3 Afs 292/2019- 27 - text
3 Afs 292/2019 - 30
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně: Česká republika – Okresní soud ve Zlíně, sídlem Dlouhé díly 351, Zlín, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 4. 2018, č. j. 16071/18/5000-10470-712343, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 13. 6. 2019, č. j. 22 Af 34/2018-200,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
[1] Finanční úřad pro Zlínský kraj vydal dne 11. 8. 2017 platební výměr č. 47/2017, kterým podle § 44a odst. 4 písm. c) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), vyměřil žalobkyni odvod do státního rozpočtu za porušení rozpočtové kázně ve výši 47 840 Kč, tj. 5% z částky použité na financování veřejné zakázky. Porušení rozpočtové kázně shledal na základě provedené daňové kontroly v tom, že u veřejné zakázky malého rozsahu „OS Zlín – přestavba dražební místnosti na pracoviště pro styk s veřejností“ byla zjištěna pochybení, která spočívala v uvedení rozdílného názvu veřejné zakázky v zadávací dokumentaci a na profilu zadavatele, v nejednoznačně zadaném požadavku v zadávací dokumentaci (jednotlivé položky vztahující se k vybavení interiéru místnosti), dále pak v nevyřazení nabídky uchazeče, která nesplňovala zadávací podmínky, a nakonec v nezrušení zadávacího řízení kvůli podání pouze jedné bezvadné nabídky. Uvedeným postupem došlo k porušení § 6 odst. 1 a odst. 3 až 5 Instrukce Ministerstva spravedlnosti č. j. 65/2011-INV-SP ze dne 17. 6. 2011, o zadávání veřejných zakázek v rezortu Ministerstva spravedlnosti (dále jen „Instrukce“), a k porušení § 6 odst. 1 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, neboť nebyly dodrženy zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace.
[2] Žalobkyně podala proti platebnímu výměru odvolání, které žalovaný zamítl a vydaný platební výměr potvrdil rozhodnutím ze dne 6. 4. 2018, č. j. 16071/18/5000-10470-712343. Žalovaný se v rozhodnutí ztotožnil se závěry finančního úřadu a konstatoval, že zjištěná pochybení mohla mít vliv na výsledek zadávacího řízení. Jelikož bylo zadávací řízení nastaveno netransparentně, obdržela žalobkyně nabídky, které byly z důvodu odlišného pochopení zadávacích podmínek uchazeči neporovnatelné. Dále uvedl, že uvedení rozdílných názvů zadávacího řízení bylo netransparentní a mohlo působit zmatečně. Žalovaný k otázce nejednoznačnosti podmínek uvedené v zadávací dokumentaci uvedl, že požadované vybavení interiéru bylo možné chápat různými způsoby. Podmínky uvedené v zadávací dokumentaci si vykládali rozdílně jak jednotliví uchazeči, tak i kontrolní skupina Ministerstva financí. Zadaný požadavek byl tak nepřesný, nejednoznačný a nepřehledný. Žalovaný rovněž konstatoval, že žalobkyně neměla hodnotit nabídku, ve které nebyly oceněny všechny položky. Taková nabídka měla být ze zadávacího řízení vyřazena a následně mělo dle § 29 odst. 2 Instrukce dojít ke zrušení „velké veřejné zakázky malého rozsahu“. Žalovaný byl přesvědčen, že výše odvodu byla vyměřena v souladu s interním pokynem č. GFŘ-D-27 a se zásadou proporcionality.
[2] Žalobkyně podala proti platebnímu výměru odvolání, které žalovaný zamítl a vydaný platební výměr potvrdil rozhodnutím ze dne 6. 4. 2018, č. j. 16071/18/5000-10470-712343. Žalovaný se v rozhodnutí ztotožnil se závěry finančního úřadu a konstatoval, že zjištěná pochybení mohla mít vliv na výsledek zadávacího řízení. Jelikož bylo zadávací řízení nastaveno netransparentně, obdržela žalobkyně nabídky, které byly z důvodu odlišného pochopení zadávacích podmínek uchazeči neporovnatelné. Dále uvedl, že uvedení rozdílných názvů zadávacího řízení bylo netransparentní a mohlo působit zmatečně. Žalovaný k otázce nejednoznačnosti podmínek uvedené v zadávací dokumentaci uvedl, že požadované vybavení interiéru bylo možné chápat různými způsoby. Podmínky uvedené v zadávací dokumentaci si vykládali rozdílně jak jednotliví uchazeči, tak i kontrolní skupina Ministerstva financí. Zadaný požadavek byl tak nepřesný, nejednoznačný a nepřehledný. Žalovaný rovněž konstatoval, že žalobkyně neměla hodnotit nabídku, ve které nebyly oceněny všechny položky. Taková nabídka měla být ze zadávacího řízení vyřazena a následně mělo dle § 29 odst. 2 Instrukce dojít ke zrušení „velké veřejné zakázky malého rozsahu“. Žalovaný byl přesvědčen, že výše odvodu byla vyměřena v souladu s interním pokynem č. GFŘ-D-27 a se zásadou proporcionality.
[3] Proti napadenému rozhodnutí podala žalobkyně žalobu, kterou Krajský soud v Ostravě (dále jen „krajský soud“) v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl. Krajský soud k vytýkanému rozdílnému uvedení názvu veřejné zakázky uvedl, že v tomto bodě nebyl porušen zákon o veřejných zakázkách. Odchylný název nezpůsoboval nejednoznačnost či zmatečnost veřejné zakázky. Oproti tomu krajský soud aproboval závěry správních orgánu v případě druhého pochybení, které se týkalo nejednoznačného znění zadávací dokumentace. Krajský soud považoval zjištěné vady zadávací dokumentace za natolik závažné, že došlo k porušení zásady transparentnosti. Ze zadávací dokumentace nebylo zřejmé, zda položky židle, první vybavení a zeleň jsou předmětem veřejné zakázky a mají být v nabídce oceněny, a dále nebylo jednoznačné, zda předmětem zakázky a ocenění má být zábradlí, případně jiné doplňky. Takovéto zmatečné zadání mohlo mít vliv na postavení uchazeče, neboť jeho nabídka mohla být z důvodu nesprávného pochopení vyřazena. Tento závěr podporují i rozdílné výklady jednotlivých uchazečů a kontrolní skupiny Ministerstva financí.
[4] Krajský soud se však neztotožnil se závěry správních orgánů ohledně dalších dvou pochybení, neboť ne každá vada nabídky musí nutně znamenat povinnost zadavatele takovou nabídku vyřadit. Úvahy správních orgánů přitom postrádaly zdůvodnění vlivu uvedené vady na obsah celé nabídky. Žalovaný se rovněž nevypořádal s námitkou žalobkyně, že neuvedení ceny u sporných položek nijak neovlivnilo hodnocení nabídek, protože byla hodnocena až výsledná cena. Z toho důvodu zároveň bylo předčasné posoudit, zda žalobkyně skutečně pochybila tím, že nezrušila zadávací řízení z důvodu podání pouze jedné bezvadné nabídky.
[4] Krajský soud se však neztotožnil se závěry správních orgánů ohledně dalších dvou pochybení, neboť ne každá vada nabídky musí nutně znamenat povinnost zadavatele takovou nabídku vyřadit. Úvahy správních orgánů přitom postrádaly zdůvodnění vlivu uvedené vady na obsah celé nabídky. Žalovaný se rovněž nevypořádal s námitkou žalobkyně, že neuvedení ceny u sporných položek nijak neovlivnilo hodnocení nabídek, protože byla hodnocena až výsledná cena. Z toho důvodu zároveň bylo předčasné posoudit, zda žalobkyně skutečně pochybila tím, že nezrušila zadávací řízení z důvodu podání pouze jedné bezvadné nabídky.
[5] Soud uzavřel, že žalobkyně se dopustila porušení zásady transparentnosti tím, že zadávací podmínky nebyly formulovány jednoznačně, čímž došlo k porušení rozpočtové kázně a byl dán důvod pro uložení odvodu. Správní orgány postupovaly v souladu s interním pokynem a stanovily odvod v minimální výši 5%. Nebyl proto důvod napadené rozhodnutí rušit. Krajský soud nepovažoval zjištěné pochybení za natolik marginální, aby bylo možné vybočit z mantinelů stanovených pokynem č. GFŘ-D-27 a snížit výši odvodu pod dolní hranici.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[6] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[7] Stěžovatelka v prvé řadě namítala nepřezkoumatelnost rozsudku správního soudu. Jeho výrok se omezuje pouze na formulaci „žaloba se zamítá“, a tudíž z něj nelze určit, jaký nárok byl uplatněn a co se jím zamítá. Takový výrok je neurčitý a zatěžuje řízení vadou, která měla za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Odkázal přitom na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 4. 9. 2002, sp. zn. 22 Cdo 655/2001.
[8] Dále namítala, že pokud krajský soud při realizaci veřejné zakázky dovodil pouze jedno pochybení, měl správně napadené rozhodnutí správního orgánu zrušit. Ten měl následně věc znovu posoudit a zvážit možnost snížení odvodu. Pokud krajský soud namísto správního orgánu sám posoudil přiměřenost výše odvodu, porušil tím procesní a ústavní práva stěžovatele, neboť soud nemůže nahrazovat rozhodovací činnost správních orgánů.
[9] Stěžovatelka trvá na tom, že pokud odvod za vícenásobné porušení činí určitou částku, odvod za jediné porušení by pak měl být logicky jiný. Výkladem ad absurdum by pak při zjištění porušení jedné kategorie nebylo potřeba zjišťovat další porušení, neboť by sankce zůstávala stále stejná. Krajský soud rovněž přesvědčivě neodůvodnil, proč by nemohlo dojít k určení odvodu pod dolní hranici. Nejvyšší správní soud přitom sám dovodil, že nikoliv každé porušení příslušné povinnosti je zároveň neoprávněné použití prostředků a jako takové musí být vráceno zpět do veřejného rozpočtu. Poukázala přitom na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2008, č. j. 9 Afs 202/2007-68.
[9] Stěžovatelka trvá na tom, že pokud odvod za vícenásobné porušení činí určitou částku, odvod za jediné porušení by pak měl být logicky jiný. Výkladem ad absurdum by pak při zjištění porušení jedné kategorie nebylo potřeba zjišťovat další porušení, neboť by sankce zůstávala stále stejná. Krajský soud rovněž přesvědčivě neodůvodnil, proč by nemohlo dojít k určení odvodu pod dolní hranici. Nejvyšší správní soud přitom sám dovodil, že nikoliv každé porušení příslušné povinnosti je zároveň neoprávněné použití prostředků a jako takové musí být vráceno zpět do veřejného rozpočtu. Poukázala přitom na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2008, č. j. 9 Afs 202/2007-68.
[10] V další námitce stěžovatelka tvrdila, že výklad zásady transparentnosti provedený krajským soudem neodpovídá její interpretaci dle judikatury Nejvyššího správního soudu a opomíjí institut upřesňující či doplňující informace. Stěžovatelka má za to, že nedošlo k ničemu, co by učinilo veřejnou zakázku nekontrolovatelnou, hůře kontrolovatelnou, nečitelnou, nepřehlednou či vzbuzující pochybnost o důvodech realizace zadávacího řízení. Stěžovatelka namítla, že žalovaným dovozované nedodržení zásady transparentnosti je odvozeno od arbitrárních kritérií a jedná se o spekulativní, hypotetické tvrzení, které není nikterak podložené.
[11] Daňovým orgánům a soudu také vytkla, že se nezabývaly možností případných uchazečů využít institut žádosti o upřesňující či doplňující informaci, která by následně byla zveřejněna na profilu zadavatele (srov. § 11 odst. 4 Instrukce). Poskytnutí dodatečné informace mohlo odstranit nejasnosti. Jelikož možnost podat žádost o dodatečné informace nebyla využita, jsou výhrady k zadávací dokumentaci pouze spekulativní a hypotetické. Samotné stěžovatelce bylo zadání zcela jasné. Krajský soud proto pochybil, pokud se (ne)využitím institutu upřesňující či doplňující informace nezabýval. Stěžovatelka přitom upozornila, že celá věc není řešena na podnět neúspěšného uchazeče. Důvodem odvodu jsou pouze hypotetická tvrzení.
[12] Na závěr stěžovatelka dodala, že výše stanoveného odvodu několikanásobně převyšuje míru jejího provinění. Dle výkladu správních orgánů a soudu by porušením zásady transparentnosti mohla být například i chybějící interpunkce měnící kontext zadání. Klíčovým kritériem u realizované veřejné zakázky však byla výsledná cena, která měla být nepřekročitelná. Hypotetické nepochopení zadávací dokumentace tak bylo do značné míry vedlejší a nemění nic na povinnosti poskytnout stěžovatelce očekávané plnění na základě uzavřené smlouvy.
[12] Na závěr stěžovatelka dodala, že výše stanoveného odvodu několikanásobně převyšuje míru jejího provinění. Dle výkladu správních orgánů a soudu by porušením zásady transparentnosti mohla být například i chybějící interpunkce měnící kontext zadání. Klíčovým kritériem u realizované veřejné zakázky však byla výsledná cena, která měla být nepřekročitelná. Hypotetické nepochopení zadávací dokumentace tak bylo do značné míry vedlejší a nemění nic na povinnosti poskytnout stěžovatelce očekávané plnění na základě uzavřené smlouvy.
[13] Žalovaný se ve svém vyjádření ztotožnil s právním názorem krajského soudu. Ohledně námitky nepřezkoumatelnosti výroku rozsudku krajského soudu uvedl, že soud postupoval v souladu s § 78 odst. 7 s. ř. s. a výrok je v souladu s kasačním principem správního soudnictví. Krajský soud v meritu věci dospěl k závěru, že se stěžovatelka dopustila porušení zásady transparentnosti a toto pochybení bylo dostačující pro závěr o porušení rozpočtové kázně a pro uložení odvodu v souladu s pokynem č. GFŘ-D-27 a minimální možnou sazbou ve výši 5% z částky použité na financování předmětné veřejné zakázky. Proto nebyl důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí. Pochybení stěžovatelky nebylo pouze formálního charakteru a mohlo mít vliv na výsledek zadávacího řízení. K možnosti případných uchazečů požádat o upřesňující či doplňující informace, čímž by případné pochybnosti byly dle názoru stěžovatelky vyloučeny, žalovaný uvedl, že nabídka byla podána od jednotlivých uchazečů různými způsoby, z čehož je zřejmé, že uchazeči pochopili zadání odlišným způsobem. Žalovaný nemůže hodnotit, proč uchazeči nepožádali o dodatečné informace. Podobné spekulace nelze požadovat ani po krajském soudu.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že byla podána včas, osobou oprávněnou a proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná. Poté přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
[15] Kasační stížnost není důvodná.
[16] Jelikož stěžovatel napadá rozsudek krajského soudu také pro jeho nepřezkoumatelnost, zabýval se Nejvyšší správní soud nejprve tímto důvodem, protože případná nepřezkoumatelnost by bránila následnému vypořádání námitek věcného charakteru.
[17] Stěžovatelka v prvé řadě namítala neurčitost výroku napadeného rozsudku, která způsobuje jeho nesrozumitelnost. Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003-75, vyslovil právní názor, že „[z]a nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost lze obecně považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl, případně jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl rozhodnutím zavázán.“ V souladu s komentářovou literaturou kasační soud dodává, že určitost a srozumitelnost jsou základní požadavky kladené na formulaci výroku. Výrok nesmí připouštět pochybnosti o tom, jak soud o dané věci rozhodl. Navazuje přitom na záhlaví rozsudku, které je do jisté míry jeho součástí. Ve výroku je možné užívat pojmy, jejichž obsah je dán právě záhlavím rozsudku. Ačkoliv se může zdát, že výrok znějící „žaloba se zamítá“ je v individuálním určeném případě neurčitý, neboť z něho nevyplývá, o jakém předmětu řízení bylo rozhodnuto, soud upozorňuje, že takto formulovaný výrok je závislý na určitosti vymezení předmětu řízení v záhlaví rozsudku. V něm se při vymezení předmětu řízení uvádí přesné (určité a nezaměnitelné) označení napadeného správního rozhodnutí uvedením data jeho vydání a čísla jednacího (viz podrobněji KÜHN, Z., KOCOUREK, T. a kol., Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, 450 s.).
[18] Kasační soud uvádí, že tato kritéria výrok napadeného rozsudku splňuje. Ze záhlaví rozsudku, na který výrok navazuje, je zřejmé, v jaké věci krajský soud rozhodl, tj. ve věci žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 4. 2018, č. j. 16071/18/5000-10470-712343. Formulace výroku napadeného rozsudku ani nijak nevybočuje z ustálené rozhodovací praxe správních soudů. V tomto bodě je proto námitka nepřezkoumatelnosti nedůvodná.
[19] Stěžovatelka dále správním orgánům a soudu vytýkala, že se nevypořádaly s jí namítanou možností uchazečů využít institut žádosti o upřesňující či doplňující informaci, která by následně byla zveřejněna na profilu zadavatele a která by tak napravila vady zadávací dokumentace. V tom spatřovala vadu nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů.
[19] Stěžovatelka dále správním orgánům a soudu vytýkala, že se nevypořádaly s jí namítanou možností uchazečů využít institut žádosti o upřesňující či doplňující informaci, která by následně byla zveřejněna na profilu zadavatele a která by tak napravila vady zadávací dokumentace. V tom spatřovala vadu nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů.
[20] Je třeba připomenout, že dle konstantní judikatury se za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů považuje takové rozhodnutí, v němž nebyly vypořádány všechny žalobní námitky; dále rozhodnutí, z jehož odůvodnění není zřejmé, proč právní argumentaci účastníka řízení soud považoval za nedůvodnou a proč žalobní námitky považoval za liché, mylné či vyvrácené, rozhodnutí, z něhož není zřejmé, jak byla naplněna zákonná kritéria, případně by nepřezkoumatelnost rozhodnutí byla dána tehdy, pokud by z rozhodnutí nebylo zřejmé, které podklady byly vzaty v úvahu a proč (viz např. rozsudky ze dne 28. 8. 2007, č. j. 6 Ads 87/2006
36, č. 1389/2007 Sb. NSS, ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 As 10/2005-298, č. 1119/2007 Sb. NSS, ze dne 11. 8. 2004, č. j. 5 A 48/2001-47, č. 386/2004 Sb. NSS, nebo ze dne 17. 9. 2003, č. j. 5 A 156/2002-25, č. 81/2004 Sb. NSS). Současně je ovšem nutné zdůraznit, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí, nelze-li v něm zjistit jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006-76, č. 1566/2008 Sb. NSS). Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů tak má místo zejména tehdy, opomene
li soud na námitku účastníka zcela (tedy i implicitně) reagovat (srov. rozsudky NSS ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012-45, či ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016-64).
[20] Je třeba připomenout, že dle konstantní judikatury se za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů považuje takové rozhodnutí, v němž nebyly vypořádány všechny žalobní námitky; dále rozhodnutí, z jehož odůvodnění není zřejmé, proč právní argumentaci účastníka řízení soud považoval za nedůvodnou a proč žalobní námitky považoval za liché, mylné či vyvrácené, rozhodnutí, z něhož není zřejmé, jak byla naplněna zákonná kritéria, případně by nepřezkoumatelnost rozhodnutí byla dána tehdy, pokud by z rozhodnutí nebylo zřejmé, které podklady byly vzaty v úvahu a proč (viz např. rozsudky ze dne 28. 8. 2007, č. j. 6 Ads 87/2006
36, č. 1389/2007 Sb. NSS, ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 As 10/2005-298, č. 1119/2007 Sb. NSS, ze dne 11. 8. 2004, č. j. 5 A 48/2001-47, č. 386/2004 Sb. NSS, nebo ze dne 17. 9. 2003, č. j. 5 A 156/2002-25, č. 81/2004 Sb. NSS). Současně je ovšem nutné zdůraznit, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí, nelze-li v něm zjistit jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006-76, č. 1566/2008 Sb. NSS). Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů tak má místo zejména tehdy, opomene
li soud na námitku účastníka zcela (tedy i implicitně) reagovat (srov. rozsudky NSS ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012-45, či ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016-64).
[21] Krajskému soudu lze sice vytknout, že se explicitně nevypořádal s výše uvedenou dílčí námitkou stěžovatelky, zároveň je však potřeba dodat, že není úkolem soudu reagovat na každé tvrzení žalobce a obsáhle jej vyvracet, neboť jeho úkolem je vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace, jak se uvádí například v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013-19. Nejvyšší správní soud konstatuje, že explicitní vypořádání této dílčí námitky nezpůsobuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, neboť na námitku stěžovatelky bylo reagováno implicitně. Jak správní orgány, tak krajský soud došly k závěru, že nejasnost zadávacích podmínek má objektivní charakter, neboť ty připouštějí odchylný výklad zadavatelových požadavků. Srozumitelnost zadávací dokumentace nebyla posuzována z pohledu neúspěšného uchazeče, u něhož by možnost podání žádosti o doplňující informace dávala smysl, nýbrž z pohledu nezaujatého pozorovatele, který hodnotí průběh realizace veřejné zakázky. Krajský soud správně zdůraznil, že nejasné zadání skutečně způsobilo rozdílné výklady obou zúčastněných uchazečů a zároveň kontrolní skupiny Ministerstva financí. Jelikož tak bylo předmětem kontroly posouzení objektivní srozumitelnosti zadávací dokumentace, nebylo zcela nezbytné se explicitně vypořádávat s možností podání žádosti o doplňující informace, neboť její posouzení nebylo pro věc podstatné. Tato otázka by byla relevantní v případě subjektivní nesrozumitelnosti namítané neúspěšným uchazečem. Námitka nepřezkoumatelnosti tak není v žádném z uplatněných bodů důvodná.
[21] Krajskému soudu lze sice vytknout, že se explicitně nevypořádal s výše uvedenou dílčí námitkou stěžovatelky, zároveň je však potřeba dodat, že není úkolem soudu reagovat na každé tvrzení žalobce a obsáhle jej vyvracet, neboť jeho úkolem je vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace, jak se uvádí například v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013-19. Nejvyšší správní soud konstatuje, že explicitní vypořádání této dílčí námitky nezpůsobuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, neboť na námitku stěžovatelky bylo reagováno implicitně. Jak správní orgány, tak krajský soud došly k závěru, že nejasnost zadávacích podmínek má objektivní charakter, neboť ty připouštějí odchylný výklad zadavatelových požadavků. Srozumitelnost zadávací dokumentace nebyla posuzována z pohledu neúspěšného uchazeče, u něhož by možnost podání žádosti o doplňující informace dávala smysl, nýbrž z pohledu nezaujatého pozorovatele, který hodnotí průběh realizace veřejné zakázky. Krajský soud správně zdůraznil, že nejasné zadání skutečně způsobilo rozdílné výklady obou zúčastněných uchazečů a zároveň kontrolní skupiny Ministerstva financí. Jelikož tak bylo předmětem kontroly posouzení objektivní srozumitelnosti zadávací dokumentace, nebylo zcela nezbytné se explicitně vypořádávat s možností podání žádosti o doplňující informace, neboť její posouzení nebylo pro věc podstatné. Tato otázka by byla relevantní v případě subjektivní nesrozumitelnosti namítané neúspěšným uchazečem. Námitka nepřezkoumatelnosti tak není v žádném z uplatněných bodů důvodná.
[22] Stěžovatelka dále namítá, že nedošlo k ničemu, co by činilo veřejnou zakázku nekontrolovatelnou, hůře kontrolovatelnou či nečitelnou a jedná se o hypotetické a nikterak nepodložené tvrzení. S touto námitkou kasační soud nemůže souhlasit. Správní orgány jednoznačně popsaly, v čem spatřují nejasnost zadávací dokumentace, které následně jasně zrekapituloval i krajský soud v kasační stížností napadeném rozsudku. S tímto věcným posouzením souhlasí i Nejvyšší správní soud, neboť ze zadávací dokumentace není bez bližšího vysvětlení objektivně zřejmé, které položky spadají do okruhu vypsané veřejné zakázky a které položky jsou uvedeny nad její rámec. Nejistý výklad podtrhuje dále vzájemná rozpornost jednotlivých dokumentů, které jsou součástí zadávací dokumentace (vybavení interiéru dle dokumentu BBB/A/203 a navazující technická zpráva). Krajský soud správně konstatoval, že zadávací dokumentace byla v rámci popisu vybavení interiéru skutečně nesrozumitelná a umožňovala rozdílný výklad.
[22] Stěžovatelka dále namítá, že nedošlo k ničemu, co by činilo veřejnou zakázku nekontrolovatelnou, hůře kontrolovatelnou či nečitelnou a jedná se o hypotetické a nikterak nepodložené tvrzení. S touto námitkou kasační soud nemůže souhlasit. Správní orgány jednoznačně popsaly, v čem spatřují nejasnost zadávací dokumentace, které následně jasně zrekapituloval i krajský soud v kasační stížností napadeném rozsudku. S tímto věcným posouzením souhlasí i Nejvyšší správní soud, neboť ze zadávací dokumentace není bez bližšího vysvětlení objektivně zřejmé, které položky spadají do okruhu vypsané veřejné zakázky a které položky jsou uvedeny nad její rámec. Nejistý výklad podtrhuje dále vzájemná rozpornost jednotlivých dokumentů, které jsou součástí zadávací dokumentace (vybavení interiéru dle dokumentu BBB/A/203 a navazující technická zpráva). Krajský soud správně konstatoval, že zadávací dokumentace byla v rámci popisu vybavení interiéru skutečně nesrozumitelná a umožňovala rozdílný výklad.
[23] Nejvyšší správní soud se přitom plně ztotožňuje s názorem krajského soudu, že zadávací dokumentace musí být jednoznačná, jelikož musí být zcela patrno, v jakých otázkách a jak konkrétně spolu budou jednotlivé nabídky „soutěžit“. Rovněž jednotlivá dílčí kritéria a jejich hodnocení musí být natolik konkrétní, přesné a jednoznačné, aby se každému z uchazečů dostalo informací téhož materiálního obsahu a aby bylo následně zřetelně přezkoumatelné, zda zadavatel hodnotil nabídky tak, jak předeslal v zadávacích podmínkách. Nemůže tedy obstát taková zadávací dokumentace, z níž požadavky na zpracování nabídky a následně hodnotící kritéria nejsou zcela srozumitelná a jednoznačná, tj. pokud objektivně připouštějí rozdílný výklad a vzniká tak interpretační nejistota (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 3. 2009, č. j. 2 Afs 86/2008-222). V opačném případě dojde k porušení zásady transparentnosti, kterou upravuje § 6 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2010, č. j. 1 Afs 45/2010-159, č. Sb. NSS 2189/2011).
[24] Nejvyšší správní soud již sice ve své dřívější rozhodovací praxi dovodil, že ne každé porušení povinnosti je neoprávněným použitím prostředků a jako takové musí být vráceno do veřejného rozpočtu. Jak bylo však výše uvedeno, pochybení stěžovatelky při realizaci veřejné zakázky bylo natolik závažné, že v tomto případě došlo k porušení rozpočtové kázně, za který měl být vyměřen odvod do státního rozpočtu, neboť dané pochybení mělo potenciál ovlivnit výběr vítězného uchazeče, resp. ovlivnit konečnou výši nabídkové ceny. Postup daňových orgánů bylo možné považovat za přiměřený a v souladu se závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu uvedeného v usnesení ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017-33.
[24] Nejvyšší správní soud již sice ve své dřívější rozhodovací praxi dovodil, že ne každé porušení povinnosti je neoprávněným použitím prostředků a jako takové musí být vráceno do veřejného rozpočtu. Jak bylo však výše uvedeno, pochybení stěžovatelky při realizaci veřejné zakázky bylo natolik závažné, že v tomto případě došlo k porušení rozpočtové kázně, za který měl být vyměřen odvod do státního rozpočtu, neboť dané pochybení mělo potenciál ovlivnit výběr vítězného uchazeče, resp. ovlivnit konečnou výši nabídkové ceny. Postup daňových orgánů bylo možné považovat za přiměřený a v souladu se závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu uvedeného v usnesení ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017-33.
[25] Nejvyšší správní soud rovněž upozorňuje, že námitka stěžovatelky se nese v obecném duchu, aniž by jakkoliv konkrétně vyvracela dosud učiněné závěry daňových orgánů a krajského soudu, např. na základě čeho je možné zadávací dokumentaci považovat za srozumitelnou nebo přehlednou či jakým způsobem bylo možné si správně vyložit identifikované rozpory a nejasnosti zadávací dokumentace. Úkolem Nejvyššího správního soudu přitom není si námitky stěžovatelky domýšlet či je dále dotvářet.
[26] V další kasační námitce stěžovatelka prezentuje názor, že krajský soud měl rozhodnutí žalovaného zrušit, neboť uznal ze čtyř vytýkaných pochybení za důvodné pouze jedno z nich. Žalovaný měl v rámci nového projednání zvážit snížení odvodu pod dolní hranici, přičemž tuto možnost krajský soud přesvědčivě neodůvodnil. Krajský soud tak nahradil rozhodovací činnost správních orgánů. Stěžovatelka dále považuje za nelogické, aby odvod za vícenásobné porušení činil stejnou částku jako za pouze jedno porušení. Nejvyšší správní soud názor stěžovatelky nesdílí a nemá za to, že by v této věci krajský soud nahradil rozhodnutí správních orgánů svým vlastním. Výše odvodu byla správcem daně snížena na minimální možnou částku ve výši 5%, a to v souladu s interním pokynem č. GFŘ-D-27, kterým byly orgány finanční správy v době svého rozhodování vázány. Postup správce daně v souladu s tímto interním pokynem již Nejvyšší správní soud v minulosti aproboval (srov. rozsudek ze dne 25. 11. 2020, č. j. 9 Afs 441/2018-60, a ze dne 15. 2. 2021, č. j. 6 Afs 253/2020-50).
[26] V další kasační námitce stěžovatelka prezentuje názor, že krajský soud měl rozhodnutí žalovaného zrušit, neboť uznal ze čtyř vytýkaných pochybení za důvodné pouze jedno z nich. Žalovaný měl v rámci nového projednání zvážit snížení odvodu pod dolní hranici, přičemž tuto možnost krajský soud přesvědčivě neodůvodnil. Krajský soud tak nahradil rozhodovací činnost správních orgánů. Stěžovatelka dále považuje za nelogické, aby odvod za vícenásobné porušení činil stejnou částku jako za pouze jedno porušení. Nejvyšší správní soud názor stěžovatelky nesdílí a nemá za to, že by v této věci krajský soud nahradil rozhodnutí správních orgánů svým vlastním. Výše odvodu byla správcem daně snížena na minimální možnou částku ve výši 5%, a to v souladu s interním pokynem č. GFŘ-D-27, kterým byly orgány finanční správy v době svého rozhodování vázány. Postup správce daně v souladu s tímto interním pokynem již Nejvyšší správní soud v minulosti aproboval (srov. rozsudek ze dne 25. 11. 2020, č. j. 9 Afs 441/2018-60, a ze dne 15. 2. 2021, č. j. 6 Afs 253/2020-50).
[27] Krajský soud v bodě 27 napadeného rozsudku správně uvedl a odůvodnil, že za situace, kdy byla stanovena minimální sazba odvodu, nebylo na místě rozhodnutí správního orgánu rušit. Žalovaný by totiž v dalším řízení musel nutně dospět ke stejné výši odvodu, jako v předchozím případě, neboť v dané věci fakticky neměl žádný prostor pro správní uvážení. Zároveň bylo krajským soudem konstatováno, že pochybení spočívající v porušení zásady transparentnosti dosahovalo dostatečné intenzity odůvodňující závěr o porušení rozpočtové kázně a pro uložení odvodu. Proto krajský soud nepovažoval za důvodné ani snížení odvodu pod dolní hranici. Polemika stěžovatelky ohledně toho, že výše odvodu za vícenásobné pochybení je stejná jako za jedno pochybení, není na místě, neboť správce daně zjištěná pochybení nijak nesčítal a bez ohledu na jejich počet stanovil odvod pouze za jedno porušení rozpočtové kázně. V čl. I bodu 10 přílohy pokynu č. GFŘ-D-27 bylo stanoveno, že za ostatní pochybení zadavatele, která mohla mít vliv na výsledek výběrového řízení (pokyn v tomto bodě konkrétně vyjmenovává porušení zásady transparentnosti) bude stanoven odvod ve výši 25% až 50% z částky použité na financování veřejné zakázky s možností jejího snížení až na 5%. Nelze přitom pominout, že stěžovatelce byla správcem daně nejprve stanovena minimální výše odvodu ve výši 25%. Ta byla následně s ohledem na specifické okolnosti snížena až na nejnižších možných 5%. Jelikož již dříve došlo k mimořádnému snížení minimální výše odvodu na nejnižší možnou hranici, kasačnímu soudu není jasné, jak by mohlo dojít k jejímu dalšímu snižování.
[27] Krajský soud v bodě 27 napadeného rozsudku správně uvedl a odůvodnil, že za situace, kdy byla stanovena minimální sazba odvodu, nebylo na místě rozhodnutí správního orgánu rušit. Žalovaný by totiž v dalším řízení musel nutně dospět ke stejné výši odvodu, jako v předchozím případě, neboť v dané věci fakticky neměl žádný prostor pro správní uvážení. Zároveň bylo krajským soudem konstatováno, že pochybení spočívající v porušení zásady transparentnosti dosahovalo dostatečné intenzity odůvodňující závěr o porušení rozpočtové kázně a pro uložení odvodu. Proto krajský soud nepovažoval za důvodné ani snížení odvodu pod dolní hranici. Polemika stěžovatelky ohledně toho, že výše odvodu za vícenásobné pochybení je stejná jako za jedno pochybení, není na místě, neboť správce daně zjištěná pochybení nijak nesčítal a bez ohledu na jejich počet stanovil odvod pouze za jedno porušení rozpočtové kázně. V čl. I bodu 10 přílohy pokynu č. GFŘ-D-27 bylo stanoveno, že za ostatní pochybení zadavatele, která mohla mít vliv na výsledek výběrového řízení (pokyn v tomto bodě konkrétně vyjmenovává porušení zásady transparentnosti) bude stanoven odvod ve výši 25% až 50% z částky použité na financování veřejné zakázky s možností jejího snížení až na 5%. Nelze přitom pominout, že stěžovatelce byla správcem daně nejprve stanovena minimální výše odvodu ve výši 25%. Ta byla následně s ohledem na specifické okolnosti snížena až na nejnižších možných 5%. Jelikož již dříve došlo k mimořádnému snížení minimální výše odvodu na nejnižší možnou hranici, kasačnímu soudu není jasné, jak by mohlo dojít k jejímu dalšímu snižování.
[28] Stěžovatelka namítá, že výše stanoveného odvodu několikanásobně převyšuje míru jejího provinění. Tento závěr stěžovatelky však kasační soud považuje za relativní, neboť nelze brát v potaz pouze předpokládanou hodnotu interiéru místnosti. Důležitější je v tomto ohledu částka, o kterou se mohla lišit nabídková cena vítězného uchazeče, pokud by správně a objektivně pochopil zadávací podmínky, od nabídkové ceny vítězným uchazečem skutečně uplatněné. Takovouto částku je samozřejmě problematické objektivně určit. Proto bylo na místě postupovat podle interního pokynu č. GFŘ-D-27, který stanovil minimální výši odvodu ve výši 5% z částky použité na financování předmětné veřejné zakázky.
[29] Dle stěžovatelky by výkladem správních orgánů a krajského soudu mohlo být porušením zásady transparentnosti například i chybějící interpunkce. Kasační soud uvádí, že tato námitka se bezprostředně netýká nyní projednávané věci a úkolem soudu není v rozsudku provádět rozsáhlá akademická pojednání.
[29] Dle stěžovatelky by výkladem správních orgánů a krajského soudu mohlo být porušením zásady transparentnosti například i chybějící interpunkce. Kasační soud uvádí, že tato námitka se bezprostředně netýká nyní projednávané věci a úkolem soudu není v rozsudku provádět rozsáhlá akademická pojednání.
[30] Závěrečnou námitku, ve které stěžovatelka argumentuje tím, že nepochopení zadávací dokumentace nemá vliv na výslednou cenu, která je nepřekročitelná, a taktéž nemá vliv na poskytnutí očekávaného plnění, nepovažuje Nejvyšší správní soud za důvodnou. Jak již bylo výše řečeno, namítané pochybení mělo potenciál ovlivnit nabídku vítězného uchazeče i opačným směrem, tedy zasláním vyšší cenové nabídky. Nesrozumitelnost zadávacích podmínek mohla také způsobit, že by potencionální uchazeči nezaslali svoji nabídku, která by byla výhodnější, vůbec. To mohlo mít dopad na hospodárnost vynakládání veřejných prostředků.
IV. Závěr a náklady řízení
[31] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného nepovažuje kasační stížnost za důvodnou, a proto ji podle § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[32] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla v řízení úspěch, a právo na náhradu nákladů řízení proto nemá. Žalovanému náklady nevznikly, proto soud ani jednomu náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. září 2021
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu