bod [20] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2015, č. j. 2 Ads 151/2015-27).
[39] Mezi tyto okolnosti patřilo např. to, že pracovníci byli prakticky zařazeni do výrobního procesu stěžovatele, kde vykonávali stejnou pracovní činnost jako stěžovatelovi zaměstnanci a vyjma označení jimi zpracovaného materiálu razníky nebylo možné hovořit o samostatném díle, které by vykonávali. V tomto smyslu – a v kontextu s dalšími podmínkami – obstojí závěry správních orgánů, že lze těžko hovořit o výkonu nezávislé práce (plnění díla) v případě pracovníků na straně jedné a o závislé práci v případě stěžovatelových zaměstnanců na straně druhé, pakliže tyto činnosti byly ve své podstatě stejné. K začlenění dotčených osob do provozu „zaměstnavatele“, jakožto skutečnosti nasvědčující závislé práci, se Nejvyšší správní soud vyjadřoval již mnohokrát (viz např. již rozsudek ze dne 13. 2. 2014, č. j. 6 Ads 46/2013-35). Nadto stěžovatel sám uváděl, že využitím pracovníků kompenzoval nedostatek pracovních sil; k tomu lze poznamenat, že v případě, kdy jsou naplněny znaky závislé práce, mají smluvní strany omezenou smluvní volnost a musí respektovat zákonný příkaz, aby tato práce byla vykonávána v základním pracovněprávním vztahu (srov. např. bod [28] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2018, č. j. 9 Ads 357/2017-42).
[39] Mezi tyto okolnosti patřilo např. to, že pracovníci byli prakticky zařazeni do výrobního procesu stěžovatele, kde vykonávali stejnou pracovní činnost jako stěžovatelovi zaměstnanci a vyjma označení jimi zpracovaného materiálu razníky nebylo možné hovořit o samostatném díle, které by vykonávali. V tomto smyslu – a v kontextu s dalšími podmínkami – obstojí závěry správních orgánů, že lze těžko hovořit o výkonu nezávislé práce (plnění díla) v případě pracovníků na straně jedné a o závislé práci v případě stěžovatelových zaměstnanců na straně druhé, pakliže tyto činnosti byly ve své podstatě stejné. K začlenění dotčených osob do provozu „zaměstnavatele“, jakožto skutečnosti nasvědčující závislé práci, se Nejvyšší správní soud vyjadřoval již mnohokrát (viz např. již rozsudek ze dne 13. 2. 2014, č. j. 6 Ads 46/2013-35). Nadto stěžovatel sám uváděl, že využitím pracovníků kompenzoval nedostatek pracovních sil; k tomu lze poznamenat, že v případě, kdy jsou naplněny znaky závislé práce, mají smluvní strany omezenou smluvní volnost a musí respektovat zákonný příkaz, aby tato práce byla vykonávána v základním pracovněprávním vztahu (srov. např. bod [28] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2018, č. j. 9 Ads 357/2017-42).
[40] Na s. 17. a 18. se pak inspektorát v prvostupňovém rozhodnutí blíže zabýval tím, jakým způsobem a kým byly pracovníkům zadávány pokyny k jejich konkrétní činnosti. Nejvyšší správní soud tyto závěry shledává přiléhavými, když i dle jeho názoru pan Ch. ze společnosti NEZAN působil spíše jako prostředník mezi pracovníky a stěžovatelem; pouze jim předal objednávku díla a pak práci v jednotlivých aspektech upřesňoval stěžovatelův mistr. To se týkalo jak místa výkonu provádění prací, tak upřesňování realizace díla a jeho následné kontroly. Lze sice přisvědčit stěžovateli, že i v podnikatelských vztazích zadavatelé díla mohou upřesňovat způsob jeho provedení či provádět určitou kontrolu tak, aby dílo odpovídalo jejich požadavkům, v nynějším případě však došlo k překročení zmiňované míry pro to, aby činnost pracovníků bylo možno ještě považovat za nezávislou práci. Jednalo se tedy spíše zadávání pokynů prostřednictvím jednotlivých objednávek, které byly konkretizovány na místě a o „průběžnou“ kontrolu činností pracovníků (srov. bod [24] rozsudku Nejvyššího správního soud ze dne 13. 2. 2014, č. j. 6 Ads 46/2013-35). Ostatně, jak se tomu inspektorát také věnoval, jednotlivé objednávky byly natolik obecné a nekonkrétní, že si nutně vyžadovaly upřesnění na místě, a nešlo tak o zadání konkrétního díla, ale spíše o pokyn k účasti na výrobním procesu stěžovatele (viz s. 19. prvostupňového rozhodnutí).
