ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců JUDr. Davida Vláčila a JUDr. Karla Svobody, Ph.D., v právní věci žalobce M. Š., zastoupeného JUDr. Radkem Rozmánkem, advokátem se sídlem v Olomouci, Krapkova 280/7, proti žalované České republice – Ministerstvu dopravy, se sídlem v Praze 1, nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, o zaplacení 178 737 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 18 C 187/2019, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 6. 2021, č. j. 36 Co 131/2021-72, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 6. 2021, č. j. 36 Co 131/2021-72, se zrušuje a věc se vrací Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení.
1. Žalobce se žalobou domáhal náhrady škody, která mu měla vzniknout v důsledku nezákonného rozhodnutí Městského úřadu Dobruška, jímž byla v návaznosti na trestný čin zástupce vedoucího odboru dopravy a silničního hospodářství na Městském úřadu Dobruška schválena technická způsobilost k provozu vozidla, které později žalobce zakoupil. V obnoveném správním řízení došlo k jejímu odnětí. Škodu spatřoval žalobce v tom, že po odnětí způsobilosti k provozu vozidla se toto stalo nepoužitelným a zároveň tvrdil, že nebýt nezákonného rozhodnutí, vozidlo by si býval nekoupil.
2. Obvodní soud pro Prahu 1 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 13. 1. 2021, č. j. 18 C 187/2019-55, zastavil řízení co do částky 22 000 Kč se zákonným úrokem z prodlení ve výši 10 % z této částky od 6. 10. 2019 do zaplacení (výrok I), zamítl žalobu s tím, že žalovaná je povinna zaplatit žalobci částku 156 737 Kč s úrokem z prodlení ve výši 10 % z částky 154 737 Kč od 6. 10. 2019 do zaplacení (výrok II) a uložil žalobci zaplatit žalované na náhradě nákladů řízení částku 1 200 Kč (výrok III).
3. Městský soud v Praze jako soud odvolací napadeným rozsudkem potvrdil rozsudek soudu prvního stupně ve výroku II a III (výrok I rozsudku odvolacího soudu) a uložil žalobci zaplatit žalované náhradu nákladů odvolacího řízení ve výši 300 Kč (výrok II rozsudku odvolacího soudu).
4. Soud prvního stupně vyšel ze zjištění, že žalobce zakoupil dne 23. 7. 2010 vozidlo Volkswagen Touareg SUV 2.5 od společnosti JS Autocentrum s. r. o. za částku 435 000 Kč se všemi doklady potřebnými pro provoz automobilu na pozemních komunikacích. Rozhodnutím Městského úřadu Dobruška ze dne 2. 6. 2010, č. j. MUD 2997/2010 OD/RA-2, byla schválena technická způsobilost tohoto vozidla. Dne 7. 9. 2016 bylo žalobci oznámeno zahájení řízení o obnově řízení ve věci schválení technické způsobilosti jednotlivě dovezeného vozidla.
I přes nesouhlasné vyjádření žalobce byla obnova řízení dne 31. 10. 2016 Městským úřadem Dobruška, odborem dopravy a správy vnitřních věcí, nařízena, neboť správní orgán dospěl k závěru, že i když se žalobce ani žádný předchozí vlastník vozidla nedopustil ničeho protiprávního a správní orgán má šetřit práva nabytá v dobré víře, bylo by v rozporu s veřejným zájmem, pokud by bylo umožněno provozování vozidla, jehož technická způsobilost byla schválena v souvislosti s trestnou činností úřední osoby, která k vozidlu vydala čistopis osvědčení o registraci vozidla – část II a zavedla údaje k vozidlu do registru silničních vozidel, aniž by byly žadatelem přiloženy zákonem předpokládané doklady.
Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí bylo dne 22. 2. 2017 rozhodnutím č. j. KUKHK-7141/DS/2017/GL nadřízeného správního orgánu zamítnuto a usnesení o povolení obnovy potvrzeno. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dne 6. 4. 2017 správní žalobu, která byla rozsudkem Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 29. 8. 2019, č. j. 30 A 77/2017-40, zamítnuta. Následně bylo dne 6. 3. 2017 žalobci oznámeno zahájení řízení o schválení technické způsobilosti (řízení o zápisu do registru silničních vozidel) k předmětnému vozidlu.
Usnesením ze dne 26. 6. 2017, č. j. MUD 3904/2016 ODSVV/RP-16, bylo řízení o schválení technické způsobilosti Městským úřadem Dobruška, odbor dopravy a správy vnitřních věcí, zastaveno. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, jemuž bylo rozhodnutím Krajského úřadu Královéhradeckého kraje ze dne 27. 9. 2017, č. j. KUKHK-30050/DS/2017/Er, vyhověno a věc byla po zrušení vrácena zpět Městskému úřadu Dobruška k novému projednání a rozhodnutí. Odvolací orgán nařídil správnímu orgánu prvního stupně, že je třeba poskytnout současnému vlastníkovi vozidla další možnost doplnit požadovaný podklad k vozidlu a sice osvědčení o registraci vozidla (Zulassungsbescheinigung Teil I).
Vzhledem k tomu, že se předmětný doklad k vozidlu nepodařilo dohledat vlastníkovi vozidla, ani správnímu orgánu, bylo nakonec řízení o schválení technické způsobilosti jednotlivě dovezeného motorového vozidla správním úřadem prvního stupně usnesením ze dne 9. 8. 2018, č. j. MUD 3904/2016 ODSVV/RP-27, opět zastaveno. Správní orgán zdůraznil, že vozidlo, jehož technická způsobilost byla schválena v rozporu se zákonem o podmínkách provozu, nemůže být bez dalšího ponecháno v provozu na pozemních komunikacích.
