3 As 247/2022- 62 - text
3 As 247/2022 - 69
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců Mgr. Michala Bobka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobců: a) Ing. V. B., b) Bytové družstvo k Olympiku, sídlem K Olympiku 10, Praha 8, c) Ing. J. H., d) A. H., e) Ing. arch. Š. M., f) R. O., g) Mgr. B. S., h) Ing. J. V., všichni zastoupeni Mgr. Luďkem Šrubařem, advokátem se sídlem U Garáží 1, Praha 7, proti žalovanému: Magistrát hl. m. Prahy, sídlem Mariánské nám. 2, Praha 1, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Čechie Group a.s., se sídlem Václavské nám. 56, Praha 1, zastoupená JUDr. Vítem Kučerou, advokátem se sídlem Obrovského 2407, Praha 4, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 9. 2022, č. j. 14 A 47/2022 – 118,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[1] V projednávané věci se Nejvyšší správní soud (dále „NSS“) zabýval souladem umístění stavby „Bytové domy ČECHIE“ s územním plánem sídelního útvaru hl. m. Prahy (vyhláška hl. m. Prahy č. 32/1999 ve znění pozdějších předpisů, dále jen „ÚP hl. m. Praha“ či „územní plán“). Předmětem sporu se stala otázka, zda tento konkrétní záměr nepřekračuje stanovený limit rozvoje v rámci stabilizovaného území, definovaný jako „zachování, dotvoření a rehabilitace stávající urbanistické struktury bez možnosti další rozsáhlé stavební činnosti“ v oddílu 7a) odst. 3 územního plánu.
[2] Ze soudního a správního spisu plyne, že správní orgány rozhodly podle § 79 a 92 zákona č. 83/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) o umístění stavby „Bytové domy ČECHIE“ při komunikacích Nekvasilova a U Sluncové v Karlíně, Praha 8. Jedná se o dva bytové domy. Dům „A“ bude obdélníkového tvaru. Má mít sedm nadzemních podlaží. Jeho výška bude 26,7 m a půdorys 62,7 x 14,8 m. Dům „B“ bude mít členitý půdorys. Maximální rozměry vepsané do obdélníku budou 45,3 m x 62,5 m. Bude mít deset nadzemních podlaží, z větší části však pouze šest. Desetipodlažní bude pouze věž na jednom z nároží objektu. Výška bude 24,3 m a včetně věže 34,6 m. Hrubá podlažní plocha objektu A bude maximálně 9 802 m2 a objektu B 15 408 m2. Plocha komerčních prostor v prvním nadzemním podlaží bude 365 m2 u objektu A, respektive 633 m2 u objektu B. Součástí rozhodnutí je také umístění souvisejících staveb, vč. dopravního řešení, energetických, vodních a kanalizačních přípojek a osvětlení.
[3] Podle správních orgánů je urbanismus předmětné lokality mezi Karlínem a Libní výrazně definován výstavbou sídliště Invalidovna. Jedná se o kombinaci různých typů bytových domů kolem občanské vybavenosti. Výraznou dominantou je hotel Olympik. Zástavba v okolí zamýšlené stavby je rozvolněná. Jižně jsou umístěny nové bytové domy, západně se nachází polyfunkční objekt kulturního domu, administrativy a zdravotnické středisko. Západním směrem je sídliště Invalidovna, jihovýchodně poté zelený svah se zahrádkářskou kolonií a sportovištěm. Severně je sportovní areál s tenisovými kurty, golfový hřištěm a sportovní halou.
[3] Podle správních orgánů je urbanismus předmětné lokality mezi Karlínem a Libní výrazně definován výstavbou sídliště Invalidovna. Jedná se o kombinaci různých typů bytových domů kolem občanské vybavenosti. Výraznou dominantou je hotel Olympik. Zástavba v okolí zamýšlené stavby je rozvolněná. Jižně jsou umístěny nové bytové domy, západně se nachází polyfunkční objekt kulturního domu, administrativy a zdravotnické středisko. Západním směrem je sídliště Invalidovna, jihovýchodně poté zelený svah se zahrádkářskou kolonií a sportovištěm. Severně je sportovní areál s tenisovými kurty, golfový hřištěm a sportovní halou.
[4] Při hodnocení souladu záměru s územně plánovací dokumentací správní orgány vyšly ze závazného stanoviska orgánu územního plánování, odboru územního rozvoje Magistrátu hlavního města Prahy, jež bylo potvrzeno přezkumným závazným stanoviskem nadřízeného orgánu územního plánování, Ministerstva pro místní rozvoj. Stanoviska konstatovala, že umisťovaná stavba je v souladu s územním plánem, zásadami územního rozvoje, Politikou územního rozvoje a je přípustná i z hlediska uplatňování cílů a úkolů územního plánování. Nachází v území s využitím SV – všeobecně smíšené, v území stabilizovaném. Podle dotčených orgánů však stabilizované území neznamená, že je v daném území stavební uzávěra. Při hodnocení přípustnosti záměru se proto vždy posuzuje, zda se záměr z hlediska výškového a hmotového řešení nepřiměřeným způsobem nevymyká stávajícím stavbám v daném území. To u dotčeného záměru neshledaly. Podle jejich zjištění objekty v předmětném území vytvářejí přechod mezi modernistickou zástavbou sídliště Invalidovna a městkou architekturou. V dané lokalitě se navíc nachází jak nízkopodlažní budovy, tak sídlištní zástavba a výškové stavby. Výška okolních panelových domů je 22 m či 34,9 m, tedy obdobně jako záměr. Pouze nárožní věž objektu B je mírně překračuje, v kontextu se nedalekými výškovými budovami hotelu Olympik a Sluneční věž však nepůsobí nijak rušivě. Ani zastavěná plocha záměru se nevymyká zastavěné ploše stávajících staveb. Zvětšení objemu staveb oproti původnímu hotelu Čechie, který se na stavebních pozemcích nacházel, je přitom logické vzhledem k rozvoji Karlína a vynikající dopravní dostupnosti dané lokality. V okolí se navíc nacházejí bytové domy o osmi a dvanácti nadzemních podlažích. Návrh tudíž vhodně reaguje na urbanistickou strukturu okolí, dotváří ji v souladu s územním plánem a zároveň zohledňuje výškovou hladinu okolí.
