28 Cdo 1202/2024-283
ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jana Eliáše, Ph.D., a soudců Mgr. Petra Krause a Mgr. Zdeňka Sajdla ve věci žalobců a) F. K., b) P. K., a c) K. K., všech zastoupených Mgr. Miroslavem Burgetem, advokátem se sídlem v Prostějově, Aloise Krále 2640/10, proti žalované České republice – Státnímu pozemkovému úřadu, IČO 013 12 774, se sídlem v Praze 3, Husinecká 1024/11a, zastoupené JUDr. Adamem Rakovským, advokátem se sídlem v Praze 2, Václavská 316/12, o náhradu za nevydaný pozemek, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 3 pod sp. zn. 4 C 242/2020, o dovolání žalobců a), b) i c) proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. listopadu 2023, č. j. 68 Co 242/2023-245,
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. listopadu 2023, č. j. 68 Co 242/2023-245, v celém rozsahu a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 3 ze dne 15. května 2023, č. j. 4 C 242/2020-206, ve výrocích II, IV, VI, VII a VIII, se ruší a věc se vrací v tomto rozsahu soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
1. Obvodní soud pro Prahu 3 rozsudkem ze dne 15. 5. 2023, č. j. 4 C 242/2020-206, uložil žalované povinnost zaplatit žalobcům a) a b) každému částku 197.800 Kč s příslušenstvím (výroky I a III) a žalobci c) částku 49.450 Kč s příslušenstvím (výrok V), ve zbývajících částech žalobu zamítl (výroky II, IV a VI), nepřiznal náhradu nákladů řízení žádnému z účastníků (výrok VII) ani státu (výrok VIII). Žalobci se domáhali každý částky 987.133 Kč jakožto osoby oprávněné dle § 4 odst. 2 písm. c) a odst. 4 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku (dále jen „zákon o půdě“), jimž přísluší náhrada za nevydaný pozemek. Soud prvního stupně zkoumal aktivní věcnou legitimaci žalobců a výši jejich nároku, při později jmenovaném vyšel ze znaleckého posudku Ing. Zdeňka Tomíčka, jenž pozemek ocenil dle příslušných cenových předpisů na 98.900 Kč. Obvodní soud poté, vycházeje z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 16. 2. 2021, sp. zn. 28 Cdo 3772/2018, uveřejněného pod č. 86/2021 Sb. rozh. obč., částku zvýšil na šestinásobek zjištěného nevypořádaného restitučního nároku, přičemž neshledal mimořádné důvody pro snížení či zvýšení výše uvedeného koeficientu. Žalobcům tedy přiznal částky dle podílů daných rozhodnutím Státního pozemkového úřadu ze dne 7. 3. 2018, č. j. PÚ 606/91, o nevydání pozemku, tedy 1/3 sumy žalobci a), 1/3 žalobci b) a 1/12 žalobci c).
2. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 22. 11. 2023, č. j. 68 Co 242/2023-245, k odvolání žalobců rozhodnutí soudu prvého stupně v zamítavých výrocích II, IV a VI potvrdil (výrok I), změnil je ve výrocích VII a VIII o nákladech řízení (výroky II a III) a rozhodl o nákladech odvolacího řízení (výrok IV). Odvolací soud se ztotožnil se skutkovými i právními závěry rozsudku soudu prvního stupně a označil jej za věcně správný, změnil jej toliko co do náhrady nákladů řízení u soudu prvního stupně.
II. Dovolání a vyjádření k němu
3. Proti rozsudku Městského soudu v Praze v celém rozsahu podali žalobci dovolání, majíce je za přípustné ve smyslu § 237 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“), pro odklon odvolacího soudu od rozhodovací praxe Ústavního soudu reprezentované nálezem ze dne 15. 11. 2023, sp. zn. IV. ÚS 2827/22 (dále jen „nález IV. ÚS 2827/22“), jenž stanovil požadavek zohlednění aktuální tržní ceny nemovitostí při určování výše finanční náhrady za odňaté pozemky. Dále tvrdí, že rozhodnutí odvolacího soudu závisí i na vyřešení otázky, jež dosud nebyla v rozhodovací praxi dovolacího soudu řešena, a to, zda je možné při určování podílů na restitučním nároku jednotlivých žalobců přihlédnout toliko k rozhodnutí Státního pozemkového úřadu, a nikoliv k rozhodnutí v pozůstalostním řízení, resp. zda má soud povinnost přihlédnout kromě rozhodnutí Státního pozemkového úřadu i k jiným rozhodnutím, která je mohou modifikovat. Navrhují, aby dovolací soud zrušil rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
4. K dovolání žalobců se vyjádřila žalovaná, která je považuje za nepřípustné a navrhuje jeho odmítnutí. Nalézacími soudy zvolený koeficient zvýšení finanční náhrady za nevydané pozemky shledává vyhovujícím. Ohledně posouzení podílu žalobce c) upozorňuje na vázanost soudů rozhodnutím Státního pozemkového úřadu, jež by bylo možné napadnout toliko žalobou dle části páté o. s. ř.
III. Přípustnost dovolání
5. Při rozhodování o dovolání bylo postupováno podle občanského soudního řádu ve znění pozdějších předpisů.
6. Nejvyšší soud se jako soud dovolací (§ 10a o. s. ř.) po zjištění, že dovolání bylo podáno řádně a včas, osobami k tomu oprávněnými a zastoupenými podle § 241 odst. 1 o. s. ř., zabýval jeho přípustností.
7. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně, anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
8. Dovolání žalobců a), b), c) je přípustné pro námitku rozporu rozsudků obvodního a městského soudu s nálezem IV. ÚS 2827/22, jenž označil koeficient šestinásobku bez dalšího za neústavně nízký a formuloval požadavek uložení přiměřené, rozumné a spravedlivé finanční náhrady, i recentní judikaturou Nejvyššího soudu.
9. Přípustnost dovolání poté zakládá i řešení otázky posouzení výše podílu na restitučním nároku žalobce c), při němž se soudy nižších stupňů odchýlily od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu ohledně závaznosti správních aktů.
IV. Důvodnost dovolání
10. Dovolání je i důvodné.
11. V nálezu ze dne 18. 7. 2017, sp. zn. II. ÚS 4139/16, představil Ústavní soud možné řešení problematiky výše finanční náhrady ve smyslu ustanovení § 16 odst. 1 zákona o půdě za odňaté pozemky, za něž nelze poskytnout pozemky náhradní, v závislosti na jednoznačně znějící části ustanovení § 28a zákona o půdě (dle níž se náhrady podle zákona o půdě poskytují v cenách platných ke dni 24. června 1991, a to u věcí nemovitých v cenách podle vyhlášky č. 182/1988 Sb.). Ústavní soud v označeném nálezu výslednou konkluzi, že oprávněné osobě musí být ve smyslu ustanovení § 16 odst. 1 a § 28a zákona o půdě vyplacena s přihlédnutím ke smyslu a účelu restitučních zákonů, jimiž je odstranění či zmírnění křivd způsobených komunistickým režimem, finanční náhrada ve výši přiměřené a rozumné, jež nemusí být nutně ekvivalentem aktuální tržní ceny odňaté nemovitosti (srovnej bod 48 odůvodnění citovaného nálezu), založil na existenci rozhodovací praxe reflektující obdobnou problematiku poskytování finančních náhrad dle ustanovení § 13 odst. 1 a 4 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších předpisů. Současně ve vztahu k jím přijatému závěru Ústavní soud zdůraznil, že prostřednictvím restitučního zákonodárství vytvářejícím podmínky pro zmírnění některých v minulosti vzniklých křivd by měla být zohledněna i existence dalších v kolizi stojících zájmů, jež odůvodňují omezení rozsahu, v jakém k vypořádání dojde (rozsah náhrad by například neměl být ekonomicky neúnosný a neměl by pro společnost jako celek představovat nepřiměřenou zátěž). Dovodil přitom, že restituční zákony umožňují dosažení rozumného a spravedlivého řešení, pokud jde o vyvážení těchto zájmů (srovnej bod 31. odůvodnění citovaného nálezu).
12. Nálezem pléna ze dne 12. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 21/19, Ústavní soud zamítl návrh Nejvyššího soudu (srovnej usnesení Nejvyššího soudu ze dne 2. 10. 2019, sp. zn. 28 Cdo 3772/2018) na zrušení části ustanovení § 16 odst. 1 zákona o půdě, stanovující, že výše peněžité náhrady za nevydaný pozemek musí být určena způsobem upraveným v ustanovení § 28a zákona o půdě (v cenách platných ke dni 24. 6. 1991, a to u věcí nemovitých v cenách dle vyhlášky č. 182/1988 Sb.). Neshledávaje ji protiústavní a setrvávaje na závěru o možnosti ústavně konformního výkladu sporného ustanovení přitom zdůraznil, že peněžitá náhrada nemusí být nutně ekvivalentem aktuální tržní ceny, má nicméně umožnit odčinění nebo zmírnění křivd tak, jako by tomu bylo při vydání věci.
13. Vycházeje z uvedených závěrů Ústavního soudu poté Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 16. 2. 2021, sp. zn. 28 Cdo 3772/2018, uveřejněném ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod č. 86/2021, při zohlednění změn tržních poměrů, jež nastaly po účinnosti zákona o půdě (24. 6. 1991), odůvodnil a formuloval konkluzi, dle níž za přiměřenou a rozumnou výši peněžité náhrady za nevydané pozemky podle ustanovení § 16 odst. 1 zákona o půdě lze pokládat (s výhradou pozdějších změn poměrů) šestinásobek ceny odňatých nemovitostí určené podle vyhlášky č. 182/1988 Sb. Vyjádřil současně názor, že toto navýšení základní hodnoty náhrad vyplývajících z ustanovení § 28a zákona o půdě a vyhlášky č. 182/1988 Sb. je namístě provést ve všech případech, v nichž jsou aktuálně splněny předpoklady poskytnutí peněžité náhrady ve smyslu ustanovení § 16 odst. 1 zákona o půdě, tedy zejména existence dosud neuspokojeného restitučního nároku. Zjištění dalších mimořádných okolností, ať již na straně oprávněné, či povinné osoby, není pro provedení shora popsaného zvýšení nezbytné. Specifika konkrétního případu mohou nicméně zcela výjimečně opodstatňovat odchýlení se od vypočtené hodnoty v tom nebo onom směru.
14. Při určení koeficientu Nejvyšší soud vycházel z kumulované míry inflace mezi lety 1991 a 2021 (indexu růstu cen dle vyhlášky č. 182/1988 Sb., jemuž bylo v roce 2021 namístě přiřadit hodnotu 5,39) a ve svých úvahách připomněl jak obecný princip vstřícnosti k oprávněným osobám při výkladu a aplikaci restitučních předpisů (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 3. 11. 2016, sp. zn. 28 Cdo 945/2016, uveřejněný ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod č. 39/2018, či nálezy Ústavního soudu ze dne 21. 5. 2013, sp. zn. IV. ÚS 1088/12, publikovaný pod č. 89/2013 ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, bod 12., a ze dne 23. 2. 2015, sp. zn. I. ÚS 1713/13, publikovaný pod č. 40/2015 ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, bod 36.), tak ovšem i snahu o stabilizaci hodnoty koeficientu pro období několika příštích let (jemuž tak i pod vlivem výkladového principu in favorem restitutionis přiřadil hodnotu čísla 6 jako nejblíže následujícího celého čísla).
15. Závěry odvolacího soudu, jenž (v souladu s dosavadní judikaturou dovolacího soudu) při posuzování přiměřené a rozumné výše finanční náhrady za nevydaný pozemek podle § 16 odst. 1 a § 28a zákona o půdě vyšel – bez dalšího (bez zohlednění reálného růstu cen nemovitostí za dobu od roku 1991) – z šestinásobku jeho ceny určené podle vyhlášky č. 182/1988 Sb., ve světle nálezu IV. ÚS 2827/22 (nález shledává koeficient ve výši šestinásobku ceny stanovené podle § 28a zákona o půdě neústavně nízkým a finanční náhradu v jeho důsledku za nepřiměřenou, byť se současně hlásí k obecně formulovaným tezím o přiměřené, rozumné a spravedlivé výši finanční náhrady podávající se z nálezu Ústavního soudu ze dne 18. 7.2017, sp. zn. II. ÚS 4139/16, a z nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 12. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 21/19) žel již neobstojí, a to i pod dojmem recentní judikatury zdejšího soudu reprezentované namátkou rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 20. 8. 2024, sp. zn. 28 Cdo 2958/2023.
16. Dovolací soud podotýká, že nadále vychází z teze, dle níž peněžitá náhrada podle § 16 odst. 1 a § 28a zákona o půdě – i vzhledem k zákonodárcem předpokládanému ocenění podle vyhlášky č. 182/1988 Sb. ve znění vyhlášky č. 316/1990 Sb. – neměla vést k tomu, že bude oprávněným osobám poskytnuta částka, která jim umožní zakoupit jiné nemovitosti hodnotově odpovídající ceně pozemků odňatých, nýbrž pouze k poskytnutí – historickou křivdu zmírňujícího – finančního plnění, kterým budou moci saturovat jakékoli své životní potřeby. Nově stanovený koeficient navýšení náhrady podle zákona o půdě by proto neměl přímo odpovídat míře zvýšení ceny nemovitostí od roku 1991, ale pouze ji v rozumné míře reflektovat. Řeč je přitom o průměrném zvýšení hladiny cen nemovitostí v celé České republice, nikoli o nárůstu ceny konkrétního odňatého či požadovaného pozemku.
17. Podílejí-li se kupříkladu náklady na potřeby uspokojované v souvislosti s vlastnictvím nemovitostí, tj. náklady na bydlení, na celkových nákladech domácností v České republice přibližně 20–30 % (srovnej veřejně dostupné údaje Českého statistického úřadu na https://csu.gov.cz/statistika-rodinnych-uctu?pocet=10&start=0&podskupiny=162), bylo by možné uvažovat o tom, že by se znásobení ceny nemovitostí od roku 1991 promítalo do výše koeficientu z jedné čtvrtiny, zatímco zbytek by byl nadále determinován obecným růstem spotřebitelských cen [tedy pokud by se například spotřebitelské ceny ve srovnání s rokem 1991 k době rozhodování soudu zvýšily 8krát a ceny nemovitostí 12krát, bylo by koeficient pro navýšení náhrady možné stanovit v hodnotě 9 (8*0,75 + 12*0,25 = 9)]. Pro úplnost lze podotknout, že naznačený postup nemá za cíl exaktní popis ekonomické reality, nýbrž aproximativní odhad hodnoty peněžité náhrady, již lze z hodnotového hlediska pokládat za rozumně obhajitelnou.
18. Vztaženo k poměrům přítomné právní věci uvedený výklad znamená, že odvolací soud, potažmo soud prvního stupně, jsou vázány v dalším řízení právním názorem, že finanční náhradu dle ustanovení § 16 odst. 1, věta první zákona o půdě lze zjistit ze základu vypočteného dle ustanovení § 28a zákona o půdě, jenž bude zvýšen o koeficient zohledňující při určení míry inflace od roku 1991 i nárůst cen nemovitostí, jenž dřívější výpočet prezentovaný v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 16. 2. 2021, sp. zn. 28 Cdo 3772/2018, nezohlednil. Je nutné přitom brát v úvahu, že navýšení finanční náhrady dle ustanovení § 16 odst. 1 zákona o půdě vypočtené ze základní částky postupem dle ustanovení § 28a zákona o půdě má vykompenzovat ztrátu hodnoty peněz, k níž v období od účinnosti zákona o půdě až do doby rozhodování soudu o náhradě došlo, a neměl by vyjadřovat nárůst ceny konkrétního pozemku, jenž nebylo možné pro zákonnou překážku oprávněné osobě vydat.
19. Stanovení jiné výše koeficientu, jímž bude upravena cena nevydaného pozemku zjištěná ve smyslu ustanovení § 28a zákona o půdě, na podkladě poznatku o reálném růstu cen nemovitostí za dobu od roku 1991 (ovlivňujícího závěr o míře inflačního navýšení zákonem o půdě přiznané finanční náhrady) si vyžádá zjištění takového skutkového podkladu, k němuž primárně slouží nalézací, popřípadě odvolací, řízení (dovolacímu soudu přezkum či revize skutkových závěrů nepřísluší – 241a odst. 1 o. s. ř.). V jeho průběhu se jeví s ohledem na prosazení zásady projednací žádoucí, aby k naplnění smyslu a účelu civilního procesu přispěli i samotní účastníci řízení náležitou procesní (důkazní) aktivitou (podobně viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13. 8. 2024, sp. zn. 28 Cdo 1769/2024).
20. K výši podílu na restitučním nároku žalobce c) sluší se poté poznamenat, že z ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu plyne, že soudy, mimo řízení podle části páté občanského soudního řádu (či podle soudního řádu správního), nejsou oprávněny přezkoumávat věcnou správnost pravomocného rozhodnutí správního orgánu, které zkoumají toliko z hlediska, zda jde o správní akt (zda nejde o paakt), zda byl vydán v mezích pravomoci příslušného správního orgánu a zda je pravomocný nebo vykonatelný. Soudní praxe též dovodila, že jen výrok správního rozhodnutí v sobě nese autoritativní úpravu práv a povinností a obsahuje vlastní řešení dané otázky; pouze výrok je pro jeho adresáty závazný a schopný nabýt právní moci a odůvodnění slouží k jeho vysvětlení (srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25.
9. 2012, sp. zn. 2 As 106/2011, či rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 6. 4. 2021, sp. zn. 22 Cdo 3162/2020). Za rozhodnutí tak nelze považovat celý akt správního orgánu, ale právě jen tu jeho část, která je skutečně způsobilá účastníka na právech zkrátit, kterou se projeví „moc práva“, nabude-li rozhodnutí právní moci; touto částí, v níž správní orgán autoritativně, vrchnostenským způsobem subjektivní oprávnění účastníka zakládá, mění nebo ruší či autoritativně deklaruje, je výrok (enunciát) rozhodnutí (viz namátkou usnesení Nejvyššího soudu ze dne 14.
2. 2018, sp. zn. 28 Cdo 2921/2016, či ze dne 2. 2. 2021, sp. zn. 28 Cdo 3925/2020). Závěr o závaznosti toliko výroku správního rozhodnutí, a to i v případě negativního rozhodnutí pozemkového úřadu o vlastnictví oprávněné osoby dle § 9 odst. 4 zákona o půdě, byl reflektován i judikaturou Ústavního soudu (viz zejména nález Ústavního soudu ze dne 20. 10. 1999, sp. zn. II. ÚS 543/98, či jeho usnesení ze dne 5. 8. 2002, sp. zn. IV. ÚS 74/02). V případě negativního rozhodnutí pozemkového úřadu o tom, že oprávněná osoba není vlastníkem označených nemovitostí, tedy soudy v řízení o poskytnutí finanční náhrady dle ustanovení § 16 odst. 1 zákona o půdě nejsou vázány závěry o náhradě náležející oprávněné osobě, jež nejsou obsaženy ve výroku správního aktu a pouze z něho vyplývají (srovnej za všechny rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24.
10. 2023, sp. zn. 28 Cdo 2826/2023, či již citovaná usnesení téhož soudu sp. zn. 28 Cdo 2921/2016 a 28 Cdo 3925/2020).
21. V nynější věci bylo Státním pozemkovým úřadem dne 7. 3. 2018, pod č. j. PÚ 606/91, rozhodnuto, že sporný pozemek nelze vydat do spoluvlastnictví žalobcům a), b), c) a dalším, žalobci c) k podílu 1/12. Toliko v odůvodnění rozhodnutí je poté řečeno, že oprávněným osobám uvedeným v jeho výroku přísluší nárok na náhradu, nadto úřad tamtéž za oprávněné osoby označuje mimo jiné dědice dle usnesení Okresního soudu v Olomouci ze dne 16. 2. 2017, č. j. 66 D 972/2011-154, stanovujícího žalobce c) dědicem spoluvlastnického podílu ke spornému pozemku ve výši 1/3. Jde tedy o jinou situaci, než v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 16. 11. 2021, sp. zn. 28 Cdo 2775/2021, z něhož oba nalézací soudy ve svých rozhodnutích vycházely, neboť ve zmíněném rozsudku pozemkový úřad výrokem pravomocného negativního rozhodnutí o vlastnictví (§ 9 odst. 4 zákona o půdě) stanovil nejen to, že žalobci (dovolatelé) nejsou vlastníky pozemkové parcely, nýbrž i to, že (případné) nároky svědčící z titulu nevydání této státem odňaté nemovitosti z důvodů uvedených v ustanoveních § 11 odst. 1 písm. a) a c) zákona o půdě náleží jim v enunciátech stanovených podílech, v současné věci však výrok rozhodnutí Státního pozemkového úřadu ohledně nároků z titulu nevydání nemovitosti nestanovil ničeho. Při aplikaci výše uvedených judikatorních závěrů na stávající věc nelze než uzavřít, že správní orgán závazně rozhodl toliko o tom, v jakých podílech nelze nemovitost žadatelům vydat; zda mají tyto osoby nárok na finanční náhradu a co do jakých podílů nebylo výrokem správního orgánu závazně určeno. Z řečeného plyne, že závěr nalézacích soudů o tom, že žalobci c) náleží finanční náhrada toliko v rozsahu jedné dvanáctiny, neboť tak bylo závazně rozhodnuto Státním pozemkovým úřadem, je nesprávný.
V. Závěr
22. Nejvyšší soud proto, shledávaje dovolání žalobců opodstatněným, přistoupil, aniž nařizoval jednání (§ 243a odst. 1, věta první, o. s. ř.), dle § 243e odst. 1 a odst. 2, věty první, o. s. ř. ke zrušení rozsudku odvolacího soudu (včetně akcesorických nákladových výroků), jakož i rozsudku soudu prvního stupně, jenž spočívá na tomtéž úsudku, ve výrocích II, IV, VI a v akcesorických nákladových výrocích VII a VIII, a k vrácení věci soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
23. Soudy nižších stupňů jsou ve smyslu § 243g odst. 1, části věty první za středníkem, o. s. ř. ve spojení s § 226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu vyslovenými v tomto rozhodnutí.
24. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího bude rozhodnuto v rámci nového rozhodnutí o věci (§ 243g odst. 1, věta druhá, o. s. ř.). Poučení: Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 12. 11. 2024
JUDr. Jan Eliáš, Ph.D. předseda senátu