[40] Na s. 17. a 18. se pak inspektorát v prvostupňovém rozhodnutí blíže zabýval tím, jakým způsobem a kým byly pracovníkům zadávány pokyny k jejich konkrétní činnosti. Nejvyšší správní soud tyto závěry shledává přiléhavými, když i dle jeho názoru pan Ch. ze společnosti NEZAN působil spíše jako prostředník mezi pracovníky a stěžovatelem; pouze jim předal objednávku díla a pak práci v jednotlivých aspektech upřesňoval stěžovatelův mistr. To se týkalo jak místa výkonu provádění prací, tak upřesňování realizace díla a jeho následné kontroly. Lze sice přisvědčit stěžovateli, že i v podnikatelských vztazích zadavatelé díla mohou upřesňovat způsob jeho provedení či provádět určitou kontrolu tak, aby dílo odpovídalo jejich požadavkům, v nynějším případě však došlo k překročení zmiňované míry pro to, aby činnost pracovníků bylo možno ještě považovat za nezávislou práci. Jednalo se tedy spíše zadávání pokynů prostřednictvím jednotlivých objednávek, které byly konkretizovány na místě a o „průběžnou“ kontrolu činností pracovníků (srov. bod [24] rozsudku Nejvyššího správního soud ze dne 13. 2. 2014, č. j. 6 Ads 46/2013-35). Ostatně, jak se tomu inspektorát také věnoval, jednotlivé objednávky byly natolik obecné a nekonkrétní, že si nutně vyžadovaly upřesnění na místě, a nešlo tak o zadání konkrétního díla, ale spíše o pokyn k účasti na výrobním procesu stěžovatele (viz s. 19. prvostupňového rozhodnutí).
[41] Ve věci byly splněny také další aspekty, jimiž se vyznačuje závislá práce. Všichni tři pracovníci měli prostřednictvím společnosti NEZAN se stěžovatelem dlouhodobou spolupráci, vykonávali práci na pracovišti stěžovatele, a to v jeho provozní době, přičemž jejich odměňování v rámci pravidelných měsíčních fakturací představovalo obdobu vyplácení mzdy zaměstnanci; pracovníci se účastnili také školení požární ochrany a BOZP, které organizoval stěžovatel (k těmto faktorům jakožto indiciím pro závislou práci viz např. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 7. 2021, č. j. 18 Ad 2/2021-35, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 1. 2022, č. j. 4 Ads 256/2021-31). Rovněž dražší či složitější „pracovní pomůcky“ (svářečka) poskytoval stěžovatel (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2005, č. j. 2 Afs 62/2004-70, publikovaný pod č. 572/2005 Sb. NSS. Kasační soud zde poznamenává, že při posuzování daňové problematiky se zabýval pojmem „závislá činnost“ dle daňových předpisů, zatímco zde pojmem „závislá práce“; jak však žalovaný správně zmínil, je i výklad, který Nejvyšší správní soud podal v daňové judikatuře a ve vztahu k pojmu „závislá činnost“ relevantní i v posuzované věci a obecně ve věcech zaměstnanosti.). K podobným okolnostem jako i nyní, svědčícím pro výkon závislé práce, lze odkázat také na bod [22] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 1. 2022, č. j. 4 Ads 256/2021-31: fakturace pouze vlastní práce, stěžejní příjem pracovníka, práce s ostatními zaměstnanci zaměstnavatele, používání pracovních prostředků zaměstnavatele, podléhání pokynům zaměstnavatele, proškolení ohledně BOZP tímto subjektem, docházka do (stejného) smluveného místa.
