30 Cdo 4315/2019-242
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr.
Františka Ištvánka a soudců JUDr. Davida Vláčila a JUDr. Pavla Simona v právní
věci žalobců a) O. P., narozeného XY a b) M. P., narozené XY, oba bytem XY,
zastoupených JUDr. Petrem Veselým, advokátem se sídlem v Kadani, Nerudova 348,
proti žalované České republice – Ministerstvu práce a sociálních věcí, se
sídlem v Praze 2, Na Poříčním právu 1/376, o zadostiučinění za nemajetkovou
újmu, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2 pod sp. zn. 14 C 201/2017, o
dovolání žalobců proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 4. 4. 2019, č.
j. 29 Co 20/2019-171, takto:
I. Dovolání směřující proti výroku I rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 4.
4. 2019, č. j. 29 Co 20/2019-17, se zamítá, ve zbývajícím rozsahu se odmítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
1. Obvodní soud pro Prahu 2 (dále jen „soud prvního stupně“) rozsudkem
ze dne 2. 8. 2018, č. j. 14 C 201/2017-138 (140), zamítl žalobu žalobců, aby
žalovaná každému z nich zaplatila částku 111 561 Kč s příslušenstvím (výrok I)
a současně žalobcům uložil společně a nerozdílně zaplatit žalované na nákladech
řízení částku 1 200 Kč (výrok II).
2. Soud prvního stupně rozhodoval o požadavku na finanční kompenzaci
žalobců za nemajetkovou újmu vzniklou jim průtahy ve správním řízení před
Krajským úřadem Moravskoslezského kraje pod sp. zn. SOC/1659/2013 Sok a v
odvolacím řízení Ministerstvem práce a sociálních věcí nejdříve pod sp. zn.
2013/50613 a později pod sp. zn. 2016/273671 (dále též jen „posuzované řízení“
nebo „správní řízení“), kterému žalovaná při předběžném projednání nároku
nevyhověla. Správní řízení bylo zahájeno dne 30. 11. 2012 žádostí žalobců o
zařazení do evidence žadatelů vhodných stát se osvojiteli, podanou
prostřednictvím Magistrátu města Opavy, a skončilo až rozhodnutím Ministerstva
práce a sociálních věcí jako odvolacího orgánu ze dne 23. 2. 2018 č. j.
MPSV-2016/273671-231/12. Soud prvního stupně vycházel z toho, že žalobci byli
účastníky správního řízení vedeného o jejich zařazení do evidence osob vhodných
stát se osvojiteli (či pěstouny, či do evidence osob, které mohou vykonávat
pěstounskou péči na přechodnou dobu) dle ust. § 22 odst. 5 a 6 zákona č.
359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí (dále jen „zákon č. 359/1999
Sb.“). Soud prvního stupně podrobně popsal průběh správního řízení, kdy Krajský
úřad Moravskoslezského kraje žádost žalobců dne 27. 6. 2013 zamítl. Na základě
odvolání podaného dne 9. 7. 2013 Ministerstvo práce a sociálních věcí svým
rozhodnutím z 30. 8. 2013 odvolání zamítlo a rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně potvrdilo, dne 30. 10. 2013 byla podána správní žaloba a dne 11.
3.2014 Krajský soud v Ostravě rozsudkem pod č. j. 38 Ad 44/2013-61 zrušil pro
vady řízení rozhodnutí odvolacího správního orgánu a věc mu vrátil k dalšímu
řízení. Ministerstvo práce a sociálních věcí rozhodnutím ze dne 20. 5. 2014
odvolání žalobců znovu zamítlo a napadené rozhodnutí znovu potvrdilo. Žalobci
podali další správní žalobu, o níž rozhodl Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze
dne 13. 10. 2016 č. j. 22 Ad 84/2014-73. Správní soud znovu zrušil rozhodnutí
Ministerstva práce a sociálních věcí a znovu věc vrátil tomuto správnímu orgánu
k dalšímu řízení. Správní řízení bylo ukončeno rozhodnutím Ministerstva práce a
sociálních věcí ze dne 23. 2. 2018 č. j. MPSV-2016/273671-231/12, které nabylo
právní moci. Tímto rozhodnutím bylo odvolání žalobců zamítnuto a napadené
rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje ze dne 27. 6. 2013 bylo
potvrzeno. Žalobci v mezidobí – po vydání zrušujícího rozsudku Krajského soudu
v Ostravě ze dne 13. 10. 2016 – podali ke správnímu soudu žalobu na nečinnost
správního orgánu v posuzovaném správním řízení, o žalobě rozhodl Krajský soud v
Ostravě rozsudkem ze dne 7. 9. 2017, č. j. 22 A 62/2017-46. Žaloba byla
zamítnuta se závěrem, že správní orgán je ve vyřizování věci žalobců v období
po 14. 12. 2016 činný a nedopustil se neodůvodněných průtahů. Kasační stížnost
podaná žalobci byla zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 22.
2. 2018 č. j. 10 Ads 322/2017-28.
3. V rovině právního posouzení soud prvního stupně na takto zjištěný
skutkový stav aplikoval § 1 odst. 1, § 5, § 13 odst. 1 a § 31a odst. 1 zákona
č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci
rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní
rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“ nebo „zák. č. 82/1998 Sb.“) a současně
přihlédl k judikatuře Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) o
náhradě nemajetkové újmy vzniklé porušením práva garantovaného článkem 6
odstavec 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (publikované pod
č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“). Jelikož pro posuzované správní řízení
neplatí lhůty pro vydání rozhodnutí podle správního řádu (§ 64 odst. 2 zákona
č. 359/1999 Sb.), posuzoval soud prvního stupně, zda o žádosti žalobců bylo
rozhodnuto v přiměřené lhůtě. Konstatoval, že v posuzovaném řízení bylo
postupováno plynule a v přiměřených lhůtách. K tomuto závěru došel s ohledem na
specifičnost daného typu řízení, když účelem náhradní rodinné péče, potažmo
předmětného řízení, není uspokojit potřeby žalobců, kteří hodlají být rodiči,
nýbrž poskytovat službu dětem, které se dočasně či trvale ocitly bez péče své
rodiny.
4. Městský soud v Praze (dále jen „odvolací soud“) zopakoval dokazování
rozhodnutím Krajského úřadu Moravskoslezského kraje, odbor sociálních věcí, ze
dne 27. 6. 2013, č. j. MSK 2420/2013, sp. zn. SOC/1659/2013-Sok, a poté
rozsudek soudu prvního stupně potvrdil (výrok I rozsudku odvolacího soudu) a
žalobce zavázal k náhradě nákladů odvolacího řízení žalované v částce 900 Kč
(výrok II rozsudku odvolacího soudu).
5. Odvolací soud po doplnění (zopakování) dokazování vycházel ze
skutkových zjištění soudu prvního stupně, která považoval i ve světle jím
doplněného dokazování za jinak úplná a správná. Dle odvolacího soudu v
předmětném správním řízení nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu spočívajícímu
v porušení povinnosti správního orgánu vyřizovat věci bez zbytečných průtahů (§
6 odst. 1 správního řádu) a soud prvního stupně pochybil, zkoumal-li, zda
předmětné správní řízení jako celek trvalo či netrvalo přiměřeně dlouho ve
smyslu ust. § 13 odst. 1 věta druhá OdpŠk, článku 38 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod a článku 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod. V rozsudku ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014, Nejvyšší soud
vysvětlil, že článek 6 odst. 1 Úmluvy a článek 38 odst. 2 Listiny garantující
mimo jiné právo na projednání věci v přiměřené lhůtě se v rozsahu garance
tohoto práva vztahují nejen na řízení před soudem, ale i na ta správní řízení,
v nichž správní orgány rozhodují o občanských právech nebo závazcích jejich
účastníků. Občanskými právy nebo závazky účastníků takových (správních) řízení,
se míní jen ty práva a závazky, jež mají civilní (soukromoprávní) povahu. Rozhodnutí správního orgánu o takovém právu či závazku musí mít současně na
existenci rozsah nebo způsob výkonu takového práva či závazku přímý vliv. Na
správní řízení, jejichž předmět takovou civilní povahu nevykazuje, článek 6
odst. 1 Úmluvy a článek 38 odst. 2 Listiny nedopadají, pročež se ve vztahu k
těmto řízením nelze podle odvolacího soudu otázkou přiměřenosti celkové délky
řízení zabývat a nelze na ně tudíž ani bez dalšího aplikovat závěry vyjádřené
ve stanovisku občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011 sp. zn. Cpjn 206/2010 uveřejněném pod č. 58/2011 Sbírky soudních
rozhodnutí a stanovisek (dále jen „Stanovisko“). V případě správních řízení, na
které článek 6 odst. 1 Úmluvy a článek 38 odst. 2 Listiny nedopadají, nemohlo k
nesprávnému úřednímu postupu souvisejícímu s jejich délkou ve smyslu ustanovení
§ 13 OdpŠk vůbec dojít. V daném případě byly postižitelné toliko jednotlivé
průtahy, tedy ty situace, kdy správní orgán poruší povinnost učinit úkon nebo
vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě, popř. nestanoví-li zákon takovou
lhůtu, ve lhůtě přiměřené. Poškozený je v takovém případě povinen prokázat jak
vznik újmy, tak příčinnou souvislost mezi průtahy (porušením povinnosti učinit
konkrétní úkon v zákonem stanovené nebo přiměřené lhůtě) a vznikem nemajetkové
újmy (potud odvolací soud poukázal též na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13. 12. 2017 sp. zn. 30 Cdo 5042/2015). K povaze posuzovaného správního řízení
odvolací soud zaujal názor, že v něm nebylo rozhodováno o občanských právech
nebo závazcích žalobců jak ve smyslu článku 6 odst. 1 Úmluvy a judikatury
Evropského soudu pro lidská práva, tak podle české právní úpravy.
Účelem
náhradní rodinné péče není uspokojit potřeby žadatele, natož rozhodnout o
subjektivním právu či povinnosti žadatele, nýbrž plnit závazek státu z článku
20 Úmluvy o právech dítěte (v České republice publikována v podobě sdělení
federálního ministerstva zahraničních věcí pod č. 104/1991 Sb., dále jen
„Úmluva o právech dítěte“), tedy vytvořit systém náhradní péče pro děti, které
se dočasně či trvale ocitnou bez péče své rodiny. Pokud předmětné správní
řízení není řízením, na které dopadá článek 6 odst. 1 Úmluvy, není
aplikovatelné ani Stanovisko a ani Stanovisko předcházející či na něj
navazující judikatura Nejvyššího soudu a žalobci se nemohli dovolávat porušení
práva na projednání věci v přiměřené lhůtě podle ust. § 13 odst. 1 věty druhé a
třetí OdpŠk. V posuzovaném správním řízení neplatí ustanovení správního řádu o
lhůtách pro vydání rozhodnutí, odvolací soud proto zvažoval, zda správní orgán
v prvním či druhém stupni konal či nekonal v přiměřených lhůtách, resp. bez
zbytečných průtahů. Ve shodě se soudem prvního stupně žádné takové průtahy
odvolací soud nezjistil (stejně jako Nejvyšší správní soud, který, jak popsáno
výše, rozhodoval v posuzovaném řízení o žalobě na nečinnost). Doplnil, že o
odvolání bylo vždy rozhodováno neprodleně. Odvolací soud konečně dodal, že
otázkou, zda ve dvou soudních řízeních správních nedošlo k nesprávnému úřednímu
postupu spočívajícímu v jejich nepřiměřené délce, se odvolací soud nezabýval,
neboť žalobci svoji nemajetkovou újmu od „průtahů“ či „nepřiměřené délky“
soudních řízeních správních neodvíjeli.
6. Rozsudek odvolacího soudu v celém jeho rozsahu napadli žalobci
dovoláním s tím, že předkládají Nejvyššímu soudu k rozhodnutí dvě otázky.
První, která dosud dovolacím soudem nebyla řešena, se váže k posouzení, zda na
posuzované správní řízení dopadá čl. 6 odst. 1 Úmluvy a článek 38 odst. 2
Listiny, pročež se ve vztahu k takovému řízení nelze zabývat celkovou délkou
řízení a nelze na něj bez dalšího aplikovat závěry Stanoviska. Posuzované
řízení bylo vedeno o žádosti žalobců za účelem dosažení jejich zařazení do
evidence žadatelů vhodných stát se osvojiteli. V podstatě obdobné řízení vedl
pan Fretté proti Francii, kdy mu nebylo umožněno stát se osvojitelem. V
označeném řízení pak pan Fretté uspěl se stížností k ESLP, a to právě pro
porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy (bod 2 výroku a odstavce 44 – 51 odůvodnění
rozsudku), o čemž bylo soudci ESLP hlasováno jednomyslně. Předmět i forma
řízení iniciovaného žalobci byly obdobné jako v řízení vedeném panem Fretté, na
které podle závěrů ESLP doléhá čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Druhá dovolateli
formulovaná otázka je spojena s výhradou, že i kdyby řízení, za jehož průtahy
dovolatelé požadovali nemajetkovou újmu, nespadalo pod 6 odst. 1 Úmluvy, pak
odvolací soud nepostupoval v souladu s ustálenou judikaturou Nejvyššího soudu.
Z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 13. 12. 2017, sp. zn. 30 Cdo 5042/2015, a
rozsudku ze dne 20. 1. 2016, sp. zn. 30 Cdo 968/2014, plyne povinnost soudů
odlišit jednotlivé průtahy a především jednotlivá řízení. Zatímco samotné
správní řízení pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy nemusí spadat, tak doba jednotlivých
řízení ve správním soudnictví pod ochranu čl. 6 odst. 1 Úmluvy spadá. V takovém
případě je pak nutno posoudit průtahy každého řízení samostatně. Dovolatelé
přitom nesouhlasí ani se závěrem odvolacího soudu, podle něhož svou
nemajetkovou újmu od „průtahů“ či „nepřiměřené délky“ soudních řízení správních
neodvíjeli. Skutečnost, že dovolatelé dosud nepoukazovali individuálně na délku
řízení sp. zn. 22 Ad 84/2014, jim nelze klást k tíži, protože ani v rámci
rozhodnutí soudu prvního stupně, ani v rámci vyjádření žalované ani v rámci
ústního jednání u odvolacího soudu jim nebyl předestřen právní názor, že by
snad správní řízení vedené s dovolateli nemělo náležet pod čl. 6 odst. 1
Úmluvy. S ohledem na tuto skutečnost byl tak právní závěr odvolacího soudu pro
dovolatele překvapivý. Žalobci tak měli za to, že odvolací soud, pokud měl
názor, že správní řízení vedené dovolateli nepatří pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy,
měl věc „vrátit“ soudu prvního stupně a uložit mu, aby nároky dovolatelů
rozdělil podle jednotlivých řízení se zohledněním toho, která řízení patří a
která řízení nepatří pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy a poučil je v tomto směru o
povinnosti tvrzení a povinnosti důkazní. Navrhovali proto závěrem, aby Nejvyšší
soud zrušil napadený rozsudek Městského soudu v Praze a vrátil mu věc k dalšímu
projednání a rozhodnutí.
7. Žalovaná se k dovolání nevyjádřila.
III. Zastoupení, včasnost a náležitosti dovolání
8. Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací při projednání
dovolání a rozhodnutí o něm postupoval podle občanského soudního řádu ve znění
účinném od 30. 9. 2017 (viz čl. II odst. 2 a čl. XII zákona č. 296/2017 Sb.),
dále jen „o. s. ř.“.
9. Dovolání bylo podáno včas, osobami k tomu oprávněnými, zastoupenými
advokátem podle § 241 odst. 1 o. s. ř. Nejvyšší soud se dále přesvědčil, že
podané dovolání obsahuje předepsané obsahové náležitosti (§ 241a odst. 2 o. s.
ř.). Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti
každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže
napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva,
při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe
dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla
vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být
dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
10. Dovolání není především objektivně přípustné proti výroku II
rozsudku odvolacího soudu, o náhradě nákladů odvolacího řízení, neboť zákon
proti takovému výroku dovolání nepřipouští [srov. § 238 odst. 1 písm. h) o. s.
ř.].
11. Dovolání není přípustné ani pro řešení otázky, zda měl odvolací soud
od sebe odlišit průběh správního řízení a průběh řízení před správními soudy,
neboť danou otázku odvolací soud nezodpověděl v rozporu s ustálenou judikaturou
Nejvyššího soudu. Podle § 79 odst. 1, věta prvá o. s. ř. se řízení zahajuje na
návrh. V poměrech projednávané věci žalobci, kteří byli pánem sporu (tzv.
dominus litis), v žalobě jednoznačně skutkově ukotvili svůj nárok odkazem
toliko na délku řízení před správním orgánem – Krajským úřadem
Moravskoslezského kraje a před Ministerstvem práce a sociálních věcí a
existenci jimi zmiňovaných průtahů spojovali výslovně jen s tvrzenou nečinností
těchto orgánů. Projednání jiného – dalšího a skutkově odlišného – nároku
(souvisejícího s délkou řízení vedených před správními soudy – u Krajského
soudu v Ostravě a u Nejvyššího správního soudu) ze strany soudů by tak bylo
nejen v rozporu s dispoziční zásadou, ale bylo by nutně zatíženo i nedostatkem
podmínky řízení záležejícím v absenci předběžného, leč v zásadě obligatorního
uplatnění onoho dalšího nároku u příslušeného ústředního orgánu státní správy
podle § 14 odst. 3 OdpŠk (srov. též rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24.
1.2017, sp. zn. 30 Cdo 3411/2016, nebo usnesení ze dne 9. 10. 2019, sp. zn. 30
Cdo 3355/2018). Z téhož důvodu nemohou obstát ani navazující výhrady žalobců o
potřebě postupu podle § 43 odst. 1 o. s. ř., tedy odstraňování domnělých vad
žaloby, které by byly namístě jen tehdy, pokud by se vskutku podanou žalobou
domáhali přiměřeného zadostiučinění jak za správní řízení, tak současně i za
řízení před správním soudem.
12. Námitka žalobců, že napadený rozsudek odvolacího soudu má povahu
rozhodnutí nepředvídatelného, také nezakládá přípustnost dovolání podle § 237
o. s. ř., neboť právním posouzením věci z hlediska, zda jsou splněny
předpoklady odpovědnosti státu (závěr, že nedošlo k průtahům v rámci správního
řízení) se zabývaly soudy obou stupňů, jak plyne z odůvodnění jejich
rozhodnutí. Nepředvídatelným, resp. překvapivým je přitom pouze takové
rozhodnutí, které nebylo možno na základě zjištěného skutkového stavu věci,
postupu soudů a dosud přednesených tvrzení účastníků řízení předvídat. Tak je
tomu tehdy, kdy odvolací soud (oproti soudu prvního stupně) posuzoval
skutečnost, kterou žádný z účastníků řízení nikdy netvrdil či nepopíral, popř.
která nebyla předmětem posuzování soudu prvního stupně, což ovšem není případ
projednávané věci (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 19. 10. 2010, sp. zn.
30 Cdo 2750/2009, nebo obdobně nález Ústavního soudu ze dne 15. 9. 2004, sp.
zn. I. ÚS 220/04, a nález Ústavního soudu ze dne 4. 4. 2013, sp. zn. I. ÚS
3271/12). Odvolací soud nebyl povinen před vyhlášením svého rozhodnutí
seznamovat účastníky se svým právním názorem týkajícím se (ne)možnosti aplikace
čl. 6 odst. 1 Úmluvy, pokud v napadeném rozsudku reagoval na závěry soudu
prvního stupně a na kontradiktorní stanoviska účastníků předestřená v průběhu
odvolacího řízení, a to zejména za situace, kdy jeho právní názor nebyl spojen
s potřebou doplnění tvrzení či označení dalších důkazů ve smyslu § 118a odst. 2
o. s. ř., nýbrž byl spojen toliko s opakovaně probíranou otázkou, zda k
průtahům v posuzovaném správním řízení došlo či nikoliv.
13. Dovolání je však přípustné pro řešení první otázky, judikatorně
dosud neřešené, a to zda se na správní řízení o zařazení žadatelů do evidence
osob vhodných stát se osvojiteli (či pěstouny, či do evidence osob, které mohou
vykonávat pěstounskou péči na přechodnou dobu) dle ust. § 22 odst. 5 a 6 zákona
č. 359/1999 Sb. vztahuje čl. 6 odst. 1 Úmluvy a Stanovisko, či nikoliv.
V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu.
14. Dovolání ve vztahu k první předestřené otázce je sice přípustné,
není však důvodné.
15. Dle čl. 6 odst. 1 Úmluvy každý má právo na to, aby jeho záležitost
byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a
nestranným soudem zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech
nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoliv trestního obvinění proti němu.
Rozsudek musí být vyhlášen veřejně, avšak tisk a veřejnost mohou být vyloučeny
buď po dobu celého nebo části procesu v zájmu mravnosti, veřejného pořádku nebo
národní bezpečnosti v demokratické společnosti, nebo když to vyžadují zájmy
nezletilých nebo ochrana soukromého života účastníků, anebo, v rozsahu
považovaném soudem za zcela nezbytný, pokud by veřejnost řízení mohla být
vzhledem ke zvláštním okolnostem na újmu zájmům spravedlnosti."
16. Podle § 13 odst. 1 OdpŠk stát odpovídá za škodu způsobenou
nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení
povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě.
Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu,
považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon
nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě.
17. Podle § 31a odst. 1 OdpŠk bez ohledu na to, zda byla nezákonným
rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem způsobena škoda, poskytuje se
podle tohoto zákona též přiměřené zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu.
18. V rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo
344/2014, uveřejněného pod číslem 113/2017 Sbírky soudních rozhodnutí a
stanovisek, z něhož vycházel i odvolací soud, dovolací soud vysvětlil, že
články 6 odst. 1 Úmluvy a 38 odst. 2 Listiny, garantující mj. právo na
projednání věci v přiměřené lhůtě (v dikci Listiny „bez zbytečných průtahů“),
se v rozsahu garance tohoto práva vztahují nejen na řízení před soudem, ale i
na ta správní řízení, v nichž správní orgány rozhodují o občanských právech
nebo závazcích jejich účastníků. Občanskými právy nebo závazky účastníků
takových (správních) řízení se míní jen ty práva a závazky, jež mají civilní
(soukromoprávní) povahu. Rozhodnutí správního orgánu o takovém právu či závazku
musí mít současně na existenci, rozsah nebo způsob výkonu takového práva či
závazku přímý vliv.
19. Na správní řízení, jejichž předmět takovou (civilní) povahu
nevykazuje, články 6 odst. 1 Úmluvy a 38 odst. 2 Listiny nedopadají, pročež se
ve vztahu k těmto řízením nelze otázkou přiměřenosti (celkové) délky řízení
zabývat, a nelze na ně tudíž ani bez dalšího aplikovat závěry vyjádřené ve
stanovisku občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4.
2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, uveřejněném pod č. 58/2011 Sbírky soudních
rozhodnutí a stanovisek (dále jen „Stanovisko“), včetně (a zejm.) tam na
podkladě judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“)
dovozené vyvratitelné právní domněnky vzniku nemajetkové újmy.
20. Ve výše označeném rozsudku Nejvyšší soud současně konstatoval, že
uvedené nelze vykládat tak, že by v případě těch správních řízení, na které
články 6 odst. 1 Úmluvy a 38 odst. 2 Listiny nedopadají, nemohlo k nesprávnému
úřednímu postupu souvisejícímu s jejich délkou ve smyslu § 13 OdpŠk vůbec
dojít. Nemůže však jít o nesprávný úřední postup ve smyslu § 13 odst. 1 věty
třetí OdpŠk, spočívající v nepřiměřené délce celého řízení, ale jen o nesprávný
úřední postup dle § 13 odst. 1 věty druhé a třetí OdpŠk, spočívající v porušení
povinnosti učinit úkon v zákonné nebo přiměření lhůtě. Ve správním řízení, na
které nedopadají články 6 odst. 1 Úmluvy a 38 odst. 2 Listiny, jsou tak
postižitelné toliko jednotlivé průtahy v řízení, tedy ty situace, kdy správní
orgán porušil povinnost učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené
lhůtě. Jelikož však na tento nesprávný úřední postup, jak shora uvedeno,
nedopadají závěry Stanoviska a neuplatní se tedy ani presumpce vzniku
nemajetkové újmy, je poškozený v takovém případě povinen prokázat jak vznik
újmy, tak příčinnou souvislost mezi průtahy (porušením povinnosti učinit úkon
nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené nebo v přiměřené lhůtě) a vznikem
nemajetkové újmy.
21. Jinak řečeno, jak v řízeních, v nichž správní orgány rozhodují o
občanských právech nebo závazcích jejich účastníků, tak v (správních) řízeních,
jejichž předmět takovou povahu postrádá, může dojít k nesprávnému úřednímu
postupu podle § 13 odst. 1 věty druhé nebo třetí OdpŠk. Závěry Stanoviska
včetně konstrukce vyvratitelné domněnky vzniku nemajetkové újmy se pak uplatní
jen v případech, v nichž správní orgány rozhodují o občanských právech nebo
závazcích jejich účastníků, a jen ve vztahu k nesprávnému úřednímu postupu
podle § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, který spočívá v porušení povinnosti vydat
rozhodnutí v přiměřené lhůtě.
22. Nejvyšší soud již ve svém rozsudku ze dne 12. 4. 2016, sp. zn. 30
Cdo 1876/2014, připomenul, že ESLP ve své judikatuře dále dovodil, že pro
aplikovatelnost čl. 6 odst. 1 Úmluvy nestačí slabý vztah předmětného sporu k
civilním právům a závazkům stěžovatelů, nýbrž výsledek řízení musí být pro tato
práva a závazky určující, jinými slovy musí se týkat jejich existence, rozsahu
nebo podmínek výkonu (srov. Le Compte, Van Leuven a De Meyere proti Belgii,
rozsudek ze dne 23. 6. 1981, stížnosti č. 6878/75 a 7238/75, nebo Krosta proti
Polsku, rozsudek ze dne 2. 2. 2010, stížnost č. 36137/04).
23. Z judikatury ESLP tak dovodila právní doktrína následující otázky,
jejichž zodpovězení je rozhodující pro aplikovatelnost čl. 6 odst. 1 Úmluvy v
jeho civilní části (srov. Kmec a kol. Komentář k Evropské Úmluvě o ochraně
lidských práv. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 585): 1) Jde zde o spor o právo nebo
závazek, který je opravdový a vážný a jehož rozhodnutí má přímý vliv na
existenci, rozsah nebo způsob výkonu daného práva nebo závazku? 2) Má toto
právo nebo závazek svůj základ ve vnitrostátním právu? 3) Je právo nebo
závazek, o které se v daném případě jedná, civilní (tj. soukromoprávní) povahy?
24. V případě správního řízení je tudíž nezbytné nejprve zodpovědět
uvedené otázky. Jen při jejich současném kladném posouzení je nutné dojít k
závěru o aplikovatelnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Jelikož z tohoto ustanovení
vychází rovněž Stanovisko, je nutné v takovém případě veškeré závěry ve
Stanovisku vyjádřené aplikovat i na správní řízení, jež čl. 6 odst. 1 Úmluvy
podléhají. Současně, hovoří-li Stanovisko o správních řízeních, má tím na mysli
pouze ta správní řízení, na něž čl. 6 odst. 1 Úmluvy dopadá (srov. odvolacím
soudem zmiňovaný rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo
344/2014).
25. Pro posouzení otázky položené dovolateli je proto nejprve nutné
posoudit, zdali správní řízení o žalobci učiněné žádosti o jejich zařazení do
evidence osob vhodných stát se osvojiteli je řízením o soukromoprávním nároku
(jak dovozují dovolatelé) či nikoliv (jak prosazuje odvolací soud).
26. Ve vztahu k první otázce (soukromoprávní základ uplatněného nároku)
odvolací soud zaujal v poměrech projednávané věci právní závěr, podle něhož v
dané věci právo, o které se v posuzovaném řízení jednalo, soukromoprávní povahy
není.
27. Prvním z kritérií věcné působnosti čl. 6 Úmluvy v civilní větvi je
existence sporu o občanské (civilní) právo (závazek), který zpravidla ještě
musí být dostatečně vážný a opravdový ve smyslu potenciálu zásahu či ovlivnění
existence, rozsahu nebo způsobu výkonu civilního práva výsledkem tohoto sporu
(rozhodnutím). Pokud tedy rozhodnutí v určitém řízení sice zprostředkovaně může
ovlivnit výkon určitého civilního práva, ale k tomuto nedojde přímo daným
rozhodnutím (tj. k ovlivnění může, ale nemusí v důsledku dalších okolností
dojít), spor bude civilnímu právu příliš vzdálený, pak v takovém případě se
zpravidla nebude jednat o řízení o civilním právu či závazku ve smyslu čl. 6
Úmluvy.
28. Právo (závazek), jehož existence ve vnitrostátním právu byla alespoň
hájitelnými důvody podložena, musí být jako „civilní“ kvalifikováno autonomně,
tedy nezávisle bez ohledu na systematické zařazení nebo klasifikaci ve
vnitrostátním právním řádu. Posuzována je zde optikou Úmluvy povaha
subjektivního práva, o něž jde, nikoli povaha vnitrostátních pravidel, podle
nichž se vede samotné vnitrostátní řízení o tomto právu. Stejně tak není
rozhodná povaha stran sporu, tj. nemusí zde vystupovat pouze „soukromé“ osoby –
může se dost dobře jednat i o spory mezi jednotlivcem a veřejným orgánem, který
zde vystupuje v nadřazeném (vrchnostenském) postavení, tj. při výkonu jeho
pravomoci (srov. kupř. ESLP ve věci Georgiadis proti Řecku, stížnost č.
21522/93, rozsudek ze dne 29. 5. 1997, § 34 nebo věc Micallef proti Maltě
[velký senát], stížnost č. 17056/06, § 74).
29. Předmětem posuzovaného správního řízení byl návrh žalobců na zápis
do veřejnoprávní evidence žadatelů, jemuž předchází mimo jiné odborné posouzení
žadatelů podle § 27 zákona č. 359/1999 Sb. Kladné rozhodnutí ve správním řízení
o zápisu do evidence žadatelů, čili zařazení osoby do této evidence, poté
znamená, že se osoba nachází v seznamu možných kandidátů na zprostředkování
osvojení konkrétního nezletilého dítěte, z nichž jsou poté konkrétní kandidáti
vybíráni orgánem sociálněprávní ochrany dětí. Taková osoba ovšem nemá právní
nárok na zprostředkování a samotný zápis do evidence žadatelů v žádném případě
bez dalšího neznamená, že takový žadatel bude moci v každém případě osvojit
nezletilé dítě. Jednak může být před samotným zprostředkováním znovu opětovně
posuzován ve smyslu § 27 zákona č. 359/1999 Sb. s negativním výsledkem, zejména
však o samotném osvojení jakožto soukromoprávní statusové otázce nerozhoduje
správní orgán, ale výlučně soud (srov. § 427 a násl. zákona c?. 292/2013 Sb., o
zvláštních řízeních soudních).
30. Ve sledovaných souvislostech je třeba z hlediska povahy a významu
posuzovaného správního řízení pro civilní práva dovolatelů připomenout rovněž
fakt, že požadavky na osobu osvojitele, které tvoří primární kritérium
posouzení správního orgánu v řízení o předmětné žádosti, jsou vyžadovány rovněž
v soukromoprávní rovině – z hlediska povahových a morálních vlastností (srov. §
799 občanského zákoníku). Komentářová literatura k tomu uvádí, že „[v] případě,
že skutečnosti, které mají být dle [§ 799 občanského zákoníku] zjišťovány,
nebudou evidovány v registru žadatelů o osvojení, bude na [civilním] soudu, aby
je ověřil v rámci soudního řízení z úřední moci“ (srov. SEDLÁK, Petr. § 799
[Požadavky na osvojitele]. In: HRUŠÁKOVÁ, Milana a kol.: Občanský zákoník II.
Rodinné právo (§ 655?975). 1. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2014,
s. 627.)
31. Z uvedeného se podává, že ačkoli zprostředkování osvojení či
pěstounské péče je činností přispívající k budoucímu možnému vzniku nových
rodinných vazeb a vztahů mezi dětmi a cizími osobami (osvojiteli, resp.
pečujícími osobami), a jako takové je vyhrazeno k posouzení správním orgánům,
nejedná se o jediný způsob vedoucí k osvojení dítěte (k pěstounství). V případě
osvojení nauka rozlišuje osvojení přímé (bez zprostředkování orgány
sociálněprávní ochrany dětí) a nepřímé (zprostředkované). Zamítnutím žádosti o
zápis do evidence žadatelů o zprostředkování osvojení ze strany správního
orgánu není proto vyloučeno, aby neúspěšný žadatel požádal soud o přímé
osvojení nezletilého. Ačkoli i z principu nezávislosti uplatňování soukromého
práva na právu veřejném (§ 1 odst. 1 in fine občanského zákoníku) plyne, že
potenciální osvojitelé mohou podat návrh na osvojení zcela bez předchozí
ingerence orgánu sociálněprávní ochrany dětí, veřejnoprávní předpis preferuje
proces osvojení na zprostředkování orgánem sociálněprávní ochrany dětí; opačný
postup je předjímán toliko v omezených případech (§ 20 odst. 3 zákona č.
359/1999 Sb.).
32. K povaze řízení o žádosti o zápis do evidence žadatelů se vyjádřil
mj. i Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 20. 3. 2015, sp. zn. 4 Ads
12/2015. Uvedl, že dané řízení se týká zařazení osoby do určité veřejnoprávní
evidence, konkrétně evidence žadatelů o zprostředkování osvojení, z čehož
vyplývá, že jde o správní řízení zakončené vydáním (individuálního) správního
aktu. Přitom předmětem tohoto správního rozhodnutí nejsou soukromoprávní
otázky, nýbrž veřejnoprávní status žadatele, tedy in conreto to, „zda veřejná?
moc [žadatele] považuje za osobu vhodnou pro zprostředkování osvojení[,] nebo
nikoli, s c?i?mz? jsou spojena určitá? práva a povinnosti [žadatele]“.
Konstatoval proto následně naprosto zásadní význam takového rozhodnutí z
hlediska efektivní možnosti osvojení žadateli a v důsledku toho i zvýšený zájem
na soudním přezkumu takového rozhodnutí. Na druhé straně Nejvyšší správní soud
zdůraznil, že se dané rozhodnutí nedotýká soukromoprávních otázek (pročež
rozhodl tak, že posuzované správní rozhodnutí o zařazení do evidence žadatelů
má být přezkoumáváno ve správním soudnictví, nikoli civilními soudy). Nejvyšší
soud nemá důvodu se od takto nastolených závěrů Nejvyššího správního soudu
jakkoliv odchylovat.
33. Ke sledovanému kritériu soukromoprávní povahy posuzovaného nároku je
třeba dále poznamenat, že dovolatelé sami ve svém dovolání nevymezili žádné
subjektivní civilní právo, které by rozhodnutím správního orgánu o zápisu do
evidence žadatelů mělo být dotčeno. V úvahu připadá toliko právo stát se
osvojitelem, o kterém se zmiňuje komentář (Srov. Sedlák, § 799 [Požadavky na
osvojitele], op. cit., s. 627), které by bylo možno považovat za realizaci
práva na respektování soukromého a rodinného života ve smyslu čl. 8 Úmluvy,
respektive čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Nejvyšší soud však
ve svých úvahách nemohl pominout, že podle judikatury ESLP Úmluva negarantuje
právo na osvojení (adopci) jako takové [srov. dovolateli uváděný rozsudek ESLP
ve věci Fretté proti Francii, č. 36515/97, jakož i tam odkazované případy
(zejm. bod 32 tohoto rozsudku)]. ESLP v té souvislosti výslovně akcentoval že
„právo na respektování rodinného života předpokládá existenci rodiny a
neochraňuje pouhou touhu založit rodinu.“ K témuž závěru ostatně dospěl i
Nejvyšší správní soud v rozsudku o kasační stížnosti dovolatelů ze dne 28. 5.
2019, č. j. 9 Ads 84/2019-51.
34. Nejvyšší soud pak uvedené závěry činí s plným respektem k obsahu
žalobci připomínaného rozsudku ESLP ze dne 26. 2. 2002 ve věci Fretté proti
Francii, stížnost č. 36515/97. Dovolatelé totiž přehlížejí, že ESLP v něm sice
dovodil použitelnost čl. 6 Úmluvy, učinil tak za procesní situace, kdy v rámci
poslední instance jím prováděného soudního přezkumu správního rozhodnutí před
francouzskou Státní radou (Conseil d'État), jež vykonávala působnost nejvyššího
správního soudu, bylo zasaženo do práva stěžovatele na spravedlivý proces tím,
že mu nebylo oznámeno datum jednání před Státní radou (orgánem soudního typu).
V nyní posuzované věci nebylo rozhodování správních soudů předmětem žaloby (viz
již výše), přitom není žádných pochybností, že [jen] na řízení před správními
soudy by z hlediska posuzování přiměřenosti délky řízení a dalších záruk článek
6 odst. 1 Úmluvy jinak nepochybně dopadal.
35. Lze proto shrnout, že v posuzovaném řízení nešlo o právo
soukromoprávní povahy, čímž je vyloučeno na jeho průběh aplikovat čl. 6 odst. 1
Úmluvy. Nelze se proto zabývat přiměřeností celkové doby řízení, vznik
nemajetkové újmy se nepresumuje a odvolací soud proto nepochybil, pokud zaměřil
svou pozornost právě a jen k tomu, zda správní řízení bylo zatíženo
neodůvodněnými průtahy. Jím učiněný závěr o tom, že v řízení před správními
orgány k déletrvající nečinnosti nedošlo, nebyl přitom dovoláním žalobců
kvalifikovaně zpochybněn (k rozdílu mezi průtahy a nepřiměřenou délkou řízení
srov. část III Stanoviska) a sám o sobě byl dostačující pro závěr o
nedůvodnosti žaloby.
VI. Závěr
36. Jelikož je rozhodnutí odvolacího soudu o nároku na náhradu
nemajetkové újmy způsobené nepřiměřenou délkou řízení správné, není dovolání
žalobců důvodné, a proto Nejvyšší soud postupem podle § 243d písm. a) o. s. ř.
dovolání v tomto rozsahu zamítl. Ve vztahu k výroku o náhradě nákladů řízení je
pro jeho objektivní nepřípustnost § 243c odst. 1 o. s. ř. jako nepřípustné
odmítl.
37. O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle § 243b, §
151 odst. 1 části věty před středníkem a § 142 odst. 1 o. s. ř., neboť procesně
úspěšné žalované v dovolacím řízení žádné náklady řízení nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 10. 6. 2020
JUDr. František Ištvánek
předseda senátu