[4] Při hodnocení souladu záměru s územně plánovací dokumentací správní orgány vyšly ze závazného stanoviska orgánu územního plánování, odboru územního rozvoje Magistrátu hlavního města Prahy, jež bylo potvrzeno přezkumným závazným stanoviskem nadřízeného orgánu územního plánování, Ministerstva pro místní rozvoj. Stanoviska konstatovala, že umisťovaná stavba je v souladu s územním plánem, zásadami územního rozvoje, Politikou územního rozvoje a je přípustná i z hlediska uplatňování cílů a úkolů územního plánování. Nachází v území s využitím SV – všeobecně smíšené, v území stabilizovaném. Podle dotčených orgánů však stabilizované území neznamená, že je v daném území stavební uzávěra. Při hodnocení přípustnosti záměru se proto vždy posuzuje, zda se záměr z hlediska výškového a hmotového řešení nepřiměřeným způsobem nevymyká stávajícím stavbám v daném území. To u dotčeného záměru neshledaly. Podle jejich zjištění objekty v předmětném území vytvářejí přechod mezi modernistickou zástavbou sídliště Invalidovna a městkou architekturou. V dané lokalitě se navíc nachází jak nízkopodlažní budovy, tak sídlištní zástavba a výškové stavby. Výška okolních panelových domů je 22 m či 34,9 m, tedy obdobně jako záměr. Pouze nárožní věž objektu B je mírně překračuje, v kontextu se nedalekými výškovými budovami hotelu Olympik a Sluneční věž však nepůsobí nijak rušivě. Ani zastavěná plocha záměru se nevymyká zastavěné ploše stávajících staveb. Zvětšení objemu staveb oproti původnímu hotelu Čechie, který se na stavebních pozemcích nacházel, je přitom logické vzhledem k rozvoji Karlína a vynikající dopravní dostupnosti dané lokality. V okolí se navíc nacházejí bytové domy o osmi a dvanácti nadzemních podlažích. Návrh tudíž vhodně reaguje na urbanistickou strukturu okolí, dotváří ji v souladu s územním plánem a zároveň zohledňuje výškovou hladinu okolí.
[5] Nad rámec uvedených závěrů orgánů územního plánování správní orgány posoudily rovněž dodržení pražských stavebních předpisů a výškových hladin. Podle jejich názoru stavební předpisy nebyly porušeny. Navržený záměr není hmotově ani výškově nepřiměřený vzhledem k okolní zástavbě. Západním směrem se nachází sídliště Invalidovna, která má výškově různorodou zástavbu (14 m až 35 m). I další zástavba v okolí je značně různorodá, od výšky nižší než 6 m po zástavbu vyšší 60 m. Správní orgány konečně nepřisvědčily ani námitce žalobců, že záměr není kompletním dílem a skutečný záměr stavebníka je nechat postavit megalomanský komplex, a tudíž že postupuje nepřípustně „salámovou metodou“. Napadeným rozhodnutí se totiž umisťují pouze dvě stavby s příslušenstvím. Přitom přípojky i komunikace se týkají pouze těchto dvou staveb. Nejde tedy o žádné dílčí prosazování staveb do kontroverzního území.
[5] Nad rámec uvedených závěrů orgánů územního plánování správní orgány posoudily rovněž dodržení pražských stavebních předpisů a výškových hladin. Podle jejich názoru stavební předpisy nebyly porušeny. Navržený záměr není hmotově ani výškově nepřiměřený vzhledem k okolní zástavbě. Západním směrem se nachází sídliště Invalidovna, která má výškově různorodou zástavbu (14 m až 35 m). I další zástavba v okolí je značně různorodá, od výšky nižší než 6 m po zástavbu vyšší 60 m. Správní orgány konečně nepřisvědčily ani námitce žalobců, že záměr není kompletním dílem a skutečný záměr stavebníka je nechat postavit megalomanský komplex, a tudíž že postupuje nepřípustně „salámovou metodou“. Napadeným rozhodnutí se totiž umisťují pouze dvě stavby s příslušenstvím. Přitom přípojky i komunikace se týkají pouze těchto dvou staveb. Nejde tedy o žádné dílčí prosazování staveb do kontroverzního území.
[6] Žalobci podali proti rozhodnutí žalovaného k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“) žalobu. V ní mimo jiné namítli, že záměr je předimenzovaný, v rozporu s charakterem území, územním plánem a stabilizovaným územím, a dále že záměr nepřípustně snižuje pohodu bydlení žalobců, že skutečným záměrem investora je vybudování rozsáhlého projektu blokově dimenzované výstavby, a že ve správním řízení byla porušena jejich procesní práva nekonáním ústního jednání.