[41] Ve věci byly splněny také další aspekty, jimiž se vyznačuje závislá práce. Všichni tři pracovníci měli prostřednictvím společnosti NEZAN se stěžovatelem dlouhodobou spolupráci, vykonávali práci na pracovišti stěžovatele, a to v jeho provozní době, přičemž jejich odměňování v rámci pravidelných měsíčních fakturací představovalo obdobu vyplácení mzdy zaměstnanci; pracovníci se účastnili také školení požární ochrany a BOZP, které organizoval stěžovatel (k těmto faktorům jakožto indiciím pro závislou práci viz např. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 7. 2021, č. j. 18 Ad 2/2021-35, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 1. 2022, č. j. 4 Ads 256/2021-31). Rovněž dražší či složitější „pracovní pomůcky“ (svářečka) poskytoval stěžovatel (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2005, č. j. 2 Afs 62/2004-70, publikovaný pod č. 572/2005 Sb. NSS. Kasační soud zde poznamenává, že při posuzování daňové problematiky se zabýval pojmem „závislá činnost“ dle daňových předpisů, zatímco zde pojmem „závislá práce“; jak však žalovaný správně zmínil, je i výklad, který Nejvyšší správní soud podal v daňové judikatuře a ve vztahu k pojmu „závislá činnost“ relevantní i v posuzované věci a obecně ve věcech zaměstnanosti.). K podobným okolnostem jako i nyní, svědčícím pro výkon závislé práce, lze odkázat také na bod [22] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 1. 2022, č. j. 4 Ads 256/2021-31: fakturace pouze vlastní práce, stěžejní příjem pracovníka, práce s ostatními zaměstnanci zaměstnavatele, používání pracovních prostředků zaměstnavatele, podléhání pokynům zaměstnavatele, proškolení ohledně BOZP tímto subjektem, docházka do (stejného) smluveného místa.
[42] I zde lze sice přisvědčit stěžovateli, že skutečnosti zmiňované v předchozím odstavci (např. týkající se pracovních pomůcek či proškolení) mohly mít svou racionalitu a logiku, avšak ve svém souhrnu opět svědčí spíše pro výkon závislé práce.
[42] I zde lze sice přisvědčit stěžovateli, že skutečnosti zmiňované v předchozím odstavci (např. týkající se pracovních pomůcek či proškolení) mohly mít svou racionalitu a logiku, avšak ve svém souhrnu opět svědčí spíše pro výkon závislé práce.
[43] Ostatně k nájmu pracoviště, činnosti na pracovišti stěžovatele v jeho provozní době, práci jeho nástroji apod. Nejvyšší správní soud přiměřeně odkazuje na bod [22] na svého rozsudku ze dne 13. 10. 2015, č. j. 2 Ads 151/2015-27: „Stěžovatelka taktéž namítala, že skutečnost, že dělicí linky a výrobní materiál byly v jejím vlastnictví, neprokazovala nelegální práci, neboť dělicí linky byly pronajaty ‚zhotovitelům díla‘. K tomu nezbývá než poznamenat, že tato argumentace plyne z lpění stěžovatelky na tom, jaké vztahy zamýšleli ‚objednatelka‘ a „zhotovitelé“ formálně založit obchodními smlouvami. Podstatnější však je faktická stránka věci. Ve správním řízení vyšlo najevo, že sice existovaly smlouvy o pronájmu (výpůjčce) dělicích linek (jež ale správní orgán prvého stupně měl za neplatné), avšak s tím, že pracovníci na nich mohli dělit ocelové svitky pouze ve výrobní hale stěžovatelky a v době, kdy byla hala otevřena, přičemž na těchto linkách nemohli provádět práce pro nikoho jiného než pro stěžovatelku. Nájemné se pak započítávalo proti vyplacené odměně za provedenou práci, alias ‚ceně za dílo‘. Tyto okolnosti dokreslují, že vůlí smluvních stran bylo, aby pracovníci na ‚pronajatých (vypůjčených)‘ dělicích linkách vykonávali práce jen pro stěžovatelku v souladu s jejími obchodními zájmy. Je patrné, že stěžovatelka vystupovala v dominantním postavení a faktické postavení pracovníků vyjmenovaných v rozhodnutí správního orgánu prvního stupně se nijak nelišilo od postavení jejích ostatních zaměstnanců.“
