30 Cdo 2768/2017-136
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla
Simona a soudců Mgr. Víta Bičáka a JUDr. Františka Ištvánka v právní věci
žalobce M. S., narozeného XY, bytem v XY, zastoupeného Mgr. Davidem
Záhumenským, advokátem, se sídlem v Brně, Krkoškova 748/28, proti žalované
České republice – Ministerstvu pro místní rozvoj, se sídlem v Praze 1,
Staroměstské náměstí 932/6, o 247 000 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního
soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 18 C 79/2015, o dovolání žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 2. 11. 2016, č. j. 55 Co 351/2016-85, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 11. 2016, č. j. 55 Co 351/2016-85, a
rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 23. 4. 2016, č. j. 18 C 79/2015-57,
se v rozsahu rozhodnutí o nároku na náhradu nemajetkové újmy v částce 227 000
Kč s příslušenstvím zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k
dalšímu řízení.
1. Žalobce se domáhal zaplacení částky 227 000 Kč s příslušenstvím jako
zadostiučinění za nemajetkovou újmu, která mu měla vzniknout v důsledku
nesprávného úředního postupu spočívajícího v nepřiměřené délce řízení o
odstranění stavby, a částky 20 000 Kč s příslušenstvím jako zadostiučinění za
nemajetkovou újmu, která mu měla v uvedeném řízení vzniknout vydáním
nezákonných rozhodnutí Městského úřadu Nýřany, stavebního úřadu, ze dne 29. 9.
2010, č. j. OVMrá/7739/2010, a Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 11. 1.
2011, č. j. RR/111/11.
2. Obvodní soud pro Prahu 1 (dále také jako „soud prvního stupně“)
rozsudkem ze dne 23. 5. 2016, č. j. 18 C 79/2015-57, uložil žalované zaplatit
žalobci částku 49 500 Kč se zákonným úrokem z prodlení ve výši 8,05 % ročně z
této částku od 12. 8. 2015 do zaplacení (výrok I), zamítl žalobu v části o
zaplacení částky 197 500 Kč se zákonným úrokem z prodlení (výrok II) a uložil
žalované zaplatit žalobci na náhradu nákladů řízení částku 18 087 Kč (výrok
III).
3. Soud prvního stupně přitom vyšel z nesporného skutkového stavu, z
něhož k průběhu posuzovaného řízení vyplývá, že dne 12. 4. 2005 žalobce ohlásil
stavebnímu úřadu (Obecní úřad Líšťany) drobnou stavbu kolny na nářadí. Stavební
úřad žalobci dne 14. 4. 2005 sdělil, že proti provedení drobné stavby v rozsahu
uvedeném v ohlášení nemá námitek. Přípisem ze dne 26. 5. 2005 Městský úřad
Město Touškov, stavební úřad, vyzval Obecní úřad Líšťany, aby sdělení zrušil,
neboť dle místního šetření ze dne 23. 5. 2005 zasahuje stavba kolny do stavby
stávající žumpy, o jejímž odstranění je vedeno řízení. Obecní úřad Líšťany
přípisem ze dne 31. 5. 2005 žalobci sdělil, že své sdělení ze dne 14. 4. 2005 v
celém rozsahu ruší a nadále bude řízení probíhat před Městským úřadem Město
Touškov. Podle protokolu o místním šetření ze dne 28. 5. 2005 byla stavba kolny
v mezidobí provedena. Přípisem ze dne 7. 6. 2005 stavební úřad vyzval žalobce k
okamžitému zastavení prací na stavbě z důvodů shora uvedených. Dne 30. 6. 2005
vydal stavební úřad oznámení o zahájení řízení o odstranění stavby kolny a dne
27. 7. 2005 přerušil toto řízení pro nutnost vyřešení předběžné otázky
spočívající v tom, že stavba zasahuje svým umístěním do stávající stavby žumpy.
Usnesením Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 21. 12. 2006 byl určen k
projednání a rozhodnutí stavební úřad Městského úřadu Nýřany z důvodu vyloučení
všech úředních osob (Městského úřadu Města Touškov). Dne 15. 4. 2010 rozhodl
stavební úřad o pokračování řízení. Dne 19. 5. 2010 vyzval stavební úřad
žalobce k předložení žádosti o dodatečné povolení stavby ve lhůtě 90 dnů a
současně přerušil řízení do doby, kdy bude tato žádost podána nebo kdy marně
uplyne stanovená lhůta. Vzhledem k tomu, že žalobce žádost nepodal, oznámil dne
30. 8. 2010 stavební úřad, že v řízení bude pokračováno. Rozhodnutím Městského
úřadu Nýřany, stavebního úřadu, ze dne 29. 9. 2010, č. j. OVMrá/7739/2010, bylo
žalobci nařízeno odstranění stavby kolny na nářadí. Rozhodnutím ze dne 11. 1.
2011, č. j. RR/111/11, pak Krajský úřad Plzeňského kraje odvolání žalobce
zamítl a rozhodnutí o odstranění stavby potvrdil. Proti rozhodnutí krajského
úřadu podal žalobce žalobu, kterou Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 28. 3.
2013, č. j. 57 A 3/2011-56, jako nedůvodnou zamítl. Ke kasační stížnosti
žalobce Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 22. 5. 2014, č. j. 3 As
71/2013-23, rozsudek krajského soudu pro nezákonnost zrušil a věc mu vrátil k
dalšímu řízení. Krajský soud v Plzni pak rozsudkem ze dne 29. 8. 2014, č. j. 57
A 3/2011-111, zrušil rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 11. 1.
2011, č. j. RR/111/11, o odstranění stavby kolny a věc mu vrátil k dalšímu
řízení. Krajský úřad Plzeňského kraje rozhodnutím ze dne 9. 10. 2014, č. j.
RR/3912/14, zrušil rozhodnutí Městského úřadu Nýřany ze dne 29. 10. 2010, č. j.
OVMrá/7739/2010, o odstranění stavby kolny a řízení zastavil.
4. Soud prvního stupně v prvé řadě seznal, že na posuzované správní
řízení dopadá čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále
jen „Úmluva“), protože výsledek řízení byl rozhodující pro výkon vlastnického
práva žalobce k danému pozemku a jednalo se o právo civilní povahy mající svůj
základ ve vnitrostátním právu, přičemž postupoval s odkazem na rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014 (rozhodnutí
Nejvyššího soudu jsou dostupná na www.nsoud.cz). Na posuzované řízení se tak
podle soudu prvního stupně uplatní i stanovisko občanskoprávního a obchodního
kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, uveřejněné
pod číslem 58/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek (dále jen
„Stanovisko“), a závěry v něm obsažené.
5. Dále na základě provedeného dokazování dospěl k závěru, že v
posuzovaném řízení došlo k nesprávnému úřednímu postupu spočívajícímu v
nepřiměřené délce řízení o odstranění stavby kolny, které trvalo 9 let a 3
měsíce (od 30. 6. 2005 do 9. 10. 2014), a dále k vydání nezákonných rozhodnutí,
a to rozhodnutí Městského úřadu Nýřany ze dne 29. 10. 2010, č. j. OVMrá/
7739/2010, a rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 11. 1. 2011, č.
j. RR/111/11.
6. Soud prvního stupně nesouhlasil s žalovanou, že nelze vycházet z
celkové délky řízení, nýbrž je nutno zkoumat jednotlivé dílčí průtahy, neboť by
takto mohla být vyloučena jakákoliv odpovědnost státu za sebedelší správní
řízení, v němž by správní orgán formálně dodržel všechny dílčí lhůty stanovené
pro jednotlivé úkony. Neztotožnil se ani s dalším názorem žalované, že žalobce
dostatečně netvrdil vznik nemajetkové újmy, která mu vznikla nesprávným úředním
postupem a nezákonnými rozhodnutími, neboť žalobce své povinnosti tvrzení
ohledně vzniku nemajetkové újmy dostál, když tvrdil, že byl vystaven
dlouhotrvajícímu stresu, který se podílel i na vzniku jeho srdečního
onemocnění, což lze přičítat právě nejistotě ohledně výsledku posuzovaného
řízení. Soud prvního stupně tedy naznal, že je třeba poskytnout zadostiučinění
v peněžité formě.
7. Soud prvního stupně přitom vyšel ze základní částky 15 000 Kč za rok
trvání řízení (za první dva roky polovinu), tedy 123 750 Kč za celou dobu
řízení. Tuto částku snížil vzhledem ke složitosti řízení a tomu, že věc musel
projednávat i Nejvyšší správní soud, o 20 %. Základní částku dále snížil o 20 %
pro malý význam řízení pro žalobce, a konečně o dalších 20 % z důvodu přispění
žalobce k celkové délce posuzovaného řízení, když navzdory výzvě stavebního
úřadu nepodal žádost o dodatečné povolení stavby a nechal tak marně uplynout
devadesátidenní lhůtu. Soud prvního stupně tak uzavřel, že žalobci z titulu
finančního zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu náleží částka 49 500 Kč
spolu se zákonným úrokem z prodlení.
8. Městský soud v Praze jako soud odvolací k odvolání žalobce a žalované
napadeným rozsudkem ze dne 2. 11. 2016, č. j. 55 Co 351/2016-85, ve znění
opravného usnesení ze dne 9. 5. 2017, č. j. 55 Co 351/2016-107, rozsudek soudu
prvního stupně změnil jen tak, že ohledně částky 21 750 Kč s úrokem z prodlení
se žaloba zamítá, a ohledně částky 20 000 Kč s úrokem z prodlení a v nákladovém
výroku rozsudek soudu prvního stupně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení,
jinak rozsudek soudu prvního stupně potvrdil.
9. Odvolací soud vyšel ze skutkového stavu zjištěného soudem prvního
stupně, přitom však poukázal na to, že soud prvního stupně přehlédl, že žalobce
fakticky uplatnil dva návrhy, a to náhradu nemajetkové újmy ve výši 20 000 Kč s
příslušenstvím jako zadostiučinění za nezákonné rozhodnutí, a zbylou částku s
příslušenstvím jako náhradu nemajetkové újmy za nesprávný úřední postup
(nepřiměřenou délku řízení). Prvním nárokem se soud prvního stupně v odůvodnění
rozsudku vůbec nezabýval, tudíž v této části zamítavého výroku je jeho rozsudek
nepřezkoumatelný, a odvolací soud ho proto v této části zrušil a vrátil věc k
10. Ve vztahu k požadovanému zadostiučinění za nemajetkovou újmu
způsobenou délkou posuzovaného řízení odvolací soud shledal jako správný závěr
soudu prvního stupně, že na posuzované řízení, které se týkalo soukromého
práva, a to práva na stavbu na svém pozemku, lze v souladu s judikaturou
dovolacího soudu uplatnit závěry plynoucí ze Stanoviska, týkající se odškodnění
za nepřiměřenou délku řízení dle čl. 6 Úmluvy.
11. Odvolací soud se ztotožnil i se závěrem soudu prvního stupně v tom,
že došlo k nesprávnému úřednímu postupu, nepřiměřené délce řízení dle § 13
odst. 1 věty třetí zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou
při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně
zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti
(notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“). Proto neměla
význam námitka žalované, že bylo rozhodováno ve lhůtách.
12. Při určení výše zadostiučinění na rozdíl od soudu prvního stupně
nevycházel z celkové doby řízení 9 let a 3 měsíce. Mělo být totiž zohledněno,
že řízení bylo opakovaně přerušeno. Po dobu přerušení řízení neběží lhůty, a
nelze proto požadovat po správním orgánu, aby ve věci jednal a rozhodoval.
Tudíž tuto dobu zpravidla nelze zahrnout do doby nepřiměřené délky řízení.
Tento závěr podle odvolacího soudu potvrzuje rozsudek Nejvyššího soudu ze dne
14. 1. 2016, sp. zn. 30 Cdo 954/2014, a proto odvolací soud dovodil, že během
přerušení řízení tu zpravidla nebude nesprávný úřední postup, tudíž ani
odpovědnost státu. Proto odvolací soud dobu, po kterou bylo řízení přerušeno,
do celkové odškodňované doby řízení nezapočítal a vyšel z celkové doby řízení 4
roky a 1 měsíc.
13. I tato doba však byla podle odvolacího soudu nepřiměřená, neboť jak
se později ukázalo, správní orgány neměly vést řízení o odstranění stavby
vůbec. Za této situace považoval odvolací soud za správné poskytnout žalobci
zadostiučinění v penězích. V souladu se Stanoviskem a praxí soudu určil
odvolací soud částku 15 000 Kč ročně jako výchozí. Základní výše zadostiučinění
tak činila 46 250 Kč. Tuto částku odvolací soud snížil o 10 % z důvodu, že věc
byla rozhodována ve více instancích, o dalších 10 % z důvodu složitosti věci a
konečně o 20 % z důvodu nižšího významu řízení pro žalobce. Takto upravené výši
zadostiučinění odpovídá částka 27 750 Kč.
II. Dovolání a vyjádření k němu
14. Rozsudek odvolacího soudu v rozsahu změny a potvrzení zamítavého
výroku rozsudku soudu prvního stupně napadl žalobce (dále též „dovolatel“),
zastoupený advokátem, dovoláním.
15. Odvolací soud se podle dovolatele odchýlil od Stanoviska v otázce,
zda lze dobu přerušení řízení zahrnout do celkové doby řízení pro účely
hodnocení její přiměřenosti nebo výše odškodnění. Dle dovolatele ze Stanoviska
plyne, že do doby řízení je v zásadě třeba započítávat i dobu, po níž bylo
řízení přerušeno. Dále měl odvolací soud chybovat v určení výše základního
zadostiučinění (roční sazby) a aplikace kritérií dle § 31a odst. 3 OdpŠk.
Odvolací soud měl také nedodržet svou povinnost své rozhodnutí řádně odůvodnit,
když neuvedl, proč je dle něj v zásadě nutné nezapočítávat dobu přerušení
řízení do celkové délky řízení.
16. Podle dovolatele tvrzení odvolacího soudu, že v čase, když je řízení
přerušeno, nelze po správním orgánu vyžadovat, aby ve věci jednal, nemá oporu v
zákoně, když z ustanovení § 65 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, jednoznačně
plyne, že správní orgán je naopak povinen jednat, aby došlo k odstranění důvodu
přerušení. Stanovisko přitom tvrdí pravý opak a odvolací soud měl vycházet z
celkové doby řízení 9 let a 3 měsíce.
17. Dovolatel se dále domnívá, že odvolací soud nesprávně určil základní
roční částku zadostiučinění. Dle Stanoviska při stanovení základní částky bude
hrát roli zejména celková doba řízení, nikoliv složitost či význam řízení, když
tato kritéria se použijí až u následného zvýšení nebo snížení výsledné částky.
Délka řízení byla v rozsahu 9 let a 3 měsíce, což odůvodňuje užití základní
částky ve výši přinejmenším 20 000 Kč za rok řízení.
18. K chybnému posouzení mělo také dojít při vymezení kritérií pro
modifikaci základní částky. Ke kritériu složitosti věci dovolatel uvedl, že
ačkoliv státu nelze v zásadě přičítat k tíži prodloužení řízení vzniklé v
důsledku povinnosti vypořádat se s opravnými prostředky účastníků řízení,
nejsou ospravedlnitelné průtahy vznikající rušením rozhodnutí nižších soudů,
zejména pokud jsou jim nadřízenými soudy vytýkány chyby, kterých se dopustily
(k čemuž dovolatel poukázal na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze
dne 21. 6. 2005, Kubizňáková proti České republice, č. stížnosti 28661/03,
odst. 35; rozsudek ze dne 31. 1. 2006, Yurtayev proti Ukrajině, č. stížnosti
11336/02, odst. 41; a rozsudek ze dne 5. 11. 2009, Spas Todorov proti
Bulharsku, č. stížnosti 38299/05, odst. 41-44). V daném případě bylo využití
opravných prostředků ze strany žalobce adekvátní, jelikož jednotlivé úřady a
soudy nebyly schopny ve věci řádně rozhodnout. Neznalost práva ze strany
správních orgánů a soudů by přitom neměla jít k tíži žalobce. Naopak se jednalo
o důvod, proč zvýšit základní částku odškodnění, když žalobce musel podstoupit
zdlouhavé řízení a obrátit se na větší množství úřadů a soudů, aby byl schopen
dobrat se spravedlivého řešení své věci.
19. Soudy při posouzení jednání orgánů státu také neměly reflektovat
skutečnost až alarmujícího nesprávného úředního postupu orgánů neznalých právo.
Jednotlivé orgány nebyly s to řádně aplikovat zákon, nesprávně zahájily a vedly
řízení, které nakonec vedlo k vydání nezákonných rozhodnutí.
20. Pochybení se soudy konečně měly dopustit i při posouzení významu
řízení pro žalobce jako nižšího, kdy odvolací soud snížil základní částku o 20
%. Žalobce byl vystaven dlouhotrvajícímu stresu, který se i podílel na vzniku
jeho srdečního onemocnění a postupem orgánů bylo zároveň zasaženo přesvědčení
žalobce o právním státu, když orgány postupovaly dle vlastní libovůle a
ignorovaly své zákonné povinnosti po dobu devíti let.
21. Žalovaná se k dovolání vyjádřila tak, že s ohledem na § 65 odst. 1
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve spojení s § 64 odst. 1 tamtéž a § 13
OdpŠk, je nesprávným úředním postupem opožděné provedení úkonu nebo vydání
rozhodnutí, nikoli celková doba řízení. Stavební řízení je upraveno stavebním
zákonem a správním řádem, které určují lhůty pro provedení úkonu nebo vydání
rozhodnutí. Odvolací soud tak měl zkoumat, jestli stavební úřad prováděl úkony
nebo vydával rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě a podle toho posoudit
odpovědnost žalované za škodu. Odvolací soud tedy namísto toho, aby z dodržení
lhůt pro vydání rozhodnutí dovodil absenci odpovědnosti státu za škodu,
22. Podle žalované nelze Stanovisko aplikovat na soudní i správní řízení
stejným způsobem, přičemž zásadní rozdíl spočívá již v tom, že pro soudní
řízení zákon zásadně nestanoví lhůty pro vydání rozhodnutí, zatímco v řízení
správním platí pravý opak. Proto nelze ze Stanoviska dovodit požadavek zahrnout
do celkové doby trvání správního řízení i dobu, po kterou bylo toto řízení
přerušeno. Dále žalovaná poukazuje na to, že žalobce mylně zaměňuje základní
částku zadostiučinění a základní částku zadostiučinění za jeden rok řízení,
přičemž významu řízení odpovídá určení základní částky při spodní hranici.
Postup odvolacího soudu nevybočuje z praxe dovolacího soudu, a pokud má žalobce
za to, že měla tato otázka být posouzena jinak, neuvádí k tomu žádné argumenty,
přičemž totéž v zásadě konstatuje žalovaná i ve vztahu k nesouhlasu žalobce s
aplikací kritérií pro zvýšení či snížení základní částky zadostiučinění.
III. Formální náležitosti dovolání
23. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a rozhodl podle zákona
č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2014 do 29. 9.
2017 (viz čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb. a čl. II bod 2 zákona č. 296/2017
Sb.), dále jen „o. s. ř.“
24. Dovolání bylo podáno včas (§ 240 odst. 1 o. s. ř.), osobou k tomu
oprávněnou, za splnění podmínky § 241 odst. 1 o. s. ř.
IV. Přípustnost dovolání
25. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná
rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
26. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné
proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí,
jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního
práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací
praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla
vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být
dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
27. Podle § 241a o. s. ř. lze dovolání podat pouze z důvodu, že
rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci
(odstavec 1). V dovolání musí být vedle obecných náležitostí (§ 42 odst. 4. o.
s. ř.) uvedeno, proti kterému rozhodnutí směřuje, v jakém rozsahu se rozhodnutí
napadá, vymezení důvodu dovolání, v čem dovolatel spatřuje splnění předpokladů
přípustnosti dovolání (§ 237 až 238a o. s. ř.) a čeho se dovolatel domáhá
(dovolací návrh) (odstavec 2). Důvod dovolání se vymezí tak, že dovolatel uvede
právní posouzení věci, které pokládá za nesprávné, a že vyloží, v čem spočívá
nesprávnost tohoto právního posouzení (odstavec 3).
28. K nesouhlasu dovolatele s určením výše základní částky odškodnění a
posouzením kritérií pro zvýšení nebo snížení základní částky Nejvyšší soud
nejprve připomíná svoji konstantní rozhodovací praxi, podle které stanovení
formy nebo výše přiměřeného zadostiučinění je především úkolem soudu prvního
stupně a přezkum úvah tohoto soudu úkolem soudu odvolacího. Přípustnost
dovolání nemůže založit pouhý nesouhlas s výší přisouzeného zadostiučinění,
neboť ta se odvíjí od okolností každého konkrétního případu a nemůže sama o
sobě představovat otázku hmotného práva ve smyslu § 237 o. s. ř. Dovolací soud
při přezkumu výše zadostiučinění v zásadě posuzuje právní otázky spojené s
výkladem podmínek a kritérií obsažených v § 31a odst. 3 OdpŠk, přičemž
výslednou částkou se zabývá až tehdy, byla-li by vzhledem k aplikaci tohoto
ustanovení na konkrétní případ zcela zjevně nepřiměřená. Jinými slovy, dovolací
soud posuzuje v rámci dovolacího řízení, jakožto řízení o mimořádném opravném
prostředku, jen správnost základních úvah soudu, jež jsou podkladem pro
stanovení výše přiměřeného zadostiučinění (tedy např. to, zdali byly splněny
podmínky pro snížení přiměřeného zadostiučinění z důvodu obstrukčního chování
účastníka, nikoliv již to, zda v důsledku aplikace tohoto kritéria měly soudy
přiměřené zadostiučinění snížit o 10 %, o 20 % nebo o 30 %; srov. rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 15. 12. 2010, sp. zn. 30 Cdo 4462/2009).
29. Přípustnost dovolání ve smyslu § 237 o. s. ř. tak nemůže založit
nesouhlas dovolatele s posouzením kritérií složitosti řízení, postupu orgánu
veřejné moci a významu řízení pro žalobce [§ 31a odst. 3 písm. b), d) a e)
OdpŠk] a se stanovenou procentuální modifikací základní částky, neboť v této
části představuje podané dovolání pouhou skutkovou a právní polemiku s důvody
napadeného rozhodnutí, aniž by v souladu s ustanovením § 241a odst. 2 a 3 o. s.
ř. obsahovalo vymezení předpokladů přípustnosti a dovolacího důvodu či
formulovalo právní otázku, při jejímž řešení se měl odvolací soud odchýlit od
rozhodovací praxe dovolacího soudu (srov. též usnesení Nejvyššího soudu ze dne
25. 9. 2013, sp. zn. 29 Cdo 2394/2013, uveřejněné pod číslem 4/2014 Sbírky
soudních rozhodnutí a stanovisek, či ze dne 31. 3. 2014, sp. zn. 29 NSCR
36/2014). To platí i o polemice dovolatele, zda celková délka posuzovaného
řízení s ohledem na všechny okolnosti byla či nebyla extrémní a zda je tak na
místě vycházet z vyšší základní částky.
30. Přípustnost dovolání podle § 237 o. s. ř. v této souvislosti nemůže
založit ani poukaz dovolatele na následné zrušení vydaných rozhodnutí, neboť
pokud uvedenou skutečnost odvolací soud nepovažoval za důvod pro navýšení
přiznaného zadostiučinění, nijak se tím neodchýlil od ustálené rozhodovací
praxe dovolacího soudu, kdy i podle Stanoviska [část IV c)] „pod pojem
nesprávnosti postupu orgánu veřejné moci je třeba zahrnout i takové případy, v
nichž dojde ke zrušení rozhodnutí soudu nižšího stupně jen proto, že soud
nižšího stupně nerespektoval závazný právní názor soudu vyššího stupně či nález
Ústavního soudu (čl. 89 odst. 2 Ústavy), který mu byl z jeho úřední činnosti
znám, popř. byl publikován ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu), jak
dovodil Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 20. 10. 2010, sp. zn. 30 Cdo 1637/2009.
Ve zrušovacím rozhodnutí musí být ale zřetelně uvedeno, že rozhodnutí soudu
nižšího stupně je zrušováno právě z důvodu nerespektování právního názoru soudu
vyššího stupně. Neodpovídalo by totiž zásadě promptnosti kompenzačního řízení,
jestliže by v jeho průběhu muselo být samostatně právně posuzováno, z jakého
důvodu bylo dané rozhodnutí zrušeno. Podobným případem je i situace, kdy
rozhodnutí soudu nižšího stupně bylo zrušeno výlučně z důvodu jeho
nepřezkoumatelnosti nebo procesní vady soudu nižšího stupně.“ Taková situace
přitom v posuzovaném řízení, alespoň podle skutkového stavu, z něhož napadené
rozhodnutí vychází, nenastala.
31. Dovolání je přípustné dle § 237 o. s. ř. pro řešení otázky hmotného
práva, zda je nutno do celkové doby řízení pro účely hodnocení její
přiměřenosti nebo výše odškodnění zahrnout i dobu, po kterou bylo řízení
přerušeno, neboť při jejím řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené
rozhodovací praxe dovolacího soudu.
V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu
32. Dovolání je důvodné.
33. Podle § 13 OdpŠk stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným
úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti
učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon
pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za
nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat
rozhodnutí v přiměřené lhůtě (odstavec 1). Právo na náhradu škody má ten, jemuž
byla nesprávným úředním postupem způsobena škoda (odstavec 2).
34. Podle § 31a Odpšk bez ohledu na to, zda byla nezákonným rozhodnutím
nebo nesprávným úředním postupem způsobena škoda, poskytuje se podle tohoto
zákona též přiměřené zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu (odstavec 1).
Zadostiučinění se poskytne v penězích, jestliže nemajetkovou újmu nebylo možno
nahradit jinak a samotné konstatování porušení práva by se nejevilo jako
dostačující. Při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění se přihlédne k
závažnosti vzniklé újmy a k okolnostem, za nichž k nemajetkové újmě došlo
(odstavec 2). V případech, kdy nemajetková újma vznikla nesprávným úředním
postupem podle § 13 odst. 1 věty druhé a třetí nebo § 22 odst. 1 věty druhé a
třetí, přihlédne se při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění rovněž ke
konkrétním okolnostem případu, zejména k a) celkové délce řízení, b) složitosti
řízení, c) jednání poškozeného, kterým přispěl k průtahům v řízení, a k tomu,
zda využil dostupných prostředků způsobilých odstranit průtahy v řízení, d)
postupu orgánů veřejné moci během řízení a e) významu předmětu řízení pro
poškozeného (odstavec 3).
35. Podle odvolacího soudu po dobu přerušení řízení neběží lhůty, a
nelze proto požadovat po správním orgánu, aby ve věci jednal a rozhodoval,
tudíž tuto dobu zpravidla nelze zahrnout do doby nepřiměřené délky řízení. Z
toho odvolací soud dovodil, že během přerušení správního řízení tu zpravidla
nebude nesprávný úřední postup a ani odpovědnost státu. Proto dobu, po kterou
bylo řízení přerušeno (od 27. 7. 2005 do 15. 4. 2010 a dále od 19. 5. 2010 do
30. 8. 2010) do celkové odškodňované doby řízení nezapočítal a vycházel z
celkové doby řízení 4 roky a 1 měsíc.
36. Odkázal-li odvolací soud v této souvislosti na rozsudek Nejvyššího
soudu ze dne 14. 1. 2016, sp. zn. 30 Cdo 954/2014, nelze tento odkaz považovat
za přiléhavý, neboť v uvedeném rozsudku dovolací soud toliko hodnotil postup
soudu, který řízení nepřerušil a na místo toho vyčkával výsledku jiného řízení.
Z označeného rozhodnutí však nelze učinit závěr, že dojde-li k přerušení
řízení, nemůže být tato doba započítávána do celkové doby řízení pro účely
stanovení výše zadostiučinění v penězích.
37. Naopak, již ve Stanovisku (část III. 3) Nejvyšší soud uvedl, že do
doby řízení je v zásadě třeba započítávat i dobu, po níž bylo řízení přerušeno.
Bude tedy zpravidla započitatelná doba, po níž bylo řízení přerušeno proto, že
soud podal návrh Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky,
nebo tehdy, jestliže řízení bylo přerušeno v důsledku prohlášení konkurzu na
některého z účastníků (§ 263 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho
řešení) či pro nutnost vyčkat zjištění okruhu dědiců k posouzení otázky
právního nástupnictví po zemřelém účastníkovi řízení (§ 107 odst. 1 věta druhá
o. s. ř.). Do celkové doby řízení se započítá i doba, po níž bylo řízení
přerušeno v důsledku shodného návrhu účastníků (§ 110 o. s. ř.). Obdobně doba,
po níž bylo řízení přerušeno proto, že soud požádal Soudní dvůr Evropských
společenství (nyní Soudní dvůr Evropské Unie) o rozhodnutí o předběžné otázce,
se do celkové doby řízení započítá, aniž by zde i v předchozím uvedeném případu
však šlo o prodloužení řízení přičitatelné státu.
38. V rozsudku ze dne 24. 11. 2010, sp. zn. 30 Cdo 4923/2009, Nejvyšší
soud dovodil, že pro účely posouzení, zda v řízení, které bylo přerušeno nebo
ve kterém nebylo možno z jiného důvodu pokračovat, došlo k porušení práva na
projednání věci v přiměřené lhůtě ve smyslu § 13 odst. 1 věta druhá a třetí
OdpŠk, je třeba zkoumat, zda ve vedlejším řízení, které si nečinnost v původním
řízení vynutilo, byla věc projednána v přiměřené lhůtě. Pokud tomu tak je,
nelze učinit závěr o tom, že by z důvodu jeho nepokračování byla délka
původního řízení nepřiměřená. Jestliže však délka vedlejšího řízení přiměřená
není, a to z důvodů přičitatelných státu, tj. došlo-li ve smyslu § 13 odst. 1
věta druhá a třetí OdpŠk k porušení práva účastníků vedlejšího řízení na
projednání věci v přiměřené lhůtě, promítá se tato skutečnost i do závěru o
nepřiměřené délce původního řízení.
39. Lze tedy uzavřít, že odvolací soud postupoval v rozporu se
Stanoviskem a tam uvedenou judikaturou dovolacího soudu, pokud se nezabýval
tím, zda ve vedlejším řízení byla věc projednána v přiměřené, příp. zákonné
lhůtě či zda vůbec byly dány důvody pro jeho iniciování či přerušení hlavního
řízení, když si neopatřil ani základní skutková zjištění týkající se předmětu a
průběhu tohoto vedlejšího řízení.
40. První přerušení řízení, které se týkalo vyřešení předběžné otázky,
zda stavba kolny zasahuje do stavby žumpy, přitom trvalo 5 let, a druhé
přerušení řízení, které se týkalo výzvy žalobci, aby předložil žádost o
dodatečné povolení stavby, trvalo přes 3 měsíce.
41. Ve vztahu k posouzení přerušení hlavního řízení do vyřešení
předběžné otázky je tak právní posouzení celkové délky řízení a její
přiměřenosti, jakož i v závislosti na ní stanovené výše peněžitého
zadostiučinění nesprávné.
42. V případě druhého přerušení řízení, jehož důvodem byla výzva žalobci
k zahájení řízení o dodatečné povolení stavby kolny (k čemuž ovšem, jak tomu
alespoň naznačují dosavadní skutková zjištění, žalobce neviděl důvod, což mu
bylo následně potvrzeno i výsledkem posuzovaného řízení), se toliko v procesním
postupu stavebního úřadu odrazil jeho právní názor na předmět řízení. Není zde
tak na místě posuzovat průběh vedlejšího řízení, které se nekonalo, není ovšem
ani na místě dobu tohoto přerušení do celkové doby řízení nezapočítávat. I ve
vztahu k tomuto přerušení řízení je tak právní posouzení věci odvolacím soudem
nesprávné.
43. Podle § 242 odst. 3 o. s. ř. je-li dovolání přípustné, dovolací soud
přihlédne též k vadám uvedeným v § 229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3
o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné
rozhodnutí ve věci.
44. Označí-li žalobci organizační složku nebo organizační složky, které
nebyly příslušné za stát jednat, nejde o vadu podání ani o nedostatek podmínky
řízení; soud je povinen z úřední povinnosti správnou organizační složku zjistit
a začít s ní jednat, aniž by o tom vydával zvláštní usnesení (srov. usnesení
Nejvyššího soudu ze dne 28. 4. 2004, sp. zn. 33 Odo 67/2004). Podle § 6 odst. 3
OdpŠk není-li možno (ve věcech náhrady škody způsobené rozhodnutím nebo
nesprávným úředním postupem) určit úřad příslušný podle předchozích odstavců
citovaného ustanovení (a k takovým situacím lze přiřadit i tu, v níž by
skutkové okolnosti dané věci vedly k určení příslušnosti různých organizačních
složek státu), jedná za stát Ministerstvo financí (srov. rozsudek Nejvyššího
soudu ze dne 25. 6. 2013, sp. zn. 25 Cdo 3495/2012). V nyní posuzované věci se
jedná o jeden nárok na zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou
nepřiměřeně dlouhým řízením, které s ohledem na dopad čl. 6 odst. 1 Úmluvy bylo
posuzováno jako jeden celek, vedeným nejprve před správními úřady, následně
před správními soudy a posléze opět před správním úřadem. Vzhledem k uvedeným
skutkovým zjištěním by pro fázi řízení před správními orgány bylo podle § 6
odst. 2 písm. b) OdpŠk skutečně příslušné jednat za stát Ministerstvo pro
místní rozvoj. Jeho příslušnost za stát jednot ovšem již nelze z citovaného
ustanovení dovodit ve vztahu k újmě způsobené nesprávným úředním postupem ve
správním soudnictví. Vzhledem k ustanovení § 6 odst. 3 OdpŠk, ustanovení § 21
odst. 5 věty druhé o. s. ř. a výše nastíněným judikaturním závěrům je proto v
posuzované věci příslušným úřadem, jednajícím jménem státu, Ministerstvo
financí. Jednaly-li soudy za žalovanou s jinou než příslušnou organizační
složkou, jedná se o vadu řízení, která mohla mít za následek nesprávné
rozhodnutí ve věci (pouze pro úplnost dovolací soud dodává, že uvedený závěr se
samozřejmě nevztahuje na nárok na náhradu nemajetkové újmy způsobené nezákonným
rozhodnutím).
VI. Závěr
45. Protože dovolání žalobce dovolací soud shledal důvodným a současně
shledal, že řízení je zatíženo vadou, která mohla mít za následek nesprávné
rozhodnutí ve věci, napadený rozsudek odvolacího soudu podle ustanovení § 243e
odst. 1 o. s. ř., v rozsahu celého žalobního nároku na náhradu nemajetkové újmy
způsobené nepřiměřenou délkou řízení (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne
19. 11. 2014, sp. zn. 30 Cdo 3850/2014, uveřejněný pod číslem 37/2015 Sbírky
soudních rozhodnutí a stanovisek), zrušil. Protože minimálně co do zjištěné
vady řízení platí důvody, pro které bylo zrušeno rozhodnutí odvolacího soudu,
také na rozhodnutí soudu prvního stupně, zrušil dovolací soud ve stejném
rozsahu i toto rozhodnutí a věc podle § 243 odst. 2 o. s. ř. vrátil soudu
prvního stupně k dalšímu řízení, jak je uvedeno ve výrokové části tohoto
rozsudku.
46. Soudy jsou ve smyslu § 243g odst. 1 části první věty za středníkem
o. s. ř. ve spojení s § 226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v
tomto rozsudku vyslovenými. Soudy, a to poté, co ve vztahu k nároku na náhradu
nemajetkové újmy způsobené nepřiměřenou délkou řízení začnou jednat s
příslušnou organizační složkou, Ministerstvem financí, si nejprve opatří, a to
případně i postupem podle § 118a o. s. ř., odpovídající skutková zjištění ve
vztahu k vedlejšímu řízení, a poté znovu posoudí přiměřenost celkové délky
řízení, a to i se zohledněním skutečností týkajících se průběhu vedlejšího
řízení, v závislosti na výsledku tohoto posouzení případně znovu zváží i formu
či výši zadostiučinění, přičemž v takovém případě vyjdou ze základní částky
stanovené násobkem celkové doby řízení a částky přiznávané za jednotku času
řízení v letech či měsících s následným připočtením či odečtením vlivu
skutečností vyplývajících z kritérií obsažených v § 31a odst. 3 písm. b) až e)
OdpŠk. Výsledná částka peněžitého zadostiučinění pak musí dostát požadavku
přiměřenosti kompenzačního prostředku nápravy vzniklé újmě.
47. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne
odvolací soud v rámci nového rozhodnutí ve věci (§ 243g odst. 1 věta druhá o.
s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 12. 6. 2019
JUDr. Pavel Simon
předseda senátu