[27] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší
správní soud neshledal pochybení v postupu
krajského soudu v posuzované věci . Krajský
soud postupoval správně, pokud v konfliktu dvou srovnatelně přesvědčivých výkladů
zákona upřednostnil výklad svědčící žalobci
jakožto soukromé osobě .
honitby Obora Radějov (dále jen „napadené
opatření obecné povahy“), nicotným .
V odůvodnění rozsudku se krajský soud
nejprve zabýval aktivní žalobní legitimací
navrhovatelů . Podle § 101a odst . 1 s . ř . s . je
aktivní legitimace navrhovatele založena na
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 11/2 016
tvrzení o dotčení jeho subjektivních práv
opatřením obecné povahy . S odkazem na
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 21 . 7 . 2009, čj . 1 Ao
1/2009-120, č . 1910/2010 Sb . NSS, krajský
soud konstatoval, že aktivní procesní legitimace je dána tehdy, bude-li navrhovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným
opatřením obecné povahy . Krajský soud dále
citoval rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15 . 12 . 2010, čj . 7 Ao 6/2010-44,
č . 2464/2012 Sb . NSS, který se zabýval aktivní procesní legitimací v souvislosti s opatřením obecné povahy (návštěvní řád), které
omezovalo vstup na určitá území Národního
parku Šumava . Nejvyšší správní soud v tomto
rozsudku uvedl, že „[d]otčen danými opatřeními obecné povahy je tedy kdokoli, kdo
by chtěl na tato území vstoupit, avšak kvůli
zákazu tak nesmí učinit, ač by jinak – neboť
mu svědčí svoboda pohybu po území České
republiky – mohl. [ . . .] Jestliže stěžovatel tvrdí, že opatření obecné povahy zakazující komukoli, tedy i jemu, vstup na určité území,
na něž by jinak mohl vzhledem k jeho povaze (volně přístupné zejména lesní pozemky)
vstoupit každý, zasahuje do jeho svobody
pohybu, logicky konsekventně a myslitelně
tvrdí dotčení své právní sféry. Jeho aktivní
procesní legitimace v řízení podle § 101a
a násl. s. ř. s. je tedy dána .“ V posuzované
věci se jednalo o obdobnou situaci, a proto
krajský soud shledal, že oba navrhovatelé
jsou aktivně procesně legitimováni k podání
návrhu .
Následně se krajský soud obsáhle zabýval
možností prohlásit opatření obecné povahy
za nicotné . Na podkladě jednoznačného zákonného odkazu v § 101b odst . 4 s . ř . s . na
§ 76 odst . 2 s . ř . s ., který se zabývá nicotností
správních rozhodnutí, a s přihlédnutím k dosavadní judikatuře a názorům odborné literatury krajský soud dovodil, že opatření obecné povahy lze prohlásit za nicotné . Následně
poukázal na judikaturu Nejvyššího správního
soudu, která soustavně dovozuje, že vydáním
správního rozhodnutí správním orgánem
jednajícím mimo svou pravomoc dochází
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 11 /2016
k nicotnosti předmětného rozhodnutí (viz
např . rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 21 . 8 . 2003, čj . 5 A 116/2001-46, nebo
ze dne 21 . 8 . 2004, čj . 5 Afs 19/2004-53) . Krajský soud na tomto podkladě vyhodnotil, že
není důvodu postupovat odlišně při posuzování opatření obecné povahy .
V poslední části rozsudku se krajský soud
zabýval pravomocí odpůrce vydat napadené
opatření obecné povahy . Nejprve uvedl, že
v otázkách určení, zda má být úkon správního orgánu vydán podle části šesté správního
řádu, je třeba vždy posuzovat jak formální,
tak materiální znaky předmětného aktu . Judikatura Nejvyššího správního soudu se dlouhodobě přiklání spíše k materiálnímu pojetí
(srov . rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 7 . 1 . 2009, čj . 2 Ao 3/2008-100, nebo
usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
30 . 3 . 2011, čj . 1 Ao 1/2011-49) . Následně se
krajský soud podrobně zabýval usnesením
Nejvyššího správního soudu ze dne 21 . 1 .
2011, čj . 8 Ao 7/2010-65 . Uvedený právní názor obstál i v řízení před Ústavním soudem
(srov . usnesení Ústavního soudu ze dne 17 . 4 .
2013, sp . zn . III . ÚS 1085/11) .
V posuzované věci se jednalo o určení
formy aktu vydávaného na podkladě § 9
odst . 3 zákona o myslivosti . Uvedené ustanovení umožňuje orgánu státní správy myslivosti na žádost uživatele honitby nařídit
přiměřené omezení nebo i zákaz vstupu do
honitby . Dané ustanovení však mlčí o formě
tohoto aktu . Krajský soud proto odkázal na
§ 66 zákona o myslivosti, který stanoví, že orgány státní správy myslivosti ve vymezených
případech, mezi něž se řadí i omezení nebo
zákaz vstupu do honitby, vydávají rozhodnutí . Vycházeje z dané právní úpravy krajský
soud uvedl, že zákon o myslivosti předepisuje jednoznačně (tj . bez možnosti jakékoliv
eventuality) formu aktu vydávaného v řízení
podle § 9 odst . 3 zákona o myslivosti, a proto odpůrce nemůže v posuzované věci vydat
opatření obecné povahy . Krajský soud tedy
uzavřel, že v nyní řešené věci měl odpůrce
vydat správní rozhodnutí, a nikoliv opatření
obecné povahy, neboť k tomu neměl potřeb-
nou pravomoc . Napadané opatření obecné
povahy proto prohlásil za nicotné .
Nad rámec uvedeného krajský soud pro
úplnost zvážil materiální posouzení předmětného aktu, jak je aplikováno v judikatuře Nejvyššího správního soudu . Dle této judikatury
musí být kumulativně naplněny následující
materiální znaky opatření obecné povahy: závaznost; obecní adresáti; konkrétní předmět
a neexistence zákonné překážky (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27 . 9 .
2005, čj . 1 Ao 1/2005-98, č . 740/2006 Sb .
NSS) . Krajský soud uvedl, že řízení o vydání opatření obecné povahy se zahajuje vždy
z moci úřední, čímž není vyloučeno, aby
takto bylo postupováno na základě podnětu
zvenčí . Nicméně v posuzovaném případě § 9
odst . 3 zákona o myslivosti stanoví, že přiměřené omezení nebo další zákazy lze nařídit
toliko na žádost uživatele honitby . Pokud
zákon o myslivosti stanoví, že se předmětná
procedura může zahájit pouze na žádost uživatele honitby, je třeba postupovat v souladu
s ustanoveními upravujícími správní řízení .
Opatření obecné povahy totiž nelze vydat
na žádost konkrétně vymezeného subjektu,
neboť správní orgán musí mít určitý prostor
k tomu, aby podnět zvenčí veřejné správy sám
posoudil . V daném případě však prostor pro
úvahu správního orgánu chybí . Předmětný
akt ve smyslu § 9 odst . 3 zákona o myslivosti
tak, jak je nyní zákonem upraven, není podle
krajského soudu opatřením obecné povahy
ani z materiálního hlediska, jelikož chybí poslední výše uvedený znak, a sice neexistence
zákonné překážky .
Osoba zúčastněná na řízení 1) [stěžova-
tel 1)] v kasační stížnosti namítala důvody
týkající se věcného přezkumu opatření obecné povahy . Měla za to, že vydání správního
rozhodnutí dle § 9 odst . 3 zákona o myslivosti je v daném typu případů z povahy věci
vyloučeno . Opatření orgánu státní správy
myslivosti omezující nebo zakazující vstup
do honitby je směřováno vůči neurčitě vymezenému okruhu adresátů . Právě z důvodu neurčitosti účastníků řízení je vyloučeno
vydání správního rozhodnutí . Stěžovatel 1)
proto nesouhlasí s názorem krajského sou-
du, že by nebyla dána pravomoc odpůrce
opatření obecné povahy vydat . Krajský soud
měl při rozhodování upřednostnit materiální
posouzení před formálním . Stěžovatel 1) zdůraznil, že tímto směrem se ubírá i judikatura
Nejvyšší správního soudu, která stanoví, že
rozhodným kritériem při posuzování formy
aktu ve sporných případech není existence
výslovného zákonného odkazu, nýbrž obsah
napadeného správního aktu (viz rozsudek
Nevyššího správního soudu ze dne 4 . 6 . 2015,
čj . 7 As 249/2014-102) . Stěžovatel 1) také
upozornil na skutečnost, že smyslem § 66
zákona o myslivosti, ze kterého krajský soud
dovozuje formu aktu, nebylo závazně stanovit příslušnou formu, ale podmínit vydání
aktu v určitých případech dohodou s orgány
ochrany přírody . Navíc je nutné zdůraznit, že
zákon o myslivosti je účinný od roku 2002,
tedy od doby, kdy ještě nebyl platný současný správní řád . Předchozí správní řád z roku
1967 institut opatření obecné povahy neznal .
Je tedy pochopitelné, že zákonodárce na tuto
formu správního aktu nepamatoval . Uvedené
lze podpořit i zněním projednávané novely
zákona o myslivosti, která pro nařízení omezení nebo zákazu vstupu do honitby již stanoví formu opatření obecné povahy . Na základě
výše uvedeného stěžovatel 1) navrhuje, aby
Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
zrušil a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu
řízení .
Druhou kasační stížnost proti rozsudku
krajského soudu podal odpůrce [stěžova-
tel 2)] . V kasační stížnosti obdobně jako stěžovatel 1) namítal, že se krajský soud ve svém
rozsudku přiklonil k formálnímu pojetí opatření obecné povahy v rozporu s judikaturou
Ústavního soudu . Ve své judikatuře Ústavní
soud zdůrazňuje, že netoleruje obecným soudům příliš formální přístup . Dále opakovaně
uvádí, že obecný soud není absolutně vázán
doslovným zněním zákona, nýbrž se od něj
smí a musí odchýlit, pokud to vyžaduje účel
zákona, historie vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj
základ v ústavně konformním výkladu . Na
podkladu materiálního pojetí se stěžovatel 2)
domnívá, že měl pravomoc vydat v posuzo-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 11/2 016
vané věci opatření obecné povahy . Stěžova-
tel 2), obdobně jako stěžovatel 1), poukazuje na historický vývoj zákona o myslivosti ve
vztahu ke správnímu řádu, jakož i na projednávanou novelu zákona o myslivosti . Na závěr
stěžovatel 2) uvádí, že vydáním individuálního
správního aktu nelze dosáhnout obdobného
cíle jako vydáním opatření obecné povahy . Je
nemožné vymezit okruh účastníků v případě,
kdy se má jednat o plošný zákaz pro všechny,
a proto nelze správním rozhodnutím dosáhnout požadovaného cíle . Na základě uvedeného také stěžovatel 2) navrhuje, aby Nejvyšší
správní soud napadený rozsudek zrušil a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení .
Navrhovatelé a) a b) ve vyjádření ke kasační stížnosti rozebrali problematiku vydání správního rozhodnutí podle § 9 odst . 3
zákona o myslivosti, zejména se zaměřili na
určení hranice mezi rozhodnutím vydaným
v řízení s velkým počtem účastníků a opatřením obecné povahy . Na rozdíl od stěžovatelů
však dospěli k názoru, že vydání správního
rozhodnutí dle § 9 odst . 3 zákona o myslivosti
není vyloučeno, byť připustili možné problémy při vymezení účastníků . Nicméně dodali,
že i dnes po přijetí správního řádu je forma
rozhodnutí podle § 9 odst . 3 zákona o myslivosti nejednotná, přičemž převažuje spíše
vydávání správních rozhodnutí . K otázce
materiálního pojetí navrhovatelé odkázali na
nález Ústavního soudu ze dne 19 . 11 . 2008,
sp . zn . Pl . ÚS 14/07, kdy se Ústavní soud přiklonil k materiálnímu pojetí zejména proto,
aby účastníkům zajistil efektivní ochranu jejich práv, neboť se jednalo o posouzení, zdali
se jedná o obecně závaznou vyhlášku, nebo
opatření obecné povahy . V posuzovaném
případě je situace odlišná, neboť obě možné formy aktu zajišťují dostatečnou soudní
ochranu . Navrhovatelé připustili, že existuje určité napětí mezi formou a obsahem
aktu, nicméně se nejedná o nakolik zásadní
rozpor, který by odůvodňoval odklon od zákonem stanovené formy . Navrhovatelé dále
nesouhlasili s odkazem na připravenou novelu zákona o myslivosti, protože chystaná
novela nemůže sloužit jako relevantní zdroj
pro interpretaci, neboť v legislativním proce-
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 11 /2016
su může dostát mnohých změn a nemusí být
vůbec přijata . Na závěr navrhovatelé upozornili na procesní pochybení při vydávání opatření obecné povahy . Poukázali na skutečnost,
že o posuzované věci bylo vedeno nejprve
správní řízení, které se bez řádného ukončení transformovalo do řízení o vydání opatření obecné povahy . Vzhledem k výše uvedenému navrhovatelé navrhli zamítnutí obou
kasačních stížností . Pokud tak Nejvyšší správní soud neučiní, navrhli, aby Nejvyšší správní soud sám zrušil opatření obecné povahy
z důvodu uvedených procesních pochybení .
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí
Krajského soudu v Brně a věc mu vrátil k dalšímu řízení .
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci
Nejvyšším správním soudem
( . . .) [11] Podle § 9 odst . 3 zákona o myslivosti: „Na žádost uživatele honitby může orgán státní správy myslivosti, zejména v době
hnízdění, kladení a odchovu mláďat nebo
provádění lovů, nařídit přiměřené omezení
nebo i zákaz vstupu do honitby nebo jejích
částí, omezení jízdy koňmi a tažnými psy
a omezení jiných sportovních nebo zájmových činností. Uvedená opatření se nevztahují na hospodářskou činnost vlastníků, popřípadě nájemců honebních pozemků.“
[27] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší
správní soud neshledal pochybení v postupu
krajského soudu v posuzované věci . Krajský
soud postupoval správně, pokud v konfliktu dvou srovnatelně přesvědčivých výkladů
zákona upřednostnil výklad svědčící žalobci
jakožto soukromé osobě .
honitby Obora Radějov (dále jen „napadené
opatření obecné povahy“), nicotným .
V odůvodnění rozsudku se krajský soud
nejprve zabýval aktivní žalobní legitimací
navrhovatelů . Podle § 101a odst . 1 s . ř . s . je
aktivní legitimace navrhovatele založena na
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 11/2 016
tvrzení o dotčení jeho subjektivních práv
opatřením obecné povahy . S odkazem na
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 21 . 7 . 2009, čj . 1 Ao
1/2009-120, č . 1910/2010 Sb . NSS, krajský
soud konstatoval, že aktivní procesní legitimace je dána tehdy, bude-li navrhovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným
opatřením obecné povahy . Krajský soud dále
citoval rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15 . 12 . 2010, čj . 7 Ao 6/2010-44,
č . 2464/2012 Sb . NSS, který se zabýval aktivní procesní legitimací v souvislosti s opatřením obecné povahy (návštěvní řád), které
omezovalo vstup na určitá území Národního
parku Šumava . Nejvyšší správní soud v tomto
rozsudku uvedl, že „[d]otčen danými opatřeními obecné povahy je tedy kdokoli, kdo
by chtěl na tato území vstoupit, avšak kvůli
zákazu tak nesmí učinit, ač by jinak – neboť
mu svědčí svoboda pohybu po území České
republiky – mohl. [ . . .] Jestliže stěžovatel tvrdí, že opatření obecné povahy zakazující komukoli, tedy i jemu, vstup na určité území,
na něž by jinak mohl vzhledem k jeho povaze (volně přístupné zejména lesní pozemky)
vstoupit každý, zasahuje do jeho svobody
pohybu, logicky konsekventně a myslitelně
tvrdí dotčení své právní sféry. Jeho aktivní
procesní legitimace v řízení podle § 101a
a násl. s. ř. s. je tedy dána .“ V posuzované
věci se jednalo o obdobnou situaci, a proto
krajský soud shledal, že oba navrhovatelé
jsou aktivně procesně legitimováni k podání
návrhu .
Následně se krajský soud obsáhle zabýval
možností prohlásit opatření obecné povahy
za nicotné . Na podkladě jednoznačného zákonného odkazu v § 101b odst . 4 s . ř . s . na
§ 76 odst . 2 s . ř . s ., který se zabývá nicotností
správních rozhodnutí, a s přihlédnutím k dosavadní judikatuře a názorům odborné literatury krajský soud dovodil, že opatření obecné povahy lze prohlásit za nicotné . Následně
poukázal na judikaturu Nejvyššího správního
soudu, která soustavně dovozuje, že vydáním
správního rozhodnutí správním orgánem
jednajícím mimo svou pravomoc dochází
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 11 /2016
k nicotnosti předmětného rozhodnutí (viz
např . rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 21 . 8 . 2003, čj . 5 A 116/2001-46, nebo
ze dne 21 . 8 . 2004, čj . 5 Afs 19/2004-53) . Krajský soud na tomto podkladě vyhodnotil, že
není důvodu postupovat odlišně při posuzování opatření obecné povahy .
V poslední části rozsudku se krajský soud
zabýval pravomocí odpůrce vydat napadené
opatření obecné povahy . Nejprve uvedl, že
v otázkách určení, zda má být úkon správního orgánu vydán podle části šesté správního
řádu, je třeba vždy posuzovat jak formální,
tak materiální znaky předmětného aktu . Judikatura Nejvyššího správního soudu se dlouhodobě přiklání spíše k materiálnímu pojetí
(srov . rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 7 . 1 . 2009, čj . 2 Ao 3/2008-100, nebo
usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
30 . 3 . 2011, čj . 1 Ao 1/2011-49) . Následně se
krajský soud podrobně zabýval usnesením
Nejvyššího správního soudu ze dne 21 . 1 .
2011, čj . 8 Ao 7/2010-65 . Uvedený právní názor obstál i v řízení před Ústavním soudem
(srov . usnesení Ústavního soudu ze dne 17 . 4 .
2013, sp . zn . III . ÚS 1085/11) .
V posuzované věci se jednalo o určení
formy aktu vydávaného na podkladě § 9
odst . 3 zákona o myslivosti . Uvedené ustanovení umožňuje orgánu státní správy myslivosti na žádost uživatele honitby nařídit
přiměřené omezení nebo i zákaz vstupu do
honitby . Dané ustanovení však mlčí o formě
tohoto aktu . Krajský soud proto odkázal na
§ 66 zákona o myslivosti, který stanoví, že orgány státní správy myslivosti ve vymezených
případech, mezi něž se řadí i omezení nebo
zákaz vstupu do honitby, vydávají rozhodnutí . Vycházeje z dané právní úpravy krajský
soud uvedl, že zákon o myslivosti předepisuje jednoznačně (tj . bez možnosti jakékoliv
eventuality) formu aktu vydávaného v řízení
podle § 9 odst . 3 zákona o myslivosti, a proto odpůrce nemůže v posuzované věci vydat
opatření obecné povahy . Krajský soud tedy
uzavřel, že v nyní řešené věci měl odpůrce
vydat správní rozhodnutí, a nikoliv opatření
obecné povahy, neboť k tomu neměl potřeb-
nou pravomoc . Napadané opatření obecné
povahy proto prohlásil za nicotné .
Nad rámec uvedeného krajský soud pro
úplnost zvážil materiální posouzení předmětného aktu, jak je aplikováno v judikatuře Nejvyššího správního soudu . Dle této judikatury
musí být kumulativně naplněny následující
materiální znaky opatření obecné povahy: závaznost; obecní adresáti; konkrétní předmět
a neexistence zákonné překážky (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27 . 9 .
2005, čj . 1 Ao 1/2005-98, č . 740/2006 Sb .
NSS) . Krajský soud uvedl, že řízení o vydání opatření obecné povahy se zahajuje vždy
z moci úřední, čímž není vyloučeno, aby
takto bylo postupováno na základě podnětu
zvenčí . Nicméně v posuzovaném případě § 9
odst . 3 zákona o myslivosti stanoví, že přiměřené omezení nebo další zákazy lze nařídit
toliko na žádost uživatele honitby . Pokud
zákon o myslivosti stanoví, že se předmětná
procedura může zahájit pouze na žádost uživatele honitby, je třeba postupovat v souladu
s ustanoveními upravujícími správní řízení .
Opatření obecné povahy totiž nelze vydat
na žádost konkrétně vymezeného subjektu,
neboť správní orgán musí mít určitý prostor
k tomu, aby podnět zvenčí veřejné správy sám
posoudil . V daném případě však prostor pro
úvahu správního orgánu chybí . Předmětný
akt ve smyslu § 9 odst . 3 zákona o myslivosti
tak, jak je nyní zákonem upraven, není podle
krajského soudu opatřením obecné povahy
ani z materiálního hlediska, jelikož chybí poslední výše uvedený znak, a sice neexistence
zákonné překážky .
Osoba zúčastněná na řízení 1) [stěžova-
tel 1)] v kasační stížnosti namítala důvody
týkající se věcného přezkumu opatření obecné povahy . Měla za to, že vydání správního
rozhodnutí dle § 9 odst . 3 zákona o myslivosti je v daném typu případů z povahy věci
vyloučeno . Opatření orgánu státní správy
myslivosti omezující nebo zakazující vstup
do honitby je směřováno vůči neurčitě vymezenému okruhu adresátů . Právě z důvodu neurčitosti účastníků řízení je vyloučeno
vydání správního rozhodnutí . Stěžovatel 1)
proto nesouhlasí s názorem krajského sou-
du, že by nebyla dána pravomoc odpůrce
opatření obecné povahy vydat . Krajský soud
měl při rozhodování upřednostnit materiální
posouzení před formálním . Stěžovatel 1) zdůraznil, že tímto směrem se ubírá i judikatura
Nejvyšší správního soudu, která stanoví, že
rozhodným kritériem při posuzování formy
aktu ve sporných případech není existence
výslovného zákonného odkazu, nýbrž obsah
napadeného správního aktu (viz rozsudek
Nevyššího správního soudu ze dne 4 . 6 . 2015,
čj . 7 As 249/2014-102) . Stěžovatel 1) také
upozornil na skutečnost, že smyslem § 66
zákona o myslivosti, ze kterého krajský soud
dovozuje formu aktu, nebylo závazně stanovit příslušnou formu, ale podmínit vydání
aktu v určitých případech dohodou s orgány
ochrany přírody . Navíc je nutné zdůraznit, že
zákon o myslivosti je účinný od roku 2002,
tedy od doby, kdy ještě nebyl platný současný správní řád . Předchozí správní řád z roku
1967 institut opatření obecné povahy neznal .
Je tedy pochopitelné, že zákonodárce na tuto
formu správního aktu nepamatoval . Uvedené
lze podpořit i zněním projednávané novely
zákona o myslivosti, která pro nařízení omezení nebo zákazu vstupu do honitby již stanoví formu opatření obecné povahy . Na základě
výše uvedeného stěžovatel 1) navrhuje, aby
Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
zrušil a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu
řízení .
Druhou kasační stížnost proti rozsudku
krajského soudu podal odpůrce [stěžova-
tel 2)] . V kasační stížnosti obdobně jako stěžovatel 1) namítal, že se krajský soud ve svém
rozsudku přiklonil k formálnímu pojetí opatření obecné povahy v rozporu s judikaturou
Ústavního soudu . Ve své judikatuře Ústavní
soud zdůrazňuje, že netoleruje obecným soudům příliš formální přístup . Dále opakovaně
uvádí, že obecný soud není absolutně vázán
doslovným zněním zákona, nýbrž se od něj
smí a musí odchýlit, pokud to vyžaduje účel
zákona, historie vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj
základ v ústavně konformním výkladu . Na
podkladu materiálního pojetí se stěžovatel 2)
domnívá, že měl pravomoc vydat v posuzo-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 11/2 016
vané věci opatření obecné povahy . Stěžova-
tel 2), obdobně jako stěžovatel 1), poukazuje na historický vývoj zákona o myslivosti ve
vztahu ke správnímu řádu, jakož i na projednávanou novelu zákona o myslivosti . Na závěr
stěžovatel 2) uvádí, že vydáním individuálního
správního aktu nelze dosáhnout obdobného
cíle jako vydáním opatření obecné povahy . Je
nemožné vymezit okruh účastníků v případě,
kdy se má jednat o plošný zákaz pro všechny,
a proto nelze správním rozhodnutím dosáhnout požadovaného cíle . Na základě uvedeného také stěžovatel 2) navrhuje, aby Nejvyšší
správní soud napadený rozsudek zrušil a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení .
Navrhovatelé a) a b) ve vyjádření ke kasační stížnosti rozebrali problematiku vydání správního rozhodnutí podle § 9 odst . 3
zákona o myslivosti, zejména se zaměřili na
určení hranice mezi rozhodnutím vydaným
v řízení s velkým počtem účastníků a opatřením obecné povahy . Na rozdíl od stěžovatelů
však dospěli k názoru, že vydání správního
rozhodnutí dle § 9 odst . 3 zákona o myslivosti
není vyloučeno, byť připustili možné problémy při vymezení účastníků . Nicméně dodali,
že i dnes po přijetí správního řádu je forma
rozhodnutí podle § 9 odst . 3 zákona o myslivosti nejednotná, přičemž převažuje spíše
vydávání správních rozhodnutí . K otázce
materiálního pojetí navrhovatelé odkázali na
nález Ústavního soudu ze dne 19 . 11 . 2008,
sp . zn . Pl . ÚS 14/07, kdy se Ústavní soud přiklonil k materiálnímu pojetí zejména proto,
aby účastníkům zajistil efektivní ochranu jejich práv, neboť se jednalo o posouzení, zdali
se jedná o obecně závaznou vyhlášku, nebo
opatření obecné povahy . V posuzovaném
případě je situace odlišná, neboť obě možné formy aktu zajišťují dostatečnou soudní
ochranu . Navrhovatelé připustili, že existuje určité napětí mezi formou a obsahem
aktu, nicméně se nejedná o nakolik zásadní
rozpor, který by odůvodňoval odklon od zákonem stanovené formy . Navrhovatelé dále
nesouhlasili s odkazem na připravenou novelu zákona o myslivosti, protože chystaná
novela nemůže sloužit jako relevantní zdroj
pro interpretaci, neboť v legislativním proce-
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 11 /2016
su může dostát mnohých změn a nemusí být
vůbec přijata . Na závěr navrhovatelé upozornili na procesní pochybení při vydávání opatření obecné povahy . Poukázali na skutečnost,
že o posuzované věci bylo vedeno nejprve
správní řízení, které se bez řádného ukončení transformovalo do řízení o vydání opatření obecné povahy . Vzhledem k výše uvedenému navrhovatelé navrhli zamítnutí obou
kasačních stížností . Pokud tak Nejvyšší správní soud neučiní, navrhli, aby Nejvyšší správní soud sám zrušil opatření obecné povahy
z důvodu uvedených procesních pochybení .
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí
Krajského soudu v Brně a věc mu vrátil k dalšímu řízení .
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci
Nejvyšším správním soudem
( . . .) [11] Podle § 9 odst . 3 zákona o myslivosti: „Na žádost uživatele honitby může orgán státní správy myslivosti, zejména v době
hnízdění, kladení a odchovu mláďat nebo
provádění lovů, nařídit přiměřené omezení
nebo i zákaz vstupu do honitby nebo jejích
částí, omezení jízdy koňmi a tažnými psy
a omezení jiných sportovních nebo zájmových činností. Uvedená opatření se nevztahují na hospodářskou činnost vlastníků, popřípadě nájemců honebních pozemků.“
[12] V § 66 zákona o myslivosti se stanoví: „Orgány státní správy myslivosti vydávají
rozhodnutí, jimiž mohou být dotčeny zájmy
ochrany přírody a krajiny podle § 3 odst. 1
a 2, § 4 odst. 1 a 2, § 5 odst. 1 písm. d), § 5
odst. 2, § 7, § 9 odst. 3 a 4, § 36 odst. 1, § 39,
40, § 41 odst. 1 a § 44 odst. 2, jen po dohodě s orgány ochrany přírody, pokud zvláštní
právní předpisy o ochraně přírody a krajiny
nestanoví jinak.“
[12] V § 66 zákona o myslivosti se stanoví: „Orgány státní správy myslivosti vydávají
rozhodnutí, jimiž mohou být dotčeny zájmy
ochrany přírody a krajiny podle § 3 odst. 1
a 2, § 4 odst. 1 a 2, § 5 odst. 1 písm. d), § 5
odst. 2, § 7, § 9 odst. 3 a 4, § 36 odst. 1, § 39,
40, § 41 odst. 1 a § 44 odst. 2, jen po dohodě s orgány ochrany přírody, pokud zvláštní
právní předpisy o ochraně přírody a krajiny
nestanoví jinak.“
[13] Krajský soud napadeným rozsudkem
shledal předmětné opatření obecné povahy
nicotným z důvodu nedostatku pravomoci
stěžovatele 2) k jeho vydání . Při svých úvahách vycházel zejména z výše uvedené právní úpravy a usnesení Nejvyššího správního
soudu ze dne 21 . 1 . 2011, čj . 8 Ao 7/2010-65,
č . 2321/2011 Sb . NSS . V tomto rozhodnutí se
Nejvyšší správní soud zabýval posouzením
materiální povahy správního aktu a uvedl, že
„[ú]vahy soudu o tom, zda napadený akt je
opatřením obecné povahy, či nikoliv, jsou
namístě, pokud ovšem zákonné pojmenování takového aktu zcela chybí, či pokud došlo
k zásadní změně právní úpravy, přičemž
chybějí výslovná přechodná ustanovení.
Rozhodujícím kritériem pro posouzení, zda
se jedná o opatření obecné povahy, nemůže být pouze to, zda daný akt za opatření
obecné povahy výslovně označuje příslušný
zákon. To však neznamená, že jakýkoli akt,
který není zákonem označen za opatření
obecné povahy, který kdokoli napadne jako
‚opatření obecné povahy‘, může být v tomto
smyslu podroben přezkumu správního soudu. Brání tomu existence výslovné zákonné
úpravy formy daného právního aktu.“ Z této
úvahy Nejvyšší správní soud dovodil následující právní závěr: „Jestliže zákon (popř.
ústavní zákon) výslovně stanoví formu
příslušného právního aktu, a tato forma je
dodržena, není tu zpravidla prostor pro jiné
soudní hodnocení povahy takového aktu.
Výjimečně se tak může stát za situace, kdy
tato právní úprava doznala později podstatné změny […] Projeví-li zákonodárce jednoznačně vůli, aby právní akt byl vydán v určité formě, a při této vůli setrvá, nemůže soud
ve správním soudnictví tuto formu zvrátit.
Pokud by si obecný soud takovou pravomoc osvojil, narušil by principy dělby moci
a právní jistotu. Mimo zákonodárce samého je to pouze Ústavní soud, který – aniž by
svou pravomoc překročil – může zasáhnout
v případě, kdy by právem stanovená forma
aktu neodpovídala jeho obsahu.“ Uvedený
rozsudek byl potvrzen i usnesením Ústavního soudu ze dne 17 . 4 . 2013, sp . zn . III . ÚS
1085/11 .
[14] Výše uvedené judikaturní závěry
však nevedou v nyní projednávaném případě
k závěru, k němuž dospěl krajský soud . Důvod, pro který krajský soud na posuzovanou
věc aplikoval usnesení Nejvyššího správního
soudu čj . 8 Ao 7/2010-65, spočíval na práv-
ním názoru, že zákon o myslivosti jednoznačně stanovil formu aktu, který má být na podkladě § 9 odst . 3 zákona o myslivosti vydán .
Tomuto závěru však nelze přisvědčit .
[14] Výše uvedené judikaturní závěry
však nevedou v nyní projednávaném případě
k závěru, k němuž dospěl krajský soud . Důvod, pro který krajský soud na posuzovanou
věc aplikoval usnesení Nejvyššího správního
soudu čj . 8 Ao 7/2010-65, spočíval na práv-
ním názoru, že zákon o myslivosti jednoznačně stanovil formu aktu, který má být na podkladě § 9 odst . 3 zákona o myslivosti vydán .
Tomuto závěru však nelze přisvědčit .
[15] Při výkladu § 9 odst . 3 ve vztahu
k § 66 zákona o myslivosti je nezbytné vycházet ze dvou hledisek . Prvním hlediskem je
historický vývoj právní úpravy . Jak namítali
oba stěžovatelé, zákon o myslivosti vstoupil
v platnost v roce 2001, účinným byl od roku
2002 . Nový správní řád, který výslovně zakotvil institut opatření obecné povahy, vstoupil v platnost v roce 2005 a účinnosti nabyl
v roce 2006 . Posuzovaná ustanovení zákona
o myslivosti nebyla do nynějška novelizována . Je tedy zřejmé, že nelze jednoznačně
dovodit vůli zákonodárce stanovit v posuzované věci jen a výlučně formu správního rozhodnutí pro akt vydávaný podle § 9 odst . 3
zákona o myslivosti, neboť v době tvorby
zákona nebyl v našem právním řádu institut
opatření obecné povahy výslovně zakotven .
Jinak řečeno, historický zákonodárce zřejmě
v době, kdy zákon o myslivosti schvaloval,
žádným zvláštním způsobem o formě tohoto
aktu nepřemýšlel . Spokojil se zřejmě s tím, co
stanovily pro dané situace obecné předpisy
o správních aktech té doby, v níž byl zákon
o myslivosti schválen . Pozdější právní úprava
zavedla opatření obecné povahy jako novou
formu správního aktu na pomezí mezi abstraktním a konkrétním správním aktem . Je
zjevné a bude dále detailně vyloženo, že na situace upravené § 9 odst . 3 zákona o myslivosti je právě tato forma správního aktu s ohledem na jejich povahu a podstatu (okruh
potenciálních adresátů aktu je neurčitý) velmi dobře použitelná (vedle ní by jistě bylo
možno v těchto situacích vydávat i vyhlášky
či jiné závazné abstraktní správní akty) . Proto
za účinnosti nového správního řádu, jenž institut opatření obecné povahy zná, samotné
znění § 66 zákona o myslivosti nebrání tomu,
aby akty podle § 9 odst . 3 tohoto zákona byly
vydávány formou opatření obecné povahy .
[15] Při výkladu § 9 odst . 3 ve vztahu
k § 66 zákona o myslivosti je nezbytné vycházet ze dvou hledisek . Prvním hlediskem je
historický vývoj právní úpravy . Jak namítali
oba stěžovatelé, zákon o myslivosti vstoupil
v platnost v roce 2001, účinným byl od roku
2002 . Nový správní řád, který výslovně zakotvil institut opatření obecné povahy, vstoupil v platnost v roce 2005 a účinnosti nabyl
v roce 2006 . Posuzovaná ustanovení zákona
o myslivosti nebyla do nynějška novelizována . Je tedy zřejmé, že nelze jednoznačně
dovodit vůli zákonodárce stanovit v posuzované věci jen a výlučně formu správního rozhodnutí pro akt vydávaný podle § 9 odst . 3
zákona o myslivosti, neboť v době tvorby
zákona nebyl v našem právním řádu institut
opatření obecné povahy výslovně zakotven .
Jinak řečeno, historický zákonodárce zřejmě
v době, kdy zákon o myslivosti schvaloval,
žádným zvláštním způsobem o formě tohoto
aktu nepřemýšlel . Spokojil se zřejmě s tím, co
stanovily pro dané situace obecné předpisy
o správních aktech té doby, v níž byl zákon
o myslivosti schválen . Pozdější právní úprava
zavedla opatření obecné povahy jako novou
formu správního aktu na pomezí mezi abstraktním a konkrétním správním aktem . Je
zjevné a bude dále detailně vyloženo, že na situace upravené § 9 odst . 3 zákona o myslivosti je právě tato forma správního aktu s ohledem na jejich povahu a podstatu (okruh
potenciálních adresátů aktu je neurčitý) velmi dobře použitelná (vedle ní by jistě bylo
možno v těchto situacích vydávat i vyhlášky
či jiné závazné abstraktní správní akty) . Proto
za účinnosti nového správního řádu, jenž institut opatření obecné povahy zná, samotné
znění § 66 zákona o myslivosti nebrání tomu,
aby akty podle § 9 odst . 3 tohoto zákona byly
vydávány formou opatření obecné povahy .
[16] Druhé hledisko spočívá v systematice zákona o myslivosti . Krajský soud formu
rozhodnutí dovozuje z dikce § 66 zákona
o myslivosti . Uvedené ustanovení sice hovo-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 11/2 016
ří o vydávání rozhodnutí, nicméně musí být
zvážen celkový kontext a systematické zařazení daného ustanovení v zákoně . Předmětný
§ 66 zákona o myslivosti je obsažen v části deváté nazvané Přechodná a závěrečná
ustanovení . Ustanovení nese nadpis Vztah
k předpisům o ochraně přírody . Jak plyne
z nadpisu, jeho obsahem je úprava vztahu
mezi zákonem o myslivosti a právními předpisy o ochraně přírody a krajiny . Dále je zde
zakotvena spolupráce orgánů státní správy
myslivosti s orgány ochrany přírody, neboť
v oblastech upravených zákonem o myslivosti, mezi které je zařazeno i vydání aktu podle
§ 9 odst . 3 tohoto zákona, je nezbytné postupovat po dohodě s orgány ochrany přírody .
Uvedené ustanovení tak má za cíl vyřešit vzájemný vztah více právních předpisů a jimi založených pravomocí různých správních orgánů (na úseku myslivosti na straně jedné a na
úseku ochrany životního prostředí na straně
druhé) v oblastech, kde se jejich působnost
může vzájemně střetávat .
[16] Druhé hledisko spočívá v systematice zákona o myslivosti . Krajský soud formu
rozhodnutí dovozuje z dikce § 66 zákona
o myslivosti . Uvedené ustanovení sice hovo-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 11/2 016
ří o vydávání rozhodnutí, nicméně musí být
zvážen celkový kontext a systematické zařazení daného ustanovení v zákoně . Předmětný
§ 66 zákona o myslivosti je obsažen v části deváté nazvané Přechodná a závěrečná
ustanovení . Ustanovení nese nadpis Vztah
k předpisům o ochraně přírody . Jak plyne
z nadpisu, jeho obsahem je úprava vztahu
mezi zákonem o myslivosti a právními předpisy o ochraně přírody a krajiny . Dále je zde
zakotvena spolupráce orgánů státní správy
myslivosti s orgány ochrany přírody, neboť
v oblastech upravených zákonem o myslivosti, mezi které je zařazeno i vydání aktu podle
§ 9 odst . 3 tohoto zákona, je nezbytné postupovat po dohodě s orgány ochrany přírody .
Uvedené ustanovení tak má za cíl vyřešit vzájemný vztah více právních předpisů a jimi založených pravomocí různých správních orgánů (na úseku myslivosti na straně jedné a na
úseku ochrany životního prostředí na straně
druhé) v oblastech, kde se jejich působnost
může vzájemně střetávat .
[17] Z výše uvedeného je patrné, že nelze jednoznačně dovodit formu aktu dle § 9
odst . 3 zákona o myslivosti způsobem, jakým
to učinil krajský soud . Zákon o myslivosti
v dotčených ustanoveních dosud nereagoval
na zásadní změnu, jakou bylo přijetí správního řádu . Konstrukce § 66 zákona o myslivosti také neposkytuje dostatečný podklad pro
stanovení formy, neboť z dikce ustanovení je
zřejmé, že jeho smyslem nebylo stanovit formu aktu .
[17] Z výše uvedeného je patrné, že nelze jednoznačně dovodit formu aktu dle § 9
odst . 3 zákona o myslivosti způsobem, jakým
to učinil krajský soud . Zákon o myslivosti
v dotčených ustanoveních dosud nereagoval
na zásadní změnu, jakou bylo přijetí správního řádu . Konstrukce § 66 zákona o myslivosti také neposkytuje dostatečný podklad pro
stanovení formy, neboť z dikce ustanovení je
zřejmé, že jeho smyslem nebylo stanovit formu aktu .
[18] Není-li v zákoně výslovně stanovena
forma daného aktu, je nezbytné dle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu
i Ústavního soudu daný akt podrobit materiálnímu přezkumu a posoudit, jaké formě
odpovídá (viz např . rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 7 . 1 . 2009, čj . 2 Ao
3/2008-100, č . 1794/2009 Sb . NSS) . Opatření
obecné povahy je v § 171 správního řádu vymezeno negativně, a to jako úkon správního
orgánu, který není právním předpisem ani
rozhodnutím . Pozitivní vymezení přináší až
následná judikatura . Institut opatření obecné povahy představuje „[u]rčité překlenutí
dvou v činnosti veřejné správy tradičních
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 11 /2016
základních forem jednostranných správních aktů: normativních (abstraktních)
právních aktů na jedné straně a individuálních (konkrétních) právních aktů na straně
druhé. V určitých situacích si však činnost
veřejné správy vyžaduje přijímat i takové správní akty, které nejsou výlučně jen
akty normativními či individuálními, ale
jsou jejich určitou kombinací.“ (viz nález
Ústavního soudu ze dne 19 . 11 . 2008, sp . zn .
Pl . ÚS 14/07, č . 198/2008 Sb . ÚS) . Jedná se
tedy o správní akt „s konkrétně určeným
předmětem (vztahuje se tedy k určité konkrétní situaci) a s obecně vymezeným okruhem adresátů“ (srov . rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 27 . 9 . 2005, čj . 1 Ao
1/2005-98, č . 740/2006 Sb . NSS) .
[19] Aby mohl být konkrétní akt považován za opatření obecné povahy, je nezbytné,
aby byly kumulativně splněny následující
znaky: závaznost, obecně vymezený okruh
adresátů, konkrétní předmět a neexistence
zákonné překážky (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu čj . 1 Ao 1/2005-98) .
[19] Aby mohl být konkrétní akt považován za opatření obecné povahy, je nezbytné,
aby byly kumulativně splněny následující
znaky: závaznost, obecně vymezený okruh
adresátů, konkrétní předmět a neexistence
zákonné překážky (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu čj . 1 Ao 1/2005-98) .
[20] Z materiálního pohledu je nezbytné,
aby akt, který má být posouzen jako opatření
obecné povahy, byl závazný . Nezávazný akt
nemůže být opatřením obecné povahy a také
nepodléhá soudnímu přezkumu, neboť soudy ve správním soudnictví podle § 2 s . ř . s .
poskytují ochranu veřejným subjektivním
právům fyzických a právnických osob (viz
posouzení povahy Doporučení Ministerstva
školství, mládeže a tělovýchovy v usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 30 . 3 .
2011, čj . 1 Ao 1/2011-49, č . 2444/2011 Sb .
NSS) . Opatřením obecné povahy nemůže
být ani tzv . vnitřní předpis, který upravuje
systém vztahů nadřízenosti a podřízenosti
ve veřejné správě (srov . např . usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 1 . 12 . 2010,
čj . 3 Ao 6/2010-57) . Opatření obecné povahy
má obecně vymezenému okruhu subjektů
ukládat práva či povinnosti odlišné od těch
ze zákona již vyplývajících (srov . posouzení
dopravního značení v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 29 . 5 . 2009, čj . 4 Ao
1/2009-58), současně má však sloužit toliko
„ke konkretizaci již existujících povinností
vyplývajících ze zákona, a nikoliv k ukládání nových povinností, které zákon neobsahuje“ (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu čj . 1 Ao 1/2005-98) . V posuzovaném
případě má být ve smyslu § 9 odst . 3 zákona
o myslivosti stanoveno omezení nebo zákaz
vstupu do honitby . Jedná se o akt, který není
zaměřen na vnitřní fungování veřejné správy, přičemž závazně stanoví práva a povinnosti subjektů na základě a v mezích zákona .
Jedná se proto o závazný správní akt .
[21] Dalším nezbytným znakem je obecné vymezení okruhu adresátů . „Obecnost
právní normy co do subjektů neznamená,
že by právní norma musela být adresována
každému, že by počet jejích subjektů musel
být neomezený, a neznamená ani, že by
počet jejích subjektů musel být neurčitý. Nemůže však být adresována jmenovitě toliko
určité osobě. Obecnost právní normy co do
subjektů tedy nespočívá v počtu jejích subjektů, ale ve způsobu jejich určení, to znamená v tom, že jsou určeny jako množina
subjektů, vymezená určitými obecnými
znaky .“ (Viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 9 . 8 . 2010, čj . 4 Ao 4/2010-195,
č . 2140/2010 Sb . NSS) . V posuzované věci je
obecnost adresátů bez větších pochyb naplněna, neboť omezení či zákaz vstupu do
honitby se vztahuje na kohokoliv, kdo by zamýšlel v době omezení do honitby vstoupit,
vyjma hospodářské činnosti vlastníků, popřípadě nájemců honebních pozemků .
[21] Dalším nezbytným znakem je obecné vymezení okruhu adresátů . „Obecnost
právní normy co do subjektů neznamená,
že by právní norma musela být adresována
každému, že by počet jejích subjektů musel
být neomezený, a neznamená ani, že by
počet jejích subjektů musel být neurčitý. Nemůže však být adresována jmenovitě toliko
určité osobě. Obecnost právní normy co do
subjektů tedy nespočívá v počtu jejích subjektů, ale ve způsobu jejich určení, to znamená v tom, že jsou určeny jako množina
subjektů, vymezená určitými obecnými
znaky .“ (Viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 9 . 8 . 2010, čj . 4 Ao 4/2010-195,
č . 2140/2010 Sb . NSS) . V posuzované věci je
obecnost adresátů bez větších pochyb naplněna, neboť omezení či zákaz vstupu do
honitby se vztahuje na kohokoliv, kdo by zamýšlel v době omezení do honitby vstoupit,
vyjma hospodářské činnosti vlastníků, popřípadě nájemců honebních pozemků .
[22] Konkrétnost předmětu právní regulace je v dosavadní judikatuře posuzována
individuálně v jednotlivých případech . Příkladem může být právní úprava dopravního
značení, kdy „[u]místěním dopravní značky
např. na určité křižovatce dochází ke konkretizaci pravidel (práv a povinností jednotlivých účastníků provozu na pozemních
komunikacích) vyplývajících z této dopravní značky na konkrétní dopravní situace,
která existuje na této křižovatce“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu čj . 2 Ao
3/2008-100) . U aktu dle § 9 odst . 3 zákona
o myslivosti je i toto kritérium naplněno, neboť předmětný akt stanoví omezení či zákaz
vstupu na jasně vymezené území honitby .
Jedná se proto o pravidlo chování, které dopadá na jednoznačně určené území, obdobně jako v případě dopravního značení .
[22] Konkrétnost předmětu právní regulace je v dosavadní judikatuře posuzována
individuálně v jednotlivých případech . Příkladem může být právní úprava dopravního
značení, kdy „[u]místěním dopravní značky
např. na určité křižovatce dochází ke konkretizaci pravidel (práv a povinností jednotlivých účastníků provozu na pozemních
komunikacích) vyplývajících z této dopravní značky na konkrétní dopravní situace,
která existuje na této křižovatce“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu čj . 2 Ao
3/2008-100) . U aktu dle § 9 odst . 3 zákona
o myslivosti je i toto kritérium naplněno, neboť předmětný akt stanoví omezení či zákaz
vstupu na jasně vymezené území honitby .
Jedná se proto o pravidlo chování, které dopadá na jednoznačně určené území, obdobně jako v případě dopravního značení .
[23] Poslední podmínkou nezbytnou
k posouzení aktu jako opatření obecné povahy je neexistence zákonné překážky . Zákonnou překážkou může být zejména stanovení
formy aktu přímo právním předpisem či vyloučení aplikace správního řádu (srov . např .
rozsudek Nejvyššího správního soudu čj . 2 Ao
3/2008-100) . Jak již bylo výše uvedeno, ze
zákona o myslivosti nelze vyvodit, že by byla
jednoznačně stanovena forma předmětného
aktu . Vyloučeno není ani použití správního
řádu ve smyslu § 65 zákona o myslivosti .
Krajský soud ve svém rozsudku zákonnou
překážku spatřuje v tom, že posuzovaný akt
je možné vydat pouze na žádost uživatele
honitby . Dle krajského soudu by byl touto
zákonnou formulací správní orgán připraven o prostor pro úvahu, zdali akt vydat, či
nikoliv . S tímto právním názorem však nelze souhlasit . Předmětný § 9 odst . 3 zákona
o myslivosti jako jednu z podmínek vydání
aktu stanoví podání žádosti uživatele honitby, nicméně dále pokračuje, že orgán státní
správy myslivosti navrhovaný akt může vydat zejména v zájmu ochrany zvířat žijících
v honitbě . Zákon nepochybně stanoví, že
správní orgán daný akt může, nikoliv musí
vydat . Správnímu orgánu je touto formulací zachován prostor pro jeho vlastní úvahu
vycházející ze zohlednění konkrétních okolností případu, zda je s ohledem na dotčené
zájmy navrhovatele v konkurenci se zásahy
do práv jiných osob spojenými s případným
omezením vstupu do lesa a se zohledněním
dalších souvislostí, zejména veřejného zájmu
na ochraně lesa, namístě navrhovaný akt
vydat, resp . zda je třeba jej vydat v podobě
navrhovatelem požadované . Své úvahy o vydání či nevydání navrhovaného aktu musí
správní orgán samozřejmě patřičně odůvodnit, aby byly přezkoumatelné .
[23] Poslední podmínkou nezbytnou
k posouzení aktu jako opatření obecné povahy je neexistence zákonné překážky . Zákonnou překážkou může být zejména stanovení
formy aktu přímo právním předpisem či vyloučení aplikace správního řádu (srov . např .
rozsudek Nejvyššího správního soudu čj . 2 Ao
3/2008-100) . Jak již bylo výše uvedeno, ze
zákona o myslivosti nelze vyvodit, že by byla
jednoznačně stanovena forma předmětného
aktu . Vyloučeno není ani použití správního
řádu ve smyslu § 65 zákona o myslivosti .
Krajský soud ve svém rozsudku zákonnou
překážku spatřuje v tom, že posuzovaný akt
je možné vydat pouze na žádost uživatele
honitby . Dle krajského soudu by byl touto
zákonnou formulací správní orgán připraven o prostor pro úvahu, zdali akt vydat, či
nikoliv . S tímto právním názorem však nelze souhlasit . Předmětný § 9 odst . 3 zákona
o myslivosti jako jednu z podmínek vydání
aktu stanoví podání žádosti uživatele honitby, nicméně dále pokračuje, že orgán státní
správy myslivosti navrhovaný akt může vydat zejména v zájmu ochrany zvířat žijících
v honitbě . Zákon nepochybně stanoví, že
správní orgán daný akt může, nikoliv musí
vydat . Správnímu orgánu je touto formulací zachován prostor pro jeho vlastní úvahu
vycházející ze zohlednění konkrétních okolností případu, zda je s ohledem na dotčené
zájmy navrhovatele v konkurenci se zásahy
do práv jiných osob spojenými s případným
omezením vstupu do lesa a se zohledněním
dalších souvislostí, zejména veřejného zájmu
na ochraně lesa, namístě navrhovaný akt
vydat, resp . zda je třeba jej vydat v podobě
navrhovatelem požadované . Své úvahy o vydání či nevydání navrhovaného aktu musí
správní orgán samozřejmě patřičně odůvodnit, aby byly přezkoumatelné .
[24] Co se týče materiální stránky, správní akt podle § 9 odst . 3 zákona o myslivosti
může být velmi dobře opatřením obecné povahy . Proto má být v této formě vydáván . Vydáním správního rozhodnutí (individuálního
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 11/2 016
správního aktu) by nemohl být dostatečně
naplněn smysl posuzovaného ustanovení
zákona o myslivosti, neboť by správní orgán
nemohl reálně vymezit účastníky řízení,
protože se jedná o příliš neurčitou skupinu
osob . Z tohoto důvodu pak nelze postupovat
ani podle právní úpravy řízení s velkým počtem účastníků (§ 144 správního řádu), jak
navrhovali navrhovatelé, neboť tato právní
úprava pouze upravuje některé aspekty řízení, kde se nachází více než 30 účastníků, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak . Stále však
platí, že se musí jednat o účastníky vymezené
dle § 27 správního řádu . Nicméně smyslem
§ 9 odst . 3 zákona o myslivosti je zakázat
nebo omezit vstup do honitby komukoliv,
kdo by tam zamýšlel vstoupit . Jedná se proto o neurčitý a přesně nevymezitelný okruh
osob, a tudíž nelze dostatečně konkrétně vymezit okruh účastníků, aby bylo možné vydat správní rozhodnutí .
[24] Co se týče materiální stránky, správní akt podle § 9 odst . 3 zákona o myslivosti
může být velmi dobře opatřením obecné povahy . Proto má být v této formě vydáván . Vydáním správního rozhodnutí (individuálního
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 11/2 016
správního aktu) by nemohl být dostatečně
naplněn smysl posuzovaného ustanovení
zákona o myslivosti, neboť by správní orgán
nemohl reálně vymezit účastníky řízení,
protože se jedná o příliš neurčitou skupinu
osob . Z tohoto důvodu pak nelze postupovat
ani podle právní úpravy řízení s velkým počtem účastníků (§ 144 správního řádu), jak
navrhovali navrhovatelé, neboť tato právní
úprava pouze upravuje některé aspekty řízení, kde se nachází více než 30 účastníků, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak . Stále však
platí, že se musí jednat o účastníky vymezené
dle § 27 správního řádu . Nicméně smyslem
§ 9 odst . 3 zákona o myslivosti je zakázat
nebo omezit vstup do honitby komukoliv,
kdo by tam zamýšlel vstoupit . Jedná se proto o neurčitý a přesně nevymezitelný okruh
osob, a tudíž nelze dostatečně konkrétně vymezit okruh účastníků, aby bylo možné vydat správní rozhodnutí .
[25] Na podkladě výše uvedeného je orgán státní správy myslivosti oprávněn vydat
opatření obecné povahy, kterým může omezit nebo zakázat vstup do honitby či omezit
jiné činnosti konané v honitbě . K vydání
opatření obecné povahy může dojít poté,
co uživatel honitby podá orgánu státní správy myslivosti žádost . Žádost je tedy nutnou
podmínkou zahájení procedury vedoucí
k případnému vydání opatření obecné povahy a v tomto směru je § 9 odst . 3 zákona
o myslivosti zvláštní úpravou modifikující
obecná ustanovení správního řádu o vydávání opatření obecné povahy .
[26] V žádosti by měl žadatel vymezit
časový i místní rozsah opatření obecné povahy včetně důvodů, pro které by mělo být
vydáno . Orgán státní správy myslivosti by
měl poté postupovat v souladu s § 171 a násl .
správního řádu . Návrh by měl nejprve projednat s dotčenými orgány, zejména s příslušným orgánem ochrany přírody a krajiny . Následně by měl návrh zveřejnit na své úřední
desce a na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se má
opatření obecné povahy týkat . Poté by měl
postupovat v souladu s § 172 správního řádu .
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 11 /2016
[26] V žádosti by měl žadatel vymezit
časový i místní rozsah opatření obecné povahy včetně důvodů, pro které by mělo být
vydáno . Orgán státní správy myslivosti by
měl poté postupovat v souladu s § 171 a násl .
správního řádu . Návrh by měl nejprve projednat s dotčenými orgány, zejména s příslušným orgánem ochrany přírody a krajiny . Následně by měl návrh zveřejnit na své úřední
desce a na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se má
opatření obecné povahy týkat . Poté by měl
postupovat v souladu s § 172 správního řádu .
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 11 /2016
[27] Z dikce zákona o myslivosti přitom
plyne, že orgán státní správy myslivosti
nemá povinnost žádosti uživatele honitby vyhovět, resp . mu vyhovět zcela . Pokud
shledá, že jsou skutečně dány důvody pro
vydání opatření obecné povahy omezujícího vstup do honitby, avšak ne v žadatelem
navrhovaném věcném, časovém či jinak vymezeném rozsahu, není vázán ani rozsahem
uplatněné žádosti . Opatření obecné povahy
tedy může podle své úvahy, s přihlédnutím
ke všem okolnostem případu, uplatněným
připomínkám i vyjádření dotčených orgánů,
vydat i v odlišném rozsahu, než jaký požaduje uživatel honitby . Může zejména stanovit
odlišné místní vymezení honitby i odlišnou
délku trvání omezení . Orgán státní správy
myslivosti pro tento účel disponuje širokým prostorem pro zohlednění konkrétních
okolností případu . Svůj postup je následně
povinen dostatečně odůvodnit, aby mohlo
být vydané opatření obecné povahy v případě podání návrhu přezkoumáno ve správním soudnictví .
[28] V případě, že správní orgán dospěje k názoru, že žadatelem navrhované
opatření obecné povahy vůbec nemá být
vydáno, musí tuto svoji vůli vyjádřit v rámci procedury podle § 171 a násl . správního řádu . Znamená to, že „návrh“ opatření
obecné povahy ve smyslu § 172 odst . 1 věty
první správního řádu v takovém případě
bude obsahovat vyjádření vůle žádné opatření nevydat a tento projev vůle správního
orgánu bude dále projednáván postupem
obdobným projednání běžného opatření
obecné povahy . V průběhu projednávání
se totiž například může ukázat, že počáteční názor správního orgánu je třeba modifikovat a opatření obecné povahy přece
jen v určitém rozsahu vydat . Žadatel podle
§ 9 odst . 3 zákona o myslivosti nemá práv ní nárok na vyhovění své žádosti, avšak má
právní nárok na to, aby byla řádně projednána a její důvody řádně uváženy . Pokud
jí nebude vyhověno, a tím spíše, nebude-li
jí vyhověno vůbec, musí se mu dostat přezkoumatelného odůvodnění takového závěru správního orgánu .
a) Ing . Stanislav J . a b) Pavel D . proti Městskému úřadu Veselí nad Moravou, za účasti
1) akciové společnosti Leoš Novotný a 2) obce Radějov, o zákaz vstupu do honitby, o kasačních stížnostech odpůrce a osoby zúčastněné na řízení 1) . šetří ústavní principy právní jistoty a předvídatelnosti právní regulace . [26] Uvedený závěr vychází také z judikatury Ústavního soudu, jelikož podle nálezu ze dne 13 . 9 . 2007, sp . zn . I . ÚS 643/06,
č . 142/2007 Sb . ÚS: „V právním státě je třeba
tvorbě právních předpisů věnovat nejvyšší péči. Přesto se však nelze vyhnout víceznačnostem, což plyne jak z povahy jazyka
samotného, tak z abstraktnosti právních
norem, jakož i z omezenosti lidského poznání, stejně jako z dynamické povahy sociální
reality. Je-li k dispozici více výkladů veřejnoprávní normy, je třeba volit ten, který vůbec,
resp. co nejméně, zasahuje do toho kterého
základního práva či svobody. Tento princip
in dubio pro libertate plyne přímo z ústavního pořádku (čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR nebo čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Listiny a viz
i stanovisko menšiny Pléna NSS v usnesení k § 9 odst . 3 zákona č . 449/2001 Sb ., o myslivosti
k § 171 správního řádu (č . 500/2004 Sb .)