[43] Ostatně k nájmu pracoviště, činnosti na pracovišti stěžovatele v jeho provozní době, práci jeho nástroji apod. Nejvyšší správní soud přiměřeně odkazuje na bod [22] na svého rozsudku ze dne 13. 10. 2015, č. j. 2 Ads 151/2015-27: „Stěžovatelka taktéž namítala, že skutečnost, že dělicí linky a výrobní materiál byly v jejím vlastnictví, neprokazovala nelegální práci, neboť dělicí linky byly pronajaty ‚zhotovitelům díla‘. K tomu nezbývá než poznamenat, že tato argumentace plyne z lpění stěžovatelky na tom, jaké vztahy zamýšleli ‚objednatelka‘ a „zhotovitelé“ formálně založit obchodními smlouvami. Podstatnější však je faktická stránka věci. Ve správním řízení vyšlo najevo, že sice existovaly smlouvy o pronájmu (výpůjčce) dělicích linek (jež ale správní orgán prvého stupně měl za neplatné), avšak s tím, že pracovníci na nich mohli dělit ocelové svitky pouze ve výrobní hale stěžovatelky a v době, kdy byla hala otevřena, přičemž na těchto linkách nemohli provádět práce pro nikoho jiného než pro stěžovatelku. Nájemné se pak započítávalo proti vyplacené odměně za provedenou práci, alias ‚ceně za dílo‘. Tyto okolnosti dokreslují, že vůlí smluvních stran bylo, aby pracovníci na ‚pronajatých (vypůjčených)‘ dělicích linkách vykonávali práce jen pro stěžovatelku v souladu s jejími obchodními zájmy. Je patrné, že stěžovatelka vystupovala v dominantním postavení a faktické postavení pracovníků vyjmenovaných v rozhodnutí správního orgánu prvního stupně se nijak nelišilo od postavení jejích ostatních zaměstnanců.“
[44] Jak již bylo řečeno, nelze pustit ze zřetele ani faktickou závislost pracovníků na stěžovateli, když ti vykonávali svou činnost dlouhodobě a prakticky výlučně pro stěžovatele (byť prostřednictvím společnosti NEZAN). Plně to platí pro O. a R. D. (ti uvedli, že v rozhodném období i předtím pracovali toliko pro stěžovatele) a v rozhodné míře i pro J. P. (k tomu, že tento příjem nemusel být výlučný, srov. závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 1. 2022, č. j. 4 Ads 256/2021-31, zmíněné v bodě [41] tohoto rozsudku). Ten sice v rámci své svědecké výpovědi ze dne 28. 6. 2017 uvedl, že v rozhodném období pracoval i jinde než u stěžovatele (ale opět na základě pokynů společnosti NEZAN), ovšem z kontrolního záznamu ze dne 20. 5. 2016 vyplývá, že pan P. neměl mít jiný zdroj příjmů než z činnosti, „při které byl zastižen“. Zároveň faktury, které pan P. vystavil, svědčí minimálně o tom, že platby od stěžovatele (prostřednictvím společnosti NEZAN) byly zásadním zdrojem jeho příjmů, když ve sledovaném období fakturoval stejné či zpravidla vyšší částky za měsíc než O. a R. D., přičemž ti pracovali u stěžovatele v obdobném režimu jako pak P., vykonávali podobnou práci a žádné jiné zdroje příjmů neměli (nebylo tedy ani nutné zjišťovat, zda spolupráce byla výhradní, nebo nevýhradní, jak to v průběhu správního řízení namítal stěžovatel). O svobodné podnikatelské činnosti pracovníků také příliš nesvědčí, že se na pracoviště dostavovali pravidelně, ale obvykle jen, když pro ně byla práce, přičemž, jak již bylo zmíněno, jiný či významnější zdroj příjmů neměli. Nezdá se tak, že by konzumovali výhody svobodné podnikatelské činnosti a v tomto smyslu např. „zakázky“ odmítali.
[44] Jak již bylo řečeno, nelze pustit ze zřetele ani faktickou závislost pracovníků na stěžovateli, když ti vykonávali svou činnost dlouhodobě a prakticky výlučně pro stěžovatele (byť prostřednictvím společnosti NEZAN). Plně to platí pro O. a R. D. (ti uvedli, že v rozhodném období i předtím pracovali toliko pro stěžovatele) a v rozhodné míře i pro J. P. (k tomu, že tento příjem nemusel být výlučný, srov. závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 1. 2022, č. j. 4 Ads 256/2021-31, zmíněné v bodě [41] tohoto rozsudku). Ten sice v rámci své svědecké výpovědi ze dne 28. 6. 2017 uvedl, že v rozhodném období pracoval i jinde než u stěžovatele (ale opět na základě pokynů společnosti NEZAN), ovšem z kontrolního záznamu ze dne 20. 5. 2016 vyplývá, že pan P. neměl mít jiný zdroj příjmů než z činnosti, „při které byl zastižen“. Zároveň faktury, které pan P. vystavil, svědčí minimálně o tom, že platby od stěžovatele (prostřednictvím společnosti NEZAN) byly zásadním zdrojem jeho příjmů, když ve sledovaném období fakturoval stejné či zpravidla vyšší částky za měsíc než O. a R. D., přičemž ti pracovali u stěžovatele v obdobném režimu jako pak P., vykonávali podobnou práci a žádné jiné zdroje příjmů neměli (nebylo tedy ani nutné zjišťovat, zda spolupráce byla výhradní, nebo nevýhradní, jak to v průběhu správního řízení namítal stěžovatel). O svobodné podnikatelské činnosti pracovníků také příliš nesvědčí, že se na pracoviště dostavovali pravidelně, ale obvykle jen, když pro ně byla práce, přičemž, jak již bylo zmíněno, jiný či významnější zdroj příjmů neměli. Nezdá se tak, že by konzumovali výhody svobodné podnikatelské činnosti a v tomto smyslu např. „zakázky“ odmítali.
[45] I ve výše uvedeném se tedy projevuje faktická hospodářská závislost pracovníků na stěžovateli, přičemž soud uvádí, že tuto skutečnost bylo možné zjistit i jinak, než přímými výslechy účastníků, pokud tu byl logický, nenarušený a ucelený soubor vzájemně se doplňujících a na sebe navazujících nepřímých důkazů (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 9. 2011, č. j. 1 Afs 53/2011-208). Přiměřeně lze také odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2020, č. j. 5 Ads 208/2019-33, dle kterého zjišťování nadřízenosti a podřízenosti mezi zúčastněnými subjekty, včetně možnosti odmítat zakázky, je v podobných případech prostřednictvím takto přímo zacílených svědeckých výpovědí problematické, neboť jde o výslech osob, které mají na zastření nelegální práce s ohledem na svoje postavení zájem.
[45] I ve výše uvedeném se tedy projevuje faktická hospodářská závislost pracovníků na stěžovateli, přičemž soud uvádí, že tuto skutečnost bylo možné zjistit i jinak, než přímými výslechy účastníků, pokud tu byl logický, nenarušený a ucelený soubor vzájemně se doplňujících a na sebe navazujících nepřímých důkazů (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 9. 2011, č. j. 1 Afs 53/2011-208). Přiměřeně lze také odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2020, č. j. 5 Ads 208/2019-33, dle kterého zjišťování nadřízenosti a podřízenosti mezi zúčastněnými subjekty, včetně možnosti odmítat zakázky, je v podobných případech prostřednictvím takto přímo zacílených svědeckých výpovědí problematické, neboť jde o výslech osob, které mají na zastření nelegální práce s ohledem na svoje postavení zájem.