Zároveň správní orgán zdůraznil, že k 1. 1. 2015 došlo ke změně v právní úpravě, původní rozhodnutí se tak dle § 102 odst. 9 správního řádu tímto „novým“ rozhodnutím o zastavení řízení ruší.
Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí odvolání, které však bylo rozhodnutím Krajského úřadu Královéhradeckého kraje ze dne 3. 1. 2019, č. j. KUKHK-28632/DS/2018/Er, zamítnuto. Tímto rozhodnutím pak usnesení o zastavení řízení ze dne 9. 8. 2019 nabylo dne 3. 1. 2019 právní moci. Usnesením ze dne 1. 2. 2019, č. j. MUD 3904/2016 ODSVV/RP-33, pak Městský úřad Dobruška zrušil zápis silničního vozidla tovární značky Volkswagen Touareg SUV 2.5, jehož vlastníkem je žalobce, do registru vozidel s právními účinky ke dni 3. 1. 2019. Toto rozhodnutí nabylo právní moci dne 9. 5. 2019. Odvolání žalobce i proti tomuto rozhodnutí bylo opět nadřízeným správním orgánem zamítnuto. Žalobci tak zůstalo ve vlastnictví vozidlo, které nemůže být provozováno na pozemních komunikacích.
5. Žalobce nárok na náhradu škody uplatnil vůči žalované dne 5. 4. 2019, žalovaná jeho žádosti nevyhověla.
6. Po právní stránce posoudil soud prvního stupně věc tak, že usnesení ze dne 2. 6. 2010, č. j. MUD 2997/2010 OD/RA-2, je rozhodnutím ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., které bylo pro nezákonnost zrušeno usnesením ze dne 9. 8. 2018, č. j. MUD 3904/2016 ODSVV/RP-27. Co se týče aktivní legitimace, původní a obnovené řízení tvoří jeden celek a žalobce je třeba v souladu § 7 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění zákona č. 160/2006 Sb. (dále jen „OdpŠk“), považovat za osobu, o jejíchž právech a povinnostech se v určité fázi řízení rozhoduje. V žalobě žalobce dle soudu prvního stupně jednoznačně uvádí, že ke škodě došlo zrušením nezákonného rozhodnutí a následným výmazem z registru vozidel, čímž žalobce přišel o možnost vozidlo užívat. Následně dle soudu prvního stupně žalobce upřesnil svá žalobní tvrzení a uvedl, že shledává příčinnou souvislost mezi škodou a nezákonným rozhodnutím o schválení technické způsobilosti, neboť samotný nedostatek dokladů by při absenci nezákonného rozhodnutí ke škodě nevedl, žalobce by si vozidlo bez dokladů nekoupil. Soud prvního stupně uzavřel, že nezákonné rozhodnutí o schválení technické způsobilosti bylo pro žalobce příznivým rozhodnutím, z něhož mu újma nevznikla, neboť díky tomuto rozhodnutí vozidlo devět let provozoval. Fakticky žalobci vznikla dle soudu prvního stupně újma v důsledku nedodání řádných dokladů k vozidlu, což je skrytá vada, jež nebyla včas odhalena. Dle soudu prvního stupně tak nelze žalobci nárok dle zákona č. 82/1998 Sb. přiznat.
7. Odvolací soud vyšel ze stejných skutkových zjištění jako soud prvního stupně. Co se týče právního posouzení, přisvědčil soudu prvního stupně, že rozhodnutí o schválení technické způsobilosti ze dne 2. 6. 2010 je nezákonným rozhodnutím, neboť bylo fakticky zrušeno novým rozhodnutím v obnoveném řízení. V řízení bylo dle odvolacího soudu prokázáno, že nemožností předmětné vozidlo dále užívat k provozu na pozemních komunikacích byla žalobci způsobena škoda. Odvolací soud souhlasí s právním názorem soudu prvního stupně, že zde není dána příčinná souvislost mezi nezákonným rozhodnutím a tvrzenou a prokazovanou škodou. Dle odvolacího soudu byla příčinná souvislost přerušena minimálně dvěma skutečnostmi, a to převodem předmětného vozidla na žalobce, ke kterému došlo až po vydání nezákonného rozhodnutí, a skutečností, že žalobce nebyl v obnoveném řízení schopen předložit požadované doklady a tyto doklady současně nebyl schopen obstarat ani správní orgán. Dle odvolacího soudu samotné nezákonné rozhodnutí ze dne 2. 6. 2010 ještě žalobci žádnou škodu nezpůsobilo, v obnoveném správním řízení dostal žalobce možnost chybějící doklady vyžadované ke kladnému rozhodnutí předložit, to však neučinil. Na rozdíl od soudu prvního stupně pak došel odvolací soud k závěru, že žalobce není k podání žaloby vůči žalované aktivně legitimován, neboť nebyl účastníkem původního řízení, které skončilo vydáním nezákonného rozhodnutí ze dne 2. 6. 2010, předmětné vozidlo zakoupil až později. V tomto odškodňovacím řízení je nutné striktně vycházet z § 7 odst. 1 OdpŠk, vedle absence příčinné souvislosti tak není podle odvolacího soudu dána ani aktivní legitimace žalobce, což je dle tohoto soudu dalším důvodem pro zamítnutí žaloby. Odvolací soud má též za to, že žalobce by se měl primárně s ohledem na ustálenou judikaturu Nejvyššího soudu v otázce subsidiární odpovědnosti orgánu veřejné moci domáhat svých nároků po společnosti JS Autocentrum s. r. o. Odvolací soud nesouhlasí se žalobcem, že škoda mu byla způsobena již samotným vydáním nezákonného rozhodnutí. Z těchto důvodů odvolací soud potvrdil rozsudek soudu prvního stupně. II. Dovolání a vyjádření k němu
8. Rozsudek odvolacího soudu napadl žalobce v plném rozsahu včasným dovoláním ze dne 1. 10. 2021, které Nejvyšší soud podle § 243c odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2022 (viz čl. II a XII zákona č. 286/2021 Sb.), dále jen „o. s. ř.“, usnesením ze dne 15. 11. 2022, č. j. 30 Cdo 152/2022-95, odmítl (výrok I usnesení dovolacího soudu) a uložil žalobci nahradit žalované náklady dovolacího řízení ve výši 300 Kč (výrok II usnesení dovolacího soudu).
9. Na základě žalobcem podané ústavní stížnosti ze dne 7. 2. 2023 zrušil Ústavní soud nálezem ze dne 7. 5. 2024, sp. zn. II. ÚS 390/23, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 15. 11. 2022, č. j. 30 Cdo 152/2022-95. Nejvyšší soud je nyní ve vztahu k rozhodnutí o dovolání vázán názorem Ústavního soudu vysloveným v bodě 22 a 23 uvedeného nálezu, a musí se vypořádat se stěžovatelovými námitkami zejména s ohledem na to, že by stěžovatel vozidlo nezakoupil, kdyby nebylo nezákonného rozhodnutí, a že stěžovatel obnovením správního řízení vstoupil do procesního postavení původního účastníka.
10. V dovolání uplatnil žalobce následující dovolací důvody.
11. Přípustnost dovolání spatřuje žalobce v otázce posouzení aktivní legitimace účastníka obnoveného a nikoliv původního správního řízení k podání žaloby dle § 7 odst. 1 OdpŠk, která dle žalobce nebyla doposud v rozhodovací činnosti dovolacího soudu vyřešena. Žalobce je přitom přesvědčen, že byl účastníkem řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí, z něhož mu vznikla škoda. Pro nedostatek odůvodnění odvolacího soudu namítá žalobce také nepřezkoumatelnost rozhodnutí odvolacího soudu v této otázce.
12. Žalobce dále spatřuje přípustnost dovolání v odchýlení se od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, konkrétně od rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 2244/2000 a sp. zn. 25 Cdo 490/2007. Soudy nesprávně vymezily skutkové okolnosti, mezi nimiž měla být příčinná souvislost zjišťována. I v této otázce žalobce namítá nepřezkoumatelnost rozsudku odvolacího soudu.
13. Pokud odvolací soud dospěl k závěru, že povinným subjektem k náhradě škody není stát, ale jiný soukromý subjekt, tak dle žalobce nereflektuje závěry Ústavního soudu vyjádřené v nálezu sp. zn. I. ÚS 946/16, dle kterého mají být negativní dopady na osobu oprávněnou z nezákonného rozhodnutí pokud možno minimalizovány.
14. Dle žalobce soud prvního stupně i soud odvolací shledávají příčinnou souvislost mezi škodou a nepředložením nezbytných dokladů v obnoveném řízení, a nikoli mezi škodou a nezákonným rozhodnutí správního orgánu, žalobce je však přesvědčen, že pokud by nezákonné rozhodnutí neexistovalo, tak by vozidlo nemohlo být prodáno za částku 435 000 Kč a škoda by žalobci nevznikla, protože vozidlo neprovozuschopné na pozemních komunikacích by nezakoupil. Existence nezákonného rozhodnutí tak sama o sobě vedla ke vzniku škody, žalobce za kupní cenu neobdržel odpovídající protiplnění. Garantuje-li stát svým občanům přezkoumání určitých podkladů před vydáním příslušného rozhodnutí, nemůže tak dle žalobce být občanům důvěřujícím v zákonnost úředních postupů následně absence těchto dokladů soudy kladena k tíži.
15. Argument odvolacího soudu, dle kterého mělo dojít k přetržení příčinné souvislosti převodem předmětného vozidla na žalobce, považuje žalobce za nepřezkoumatelný pro absenci bližšího odůvodnění.
16. Žalovaná ve vyjádření k dovolání uvedla, že se plně ztotožňuje s právními závěry soudu prvního stupně i odvolacího soudu v otázce příčinné souvislosti – nedostatku příčinné souvislosti mezi nezákonným rozhodnutím a vznikem škody, stejně jako s právním názorem odvolacího soudu o nedostatku aktivní legitimace žalobce. Účastníkem řízení a adresátem tvrzeného nezákonného rozhodnutí o schválení technické způsobilosti vozidla je podle žalované individuální dovozce vozidla, na tom nemění nic ani skutečnost, že byl žalobce následně účastníkem řízení o obnově a obnoveného řízení.
17. Co se týče otázky příčinné souvislosti, domnívá se žalovaná, že je napadený rozsudek v souladu s rozhodovací praxí dovolacího soudu, konkrétně s rozhodnutím vydaným pod sp. zn. 30 Cdo 3079/2016 a pod sp. zn. 30 Cdo 1818/2017. Žalobce se konečně měl dle žalované svých nároků domáhat vůči tomu, kdo mu vadnou věc prodal, tedy uplatňovat svá práva ze závazkového vztahu, a dále postupovat v souladu s principem subsidiarity a uplatnit nárok na náhradu škody vůči osobě, jež škodu v důsledku své úmyslné trestné činnosti způsobila. Žalovaná závěrem svého vyjádření vznáší polemiku ohledně excesu úřední osoby a tím i vyloučení odpovědnosti podle zákona č. 82/1998 Sb. Žalovaná navrhuje, aby dovolání žalobce bylo zamítnuto.
III. Přípustnost dovolání
18. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2022 (viz čl. II a XII zákona č. 286/2021 Sb.).
19. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky § 241 odst. 1 o. s. ř. a obsahovalo náležitosti vyžadované ustanovením § 241a odst. 2 o. s. ř. Nejvyšší soud se proto dále zabýval přípustností dovolání.
20. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
21. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
22. Nejvyšší soud konstatuje, že dovolání žalobce v části směřující proti výroku I rozsudku odvolacího soudu, kterou byl potvrzen výrok III rozsudku soudu prvního stupně o povinnosti žalobce zaplatit žalované náhradu nákladů řízení a proti výroku II rozsudku odvolacího soudu není dle § 238 odst. 1 písm. h) o. s. ř. objektivně přípustné, neboť těmito výroky bylo rozhodnuto o nákladech řízení. To však v případě přípustnosti a důvodnosti dovolání ve zbývajícím rozsahu nebrání dovolacímu soudu, aby zrušil i tyto nákladové výroky jako výroky závislé na výroku o věci samé.
23. Dovolání je přípustné pro otázku posouzení aktivní legitimace účastníka obnoveného správního řízení, který nebyl účastníkem správního řízení, v němž bylo nezákonné rozhodnutí vydáno, k podání žaloby dle § 7 odst. 1 OdpŠk, pro otázku subsidiární odpovědnosti státu za škodu a pro otázku příčinné souvislosti mezi pro žalobce příznivým nezákonným rozhodnutím a újmou způsobenou jeho pozdějším zrušením pro nezákonnost, neboť odvolací soud se v těchto otázkách odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu. IV. Důvodnost dovolání
24. Dovolání je důvodné.
25. Podle § 5 OdpŠk stát odpovídá za podmínek stanovených tímto zákonem za škodu, která byla způsobena a) rozhodnutím, jež bylo vydáno v občanském soudním řízení, ve správním řízení, v řízení podle soudního řádu správního nebo v řízení trestním, b) nesprávným úředním postupem.
26. Podle § 7 OdpŠk právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím mají účastníci řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí, z něhož jim vznikla škoda (odst. 1). Právo na náhradu škody má i ten, s nímž nebylo jednáno jako s účastníkem řízení, ačkoliv s ním jako s účastníkem řízení jednáno být mělo (odst. 2).
27. Podle § 8 OdpŠk nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím lze, není-li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán (odst. 1). Byla-li škoda způsobena nezákonným rozhodnutím vykonatelným bez ohledu na právní moc, lze nárok uplatnit i tehdy, pokud rozhodnutí bylo zrušeno nebo změněno na základě řádného opravného prostředku (odst. 2). Nejde-li o případy zvláštního zřetele hodné, lze nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím přiznat pouze tehdy, pokud poškozený využil v zákonem stanovených lhůtách všech procesních prostředků, které zákon poškozenému k ochraně jeho práva poskytuje; takovým prostředkem se rozumí řádný opravný prostředek, mimořádný opravný prostředek, vyjma návrhu na obnovu řízení, a jiný procesní prostředek k ochraně práva, s jehož uplatněním je spojeno zahájení soudního, správního nebo jiného právního řízení, nebo návrh na zastavení exekuce (odst. 3).
28. Odvolacímu soudu je namístě přisvědčit v závěru, že nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím lze v souladu s ustanovením § 7 odst. 1 OdpŠk přiznat pouze tomu, kdo byl účastníkem řízení, v němž bylo nezákonné rozhodnutí vydáno.
29. Nejvyšší soud se otázkou aktivní legitimace k náhradě škody způsobené nezákonným rozhodnutím a s tím spjatým zákonným požadavkem na účastenství v řízení zabýval opakovaně. V rozsudku ze dne 24. 4. 2013, sp. zn. 30 Cdo 2396/2012, publikovaném pod č. 71/2013 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, uzavřel, že zákon č. 82/1998 Sb. blíže pojem účastníka řízení nedefinuje a spoléhá v tomto směru na jednotlivé procesní předpisy, které obsahují vlastní definice osob účastných na řízení, a jsou tak rozhodující pro vymezení oprávněné osoby podle tohoto ustanovení.
30. V rozsudku ze dne 26. 8. 2014, sp. zn. 30 Cdo 2767/2013, pak Nejvyšší soud shrnul judikaturu vztahující se k uvedené otázce a konstatoval, že „v některých případech mají postavení účastníka ve smyslu § 7 OdpŠk i osoby, které nejsou procesním předpisem považovány za účastníky řízení stricto sensu. Jedná se o osoby, o jejichž právech a povinnostech se v určité dílčí fázi řízení rozhoduje (svědci, znalci, tlumočníci, osoby, kterým byla při dokazování uložena určitá povinnost), eventuálně osoby oprávněné v určité fázi řízení činit návrhy či podávat opravné prostředky (příbuzní obžalovaného, léčebný ústav, výchovné zařízení, zájmové sdružení občanů apod.)“.
Dále v tomto rozsudku dovolací soud vysvětlil, že „ustanovení § 7 OdpŠk není samoúčelné, ale reflektuje skutečnost, že mezi státem a osobami, jež nejsou ve smyslu tohoto ustanovení účastníky řízení, ve kterém bylo vydáno nezákonné rozhodnutí, není dán veřejnoprávní vztah. Škoda při výkonu veřejné moci přitom vzniká z veřejnoprávního vztahu (ostatně proto je úprava odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci vyčleněna z občanského zákoníku – srov. důvodovou zprávu k návrhu zákona č. 82/1998 Sb.)“.
Ke stejným závěrům dospěl Nejvyšší soud i v rozsudku ze dne 11. 9. 2019, sp. zn. 30 Cdo 1642/2018, kde se zabýval aktivní legitimací v případě uplatnění nároku na náhradu újmy způsobené nezákonným opatřením obecné povahy vydaným územním celkem v rámci jeho samostatné působnosti a spočívajícím ve změně územního plánu. V tomto rozsudku Nejvyšší soud shrnul, že má-li být osoba aktivně legitimována k náhradě škody za nezákonné rozhodnutí ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., musí se v (alespoň dílčí fázi) řízení rozhodovat o jejích právech a povinnostech, a musí zde tedy existovat veřejnoprávní vztah.
31. V uvedené souvislosti se judikatura Nejvyššího soudu i Ústavního soudu opakovaně vyjádřila též k otázce, zda v případech, kdy byla nezákonným rozhodnutím dotčena osoba, která nebyla účastníkem řízení, v němž bylo nezákonné rozhodnutí vydáno, zakládá nemožnost této osoby vznést nárok na náhradu škody v intencích zákona č. 82/1998 Sb. porušení čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Poukázat lze na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 18. 10. 2006, sp. zn. 25 Cdo 2632/2005, a na něj navazující usnesení Ústavního soudu ze dne 29. 7. 2008, sp. zn. I. ÚS 216/07, nebo na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 15. 11. 2012, sp. zn. 28 Cdo 2855/2012, a navazující usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 9. 2013, sp. zn. I. ÚS 267/13. Z těchto rozhodnutí mj. plyne, že Listina přímý nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem nezakládá. Stanoví totiž, že podmínky a podrobnosti odpovědnosti státu za takto způsobenou škodu upravuje zákon (čl. 36 odst. 3 a 4 Listiny), kterým je právě zákon č. 82/1998 Sb. Ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny tedy přiznává nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem pouze za splnění zákonem stanovených obecných podmínek, mezi něž náleží rovněž podmínka aktivní věcné legitimace poškozeného ve smyslu ustanovení § 7 odst. 1 OdpŠk.
32. Judikatura Ústavního soudu však současně zdůrazňuje, že zvláštní zákon předvídaný v čl. 36 odst. 4 Listiny nemůže samotný ústavně zakotvený nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím státního orgánu či veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem anulovat (negovat), byť „pouze“ v jeho dílčím aspektu. Jinými slovy, tento zvláštní zákon nemůže popřít předmětné ústavně zaručené základní právo, a to nejen jako celek, ale ani jeho dílčí komponenty, aby fakticky nedošlo k vyprázdnění tohoto základního práva při použití jeho zákonného provedení. Zákonu je svěřena toliko úprava podmínek a podrobností realizace již ústavně zakotveného práva, které vychází z principu ochrany práv každého, kdo byl poškozen nezákonným rozhodnutím státního orgánu či veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Z hlediska ochrany základních práv a svobod je ovšem nezbytné, aby jednotlivé podmínky, za nichž je možné se soudní ochrany domáhat, sledovaly legitimní cíl a byly vůči tomuto cíli přiměřené (viz nálezy Ústavního soudu ze dne 24. 7. 2014, sp. zn. II. ÚS 1430/13, ze dne 24. 7. 2014, sp. zn. I. ÚS 1744/12, ze dne 5. 5. 2015, sp. zn. II. ÚS 3005/14, nebo ze dne 14. 11. 2017, sp. zn. I. ÚS 3391/15, a dále IŠTVÁNEK, F., SIMON, P., KORBEL, F. Zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2017, s. 77).
33. Na podkladě výše uvedených závěrů přiznal Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 10. 8. 2022, sp. zn. 30 Cdo 1339/2022, postavení účastníka řízení ve smyslu § 7 odst. 1 OdpŠk osobě, která sice nemohla být účastníkem správního řízení, v němž bylo nezákonné rozhodnutí vydáno, neboť jí zákonná úprava postavení účastníka řízení nepřiznávala, ale byla žalobcem v řízení před správním soudem, v němž bylo dané správní rozhodnutí pro nezákonnost zrušeno. Důvodem pro shledání aktivní legitimace byla v popisovaném případě právě podobnost s aktivní legitimací u náhrady škody způsobené nezákonným opatřením obecné povahy (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 10. 2015, sp. zn. 25 Cdo 3444/2013, uveřejněný pod č. 89/2016 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).
34. V rozsudku ze dne 28. 11. 2024, sp. zn. 30 Cdo 2068/2024, pak Nejvyšší soud ve skutkově velmi obdobné věci uzavřel, že žalobkyně, přestože nemohla být účastníkem původního správního řízení, jež vedlo k vydání nezákonného rozhodnutí, podmínku upravenou ustanovením § 7 odst. 1 OdpŠk splňuje, byla-li účastníkem následného řízení o obnově předmětného správního řízení a obnoveného správního řízení, v němž bylo toto rozhodnutí zrušeno. V tomto rozhodnutí také Nejvyšší soud jako neudržitelný označil závěr, podle něhož by náhradu škody mohl ve smyslu § 7 odst. 1 OdpŠk uplatňovat jen takový subjekt, který byl vlastníkem věci, o níž se rozhodovalo jak v době vydání nezákonného rozhodnutí, tak i v době jeho zrušení, avšak v případě singulární sukcese nastalé v mezidobí by již ani původnímu vlastníku (jehož majetek se v důsledku pozdějšího zjištění nezákonnosti rozhodnutí až po převodu věci nijak nezmenšil), ale ani novému vlastníku (pozdějšímu účastníku řízení), u něhož by měl být vznik nároku vyloučen pouze a jen tím, že nebyl účasten řízení v době vydání nezákonného rozhodnutí, právo na náhradu škody nesvědčilo.
35. V posuzovaném případě nebyl žalobce účastníkem původně vedeného řízení o schválení technické způsobilosti předmětného vozidla, které vyústilo ve vydání rozhodnutí Městského úřadu Dobruška ze dne 2. 6. 2010, č. j. MUD 2997/2010 OD/RA-2, avšak byl účastníkem řízení o nařízení obnovy tohoto řízení zahájeného podle § 100 odst. 4 správního řádu a následně obnoveného správního řízení. S ohledem na výše citovanou judikaturu dospěl Nejvyšší soud k závěru, že žalobce, přestože nemohl být účastníkem původního správního řízení, jež vedlo k vydání nezákonného rozhodnutí, podmínku upravenou ustanovením § 7 odst. 1 OdpŠk splňuje, byl-li účastníkem následného řízení o obnově předmětného správního řízení a obnoveného správního řízení, v němž bylo toto rozhodnutí zrušeno. Takový závěr šetří podstatu základního práva na náhradu újmy způsobené výkonem veřejné moci, jak vyplývá z čl. 36 odst. 3 Listiny.
36. Právní posouzení otázky aktivní legitimace žalobce ve vztahu k § 7 OdpŠk odvolacím soudem je tedy nesprávné.
37. Co se týče otázky subsidiární odpovědnosti státu za škodu, Nejvyšší soud ve své rozhodovací praxi konstantně dovozuje, že nárok na náhradu škody spočívající ve ztrátě pohledávky (její vymahatelnosti) způsobené nesprávným úředním postupem či nezákonným rozhodnutím může být vůči státu úspěšně uplatněn pouze tehdy, jestliže by poškozený nedosáhl uspokojení své pohledávky vůči tomu, kdo by k němu byl jinak povinen (viz např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 4. 11. 2004, sp. zn. 25 Cdo 1404/2004, nebo ze dne 2. 6. 2011, sp. zn. 28 Cdo 4230/2010). Jinými slovy, svědčí-li poškozenému jako věřiteli právo vůči jeho dlužníku, které může (úspěšně) uplatnit, resp. uspokojit, nevzniká mu dosud vůči státu nárok na náhradu škody způsobené výkonem veřejné moci. Pouze v případě, že pohledávku oprávněného nelze jako přímý nárok uspokojit, vzniká oprávněnému škoda spočívající ve ztrátě majetku (k tomu srov. též rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 12. 9. 2012, sp. zn. 31 Cdo 1791/2011, uveřejněný pod č. 7/2013 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, a v něm uvedenou pasáž o teorii tzv. adekvátní příčinné souvislosti, a dále např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 11. 7. 2012, sp. zn. 28 Cdo 1094/2011, a ze dne 10. 5. 2016, sp. zn. 30 Cdo 3692/2015).
38. Posouzení, zda má stát v důsledku vydání nezákonného rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu postavení solidárně odpovědného dlužníka nebo je naopak dlužníkem tzv. posledním, je vždy odvislé jak od vztahu každé jedné příčiny ke způsobenému následku, tak (a to především) právě charakterem následku, od nějž poškozený své nároky odvozuje. Je třeba vždy věnovat pozornost tomu, jak poškozený (v rámci předběžného uplatnění nároku, resp. posléze v podané žalobě) svůj nárok ve skutkové rovině konstruoval. Postavení posledního dlužníka bude mít stát zpravidla tehdy, jestliže na základě jeho protiprávního jednání nevznikl nový závazek, nýbrž již existující závazek jiné osoby vůči poškozenému nemůže být právě a jen v důsledku nezákonného rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu řádně uspokojen (viz shodně rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 11. 2024, sp. zn. 30 Cdo 2068/2024). Naopak při škodě způsobené více subjekty, nejde-li o případ nevymahatelnosti pohledávky vůči přímému dlužníku, dává v ostatních případech zákon přednost pravidlu společné a nerozdílné odpovědnosti vůči poškozenému, uplatnění nároku vůči státu jako jednomu ze škůdců je tak dispozitivním projevem realizace této možnosti vyplývající z ustanovení § 2915 odst. 1 o. z. (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 2. 2014, sp. zn. 30 Cdo 82/2013, a ze dne 31. 3. 2011, sp. zn. 25 Cdo 5272/2008, jejichž závěry se uplatní i ve vztahu k nové právní úpravě, jak lze seznat z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 11. 5. 2023, sp. zn. 30 Cdo 237/2023, bod 26).
39. V projednávané věci ze žalobních tvrzení neplyne, že by postupem orgánů veřejné moci byl založen stav, kdy by žalobce nemohl vymoci svou (primární) pohledávku za jiným subjektem. Stát tak nemá postavení tzv. posledního dlužníka, nýbrž je přímo odpovědný z titulu nezákonného rozhodnutí (a to bez ohledu na to, zda případně existoval obsahově odlišný vztah mezi žalobcem a převodcem sporného vozidla, popř. mezi ním a zprostředkovaně mezi pachatelem trestného činu). Pokud tedy odvolací soud v bodě 17 napadeného rozsudku uzavřel, že by se měl žalobce primárně domáhat svých nároků po společnosti JS Autocentrum s. r. o., je jeho právní posouzení nesprávné.
40. Co se týče otázky příčinné souvislosti mezi pro žalobce příznivým nezákonným rozhodnutím a újmou způsobenou jeho pozdějším zrušením pro nezákonnost, i v tomto rozsahu je dovolání důvodné, neboť i v této otázce se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu.
41. Žalobce odvozuje svůj nárok na náhradu škody od původního rozhodnutí, tedy od rozhodnutí Městského úřadu Dobruška ze dne 2. 6. 2010, č. j. MUD 2997/2010 OD/RA-2, kterým byla schválena technická způsobilost vozidla. Ačkoli se jednalo o rozhodnutí pro právního předchůdce žalobce tzv. ryze příznivé (neboť jím bylo zcela vyhověno návrhu původního účastníka a ospravedlňovalo provoz předmětného vozidla na pozemních komunikacích, ať už byl vlastníkem a provozovatelem kdokoliv), jedná se o prvotní příčinu vzniku škody.
42. Zákon úmyslně nijak neomezuje definici tzv. „nezákonného rozhodnutí“, obligatorní podmínkou je, že (až na výjimky, o něž nejde v poměrech projednávané věci), jde o pravomocné rozhodnutí, které bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Zákonodárce dále nijak nelimituje vlastnosti onoho nezákonného rozhodnutí, může jím být rozhodnutí jak konstitutivní (právotvorné), tak i deklaratorní, rozhodnutí ukládající povinnost k plnění (něco dát, něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco strpět) nebo naopak rozhodnutí určovací (o tom, zda tu právo je nebo není), nezákonným může být nepochybně jak rozhodnutí ve věci samé, tak i jen rozhodnutí procesní povahy, a z hlediska jeho vlastní nezákonnosti je také bez významu, zda jde o rozhodnutí pro poškozeného nepříznivé (což bude pravidlem) nebo zda šlo o rozhodnutí naopak příznivé (typicky zcela vyhovující jeho návrhu či požadavku uplatněnému v řízení). Charakter a vlastnosti nezákonného rozhodnutí tak samy o sobě nemají vliv na závěr o jeho nezákonnosti; význam však nabývají zejména při navazujícím posuzování toho, zda právě v důsledku jejich vydání vznikla poškozenému škoda a zda je tato škoda v příčinném vztahu k vydanému nezákonnému rozhodnutí. Bylo-li pak nezákonné rozhodnutí vydáno ve prospěch účastníka řízení (pozdějšího poškozeného), je tím předurčeno, že takový účastník zpravidla nemohl využít opravných a jiných prostředků, jimiž by mohl dosáhnout jeho zrušení (k jejich použití není tzv. subjektivně legitimován).
43. Z této premisy vychází implicitně i Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 11. 3. 2014, sp. zn. II. ÚS 1667/12, ve kterém jednoznačně vyslovil, že „za určitých okolností může způsobit škodu i nezákonné rozhodnutí orgánu veřejné moci vydané in favorem poškozeného účastníka, které bylo dodatečně jako nezákonné zrušeno nezávisle na jeho procesní aktivitě“.
44. K otázce příčinné souvislosti se Nejvyšší soud vyjádřil už v rozsudku ze dne 19. 9. 2002, sp. zn. 25 Cdo 2244/2000, na který odkazuje žalobce v dovolání a podle kterého je právně významné pro posouzení vzniku odpovědnosti za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím otázka příčinné souvislosti konkrétní majetkové újmy, jejíž náhrady se poškozený domáhá, s nezákonným rozhodnutím, nikoli však s rozhodnutím, jímž bylo vadné rozhodnutí zrušeno (zrušovacím rozhodnutím). Stát odpovídá za škodu, která vznikla následkem nezákonného rozhodnutí, a ne následkem jeho zrušení. V uvedeném rozhodnutí dovolací soud připustil, že z (příznivého) nezákonného rozhodnutí škoda vzniknout může. Výslovně otázkou, zda může škoda mít svůj původ v rozhodnutí pro účastníka příznivém, se Nejvyšší soud zabýval v nedávném rozsudku ze dne 28. 11. 2024, sp. zn. 30 Cdo 2068/2024. Zde dospěl dovolací soud ve skutkově velmi obdobné věci k závěru, že pouhá okolnost, že bylo vydáno pro účastníka zcela příznivé rozhodnutí, které bylo později pro nezákonnost zrušeno, nebrání závěru o vzniku škody mající původ v onom příznivém rozhodnutí. Tento parciální závěr se ostatně ani neodchyluje od ustálené judikatury, že stát neodpovídá za škodu, která poškozenému vznikla (až) zrušovacím rozhodnutím (které, na rozdíl od rušeného rozhodnutí, nebylo samo o sobě pro nezákonnost zrušeno). K závěru, že rozhodnutí o schválení technické způsobilosti ze dne 2. 6. 2010 je nezákonným rozhodnutím ve smyslu § 8 odst. 1 OdpŠk, dospěl ostatně i odvolací soud v napadeném rozsudku.
45. V nálezu ze dne 7. 5. 2024, sp. zn. II. ÚS 390/23, Ústavní soud zdůraznil, že „kdyby nebylo nezákonného rozhodnutí a vozidlo nemělo v rozporu se zákonem schválenou technickou způsobilost, stěžovatel by je nezakoupil, nýbrž pořídil by si jiné, srovnatelné, jehož technická způsobilost byla schválena řádně a které by mohl užívat i nadále. Nezaplatil by tedy více, než jaká byla skutečná hodnota vozidla“.
46. O vztah příčinné souvislosti se jedná, vznikla-li škoda následkem protiprávního úkonu škůdce, tedy je-li jednání a škoda ve vzájemném poměru příčiny a následku, tudíž je-li doloženo, že nebýt protiprávního úkonu, ke škodě by nedošlo. Je-li příčin, které z časového hlediska působí následně (jde o tzv. řetězec postupně nastupujících příčin a následků), více, musí být jejich vztah ke vzniku škody natolik propojen, že již z působení prvotní příčiny lze důvodně dovozovat věcnou souvislost se vznikem škodlivého následku (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 5. 2010, sp. zn. 25 Cdo 3585/2007). Z celého řetězce všeobecné příčinné souvislosti je třeba sledovat jen ty příčiny, které jsou důležité pro odpovědnost za škodu. Musí se jednat o skutečnosti podstatné, bez kterých by ke vzniku škody nedošlo. Pro existenci kauzálního nexu je nezbytné, aby řetězec postupně nastupujících příčin a následků byl ve vztahu ke vzniku škody natolik propojen, že již z působení prvotní příčiny lze důvodně dovozovat věcnou souvislost se vznikem škodlivého následku. Zůstala-li původní škodní událost skutečností, bez které by k následku nedošlo, příčinná souvislost se nepřerušuje (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. 1. 2014, sp. zn. 30 Cdo 1729/2013). Ústavní soud v nálezu ze dne 1. 11. 2007, sp. zn. I. ÚS 312/05, uvedl, že je nutné, aby skutečnost, která má být příčinou, byla nutnou podmínkou toho, že se následek uskutečnil právě tak, jak se uskutečnil, tj. daným způsobem, v daném čase a v daném místě. Příčinná souvislost jako jeden z nezbytných předpokladů odpovědnosti za škodu je tedy dána tehdy, je-li škoda podle obvyklého chodu věcí i obecné zkušenosti adekvátním následkem protiprávního úkonu či škodní události.
47. V souvislostech daného případu je třeba z hlediska zjištěného skutkového stavu, jehož správnost nepodléhá dovolacímu přezkumu, souladně s námitkami žalobce uvedenými v dovolání uzavřít, že příčinou, bez níž by nedošlo ke vzniku škody, je vydání (byť pro žalobce příznivého) rozhodnutí o schválení technické způsobilosti vozidla, příčinná souvislost se tedy nepřerušuje.
48. Se žalobcem lze rovněž souhlasit, že na základě vydaného rozhodnutí mohl mít žalobce legitimní očekávání v to, že kupuje vozidlo, které je z hlediska právního způsobilé k provozu na pozemních komunikacích, a které tedy bude schopen používat k činnosti, k níž je určeno. Následné zrušení vydaného rozhodnutí bylo jen jedním z předpokladů vzniku škody (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 11. 2024, sp. zn. 30 Cdo 2068/2024, bod 56 a 57).
49. Okolnost, že u rozhodnutí pro účastníka ryze příznivých, která jsou následně pro nezákonnost zrušena, nemusí v některých případech škoda vzniknout ihned po vydání nezákonného rozhodnutí, ale až s delším časovým odstupem (až po jeho zrušení), na závěr o zachování nezbytné kauzality vliv mít nemůže. Hledisko časové souvislosti mezi porušením právní povinnosti orgánu veřejné moci a skutkovou událostí, z níž vznikla škoda, není pak samo o sobě rozhodující; rozhodující je jen věcná souvislost příčiny a následku, zatímco časová souvislost toliko napomáhá při posuzování věcné souvislosti (srov. již citovaný srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 11. 2024, sp. zn. 30 Cdo 2068/2024, bod 58, nebo obdobně rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 9.1990, sp. zn. 1 Cz 59/90).
50. Lze proto k dané otázce uzavřít, že pro žalobce příznivé pravomocné rozhodnutí, které v něm vyvolalo dobrou víru v to, že jde o rozhodnutí správné a zákonné, a bez nějž by si předmětné motorové vozidlo nepořídil, může představovat podstatnou příčinu vzniku škody spočívající ve znehodnocení vozidla ztrátou jeho způsobilosti k provozu na pozemních komunikacích v případě, bylo-li pro nezákonnost takové rozhodnutí následně zrušeno. Právní posouzení odvolacího soudu, který uzavřel, že samotné nezákonného rozhodnutí žalobci žádnou škodu nezpůsobilo a následně došlo k přerušení příčinné souvislosti (viz bod 12 napadeného rozsudku), je i v rozsahu této otázky nesprávné.
51. Za situace, kdy bylo dovolání shledáno přípustným, se Nejvyšší soud ve smyslu § 242 odst. 3 věty druhé o. s. ř. zabýval i tím, zda ve věci existují vady uvedené v § 229 odst. 1, § 229 odst. 2 písm. a) a b) a § 229 odst. 3 o. s. ř., případně jiné vady řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Nejvyšší soud však takové vady, a to ani žalobcem namítanou nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, neshledal.
52. S ohledem na shora uvedené postupoval Nejvyšší soud podle § 243e odst. 1 a 2 o. s. ř. a zrušil rozhodnutí odvolacího soudu v celém rozsahu včetně závislého výroku o náhradě nákladů řízení a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
53. Odvolací soud je ve smyslu § 243g odst. 1 části první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s § 226 o. s. ř. vázán právními názory dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vyslovenými.
54. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí ve věci (§ 243g odst. 1 o. s. ř.). Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 17. 1. 2025
JUDr. Pavel Simon předseda senátu