25 Cdo
3911/2008
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra
Vojtka a soudců JUDr. Marty Škárové a JUDr. Roberta Waltra v právní věci
žalobkyně GO Point, a. s., se sídlem v Liberci, Hradecká 156, IČ 25415921,
zastoupené Mgr. Janem Štainbruchem, advokátem se sídlem v Praze 1, Havlíčkova
11, proti žalované České republice – Ministerstvu životního prostředí, se
sídlem v Praze 10, Vršovická 65, zastoupené JUDr. Jiřím Hartmannem, advokátem
se sídlem v Praze 8, Sokolovská 49/5, o náhradu škody, vedené u Obvodního soudu
pro Prahu 10 pod sp. zn. 13 C 232/2005, o dovolání žalobkyně proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 7. března 2008, č. j. 51 Co 404/2007-170, takto:
I. Dovolání proti výroku rozsudku odvolacího soudu o náhradě nákladů
řízení se odmítá, jinak se dovolání zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Žalobkyně se vůči státu domáhala zaplacení částky 41.822.265,28 Kč z titulu
náhrady škody způsobené nezákonným rozhodnutím o zákazu těžby kamene, v jehož
důsledku byla nucena zastavit těžbu, a následně její smluvní partner odstoupil
od smlouvy o odběru kamene. Žalobkyni tak vznikla škoda sestávající z částky
25.000.000,- Kč smluvní pokuty, kterou je pro porušení smlouvy povinna
zaplatit, z částky 10.057.828,50 Kč ušlého zisku z předčasně ukončené smlouvy,
přičemž zbývající částky tvoří souhrn zbytečně vynaložených nákladů v
souvislosti s přerušením těžby.
Městský soud v Praze usnesením ze dne 27. 10. 2006, č. j. 51 Co 255/2006-82,
zrušil rozsudek ze dne 13. 3. 2006, č. j. 13 C 232/2005-49, jímž Obvodní soud
pro Prahu 10 vyslovil, že základ nároku na náhradu škody je důvodný, a věc mu
vrátil k dalšímu řízení s pokynem rozlišit skutečnou škodu a ušlý zisk a
posoudit všechny předpoklady odpovědnosti státu za škodu, zejména důvod
zastavení řízení po zrušení nezákonného rozhodnutí.
Obvodní soud pro Prahu 10 poté rozsudkem ze dne 30. 4. 2007, č. j. 13 C
232/2005-134, žalobu na zaplacení částky 41.833.265,28 Kč zamítl a rozhodl o
náhradě nákladů řízení. Vyšel ze zjištění, že žalobkyně na základě povolení
Obvodního báňského úřadu v Liberci ze dne 7. 4. 2003 začala provádět těžbu
kamene v kamenolomu Tlustec a dne 21. 11. 2003 uzavřela kupní smlouvu o prodeji
kamene společnosti MIWA WORLD TRADE, a. s., jíž měla po dobu jednoho roku
dodávat 5 – 10 tisíc tun kamene měsíčně. Rozhodnutím ze dne 12. 1. 2004 Krajský
úřad Libereckého kraje, odbor životního prostředí a zemědělství, těžbu zakázal
a vyloučil odkladný účinek případného odvolání; zákaz odůvodnil nesplněním
podmínek rozhodnutí o povolení těžby (3. podmínka) o předložení projektu
rekultivace I. etáže. K odvolání žalobkyně Ministerstvo životního prostředí
rozhodnutím ze dne 11. 5. 2004 zrušilo rozhodnutí o zákazu těžby s poukazem na
jeho nesrozumitelnost ve výkladu požadavku na předložení projektu a věc vrátilo
k dalšímu projednání a rozhodnutí. Řízení ve věci zákazu hornické činnosti bylo
zastaveno rozhodnutím Krajského úřadu Libereckého kraje ze dne 30. 6. 2004
poté, co žalobkyně předložila variantně zpracovaný projekt rekultivace v
souladu s podmínkou č. 3 povolení k těžbě, takže důvod řízení odpadl. Soud
prvního stupně neshledal odpovědnost státu podle § 7 a 8 zákona č. 82/1998 Sb.,
o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo
nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992
Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) /dále též jen „zákon“/.
Rozhodnutí o zákazu těžební činnosti, které vedlo k zastavení těžby a k tvrzené
majetkové újmě, bylo sice pro nezákonnost zrušeno, ovšem vzhledem k tomu, že v
řízení bylo pokračováno a bylo zastaveno poté, co žalobkyně splnila podmínky,
jejichž nesplnění vedlo k zahájení řízení, není dán vztah příčinné souvislosti
mezi nezákonným rozhodnutím a uplatněnou škodou (viz rozsudek NS ČR ze dne 25.
5. 2004, sp. zn. 25 Cdo 593/2003). Kromě toho skutečná škoda ve výši
25.000.000,- Kč žalobkyni nevznikla, neboť tuto částku odpovídající smluvní
pokutě za neplnění smlouvy dosud neuhradila, takže se v tomto rozsahu její
majetkový stav nezmenšil (§ 442 odst. 1 obč. zák.). Další výdaje žalobkyni
vznikly až v době, kdy věděla o zákazu těžební činnosti, jejich vynaložením si
tedy vznik škody sama způsobila ve smyslu § 441 obč. zák.
K odvolání žalobkyně Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 7. 3. 2008, č. j. 51
Co 404/2007-170, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl o náhradě
nákladů odvolacího řízení. Zcela se ztotožnil s právním posouzením věci soudem
prvního stupně, a to jak v otázce odpovědnosti za škodu vzniklou rozhodnutím,
které bylo zrušeno, avšak další řízení bylo zastaveno, tak v tom, že nebyla-li
dosud zaplacena smluvní pokuta, žalobkyni skutečná škoda podle § 442 odst. 1
obč. zák. nevznikla.
Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalobkyně dovolání, jehož přípustnost
dovozuje z ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) o.s.ř., a uplatňuje dovolací důvod
podle § 241a odst. 2 písm. b) o.s.ř., tj. že rozhodnutí odvolacího soudu
spočívá na nesprávném právním posouzení věci. Zásadní právní význam přisuzuje
následujícím otázkám: 1. zda lze postihnout zákazem činnosti subjekt za
nesplnění neurčitě či zmatečně formulované podmínky uvedené v rozhodnutí, na
jehož základě byla subjektu povolena činnost (těžba) a v případě, kdy náprava
této neurčité podmínky pro nesoučinnost orgánu státní správy není učiněna, 2. zda lze postihnout subjekt zákazem činnosti pro nesplnění podmínky, která se
vlastní činnosti netýká (zákaz těžby x nezahájení rekultivace již vytěžené
části), 3. zda lze postihnout subjekt zákazem činnosti s okamžitou
vykonatelností bez ohledu na právní moc v případě, kdy nesplnění podmínky, tj. nečinnost subjektu pouze udržuje daný stav, tedy jej nijak nezhoršuje; jaké
jsou meze zákazu činnosti s okamžitou vykonatelností, tedy institutu zřetelně
vybočujícího ze standardního právního rámce, 4. zda je rozhodnutí, které bylo
odvolacím orgánem zrušeno, považováno za nezákonné v případě, kdy dojde k
následnému zastavení řízení z důvodu nápravy, avšak pouze proto, že orgán
státní správy konečně začal vyvíjet součinnost ve smyslu chybně a neurčitě
formulované podmínky a tuto de facto konvalidoval svým jednáním, tedy kdy k
nápravě dojde nikoliv z důvodu změny v chování subjektu, ale z důvodu změny v
přístupu orgánu státní správy, a 5. zda má v případě úspěchu ve věci Česká
republika jednající prostřednictvím ministerstva nárok na náhradu nákladů
řízení, když disponuje nesrovnatelně většími prostředky, právními útvary a
sborem kvalifikovaných úředníků a právníků oproti subjektu, který objektivně
byl poškozen jednáním orgánů státní správy, a to bez ohledu, zda podmínky pro
náhradu škody byly splněny. Dovolatelka poukazuje na to, že Krajský úřad
Libereckého kraje chyboval, opřel-li své rozhodnutí o zákazu těžby o podmínku,
která nebyla jasná, srozumitelná ani určitá, a proto nemohla být závazná a
vykonatelná; došlo tak k porušení zásady určitosti správního aktu. Zdůrazňuje
okolnost, že úřad namísto odstranění této vady naopak své pochybení využil k
šikanoznímu zákazu hornické činnosti s okamžitou účinností. Podle dovolatelky
neměl úřad oprávnění hornickou činnost zakázat podle zákona č. 114/1992 Sb.,
neboť povolení k těžbě bylo vydáno podle zákona č. 61/1988 Sb., který je
předpisem speciálním i k hornímu zákonu a sám obsahuje instituty k postihu
nedodržování podmínek povolené hornické činnosti. Ostatně i ve zrušovacím
rozhodnutí bylo vysloveno, že orgán ochrany přírody nemůže ukládat podmínky,
které by kolidovaly s kompetencemi jiných správních úřadů. Na žalobkyni tím byl
činěn nezákonný tlak porušením zásady postupu správních orgánů v součinnosti s
účastníky tak, aby jim byla dána možnost hájit účinně svá práva a zájmy, a byla
proto zbavena možnosti veškeré své podnikatelské aktivity. Dovolatelka
poukazuje na nesprávný odkaz na rozhodnutí sp. zn.
25 Cdo 593/2003, které se
týká jiných skutkových okolností a jako případ rozhodnutí vydaného v daňovém
řízení není pro tuto věc použitelné. Konečně dovolatelka vytýká soudům obou
stupňů, že jí na náhradě nákladů řízení uložily zaplatit i odměnu za
zastupování státu advokátem, ačkoliv žalovaný stát má dostatečné prostředky a
možnosti zajistit si zastoupení ve sporu vlastním právním oddělením příslušné
organizační složky. Žalobkyně navrhuje, aby dovolací soud zrušil rozsudky soudů
obou stupňů a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Žalovaná ve vyjádření k dovolání rozebírá jeho přípustnost, rekapituluje průběh
předmětného správního řízení a s poukazem na zásadu presumpce správnosti
správních aktů dovozuje, že podkladové rozhodnutí ze dne 15. 11. 2002 nebylo
zrušeno ani dovolatelka neupozornila na jeho vadnost, nemůže proto využít
okolnosti, že zrušeno bylo rozhodnutí ze dne 12. 1. 2004. Podle žalované je z
pohledu všech uplatněných dovolacích námitek rozhodnutí odvolacího soudu věcně
správné, proto navrhla, aby Nejvyšší soud dovolání zamítl a přiznal žalované
náhradu nákladů dovolacího řízení.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§ 10a o.s.ř.) po zjištění, že dovolání bylo
podáno včas, osobou oprávněnou - účastníkem řízení (§ 240 odst. 1 o.s.ř.),
řádně zastoupeným advokátem ve smyslu § 241 odst. 1 o.s.ř., dovolání projednal
a rozhodl o něm podle dosavadních předpisů (tj. podle občanského soudního řádu
ve znění účinném před 1. 7. 2009 – srov. bod 12. čl. II zákona č. 7/2009 Sb.)
vzhledem k tomu, že dovoláním napadený rozsudek byl vydán dne 7. 3. 2008.
Dospěl k závěru, že dovolání proti potvrzujícímu výroku rozsudku odvolacího
soudu ve věci samé, které je přípustné podle § 237 odst. 1 písm. b) o.s.ř.,
není důvodné, pokud pak směřuje proti výroku o náhradě nákladů řízení, není
přípustné.
V první řadě je zřejmé, že žaloba byla zčásti (ohledně částky
25.000.000,- Kč) zamítnuta z důvodu, že škoda ve výši odpovídající smluvní
pokutě, kterou ještě žalobkyně nezaplatila, dosud nevznikla. Tento závěr,
odpovídající ustálené judikatuře v otázkách vzniku skutečné škody (srov. např.
rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 20. 2. 2003, sp. zn. 25 Cdo 986/2001, 25
Cdo 987/2001, publikovaný pod č. 14 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek,
ročník 2005, podle nějž dokud dlužník nezaplatil dlužnou částku svému věřiteli,
nemůže úspěšně uplatnit nárok na její náhradu z titulu odpovědnosti třetí osoby
za škodu, neboť škoda mu zatím nevznikla; samotná existence pohledávky věřitele
vůči dlužníku ani soudní rozhodnutí o povinnosti dlužníka zaplatit dluh není
totiž skutečnou škodou ani ušlým ziskem), je zároveň důvodem, který obstojí
samostatně jako důvod zamítnutí žaloby, protože jde o jednu z podmínek
odpovědnosti za škodu, které musí být splněny kumulativně. Jestliže dovolatelka
správnost tohoto závěru v dovolání nenapadá (dovolací soud je vázán uplatněnými
dovolacími důvody i jejich obsahovým vymezením), nemohlo by se ani jí
navrhované řešení otázky nezákonnosti rozhodnutí a vztahu příčinné souvislosti,
jak je v dovolání uplatňuje, projevit ve vztahu k uvedené částce kladně (srov.
např. rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 8. 12. 1997, sp. zn. 3 Cdon 1374/96,
uveřejněný v časopise Soudní judikatura č. 2, ročník 1998, pod č. 17, případně
rozsudek téhož soudu ze dne 28. 5. 1998, sp. zn. 2 Cdon 119/97, uveřejněný pod
č. 55 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, ročník 1999, případně obdobně
též usnesení téhož soudu ze dne 27. 10. 2005, sp. zn. 29 Odo 663/2003,
publikované tamtéž pod R 48/2006).
Nesprávné právní posouzení věci, které dovolatelka uplatňuje jako důvod
dovolání [§ 241a odst. 2 písm. b) o.s.ř.], může spočívat v tom, že odvolací
soud věc posoudil podle nesprávného právního předpisu, nebo že správně použitý
právní předpis nesprávně vyložil, případně jej na zjištěný skutkový stav věci
nesprávně aplikoval.
Podle § 8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. nárok na náhradu škody způsobené
nezákonným rozhodnutím lze, není-li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy,
pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno
příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě
škody vázán.
Předpokladem vzniku objektivní odpovědnosti státu je současné splnění tří
podmínek: 1) zrušení rozhodnutí pro nezákonnost, 2) vznik škody a 3) příčinná
souvislost mezi nezákonným rozhodnutím a vznikem škody. Nezbytnou podmínkou
odpovědnosti za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím podle § 8 odst. 1
zákona je, aby pravomocné nebo bez ohledu na právní moc vykonatelné rozhodnutí
bylo příslušným orgánem jako nezákonné zrušeno či změněno (srov. např. rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97, publikovaný v
časopise Soudní judikatura, ročník 2000, pod poř. č. 5, rozsudek ze dne 31. 1.
2002, sp. zn. 25 Cdo 430/2000, uveřejněný pod C 1000 v Souboru civilních
rozhodnutí Nejvyššího soudu, nebo rozsudek ze dne 29. 4. 2008, sp. zn. 25 Cdo
2598/2006). Rozhodnutím tohoto orgánu je soud ve sporu o náhradu škody proti
státu vázán a není oprávněn sám hodnotit, zda předmětné rozhodnutí je skutečně
nezákonné (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 2. 2. 2006, sp. zn. 25
Cdo 2162/2005, nebo usnesení ze dne 31. 8. 2004, sp. zn. 25 Cdo 1230/2003,
uveřejněná v Souboru rozhodnutí Nejvyššího soudu pod C 4030 a C 2813).
Odvolací soud v dané věci s poukazem na rozsudek Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 25
Cdo 593/2003 dovodil, že nejde o odpovědnost za škodu způsobenou nezákonným
rozhodnutím, jestliže po jeho zrušení bylo dále probíhající řízení zastaveno
proto, že žalobkyně splnila dodatečně povinnost, jejíž nesplnění bylo důvodem k
vydání rozhodnutí. Dovolatelce je třeba přisvědčit v tom, že zmíněné rozhodnutí
řešilo poněkud jiný případ, a to uložení daňové povinnosti, která mohla být po
zrušení rozhodnutí v dalším řízení uložena znovu. Nicméně i s přihlédnutím k
argumentaci zde použité lze dovodit, že existují výjimky, kdy rozhodnutí
zrušené pro nezákonnost nemusí být příčinou vzniku škody; typickým příkladem je
situace, kde v řízení následujícím po zrušení byla uložena tatáž povinnost jako
v rozhodnutí předchozím. Ani tento závěr neplatí paušálně, neboť důležitý je
též charakter uložené povinnosti ve vztahu k tomu, jak je skutkově vylíčena
újma, která má být odškodněna. Tak například snížení majetkového stavu odnětím
věci na základě rozhodnutí, které bylo pro nezákonnost zrušeno, nepředstavuje
odškodnitelnou újmu, která by byla v příčinné souvislosti s nezákonným
rozhodnutím, jestliže později vydané rozhodnutí obsahovalo tentýž výrok (srov.
rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 19. 3. 2009, sp. zn. 25 Cdo 917/2007,
publikovaný v Souboru pod C 7216).
V posuzovaném případě šlo o poněkud jinou situaci, kdy rozhodnutí zakazující
těžební podnikatelskou činnost, k níž již bylo vydáno příslušné povolení
báňského úřadu, bylo odůvodněno požadavkem ochrany přírody, konkrétně tím, že
žalobkyně nesplnila povinnost vymezenou v povolení. Nehledě k tomu, že právo
jednotlivce na realizaci jeho podnikatelského záměru není právem absolutním a
ve smyslu čl. 26 odst. 1, 2 Listiny základních práv a svobod může být omezeno
podmínkami či omezeními, které stanoví zákon (srov. např. usnesení Ústavního
soudu ČR ze dne 28. 5. 2002, sp. zn. II. ÚS 142/02), je třeba vidět, že i v
obecné rovině okolnost, že oprávněný subjekt nesplní povinnost, jíž je
podmíněno vydání povolení k určité činnosti, může důvodně vést k zákazu
činnosti, která ohrožuje kvalitu přírody právě bez provedení opatření v
povolení předpokládaných. V tom, že správní orgán v souladu se zákonným
oprávněním nepřiznal opravnému prostředku odkladný účinek, nelze bez dalšího
spatřovat nesprávnost či dokonce šikanozní přístup, jak bez bližšího zdůvodnění
naznačuje žalobkyně v dovolání. Naopak nelze v této souvislosti přehlédnout, že
o zahájení řízení o zákazu hornické činnosti vyrozuměl krajský úřad žalobkyni
oznámením ze dne 23. 10. 2003 a dal jí možnost ve věci jednat před vydáním
rozhodnutí.
Bylo-li v odvolacím řízení rozhodnutí o zákazu těžby zrušeno a věc vrácena k
dalšímu řízení, avšak to již neskončilo meritorním rozhodnutím, je v takovém
případě významný důvod, proč bylo řízení zastaveno; stalo-li se tak proto, že
důvod takto vyvolaného řízení odpadl, resp. že povinnost, pro jejíž nesplnění
byl zákaz vydán, byla následně splněna (podklady, které po ní byly vyžadovány,
žalobkyně v průběhu dalšího řízení předložila), takže nebylo namístě v řízení o
zákazu pokračovat, nelze dovozovat, že příčinou ztráty zisku z provozu
kamenolomu byla nezákonnost zrušeného rozhodnutí. Z tohoto pohledu je
rozhodnutí odvolacího soudu v souladu jak s rozhodnutím Nejvyššího soudu sp.
zn. 25 Cdo 593/2003, tak sp. zn. 25 Cdo 917/2007. Pak není rozhodující ani
námitka, že uložená povinnost byla neurčitě formulována, jestliže bylo možno ji
splnit tak, aby důvod k zákazu činnosti odpadl, jak se ostatně také stalo.
Z těchto důvodů je zřejmé, že rozsudek odvolacího soudu ve vztahu k nároku v
rozsahu nad částku 25.000.000,- Kč je z hlediska uplatněného dovolacího důvodu
věcně správný; Nejvyšší soud České republiky proto dovolání žalobkyně podle §
243b odst. 2 části věty před středníkem o.s.ř. zamítl.
Žalobkyně dále dovoláním napadá rozsudek odvolacího soudu ve výroku o náhradě
nákladů řízení, kterým bylo jednak potvrzeno usnesení soudu prvního stupně ve
výroku o náhradě nákladů řízení a kterým bylo rozhodnuto o náhradě nákladů
odvolacího řízení (v tomto rozsahu má rozhodnutí charakter usnesení).
Přípustnost dovolání podle ustanovení § 237 o.s.ř. není dána, a to již z toho
důvodu, že usnesením odvolacího soudu nebylo změněno nebo potvrzeno usnesení
soudu prvního stupně, kterým by bylo rozhodnuto ve věci samé. Pojem „věc sama“
je totiž právní teorií i soudní praxí vykládán jednotně jako věc, která je tím
předmětem, pro nějž se řízení vede. V řízení, v němž má být rozhodnut spor o
právo mezi účastníky, kteří stojí proti sobě v postavení žalobce a žalovaného,
je tedy za věc samu (v teorii se uvádí také věc hlavní) pokládán nárok
uplatněný žalobou, o němž má být v příslušném řízení věcně rozhodnuto - § 79
odst. 1 o.s.ř. (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 2. 12. 1997, sp. zn. 2
Cdon 774/97, publikované pod č. 61 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek,
ročník 1998). Rozhodnutím ve věci samé se tedy rozumí takové rozhodnutí soudu,
jímž v tzv. řízení sporném na základě žaloby stanoví konkrétní práva a
povinnosti účastníků vyplývající z žalobou uplatněného právního vztahu. V
posuzovaném případě je „věcí samou“ požadavek na zaplacení částky 41.822.265,28
Kč, zatímco usnesení o náhradě nákladů řízení je rozhodnutím, které věcně
neřeší práva a povinnosti účastníků uplatněná žalobou, a není rozhodnutím o
věci samé (srov. též usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2002, sp. zn. 29
Odo 874/2001, publikované pod č. 4 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek,
ročník 2003). V tomto rozsahu tedy dovolání žalobkyně směřuje proti rozhodnutí
odvolacího soudu, vůči němuž není tento mimořádný opravný prostředek přípustný,
a Nejvyšší soud ČR je proto podle ustanovení § 243b odst. 5 věty první a § 218
písm. c) o.s.ř. odmítl.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle ustanovení § 243b
odst. 5 věty první, § 224 odst. 1, § 151 odst. 1 a 146 odst. 3 o.s.ř., neboť
žalobkyně s ohledem na výsledek dovolacího řízení nemá na náhradu svých nákladů
právo, zatímco vyjádření žalovaného státu k dovolání prostřednictvím advokáta,
nelze považovat za účelně vynaložené náklady k bránění práva (§ 142 odst. 1
o.s.ř.).
Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 18. června 2010
JUDr. Petr Vojtek, v. r.
předseda senátu