[46] Dle názoru Nejvyššího správního soudu se tedy správní orgány dostatečně zabývaly znaky závislé práce spočívajícími v nadřízenosti stěžovatele a podřízenosti pracovníků a vydávání pokynů, přičemž zjišťování skutkového stavu nebylo v tomto směru poznamenáno vadami spočívajícími např. v neprovedení navrhovaných důkazů (v podrobnostech soud odkazuje na rozhodnutí žalovaného a prvostupňové rozhodnutí). Aniž by to mělo vliv na rozhodnutí ve věci, sdílí ovšem soud stěžovatelovu výhradu k části odůvodnění na s. 13. rozhodnutí žalovaného: Skutečně nedává (ani v kontextu toho, že dotyční odpovídali na dotazy inspektorátu přímo při kontrole) příliš smysl formulace, že by svědecké výpovědi O. a R. D. dávaly vzniknout dalším pochybnostem o jejich vypovídací hodnotě „s ohledem na nutnost přetlumočení“.
[47] Jen omezeněji, ale přesto ještě akceptovatelně, se správní orgány věnovaly dalším znakům závislé práce, tedy výkonu práce jménem zaměstnavatele a osobně.
[48] Otázce výkonu práce jménem zaměstnavatele se inspektorát věnoval na s. 21 a násl. prvostupňového rozhodnutí. Zde uvedl, že stěžovatel pro výkon práce poskytl kapitál, prostředky k jejímu výkonu a vytvářel pro ni předpoklady, kdy kromě drobných nákladů (jako ochranné osobní prostředky) jejich dominantní část nesl stěžovatel. Jak na to navázal ve svém rozhodnutí i žalovaný, pracovníky stěžovatel prakticky začlenil do své organizační struktury a ti v tomto smyslu poskytovali stěžovateli vlastně jen svou vlastní pracovní sílu; přitom dle závěrů inspektorátu musela výroba probíhat jen v provozovně stěžovatele (z důvodu požadavků zákazníků) a v této souvislosti zavedený systém kontroly a způsob práce dotčených osob prakticky vylučoval, aby nakonec svá „díla“ prezentovaly jako vlastní činnost, nezávislou na stěžovateli, za kterou by v konečném důsledku nenesl odpovědnost stěžovatel; jednalo se spíše o „odpovědnost“, jakou zaměstnavatelé uplatňují vůči zaměstnancům (srov. s. 12 rozhodnutí žalovaného).
[48] Otázce výkonu práce jménem zaměstnavatele se inspektorát věnoval na s. 21 a násl. prvostupňového rozhodnutí. Zde uvedl, že stěžovatel pro výkon práce poskytl kapitál, prostředky k jejímu výkonu a vytvářel pro ni předpoklady, kdy kromě drobných nákladů (jako ochranné osobní prostředky) jejich dominantní část nesl stěžovatel. Jak na to navázal ve svém rozhodnutí i žalovaný, pracovníky stěžovatel prakticky začlenil do své organizační struktury a ti v tomto smyslu poskytovali stěžovateli vlastně jen svou vlastní pracovní sílu; přitom dle závěrů inspektorátu musela výroba probíhat jen v provozovně stěžovatele (z důvodu požadavků zákazníků) a v této souvislosti zavedený systém kontroly a způsob práce dotčených osob prakticky vylučoval, aby nakonec svá „díla“ prezentovaly jako vlastní činnost, nezávislou na stěžovateli, za kterou by v konečném důsledku nenesl odpovědnost stěžovatel; jednalo se spíše o „odpovědnost“, jakou zaměstnavatelé uplatňují vůči zaměstnancům (srov. s. 12 rozhodnutí žalovaného).
[49] Pokud jde o osobní výkon práce, pak ze s. 23 prvostupňového rozhodnutí vyplývá, že při kontrole na místě vykonávali předmětné práce právě jmenovaní pracovníci. Podpůrně pak působí fakt, že stěžovatel po společnosti požadoval informaci o tom, kdo bude dílo vykonávat (i když je myslitelná argumentace, že toto sdělení bylo potřebné s ohledem na zájem vědět, kdo vstupuje do stěžovatelova areálu). Z celého průběhu řízení nevyplynulo, že by pracovníky mohla zastupovat jiná osoba, kterou oni určí; nic takového tito pracovníci neuvedli. Nadto přímo pracovníkům stěžovatel zajistil školení BOZP a požární ochrany, takže v tomto smyslu se angažmá v jeho provozu týkalo jmenovitě daných pracovníků.
[50] Ze shora uvedených důvodů má kasační soud za to, že správní orgány posoudily po hmotněprávní stránce věc správně. Rovněž soud nezjistil zásadní vady při zjišťování skutkového stavu. K závěrům správních orgánů, a to jak stran hmotněprávního posouzení, tak ohledně procesních hledisek, se přihlásil krajský soud; v této souvislosti Nejvyšší správní soud konstatuje, že neshledává vady dle § 103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s., které by měly vést ke zrušení rozsudku krajského soudu (byť výše vyjádřil výhrady ke konkrétní podobě rozsudku).
[51] S tím souvisí také tvrzená vada nepřezkoumatelnosti dle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Z důvodů uvedených v bodě [19] tohoto rozsudku kasační soud uvádí, že rozsudek krajského soudu obstojí.
[52] Nejvyšší správní soud doplňuje, že není zcela zřejmé, zda se stížní námitky týkají i otázky naplnění materiální stránky přestupku (správního deliktu) a výše uložené pokuty. Pokud by tomu tak bylo, pak by se promítaly opět pouze v rovině tvrzení o nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Takovou vadu však kasační soud neshledává.
[52] Nejvyšší správní soud doplňuje, že není zcela zřejmé, zda se stížní námitky týkají i otázky naplnění materiální stránky přestupku (správního deliktu) a výše uložené pokuty. Pokud by tomu tak bylo, pak by se promítaly opět pouze v rovině tvrzení o nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Takovou vadu však kasační soud neshledává.
[53] V případě naplnění materiální stránky přestupku (správního deliktu) odkazuje kasační soud na body 70. a 75. napadeného rozsudku. V návaznosti na tam citovanou judikaturu považuje za stěžejní závěr krajského soudu, že „o naplnění materiální stránky správního deliktu nemohlo být pochyb. Nebylo tu oněch výjimečných okolností, které by z konkrétního, jinak ‚trestného‘ jednání, činily jednání, které není postižitelné předpisy správního práva. Naopak, k vytýkanému pochybení docházelo podle skutkových zjištění relativně dlouhou dobu, nešlo o výjimečný exces, jakýsi ‚chvilkový‘ delikt, kde by se případně dalo hovořit o prolomení odpovědnosti za něj.“
[54] Podobné se týká i výše uložené pokuty. K té se krajský soud „rámcově“ vyjádřil v bodech 76. až 77. svého rozsudku. Zde z větší části opět odkázal na rozhodnutí žalovaného. V návaznosti na shora uvedené lze nyní takový postup akceptovat. V samotné žalobě totiž námitky zůstaly také spíše v obecné rovině, kdy stěžovatel především odkazoval na podobu vztahů mezi ním a společností NEZAN. Ve svém rozhodnutí však žalovaný vzal v potaz relevantní kritéria: určil právní úpravu, dle které je třeba postupovat; postupoval dle zásady absorpce; vzal v potaz, že stěžovatel delikt spáchal „z nedbalosti“; reflektoval, že inspektorát zohledňoval stěžovatelovy majetkové poměry a že se zabýval tím, zda pokuta není likvidační; vzal v potaz namítanou polehčující okolnost, která měla spočívat v tom, že pracovníci vykonávali svou činnost pro stěžovatele svobodně, a že je pracovních sil na trhu práce nedostatek; zabýval se tím, zda pokuta odpovídá okolnostem případu, jednotlivým funkcím trestání a vztahem její výše k horní hranici stanovené sazby. K tomuto posouzení nemá kasační soud výhrad.
IV. Závěr a náklady řízení
[55] Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle § 110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. zamítl. Ve věci rozhodl v souladu s § 109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
[56] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o § 60 odst. 1 věta první ve spojení s § 120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, kterému by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. října 2022
Mgr. Eva Šonková
předsedkyně senátu