[7] Městský soud rozsudkem ze dne 14. 9. 2022, č. j. 14 A 47/2022-118, žalobu zamítl. Konstatoval, že navržený záměr není stavbou, která by nezapadala do urbanistické struktury území. Podmínku umístění nové stavby ve stabilizovaném území, tedy že má být zachována, dotvořena či rehabilitována stávající urbanistická struktura, je totiž nutné posuzovat v rámci širšího okolí, nikoli pouze jako plochu, na které má být záměr postaven. Stávající zástavba v území je přitom různorodá až neuspořádaná. Nachází se zde obytné doby různých tvarů a výše. Nelze tedy vysledovat žádnou jednotnou urbanistickou strukturu. V případě záměru navíc nejde ani o stavbu, která by se svou výškou nějak vymykala svému okolí. Míru zastavěnosti územní plán v daném místě neurčuje. Svému okolí se stavba nicméně nevymyká ani hmotou. Nelze tedy dovodit, že by navržený záměr změnil charakter území či jeho urbanistickou strukturu. Stejně tak v kontextu daného okolí nejde o žádný významný stavební rozvoj. Navržený záměr proto podle názoru městského soudu je v souladu s územním plánem.
[8] Městský soud nepřisvědčil ani zbylým námitkám žalobců. K namítanému snížení „pohody bydlení“ uvedl, že platné stavební předpisy tento pojem neznají, přičemž žalobci svoji námitku ani nijak nekonkretizovali. K tomu městský soud dále doplnil, že každá stavba způsobuje určité zatížení okolí. Nelze připustit, aby neurčitý pojem „pohoda bydlení“ bránil v dalších stavebních záměrech v okolí, které budou realizovány v souladu se závaznými předpisy.
[8] Městský soud nepřisvědčil ani zbylým námitkám žalobců. K namítanému snížení „pohody bydlení“ uvedl, že platné stavební předpisy tento pojem neznají, přičemž žalobci svoji námitku ani nijak nekonkretizovali. K tomu městský soud dále doplnil, že každá stavba způsobuje určité zatížení okolí. Nelze připustit, aby neurčitý pojem „pohoda bydlení“ bránil v dalších stavebních záměrech v okolí, které budou realizovány v souladu se závaznými předpisy.
[9] K námitce, že skutečným záměrem investora je vybudování rozsáhlého projektu blokově dimenzované výstavby, městský soud konstatoval, že v projednávané věci je posuzováno pouze umožnění jednoho záměru. Další případné budoucí záměry budou předmětem jiného územního řízení. Na kontext nyní projednávaného případu přitom není přiléhavý rozsudek NSS ze dne 6. 8. 2009, č. j. 9 As 88/2008-301, jehož se žalobci dovolávají. Předmětem řízení o umístění stavby v projednávané věci jsou totiž dva objekty určené primárně k bydlení, a to včetně navazující infrastruktury. Součástí tohoto záměru není umístění žádné infrastruktury, která by měla sloužit pro větší projekt. Není tedy důvod pro zvažování jiných potenciálních záměrů.
[10] Městský soud konečně nepřisvědčil ani námitce žalobců, že bylo v důsledku nekonání ústního jednání v řízení před správním orgánem I. stupně zasaženo do jejich procesních práv. Podle názoru městského soudu byly totiž v projednávané věci splněny zákonné podmínky pro upuštění od konání ústního jednání v souladu s § 87 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“). To je podloženo objektivními okolnostmi, když stavební úřad v nedávné době rozhodoval o dvou záměrech v této lokalitě. Žalobci navíc neuvedli, proč bylo ústní jednání podle nich nezbytné a v čem byli zkráceni na svých právech.
II. Kasační stížnost, vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení
[11] Rozsudek městského soudu napadají žalobci (stěžovatelé) kasační stížností, jejíž důvody spatřují v § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále též „s. ř. s.“). Navrhují, aby NSS zrušil napadený rozsudek a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení, případně aby současně zrušil i žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 1. 2022, č. j. MHMP 146468/2022, sp. zn. S-MHMP 622929/2021/STR.
[11] Rozsudek městského soudu napadají žalobci (stěžovatelé) kasační stížností, jejíž důvody spatřují v § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále též „s. ř. s.“). Navrhují, aby NSS zrušil napadený rozsudek a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení, případně aby současně zrušil i žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 1. 2022, č. j. MHMP 146468/2022, sp. zn. S-MHMP 622929/2021/STR.
[12] Stěžovatelé předně namítají nepřezkoumatelnost správních rozhodnutí a napadeného rozsudku. Z žádného rozhodnutí podle nich není zřejmé, jak stavební úřad, žalovaný či městský soud vyložili relevantní právní pojmy („zachování“, „dotvoření“, „rehabilitace“ urbanistické struktury a dále „rozsáhlá stavební činnost“) a jaký z toho vyvodili závěr o splnění podmínek pro umístění stavby do stabilizovaného území. Rozhodující orgány se řádně nevypořádaly s námitkou, že podmínky pro umístění záměru ve stabilizovaném území splněny nejsou. Z jejich rozhodnutí navíc není zřejmé, na základě čeho samy dospěly k závěru o splnění uvedených podmínek. Správní orgány ani městský soud totiž neprovedly posouzení, z jakého důvodu stavební záměr tyto podmínky splňuje, když pouze odkázaly na závazné stanovisko orgánů územního plánování. Stěžovatelé městskému soudu kromě toho vytýkají, že ačkoli na ústním jednání shlédl vizuální prezentaci žalobců, nereflektoval ji následně v odůvodnění rozsudku.
