22 As 44/2025- 25 - text
22 As 44/2025 - 28
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Foltase, soudce Jana Kratochvíla a soudkyně Jitky Zavřelové ve věci žalobce: M. G., zastoupený JUDr. PhDr. Stanislavem Balíkem, Ph.D., advokátem se sídlem Kolínská 13, Praha 3, proti žalované: Česká advokátní komora, se sídlem Národní 16, Praha 1, proti rozhodnutí žalované ze dne 16. 4. 2024, čj. P 12/2024
0013, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. 2. 2025, čj. 8 Ad 12/2024
49,
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 2. 2025, čj. 8 Ad 12/2024
49, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
[1] Tento případ se týká pozastavení výkonu advokacie žalobce z důvodu jeho trestního stíhání. Nejvyšší správní soud rozhodl, že takové rozhodnutí je zásahem do práva žalobce na podnikání, a proto je nutné posoudit proporcionalitu tohoto zásahu.
[2] Česká advokátní komora rozhodnutím ze dne 16. 4. 2024 rozhodla o pozastavení výkonu advokacie žalobce z důvodu naplnění podmínek § 9 odst. 2 písm. a) zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii. Podkladem pro rozhodnutí žalované bylo usnesení Policie ČR o zahájení trestního stíhání žalobce pro přečin přijetí úplatku podle § 331 odst. 2 trestního zákoníku. Toho se měl žalobce dopustit dne 19. 5. 2021, kdy si z pozice člena kontrolní rady ČAK v rámci kontroly advokáta řekl o 400 000 Kč, které dne 26. 5. 2021 přijal.
[3] Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce k Městskému soudu v Praze žalobu, který ji zamítl jako nedůvodnou.
[4] Městský soud předně uvedl, že nebylo úkolem žalované posuzovat kvalitu či důvodnost vzneseného obvinění vůči žalobci. Správně vyšla pouze z toho, že proti žalobci bylo zahájeno trestní stíhání.
[5] Městský soud neshledal rozhodnutí žalované v části, kde aplikovala podmínku „ohrožení důvěry v další řádný výkon advokacie tímto advokátem“, za nepřezkoumatelné. Žalovaná dostatečně odůvodnila, proč k ohrožení důvěry v řádný výkon advokacie došlo i v situaci, kdy se konkrétního jednání advokát nedopustil v souvislosti s výkonem advokacie, nýbrž v souvislosti s výkonem člena kontrolního orgánu žalované.
[6] Závěrem městský konstatoval, že není nutné provést test proporcionality zvažující újmu advokáta, která nastane po pozastavení výkonu jeho činnosti a újmy veřejnosti, jejíž důvěra v řádný výkon byla ohrožena. Zákonné znění totiž presumuje, že byla
li ohrožena důvěra v další řádný výkon advokacie, je zcela namístě vystavit dotyčného advokáta této újmě.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření účastníků
[7] Žalobce (stěžovatel) v kasační stížnosti namítá, že městský soud nesprávně aplikoval § 9 odst. 2 písm. a) zákona o advokacii.
[8] Za prvé městský soud chybně rozhodl, že žalovaná nemůže posuzovat kvalitu, či důvodnost vzneseného trestního obvinění. Tento názor městského soudu je přepjatě formalistický. Zahájení trestního stíhání pro úmyslný trestný čin by tak vedlo k automatickému pozastavení výkonu advokacie, a to bez správního uvážení. Stěžovatel poukazuje na to, že se městský soud nezabýval argumentací uvedenou v žalobě týkající se postupu žalované v řízení o pozastavení advokacie. Žalovaná dle stěžovatele vydala rozhodnutí o pozastavení výkonu advokacie předčasně. V době vydání rozhodnutí žalované nebyly v přípravném řízení orgánů činných v trestním řízení provedeny všechny důkazy, a žalovaná tím nevzala v potaz zásadu in dubio pro reo.
[9] Za druhé stěžovatel namítá, že městský soud se zabýval otázkou naplnění podmínky ohrožení důvěry v další výkon advokacie pouze v obecné rovině a neposoudil konkrétní případ stěžovatele. Rozsudek je tak v této části nepřezkoumatelný. Městský soud také opomenul důkazní návrhy stěžovatele ohledně jeho důvěryhodnosti.
[9] Za druhé stěžovatel namítá, že městský soud se zabýval otázkou naplnění podmínky ohrožení důvěry v další výkon advokacie pouze v obecné rovině a neposoudil konkrétní případ stěžovatele. Rozsudek je tak v této části nepřezkoumatelný. Městský soud také opomenul důkazní návrhy stěžovatele ohledně jeho důvěryhodnosti.
[10] Za třetí stěžovatel namítá, že pozastavením výkonu advokacie bylo porušeno jeho právo na podnikání a právo na ochranu majetku. Městský soud měl při zásahu do těchto práv provést test proporcionality, avšak neučinil tak.
[11] Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
III.1 Žalovaná nemá hodnotit důvodnost zahájení trestního stíhání
[12] Podle § 9 odst. 2 písm. a) zákona o advokacii platí, že komora může pozastavit advokátovi výkon advokacie, bylo
li proti němu pro úmyslný trestný čin zahájeno trestní stíhání a skutečnosti nasvědčující tomu, že byl takový trestný čin spáchán, ohrožují důvěru v další řádný výkon advokacie tímto advokátem.
[13] Z citovaného ustanovení lze dovodit, že stanoví dvě podmínky. První podmínkou je, že proti advokátovi bylo pro úmyslný trestný čin zahájeno trestní stíhání. Druhou podmínkou je, že skutečnosti nasvědčující tomu, že byl takový (úmyslný) trestný čin spáchán, ohrožují důvěru v další řádný výkon advokacie tímto advokátem. Slovní spojení „ohrožují důvěru“ je gramaticky navázáno na výraz „skutečnosti“. Vložená slova „nasvědčující tomu, že byl takový trestný čin spáchán“ jsou přímým odkazem na trestní řád, který takto vymezuje důvody pro zahájení trestního stíhání (§ 160 odst. 1 trestního řádu). Tím je pouze naznačeno, že v této fázi trestního řízení není postaveno na jisto, že byl spáchán trestný čin. Celá tato část věty za slovem „a“ je tak jednou podmínkou „ohrožení důvěry v další řádný výkon advokacie“. Úkolem žalované je v rámci splnění této podmínky pouze rozhodnout, zda skutečnosti, které jsou vymezeny v rozhodnutí o zahájení trestního stíhání, ohrožují důvěru v další řádný výkon advokacie tímto advokátem.
[14] Existence skutečností nasvědčujících tomu, že byl trestný čin spáchán, není samostatnou podmínkou aplikace tohoto ustanovení, kterou by měla žalovaná zkoumat. Tyto skutečnosti byly prověřovány již v trestním řízením orgány činnými v trestním řízení a vedly k vydání usnesení o zahájení trestního stíhání. V kompetenci žalované není přezkum rozhodnutí orgánů činných v trestním řízení.
[14] Existence skutečností nasvědčujících tomu, že byl trestný čin spáchán, není samostatnou podmínkou aplikace tohoto ustanovení, kterou by měla žalovaná zkoumat. Tyto skutečnosti byly prověřovány již v trestním řízením orgány činnými v trestním řízení a vedly k vydání usnesení o zahájení trestního stíhání. V kompetenci žalované není přezkum rozhodnutí orgánů činných v trestním řízení.
[15] Nejvyšší správní soud nakonec již v minulosti, ve svém rozsudku ze dne 9. 2. 2005, čj. 4 As 41/2003
72, č. 1035/2007 Sb. NSS, judikoval, že k pozastavení výkonu advokacie podle § 9 odst. 2 písm. a) zákona o advokacii, postačuje zjištění, že proti advokátovi bylo zahájeno trestní stíhání pro úmyslný trestný čin. Tato skutečnost je zpravidla patrná ze samotného usnesení o zahájení trestního stíhání, které pro účely pozastavení výkonu advokacie představuje dostatečné zjištění skutkového stavu, ze kterého může žalovaná vycházet. Žalovaná ani soudy ve správním soudnictví nejsou oprávněny posuzovat kvalitu, popřípadě důvodnost vzneseného obvinění, ale jsou povinny vycházet z toho, že bylo zahájeno trestní řízení pro úmyslný trestný čin. Městský soud správně z této judikatury vyšel.
[16] Ze závěru, že žalovaná nemůže přezkoumávat důvodnost vzneseného obvinění také vyplývá, že není relevantní argumentace stěžovatele, že žalovaná vydala své rozhodnutí předčasně, neboť v trestním řízení nebyly provedeny všechny důkazy. Městský soud tak nepochybil, pokud se touto argumentací věcně nezabýval.
[17] Stěžovatel ve své argumentaci odkazuje na judikaturu Ústavního soudu (nálezy ÚS ze dne 2. 5. 2023, sp. zn. II. ÚS 3044/22 a ze dne 5. 1. 2021, sp. zn. III. ÚS 928/20) a judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (rozsudky ESLP ze dne 28. 11. 2002 Lavents proti Litvě, či ze dne 24. 7. 2008 Melich a Beck proti České republice). Tato judikatura není dle názoru Nejvyššího správního soudu přiléhavá ke stěžovatelově případu. Citovaná judikatura se týká trestního řízení a zásad v něm obsažených, nikoliv řízení o pozastavení výkonu advokacie. Jelikož zde nejde o trestní řízení, tak se neuplatní stěžovatelem zmiňované ústavní zásady jako je in dubio pro reo, či presumpce neviny. Na tuto skutečnost již správně poukázal městský soud v rámci svého rozsudku (bod 45).
[18] Lze doplnit, že každé zahájení trestního stíhání nevede automaticky k přerušení výkonu advokacie, jak se ve své argumentaci snažil nastínit stěžovatel. Za prvé, žalovaná musí zhodnotit, zda je naplněna i druhá podmínka, tedy zda jednání, pro něž bylo zahájeno trestní stíhání, je dostatečně způsobilé ohrozit či již ohrozilo důvěru v řádný výkon advokacie dotčeným advokátem. Za druhé, pozastavení výkonu advokacie podle § 9 odst. 2 písm. a) zákona o advokacii je na správním uvážení žalované. Správní uvážení je indikováno slovem „může“ použitém v tomto ustanovení. Následně ještě tedy žalovaná může využít svého správního uvážení a výkon advokacie nepozastavit, byť obě podmínky tohoto ustanovení budou splněny.
[19] Z výše uvedeného vyplývá, že Nejvyšší správní soud musí odmítnout závěry vyvozené stěžovatelem, který se ve své kasační stížnosti domáhá samostatného přezkumu skutečností, že byl úmyslný trestný čin spáchán. Tyto námitky jsou nedůvodné.
III.2 Ohrožení důvěry v řádný výkon advokacie
[20] Druhou kasační námitkou, kterou stěžovatel předkládá je nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu spočívající v tom, že se městský soud vypořádal s otázkou ohrožení důvěry v další řádný výkon advokacie pouze v obecné rovině a neposoudil tuto podmínku konkrétně s ohledem na případ stěžovatele.
[21] K přezkoumatelnosti rozhodnutí Nejvyšší správní soud konstatuje, že podle ustálené judikatury nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí či opatření pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 19. 2. 2008, čj. 7 Afs 212/2006
74). Zrušení rozsudků krajských soudů pro nepřezkoumatelnost připadá v úvahu pouze tehdy, není
li z odůvodnění rozhodnutí krajského soudu vůbec patrno, jak soud hodnotil podstatné důvody či skutečnosti uplatněné v rámci žalobních (návrhových) bodů. Naopak nelze považovat za nepřezkoumatelné takové rozhodnutí krajského soudu, z jehož odůvodnění lze (byť i se zohledněním celkového kontextu důvodů uvedených v odůvodnění) seznat, jaký názor krajský soud zaujal vůči důležitým skutkovým a právním otázkám podstatným pro rozhodnutí projednané věci. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů nemůže být založena tím, že odůvodnění krajského soudu je pouze stručné či argumentačně chudé, popř. že krajský soud nevyvracel každý dílčí argument uplatněný účastníky. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu přitom výstižně zdůraznil, že „přezkoumatelnost“ rozhodnutí krajského soudu není hodnotou sama o sobě. Zrušení rozhodnutí krajských soudů zpravidla pro účastníky či osoby zúčastněné na řízení, včetně toho, kdo podává kasační stížnost, neznamená žádný přínos. Výsledkem je naopak pravidelně prodloužení a prodražení soudního řízení. I proto je nutné k aplikaci kasačního důvodu spočívajícího v nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů přistupovat krajně zdrženlivě (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 5. 12. 2017, čj. 2 As 196/2016
123, body 29 a 30).
[21] K přezkoumatelnosti rozhodnutí Nejvyšší správní soud konstatuje, že podle ustálené judikatury nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí či opatření pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 19. 2. 2008, čj. 7 Afs 212/2006
74). Zrušení rozsudků krajských soudů pro nepřezkoumatelnost připadá v úvahu pouze tehdy, není
li z odůvodnění rozhodnutí krajského soudu vůbec patrno, jak soud hodnotil podstatné důvody či skutečnosti uplatněné v rámci žalobních (návrhových) bodů. Naopak nelze považovat za nepřezkoumatelné takové rozhodnutí krajského soudu, z jehož odůvodnění lze (byť i se zohledněním celkového kontextu důvodů uvedených v odůvodnění) seznat, jaký názor krajský soud zaujal vůči důležitým skutkovým a právním otázkám podstatným pro rozhodnutí projednané věci. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů nemůže být založena tím, že odůvodnění krajského soudu je pouze stručné či argumentačně chudé, popř. že krajský soud nevyvracel každý dílčí argument uplatněný účastníky. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu přitom výstižně zdůraznil, že „přezkoumatelnost“ rozhodnutí krajského soudu není hodnotou sama o sobě. Zrušení rozhodnutí krajských soudů zpravidla pro účastníky či osoby zúčastněné na řízení, včetně toho, kdo podává kasační stížnost, neznamená žádný přínos. Výsledkem je naopak pravidelně prodloužení a prodražení soudního řízení. I proto je nutné k aplikaci kasačního důvodu spočívajícího v nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů přistupovat krajně zdrženlivě (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 5. 12. 2017, čj. 2 As 196/2016
123, body 29 a 30).
[22] V nyní posuzovaném případě Nejvyšší správní soud nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku v uvedeném smyslu neshledal. Konkrétně městský soud ve svém rozsudku (bod 48) odcitoval část rozhodnutí žalované, která se zabývala otázkou, zda skutečnosti nasvědčující tomu, že byl trestný čin spáchán, ohrožují důvěru v další výkon advokacie stěžovatelem. Z uvedené citace jasně vyplývají důvody a i úvahy, které vedly žalovanou k pozastavení výkonu advokacie stěžovatele, i v případě stěžovatelova postavení člena Kontrolní rady ČAK. Konkrétně žalovaná ve svém rozhodnutí uvádí, že „Pokud však advokát jako člen Kontrolní rady ČAK při provádění kontroly požádá o úplatek, navíc se zdůvodněním, že za jeho poskytnutí výsledek kontroly vyřeší, ohrožuje to důvěru, že ve své vlastní praxi bude advokacii vykonávat řádně, tedy jednat čestně a svědomitě, důsledně dodržovat právní a stavovské předpisy a řídit se pouze těmi pokyny klientů, které nebudou s těmito předpisy v rozporu (§ 16 zákona o advokacii).“ Dále v citované části rozhodnutí žalovaná připomíná vyšší právní a etické nároky na výkon profese advokáta, ale taktéž poukazuje na skutečnost, že takové jednání ohrožuje v závažnějších případech důvěru v řádný výkon advokacie, pokud „se advokát dopustí trestného činu při výkonu funkce v orgánu Komor, který vykonává veřejnou správu na úseku advokacie, v daném případě kontrolu plnění povinností stanovených AML zákonem.“
[22] V nyní posuzovaném případě Nejvyšší správní soud nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku v uvedeném smyslu neshledal. Konkrétně městský soud ve svém rozsudku (bod 48) odcitoval část rozhodnutí žalované, která se zabývala otázkou, zda skutečnosti nasvědčující tomu, že byl trestný čin spáchán, ohrožují důvěru v další výkon advokacie stěžovatelem. Z uvedené citace jasně vyplývají důvody a i úvahy, které vedly žalovanou k pozastavení výkonu advokacie stěžovatele, i v případě stěžovatelova postavení člena Kontrolní rady ČAK. Konkrétně žalovaná ve svém rozhodnutí uvádí, že „Pokud však advokát jako člen Kontrolní rady ČAK při provádění kontroly požádá o úplatek, navíc se zdůvodněním, že za jeho poskytnutí výsledek kontroly vyřeší, ohrožuje to důvěru, že ve své vlastní praxi bude advokacii vykonávat řádně, tedy jednat čestně a svědomitě, důsledně dodržovat právní a stavovské předpisy a řídit se pouze těmi pokyny klientů, které nebudou s těmito předpisy v rozporu (§ 16 zákona o advokacii).“ Dále v citované části rozhodnutí žalovaná připomíná vyšší právní a etické nároky na výkon profese advokáta, ale taktéž poukazuje na skutečnost, že takové jednání ohrožuje v závažnějších případech důvěru v řádný výkon advokacie, pokud „se advokát dopustí trestného činu při výkonu funkce v orgánu Komor, který vykonává veřejnou správu na úseku advokacie, v daném případě kontrolu plnění povinností stanovených AML zákonem.“
[23] I když je zdůvodnění městského soudu v této části rozsudku stručné, nelze jej dle názoru Nejvyššího správního soudu považovat za nepřezkoumatelné. V návaznosti na uvedenou citaci z rozhodnutí žalované městský soud totiž dále obsáhle zdůvodňuje diskreci žalované a vykládá části podmínky vztahující se k pojmu „důvěra v řádný výkon advokacie tímto advokátem“ (body 54–62 napadeného rozsudku).
[24] Stěžovatel dále namítá, že městský soud opomenul jím navrhované důkazy ohledně jeho důvěryhodnosti. K problematice provádění důkazů Nejvyšší správní soud uvádí, že soud obecně není povinen provést všechny navržené důkazy, avšak je vždy povinen náležitě odůvodnit, z jakých důvodů navrhovaný důkaz neprovedl tak, aby bylo zaručeno právo na spravedlivý proces účastníka řízení (rozsudek NSS ze dne 2. 12. 2009, čj. 1 Afs 77/2009
114). Nevyhovění návrhu na provedení důkazu lze odůvodnit pouze tím, že tvrzená skutečnost, k jejímuž ověření nebo vyvrácení je důkaz navrhován, nemá relevantní souvislost s předmětem řízení, že důkaz není způsobilý vyvrátit nebo potvrdit tvrzenou skutečnost nebo že je nadbytečný (rozsudek NSS ze dne 28. 4. 2005, čj. 5 Afs 147/2004
89, č. 618/2005 Sb. NSS). Neodůvodní
li soud, proč navržený důkaz neprovedl, jde o tzv. opomenutý důkaz, který zakládá nepřezkoumatelnost rozhodnutí (rozsudek NSS ze dne 29. 2. 2012, čj. 1 As 16/2012
24, bod 15).
[24] Stěžovatel dále namítá, že městský soud opomenul jím navrhované důkazy ohledně jeho důvěryhodnosti. K problematice provádění důkazů Nejvyšší správní soud uvádí, že soud obecně není povinen provést všechny navržené důkazy, avšak je vždy povinen náležitě odůvodnit, z jakých důvodů navrhovaný důkaz neprovedl tak, aby bylo zaručeno právo na spravedlivý proces účastníka řízení (rozsudek NSS ze dne 2. 12. 2009, čj. 1 Afs 77/2009
114). Nevyhovění návrhu na provedení důkazu lze odůvodnit pouze tím, že tvrzená skutečnost, k jejímuž ověření nebo vyvrácení je důkaz navrhován, nemá relevantní souvislost s předmětem řízení, že důkaz není způsobilý vyvrátit nebo potvrdit tvrzenou skutečnost nebo že je nadbytečný (rozsudek NSS ze dne 28. 4. 2005, čj. 5 Afs 147/2004
89, č. 618/2005 Sb. NSS). Neodůvodní
li soud, proč navržený důkaz neprovedl, jde o tzv. opomenutý důkaz, který zakládá nepřezkoumatelnost rozhodnutí (rozsudek NSS ze dne 29. 2. 2012, čj. 1 As 16/2012
24, bod 15).
[25] Jak vyplývá z bodu 62 napadeného rozsudku, městský soud stěžovatelem navržené důkazy nepominul. Uvedl, že skutečnosti, uváděné žalobcem, jako důvěra jeho současných klientů i žalované při zvolení do Kontrolní rady před zahájením trestního stíhání, ani to, jakým způsobem je prezentován v médiích, a ani délka samotného trestního stíhání, nejsou pro posouzení věci podstatné. Proto neprováděl důkazy žalobcem navrhované. Takové odůvodnění je dostatečné a v souladu s výše uvedenými principy. Navržené důkazy nebyly pro rozhodnutí ve věci relevantní.
[26] Ani tyto kasační námitky tedy Nejvyšší správní soud neshledal důvodnými.
III.3 Proporcionalita zásahu do práva na svobodu podnikání
[27] V neposlední řadě stěžovatel v kasační stížnosti namítá porušení svého práva na svobodu podnikání (čl. 26 Listiny základních práv a svobod) a práva na ochranu majetku (čl. 11 Listiny základních práv a svobod). Zásah do svobody podnikání a práva na ochranu majetku měl být stěžovateli způsoben rozhodnutím žalované o pozastavení výkonu advokacie. Dle stěžovatelovy argumentace měl městský soud pro posouzení kolize veřejného zájmu s jeho právy garantovanými čl. 26 a čl. 11 Listiny při pozastavení výkonu advokacie provést test proporcionality.
[28] Nejvyšší správní soud předně ověřil, že stěžovatel tuto námitku vznesl již před městským soudem. Argumentace o nepřiměřenosti zásahu je obsažena v části VI. žaloby. Na ústním jednání před městským soudem se poté stěžovatel výslovně domáhal posouzení proporcionality zásahu. Městský soud, jak výslovně uvedl ve svém rozsudku, se však proporcionalitou zásahu odmítl zabývat. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že tento názor městského soudu je chybný.
[28] Nejvyšší správní soud předně ověřil, že stěžovatel tuto námitku vznesl již před městským soudem. Argumentace o nepřiměřenosti zásahu je obsažena v části VI. žaloby. Na ústním jednání před městským soudem se poté stěžovatel výslovně domáhal posouzení proporcionality zásahu. Městský soud, jak výslovně uvedl ve svém rozsudku, se však proporcionalitou zásahu odmítl zabývat. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že tento názor městského soudu je chybný.
[29] Nejvyšší správní soud předně podotýká, že rozhodnutím žalované nebylo zasaženo do práva stěžovatele na ochranu majetku podle čl. 11 Listiny. Stěžovatel namítá, že znemožněním podnikání mu uchází zisk. Právo na ochranu majetku však chrání existující majetek. Pojem majetek v čl. 11 Listiny a čl. 1 Protokolu č. 1 k evropské Úmluvě na ochranu lidských práv je sice chápán široce, ale toto chápání není bezbřehé. Majetek (ve smyslu těchto ustanovení) zahrnuje majetek hmotný, nehmotný, či obecněji majetkové zájmy. Musí však vždy jít o existující majetek (např. nález sp. zn. Pl. ÚS 15/99 ze dne 15. 3. 2000 (N 38/17 SbNU 263; 80/2000 Sb.), či rozsudek ESLP ze dne 14. 2. 2008, Glaser proti České republice, č. 55179/00, § 51
52). Toto základní právo nechrání budoucí, hypotetické příjmy, neboť nejde o majetek ve smyslu čl. 11 Listiny a čl. 1 Protokolu č. 1.
[30] Nejvyšší správní soud však souhlasí se stěžovatelem, že pozastavení výkonu advokacie je zásahem do jeho práva na svobodu podnikání. Podle čl. 26 Listiny každý má právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost. Stěžovatel vykonával advokacii. Rozhodnutím žalované, vykonávající zde veřejnou moc v rámci profesní samosprávy, mu bylo toto podnikání znemožněno. Shodně, jako zásah do práva na podnikání, Ústavní soud posoudil pozastavení činnosti auditora z důvodu, že proti němu bylo zahájeno trestní stíhání pro trestný čin spáchaný úmyslně [nález sp. zn. Pl. ÚS 19/24 ze dne 4. 6. 2025 (226/2025 Sb.)].
[31] Právo na podnikání není právem absolutním. Avšak každý zásah veřejné moci do základního práva musí splňovat podmínky kladené na takový zásah ústavním pořádkem. V daném případě byl rozhodnutím stěžovateli zcela znemožněn výkon tohoto podnikání. Aby takový intenzivní zásah byl v souladu s ústavním pořádkem, musí splňovat podmínky testu proporcionality (např. nález sp. zn. Pl. ÚS 30/16 ze dne 7. 4. 2020, bod 105; nález sp. zn. Pl. ÚS 19/24, bod 40).
[32] Zákon zároveň posouzení proporcionality zásahu žalované umožňuje. Ze znění § 9 odst. 2 písm. a) zákona o advokacii, které je uvozeno slovy „Komora může“, je zřejmé, že obsahuje správní uvážení. Žalovaná má při splnění zákonných podmínek možnost, nikoliv povinnost výkon advokacie pozastavit. To nakonec správně uvedl městský soud v bodě 54 svého rozsudku. Není však jasné, proč následně v bodě 58 rozsudku tvrdí opak. Žalovaná tedy musí posoudit v prvé řadě splnění zákonných podmínek k pozastavení výkonu advokacie. Následně má správní uvážení, zda skutečně výkon advokacie pozastaví.
[33] K soudnímu přezkumu správního uvážení existuje bohatá judikatura.
[33] K soudnímu přezkumu správního uvážení existuje bohatá judikatura.
[34] Správní uvážení neboli diskreční pravomoc je takový postup, v rámci něhož má správní orgán na základě zákonného zmocnění po zjištění skutkového a právního stavu možnost volné úvahy, resp. volby mezi několika variantami svého postupu, přičemž všechny tyto varianty jsou legální (tzn. právem předvídané). Jedná se tedy o právní normou dovolené „samostatné uvažování“ správního orgánu při rozhodování konkrétního případu. Mezemi správního uvážení jsou pak zejména ústavní principy
zákaz libovůle, ochrana rovnosti, zákaz diskriminace, zachovávání lidské důstojnosti a použití principu proporcionality (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002
42).
[35] Rozhodování správních orgánů v mezích správního uvážení je otázkou správnosti rozhodnutí, do které správní soudy až na výjimky (např. moderace výše pokuty) nejsou oprávněny zasahovat. Soud je však nepochybně povinen přezkoumat, jestli byly splněny zákonné předpoklady pro použití správního uvážení, tedy zda nebyly překročeny jeho meze či zda nebylo správní uvážení zneužito, popř. zda bylo užito v souladu s pravidly logického usuzování a zda premisy takového úsudku byly zjištěny řádným procesním postupem. Meze správního uvážení je přitom nutno zkoumat nejen v tom smyslu, zda správní orgán nezvolil variantu, která není zákonem předpokládána, nýbrž též z toho hlediska, zda se správní orgán nedal vést při svém rozhodnutí jinými ohledy, než které má zákon na zřeteli. To však není možné, chybí
li taková úvaha v rozhodnutí a rovněž ve správním spise absentuje jakýkoliv podklad, z něhož by mohl soud úvahu správního orgánu posoudit. Nemá
li soud možnost posoudit, zda nebyly meze správního uvážení překročeny nebo zda správní orgán správního uvážení nezneužil, je na místě předmětné rozhodnutí zrušit (rozsudky NSS ze dne 22. 9. 2004, čj. 2 As 19/2004
92; či ze dne 11. 8. 2023, čj. 3 As 69/2021
73, bod 34).
[36] Právě uvedené závěry Nejvyšší správní soud plně aplikuje v obdobných případech pozastavení činnosti insolvenčních správců z důvodu jejich trestního stíhání (citovaný rozsudek čj. 3 As 69/2021
73, bod 34; či rozsudek NSS ze dne 5. 4. 2024, čj. 5 As 77/2022
40, bod 26). Přitom právní úpravy jsou v těchto případech prakticky totožné a sledují stejný cíl. Podle § 10 odst. 1 písm. a) zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, může ministerstvo rozhodnout o pozastavení práva vykonávat činnost insolvenčního správce insolvenčnímu správci za jiný úmyslný trestný čin, který ohrožuje důvěru v řádný výkon funkce insolvenčního správce. V obou ustanoveních je obsaženo správní uvážení a posouzení, zda skutečnosti, nasvědčují tomu, že byl takový trestný čin spáchán, ohrožují další řádný výkon dané profese. Sledovaným smyslem je pak především ochrana veřejného zájmu na tom, aby činnosti insolvenčního správce či advokáta vykonávala výlučně osoba, o jejíž bezúhonnosti ve smyslu výše uvedených zákonů není pochyb. Z toho důvodu lze výše uvedené závěry judikované u pozastavení činnosti insolvenčních správců aplikovat i na případy pozastavení výkonu advokacie.
[36] Právě uvedené závěry Nejvyšší správní soud plně aplikuje v obdobných případech pozastavení činnosti insolvenčních správců z důvodu jejich trestního stíhání (citovaný rozsudek čj. 3 As 69/2021
73, bod 34; či rozsudek NSS ze dne 5. 4. 2024, čj. 5 As 77/2022
40, bod 26). Přitom právní úpravy jsou v těchto případech prakticky totožné a sledují stejný cíl. Podle § 10 odst. 1 písm. a) zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, může ministerstvo rozhodnout o pozastavení práva vykonávat činnost insolvenčního správce insolvenčnímu správci za jiný úmyslný trestný čin, který ohrožuje důvěru v řádný výkon funkce insolvenčního správce. V obou ustanoveních je obsaženo správní uvážení a posouzení, zda skutečnosti, nasvědčují tomu, že byl takový trestný čin spáchán, ohrožují další řádný výkon dané profese. Sledovaným smyslem je pak především ochrana veřejného zájmu na tom, aby činnosti insolvenčního správce či advokáta vykonávala výlučně osoba, o jejíž bezúhonnosti ve smyslu výše uvedených zákonů není pochyb. Z toho důvodu lze výše uvedené závěry judikované u pozastavení činnosti insolvenčních správců aplikovat i na případy pozastavení výkonu advokacie.
[37] Lze tedy shrnout, že ústavní principy, včetně principu proporcionality jsou mezemi správního uvážení, které jsou soudy povinny přezkoumat. Těmito limity je obecněji ústavní pořádek, včetně ochrany základních práv. Základní práva vyplývají z ústavního pořádku a zavazují všechny orgány veřejné moci. Správní orgány nemohou své správní uvážení užívat způsobem porušujícím základní práva účastníků řízení. Navíc podle čl. 4 Ústavy jsou základní práva pod ochranou soudní moci. Již z toho důvodu soudy nemohou odmítnout se zabývat námitkou porušení základních práv.
[38] Městský soud se dle názoru Nejvyššího správního soudu dostatečně věcně nevypořádal se stěžovatelovou argumentací ohledně zásahu do jeho práv podle čl. 26 Listiny. Městský soud se vznesenou námitkou zabýval pouze v závěru svého rozsudku (bod 63), kde konstatoval, že možnost živit se nemůže při rozhodování o pozastavení výkonu advokacie hrát roli, jelikož zákon s jejich posuzováním nikterak nepočítá, neboť takovým důsledkem trpí každý advokát, kterému byl pozastaven výkon advokacie. Z toho důvodu nepovažoval za nutné, aby byl prováděn test proporcionality zvažující újmu advokáta, která nastane při pozastavení výkonu advokacie a újmu veřejnosti, jejíž důvěra byla ohrožena. Dle názoru městského soudu znění § 9 odst. 2 písm. a) zákona o advokacii presumuje, že pokud došlo k ohrožení důvěry v řádný výkon advokacie stěžovatele, aby stěžovatel nesl i negativní následky s tím spojené.
[39] Tento závěr je však chybný. Městský soud opomenul celý ústavněprávní rozměr případu. Jak Nejvyšší správní soud právě vysvětlil, porušení základních práv je jeden z limitů správního uvážení, které soudy musí k relevantní argumentaci žalobce přezkoumat. Toto posouzení limitů správního uvážení v napadeném rozsudku městského soudu chybí, byť stěžovatel v tomto ohledu vznášel konkrétní argumentaci. Rozsudek městského soudu, založený na chybné premise, že není nutné provést test proporcionality, je tak nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
[39] Tento závěr je však chybný. Městský soud opomenul celý ústavněprávní rozměr případu. Jak Nejvyšší správní soud právě vysvětlil, porušení základních práv je jeden z limitů správního uvážení, které soudy musí k relevantní argumentaci žalobce přezkoumat. Toto posouzení limitů správního uvážení v napadeném rozsudku městského soudu chybí, byť stěžovatel v tomto ohledu vznášel konkrétní argumentaci. Rozsudek městského soudu, založený na chybné premise, že není nutné provést test proporcionality, je tak nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
[40] V dalším řízení městský soud posoudí, zda byl zásah do stěžovatelových práv garantovaných čl. 26 Listiny proporční vůči zachování veřejného zájmu na tom, aby výkon advokacie vykonávala výlučně osoba, o jejíž bezúhonnosti ve smyslu zákona o advokacii nebylo pochyb.
IV. Závěr a náklady řízení
[41] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 věta první, část věty před středníkem soudního řádu správního); v něm je městský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku kasačního soudu (§ 110 odst. 4 soudního řádu správního).
[42] Městský soud posléze v novém rozhodnutí o žalobě rozhodne také o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 soudního řádu správního).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 12. září 2025
Tomáš Foltas
předseda senátu