[13] Další námitky stěžovatelů zpochybňují právní hodnocení městského soudu, konkrétně pokud jde o splnění podmínek pro umístění stavby do stabilizovaného území. Podstatou jejich námitek je, že nelze zohledňovat pouze výšku či hrubou podlažní plochu budov, jak učinil městský soud, ale celkovou hmotu zástavby. Nutné je reflektovat „míru využití daného území“ (jako celkovou podlažní plochou zatíží dotčené pozemky). Posouzení podlažní plochy by tak mělo být provedeno ve vztahu k výměře pozemku a koeficientu podlažních ploch, který je podle stěžovatelů jedním ze zásadních prvků určujících urbanistickou strukturu území. Pochybení městského soudu proto spatřují předně v tom, že tyto parametry nevzal při hodnocení v úvahu. Kromě toho namítají, že městský soud pochybil tím, že neprovedl komplexní posouzení urbanistické struktury, když nejbližší okolí (stavby) ignoroval.
[14] Podmínka „zachování, dotvoření, či rehabilitace stávající urbanistické struktury“ nemá být splněna, protože stavba podle stěžovatelů neodpovídá svojí hmotou okolním stavbám. Způsob, jakým navržené budovy vytváří uzavřenou blokovou strukturu s minimálními rozestupy mezi budovami, podle nich zcela zřejmě neodpovídá urbanistické struktuře okolí, jež je v současné době charakteristická rozsáhlými plochami zeleně. Stavba tudíž nemůže „dotvářet“ stávající urbanistickou strukturu, neboť s ní v parametru hmoty ani přibližně nekoresponduje.
[14] Podmínka „zachování, dotvoření, či rehabilitace stávající urbanistické struktury“ nemá být splněna, protože stavba podle stěžovatelů neodpovídá svojí hmotou okolním stavbám. Způsob, jakým navržené budovy vytváří uzavřenou blokovou strukturu s minimálními rozestupy mezi budovami, podle nich zcela zřejmě neodpovídá urbanistické struktuře okolí, jež je v současné době charakteristická rozsáhlými plochami zeleně. Stavba tudíž nemůže „dotvářet“ stávající urbanistickou strukturu, neboť s ní v parametru hmoty ani přibližně nekoresponduje.
[15] Že se jedná o „rozsáhlou stavební činnost“ stěžovatelé dovozují z následujících důvodů: a) jde o komplex několika polyfunkčních budov, b) tyto budovy budou mít 2 podzemní a až 10 nadzemních podlaží, c) stavbě musí předcházet zbourání současné budovy s plochou téměř 3 900 m2, d) stavba se bude napojovat na současné komunikace, e) stavbou dochází ke změně funkce současné budovy z rekreace na převážně bydlení, čímž dojde k výraznému nárůstu zatížení území dopravou, nároky na infrastrukturu apod., f) celková podlahová plocha záměru je více než dvojnásobná oproti hotelu Čechie, což má představovat výrazné zvýšení míry využití pozemku. Stěžovatelé přitom poukazují na to, že městský soud v rámci rozhodování o odkladném účinku připustil, že předmětný záměr představuje „značně rozsáhlou stavbu“.
[16] Pokud jde o zbylé námitky, stěžovatelé v kasační stížnosti uvedli, že považují za důvodnou svoji žalobní námitku týkající se narušení pohody bydlení. Z napadeného rozsudku konkrétně za využití argumentu a contrario dovozují, že pokud stavební předpisy dodrženy nejsou, je narušena pohoda bydlení. Stěžovatelé vedle toho poukázali na použití „salámové metody“, kterou spatřují v tom, že developer plánuje realizovat stavby v celém území, tj. včetně současného areálu sportoviště, přičemž v současné době se projednává změna územního plánu. Tuto skutečnost vnímají jako důvod, proč je nutné při posuzování splnění podmínek umístění stavby do stabilizovaného území zohledňovat celkovou podlahovou plochu záměru ve vztahu k ploše pozemků. Závěrem stěžovatelé zopakovali svoji námitku zásahu do svých procesních práv v důsledku nekonání ústního jednání. Uvedli, že trvají na tom, že podmínky pro upuštění od ústního jednání před správním orgánem nebyly splněny.
[16] Pokud jde o zbylé námitky, stěžovatelé v kasační stížnosti uvedli, že považují za důvodnou svoji žalobní námitku týkající se narušení pohody bydlení. Z napadeného rozsudku konkrétně za využití argumentu a contrario dovozují, že pokud stavební předpisy dodrženy nejsou, je narušena pohoda bydlení. Stěžovatelé vedle toho poukázali na použití „salámové metody“, kterou spatřují v tom, že developer plánuje realizovat stavby v celém území, tj. včetně současného areálu sportoviště, přičemž v současné době se projednává změna územního plánu. Tuto skutečnost vnímají jako důvod, proč je nutné při posuzování splnění podmínek umístění stavby do stabilizovaného území zohledňovat celkovou podlahovou plochu záměru ve vztahu k ploše pozemků. Závěrem stěžovatelé zopakovali svoji námitku zásahu do svých procesních práv v důsledku nekonání ústního jednání. Uvedli, že trvají na tom, že podmínky pro upuštění od ústního jednání před správním orgánem nebyly splněny.
[17] Žalovaný ve svém vyjádření navrhl kasační stížnost zamítnout. Uvedl, že z odůvodnění jeho rozhodnutí a ze závazného stanoviska orgánu územního plánování je zřejmé, že bylo posuzováno dotváření stávající urbanistické struktury. Jelikož se nemohlo jednat o zachování či o rehabilitaci stávající urbanistické struktury, nebylo potřeba provádět hodnocení všech tří limitů rozvoje území ve stávající urbanistické struktuře. Žalovaný přitom provedl pečlivé srovnání záměru se stávajícími stavbami v daném území co do charakteru, jejich hrubé podlažní plochy a výšek obvodových linií. Záměr se nevymyká ani svým hmotovým působením. Právě tyto hodnotící prvky jsou měřítkem pro rozsáhlou stavební činnost. Naopak navýšení míry využití území je limitem, který se ve stabilizovaném území neposuzuje. Ve stabilizovaném území není stanoven koeficient podlažnosti, není tak třeba hodnotit hrubou podlažní plochu ve vztahu k výměře pozemku a koeficientu podlažních ploch, jak požadují stěžovatelé. Předmětem posuzovaného záměru navíc není komplex několika polyfunkčních budov, nýbrž dva samostatné bytové domy. Hodnoty zastavěné plochy a hrubé podlažní plochy proto nelze sčítat. Určité nároky na infrastrukturu a zvýšení dopravy přitom vyvolává každá stavba.
[18] Osoba zúčastněná na řízení navrhla kasační stížnost zamítnout. Podle jejího názoru stěžovatelé své námitky a tvrzené skutečnosti nyní v kasační stížnosti nepřípustně rozšiřují oproti tomu, co uvedli v žalobě (pokud jde o míru zastavěnosti, narušení urbanistické struktury území). Nebylo přitom povinností městského soudu přezkoumávat napadené rozhodnutí ve všech myslitelných ohledech, nýbrž se vypořádat s žalobními námitkami. To městský soud učinil a jeho rozhodnutí (stejně jako správní rozhodnutí) je přezkoumatelné. Osoba zúčastněná na řízení dále uvedla, že námitka stěžovatelů, že záměr představuje rozsáhlou stavební činnost, není dostatečně konkretizovaná. Odůvodnění rozhodnutí o přiznání odkladného účinku městským soudem není určující pro věcné rozhodnutí. Případnou blokovou strukturu navržených budov, kterou stěžovatelé považují za závadnou, by konečně představovala až případná budoucí výstavba, nikoli nynější záměr.
III. Právní posouzení Nejvyššího správního soudu
1. použití „salámové metody“ (tj. zda je nutné zohledňovat i budoucí záměry),
2. potřeby srovnání stavebního záměru z hlediska míry zastavěnosti, resp. hmoty (tj. zda musí být podlažní plocha vztažena k výměře pozemku a koeficientu podlažních ploch),
2. potřeby srovnání stavebního záměru z hlediska míry zastavěnosti, resp. hmoty (tj. zda musí být podlažní plocha vztažena k výměře pozemku a koeficientu podlažních ploch),
3. rozsahu území, v jehož rámci se provádí srovnání se stávající urbanistickou strukturou.
[39] Stěžovatelé předně považují za důležité, aby byl hodnocen nejen stavební záměr, ale zohledněna byla i plánovaná budoucí zástavba. Konkrétně namítají, že je projednávána změna územního plánu, přičemž developer představil městské části svoji představu realizace v celém území současného hotelu Čechie, tj. včetně současného sportoviště.
[40] Případné budoucí záměry však nejsou v rámci projednávané věci relevantní. Předmětem řízení o umístění stavby do stabilizovaného území je právě jeden stavební záměr. Stěžovatelé nijak nezpochybňují, že v rámci posuzovaného záměru se umísťují do území pouze dvě budovy včetně související infrastruktury, aniž by předmětem řízení byla též jakákoli infrastruktura pro budoucí výstavbu. Jak již správně vysvětlil městský soud v bodech 44 a 45 napadeného rozsudku, judikatura správních soudů, která vyžaduje komplexní zvážení záměru (např. rozsudek NSS ze dne 6. 8. 2009, č. j. 9 As 88/2008-301) na takové situace nedopadá. Za této situace není namístě při hodnocení souladu záměru se současným územním plánem zohledňovat případnou budoucí výstavbu, kterou navíc územní plán v platném znění zatím ani nepřipouští.
[41] NSS se proto ztotožnil se závěrem městského soudu, podle něhož v rámci projednávané věci nelze hodnotit případné v budoucnosti navržené další stavební záměry. Námitka stěžovatelů o použití tzv. „salámové metody“ tudíž není důvodná. Případné budoucí záměry a jejich soulad s územním plánem budou hodnoceny v samostatných budoucích územních řízeních. V jejich rámci pak správní orgány a dotčené orgány územního plánování zohlední právě i proběhlou realizaci tohoto záměru, jakož i skutečnost, že případné další záměry by pak byly postaveny na území současných sportovišť.
[42] Stěžovatelé dále namítají, že při hodnocení splnění podmínek pro umístění stavby ve stabilizovaném území je nutné brát v úvahu „míru využití území“, v žalobě označovanou jako „míra zastavěnosti“. Pod těmito označeními mají stěžovatelé na mysli celkovou hmotu zástavby, konkrétně jakou celkovou podlažní plochou zatíží stavební záměr dotčené pozemky.
[43] Předně je třeba podtrhnout, že městský soud v bodech 33 a 34 napadeného rozsudku uvedl, že se záměr nevymyká svému širšímu okolí ani hmotou, resp. objemem a hustotou zástavby. Stěžovatelé městskému soudu nicméně vytýkají, že neprovedl posouzení podlažní plochy ve vztahu k výměře pozemku a koeficientu podlažních ploch.
[44] K tomu je nicméně nutné uvést, že v žalobě stěžovatelé svoji námitku takto podrobně nekonkretizovali. Pouze argumentovali posouzením zastavěnosti pozemků ve vztahu k nejbližším plochám. NSS zdůrazňuje, že obsah a kvalita žaloby v podstatě předurčují obsah a kvalitu rozhodnutí soudu. Je-li žaloba pouze kuse zdůvodněna, je tak předurčen nejen rozsah přezkumné činnosti soudu, ale i obsah rozsudku soudu. Soud není povinen ani oprávněn domýšlet argumenty za stěžovatele. Pokud tedy žalobce uplatní pouze obecnou námitku, může se jí ve stejném rozsahu zabývat i soud (srov. např. rozsudky NSS ze dne 15. 2. 2012, č. j. 1 Afs 57/2011–95, či ze dne 22. 4. 2014, č. j. 2 Ads 21/2014–20, rozhodnutí rozšířeného senátu NSS ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008–78 a ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005–58, č. 835/2006 Sb. NSS, jakož i rozhodnutí Ústavního soudu, např. sp. zn. II. ÚS 460/15 a II. ÚS 460/15). Pokud tedy stěžovatelé v žalobě svoji námitku dostatečně nekonkretizovali, nemohou nyní městskému soudu vytýkat, že ji vypořádal pouze obecně.
[45] Městský soud navíc v bodě 32 napadeného rozsudku uvedl, že územní plán žádnou míru zastavěnosti pozemků v daném místě neurčuje. S tímto závěrem stěžovatelé v kasační stížnosti nijak nepolemizují. Pouze namítají, že koeficient podlažních ploch je jedním ze zásadních prvků určujících urbanistickou strukturu území. Závěr, že je ve stabilizovaném území potřeba vždy posuzovat i koeficient podlažních ploch, by nicméně odporoval smyslu oddílu 7a odst. 1 Přílohy č. 1 ÚP hl. m. Prahy, jenž výslovně uvádí, že ve stabilizovaném území není míra využití ploch stanovena. Ostatně právě tím se stabilizované území odlišuje např. od území rozvojových, v nichž se přípustnost stavby posuzuje mj. s ohledem na koeficient podlažních ploch. Z tohoto důvodu městský soud korektně konstatoval, že daný parametr není pro posouzení přípustnosti stavebního záměru v rámci stabilizovaného území rozhodující.
[46] Stěžovatelé městskému soudu dále vytýkají, že neprovedl komplexní posouzení urbanistické struktury, neboť nejbližší okolí (stavby), na které poukazovali stěžovatelé, ignoroval.
[47] Ani této námitce NSS nepřisvědčil. Městský soud v bodě v bodě 27 napadeného rozsudku uvedl, urbanistickou strukturu je třeba hodnotit v rámci širšího okolí, nikoli pouze plochy, na níž má být stavební záměr umístěn. NSS se s tímto závěrem zcela ztotožňuje. Záměr nelze hodnotit pouze z hlediska nejbližšího okolí či dotčené plochy, na níž má být umístěn. Z podstaty „stabilizovaného území“ a limitu rozvoje v podobě zachování, dotváření či rehabilitace stávající urbanistické struktury plyne, že zohledňovat je třeba urbanistickou strukturu v rámci daného území, tj. širšího okolí záměru.
[48] Hodnocení stávající urbanistické struktury v rámci širšího území přitom městský soud učinil. Jak navíc plyne z bodu 29 napadeného rozsudku, v rámci tohoto posouzení výslovně zohlednil i sídliště Invalidovna, které je významnou dominantou v bezprostředním okolí záměru. Stěžovatelům proto nelze přisvědčit, že městský soud okolí záměru ignoroval.
[49] Závěry městského soudu ohledně hodnocení urbanistické struktury a charakteru daného území jsou navíc v souladu se závěrem uvedeným v přezkumném závazném stanovisku, na který městský soud odkázal a který stěžovatelé v žalobě přímo nezpochybňovali. V žalobě totiž namítali pouze to, že je nutné záměr hodnotit ve vztahu k přilehlé zástavbě. To však městský soud vypořádal právě poukazem na potřebu provádět posouzení v rámci širší okolí. Za této situace nelze městskému soudu vytýkat, že neučinil komplexní přezkum a samostatně nezohlednil každý objekt nacházející se v dotčeném území. Je postačující, že zdůraznil nejpodstatnější aspekty věci a v podrobnostech odkázal na závazná stanoviska orgánů územního plánování.
[50] Pokud jde o posouzení splnění podmínek pro umístění záměru do stabilizovaného území, NSS se ztotožnil se závěrem městského soudu, že umístění navrhovaného záměru do území nijak zásadně nezasáhne do urbanistické struktury území.
[51] K tomu NSS nejprve předesílá, že stěžovatelé nezpochybnili závěr městského soudu, že v daném území nelze žádnou jednotnou urbanistickou strukturu vysledovat, či že stávající zástavba je umístěna značně různorodě a neuspořádaně. Podstatou jejich námitek je, že nemůže jít o dotváření stávající urbanistické struktury, neboť záměr podle nich neodpovídá svojí hmotou okolním stavbám a přilehlým plochám charakteristických zelení.
[52] Jak bylo nicméně již uvedeno, v rámci nyní projednávané věci je relevantní právě jeden posuzovaný záměr. Tento záměr se přitom týká pouze plochy, kde je nyní umístěna budova hotelu Čechie (rozsah zastavěné plochy je obdobný). Záměr se tedy netýká okolních venkovních sportovišť a ploch zeleně. Argument stěžovatelů, že dojde k zásadnímu navýšení objemu zástavby, neboť bude zastavěna plocha současných sportovišť, proto není pro účely posouzení dotčeného záměru relevantní. Ze stejného důvodu není důvodná ani námitka narušení urbanistické struktury blokovou strukturou navržených budov. Vytvoření nežádoucího uspořádání budov s malými rozestupy může být předmětem posouzení v případných budoucích územních řízeních, nikoli však u nynějšího záměru.
[53] Výstavba nové stavby na místě již existující budovy navíc téměř vždy znamená změnu výšky, tvaru, či objemu objektu na dotčené ploše. Tato změna však sama o sobě neznamená zásah do stávající urbanistické struktury. Jak bylo uvedeno, přípustnost záměru je nutné hodnotit v rámci širšího území. V tomto směru NSS odkazuje na body 29 až 35 napadeného rozsudku a příslušné pasáže správních rozhodnutí (zejm. strany 18–20 a 46 rozhodnutí o umístění stavby a strany 12 až 18 rozhodnutí o odvolání) a závazných stanovisek (strana 8 závazného stanoviska a strany 5 až 11 přezkumného závazného stanoviska), z nichž plyne, že se stavba uvedenými parametry stávající zástavbě nevymyká. I případný nárůst objemu zástavby, na který poukazují stěžovatelé, se tudíž nebude vymykat objektům nacházejícím se v širším okolí. Stěžovatelům proto nelze přisvědčit, že záměr svojí hmotou neodpovídá ostatním stavbám v okolí. Nelze tak přisvědčit ani námitce, že se z tohoto důvodu nemůže jednat o dotváření urbanistické struktury.
[54] Stěžovatelé vedle toho namítají, že předmětný záměr představuje rozsáhlou stavební činnost, která není ve stabilizovaném území přípustná. Poukazují na to, že se jedná o a) komplex několika polyfunkčních budov, které b) budou mít 2 podzemní a až 10 nadzemních podlaží, c) stavbě musí předcházet zbourání současné budovy s plochou téměř 3 900 m2, d) stavba se bude napojovat na současné komunikace, e) stavbou dochází ke změně funkce současné budovy z rekreace na převážně bydlení, čímž dojde k výraznému nárůstu zatížení území dopravou, nároky na infrastrukturu apod., f) celková podlahová plocha záměru je více než dvojnásobná oproti hotelu Čechie, což má představovat výrazné zvýšení míry využití pozemku.
[55] NSS považuje v projednávané věci za rozhodné, že dotčený záměr představuje umístění dvou budov se samostatnou infrastrukturou na místo stávající budovy hotelu Čechie. Tato skutečnost sice sama neznamená, že je záměr bez dalšího v souladu s územním plánem (srov. např. rozsudek NSS ze dne 15. 8. 2017, č. j. 7 As 143/2017-75), význam však má. Rozsah stavební činnosti je totiž již ze své podstaty omezen stávající zástavbou.
[56] NSS již dříve uznal, že pro účely posouzení, zda se jedná o rozsáhlou stavební činnost, jsou logickými a správnými kritérii velikost, hmota či urbanistický ráz (např. rozsudek NSS ze dne 30. 10. 2014, č. j. 10 As 54/2014–69). Samotná odlišnost mezi novou a již existující stavbou z hlediska stavebních parametrů (např. výšky či hmoty) tedy není bez dalšího určující pro učinění závěru, že se jedná o rozsáhlou stavební činnost. I v tomto případě je nutné záměr srovnat v rámci širšího okolí. V opačném případě by totiž bylo znemožněno provádět stavební úpravy existujících staveb či nahrazovat stávající stavby stavbami novými, jejichž stavební parametry se liší. Takový požadavek by však šel nad rámec toho, co územní plán ve stabilizovaném území vyžaduje. Oddíl 7a) odst. 3 ÚP hl. m. Prahy sice jako limit rozvoje stabilizovaného území stanovuje „další rozsáhlou stavební činnost“. Jednotlivé stanovené regulativy nicméně vyžadují hodnotit přípustnost záměru s ohledem na urbanistickou strukturu, charakter území a výškové hladiny uvedené v Územně analytických podkladech. Proto v případě, že určitý záměr tyto regulativy splňuje a zároveň spočívá ve stavebních úpravách či výstavbě budovy na místě jedné již existující stavby, nelze pojmově hovořit o „další rozsáhlé stavební činnosti“, jež by představovala nepřípustný rozvoj ve stabilizovaném území.
[57] Pokud proto v důsledku realizace nového záměru s odlišnými parametry dojde k navýšení stávající podlahové plochy a změně funkce budovy, což může znamenat i zvýšené nároky na dopravu a infrastrukturu, je tento aspekt nutné opět hodnotit v rámci širšího území. Jak bylo přitom uvedeno, záměr v projednávané věci se svojí výškou, tvarem, ani hmotou nevymyká již existujícím objektům v rámci širšího okolí. Nenarušuje ani stávající urbanistickou strukturu a charakter území. Právě z těchto důvodů správní orgány ani krajský soud nepovažovaly realizaci záměru za nepřípustný rozsáhlý stavební rozvoj. S tímto hodnocením se NSS ztotožňuje.
[58] Tento závěr není nijak zpochybněn ani tím, že městský soud v odůvodnění rozhodnutí o přiznání odkladného účinku uvedl, že předmětný záměr představuje „značně rozsáhlou stavbu, která bude představovat významnou změnu v předmětné lokalitě“. Rozhodnutí o přiznání odkladného účinku je svou podstatou rozhodnutím předběžné povahy a nelze z něj předjímat budoucí rozhodnutí o věci samé (srov. např. usnesení NSS ze dne 4. 10. 2005, č. j. 8 As 26/2005-76, č. 1072/2007 Sb. NSS). V rámci rozhodování o přiznání či nepřiznání odkladného účinku žalobě se navíc hodnotí, zda výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí mohou pro žalobce znamenat nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám (§ 73 odst. 2 s. ř. s.). Uvedená hodnocení obsažená v rozhodnutí o odkladném účinku je tak nutné chápat ve vztahu k tomuto předmětu posouzení. Tím v žádném případě nebyl soulad záměru s územním plánem a naplnění limitu v podobě „další rozsáhlé stavební činnosti“.
[59] Námitky stěžovatelů, které zpochybňují závěr městského soudu o splnění podmínek pro umístění závěru do stabilizovaného území, proto nejsou důvodné.
III. C. Vypořádání zbylých námitek
[60] Poslední dvě námitky stěžovatelů se týkají narušení pohody bydlení a zásahu do procesních práv stěžovatelů v důsledku nekonání ústního jednání před stavebním úřadem. V rámci obou těchto námitek nicméně stěžovatelé v zásadě pouze obecně setrvávají na svých žalobních tvrzeních, aniž by kvalifikovaně polemizovali s napadeným rozsudkem městského soudu.
[61] NSS připomíná, že důvody kasační stížnosti musí směřovat proti rozhodnutí krajského soudu (v tomto případě městského soudu), neboť podstatou řízení o kasační stížnosti je přezkum soudního rozhodnutí (§ 102 s. ř. s.). Řízení o kasační stížnosti není pokračováním řízení o žalobě, ale je samostatným řízením o mimořádném opravném prostředku poté, kdy řízení před krajským soudem již bylo pravomocně skončeno. NSS přezkoumává především rozhodnutí a postup krajského soudu, stěžovatel je proto povinen uvést konkrétní argumentaci zpochybňující závěry vyslovené v napadeném soudním rozhodnutí (srov. např. rozsudky NSS ze dne 29. 1. 2015, č. j. 8 Afs 25/2012–351, odst. 140, nebo ze dne 29. 3. 2013, č. j. 8 Afs 34/2012–64, odst. 21).
[62] Pokud jde o námitku narušení pohody bydlení, stěžovatelé z napadeného rozsudku za využití argumentu a contrario dovozují, že pokud stavební předpisy dodrženy nejsou, pohoda bydlení narušena bude. Nekonkretizují však, jaký má mít tento jejich argument vliv na věcnou správnost napadeného rozsudku. Současně nijak nezpochybňují závěr městského soudu, že tyto normy v projednávané věci nebyly porušeny. Stěžovatelé pouze uvádějí, že uvedené má mít význam na „vcelku logický závěr soudu, že prakticky každá stavba nějak naruší pohodu bydlení“. K tomu je však nutné poznamenat, že takový závěr městský soud nevyslovil. V bodě 40 napadeného rozsudku pouze uvedl, že každá stavba způsobuje určité „zatížení okolí“. Tak učinil právě na podporu svého závěru, že narušení pohody bydlení nelze úspěšně namítat, pokud nejsou stavební předpisy porušeny. NSS proto v kasační stížnosti postrádá jakoukoli kvalifikovanou argumentaci, která by mohla závěr městského soudu zpochybnit.
[63] Pokud jde poté o námitku nesprávného nekonání ústního jednání před stavebním úřadem, stěžovatelé bez bližší konkretizace namítají, že účastníci mají právo na konání ústního jednání, ledaže jsou dány podmínky pro to, aby od něj správní orgán upustil. Pomíjí však, že městský soud v bodě 62 napadeného rozsudku uvedl konkrétní důvody, proč považuje podmínky pro upuštění od ústního jednání ve smyslu § 87 odst. 1 stavebního zákona za splněné. S tímto závěrem a jeho konkrétními důvody stěžovatelé nijak nepolemizují. Naopak se omezují na obecnou námitku, že podmínky splněny nebyly, což doplňují tvrzením, že ústní jednání stavební úřad nenařídil z důvodu, že „se obával množství námitek“. Takto obecnou a blíže nepodloženou argumentaci však nelze považovat za dostatečnou k tomu, aby uvedený závěr městského soudu zpochybnila.
IV. Závěr a náklady řízení
[64] Z výše uvedených důvodů dospěl NSS k závěru, že nebyly naplněny tvrzené důvody kasační stížnosti. Proto ji podle § 110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[65] NSS samostatně nerozhodoval o návrhu stěžovatelů na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Ve věci samé bylo rozhodnuto bez zbytečného prodlení po nezbytném poučení účastníků řízení a obstarání dalších podkladů nutných pro rozhodnutí.
[66] O nákladech řízení rozhodl NSS podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s (ve spojení s § 120 s. ř. s). Stěžovatelé v řízení o kasační stížnosti neměli úspěch. Nemají proto právo na náhradu nákladů řízení. Ve věci měl plný úspěch žalovaný. Tomu však v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec jeho běžných činností nevznikly. Pokud jde o osobu zúčastněnou na řízení, té soud neuložil žádnou povinnost, a proto jí žádné právo na náhradu nákladů řízení nevzniklo. Žádný z účastníků ani osoba zúčastněná na řízení tedy nemají právo na náhradu nákladů tohoto řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. února 2023
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu