30 Cdo 968/2014
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr.
Františka Ištvánka a soudců JUDr. Pavla Vlacha a JUDr. Pavla Simona ve věci
žalobce Mgr. M. Š., zastoupeného Mgr. Miluší Pospíšilovou, advokátkou se sídlem
v Praze 4, Paprsková 1340/10, proti žalované České republice – 1) Ministerstvu
spravedlnosti, se sídlem v Praze 2, Vyšehradská 16, a 2) Úřadu pro ochranu
osobních údajů, se sídlem v Praze 7, Pplk. Sochora 27, o odškodnění nemajetkové
újmy, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 5 pod sp. zn. 25 C 126/2011, o
dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 1. 2013, č.
j. 15 Co 478/2012-167, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 1. 2013, č. j. 15 Co 478/2012-167,
a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 5 ze dne 3. 5. 2012, č. j. 25 C
126/2011-107, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 5 k dalšímu
řízení.
Obvodní soud pro Prahu 5 (dále jen „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 3.
5. 2012, č. j. 25 C 126/2011-107, zamítl žalobu, kterou se žalobce domáhal na
žalované, jednající Ministerstvem spravedlnosti, zaplacení částky 100 000 Kč s
příslušenstvím jako odškodnění nemajetkové újmy, jež mu měla vzniknout (dle
odůvodnění rozsudku) z důvodu „nedostatečné, nepřesné, odporující si či zmatené
legislativy…, rozporuplného stanovení kompetencí státních orgánů… a
nesjednocené judikatury“ v oblasti upravené zákonem č. 101/2000 Sb., o ochraně
osobních údajů a o změně některých zákonů (výrok I). Výrokem III rozsudku
uložil žalované, jednající Úřadem pro ochranu osobních údajů, povinnost
zaplatit žalobci částku 100 000 Kč s příslušenstvím jako odškodnění nemajetkové
újmy vzniklé mu nepřiměřenou délkou řízení vedeného o jím dne 22. 3. 2004
podané žalobě zprvu u Obvodního soudu pro Prahu 5 pod sp. zn. 25 C 114/2004,
nato u Úřadu pro ochranu osobních údajů pod sp. zn. SPR-1635/09 a posléze u
Městského soudu v Praze pod sp. zn. 11 Ca 296/2009. Současně rozhodl o náhradě
nákladů řízení (ve výroku II ve vztahu mezi žalobcem a žalovanou, jednající
Ministerstvem spravedlnosti, a ve výroku IV ve vztahu mezi žalobcem a
žalovanou, jednající Úřadem pro ochranu osobních údajů).
Městský soud v Praze (dále jen „odvolací soud“) k odvolání žalobce a žalované,
jednající Úřadem pro ochranu osobních údajů, rozsudek soudu prvního stupně
potvrdil ve výrocích I a II (výrok I), rozhodl o náhradě nákladů odvolacího
řízení ve vztahu mezi žalobcem a žalovanou, jednající Ministerstvem
spravedlnosti (výrok II), ve výroku III rozsudek soudu prvního stupně změnil
tak, že „soud konstatuje, že v dané věci došlo k porušení práva žalobce na
spravedlivý proces“, současně žalobu o zaplacení soudem prvního stupně přiznané
částky zamítl (výrok III). Konečně ve výroku IV uložil žalované, jednající
Úřadem pro ochranu osobních údajů, povinnost zaplatit žalobci vyčíslené náklady
řízení před soudy obou stupňů k rukám jeho zástupce v tam určené lhůtě.
Odvolací soud vyšel, pokud se jedná o nárok na odškodnění za nepřiměřenou délku
řízení, ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, podle nichž se žalobce
žalobou podanou dne 22. 3. 2004 u Obvodního soudu pro Prahu 5 domáhal na
žalovaném Finančním úřadu pro Prahu 5 poskytnutí informací o osobních údajích o
něm žalovaným zpracovávaných, s odkazem na § 12 odst. 2 zákona č. 101/2000 Sb.,
o ochraně osobních údajů, poté, co jeho předchozím žádostem o totéž jmenovaný
úřad nevyhověl. Usnesením Městského soudu v Praze ze dne 30. 6. 2005, sp. zn.
53 Co 417/2004, jako soudu odvolacího, bylo řízení zastaveno a věc byla
postoupena Úřadu pro ochranu osobních údajů (dále i jen „Úřad“) s tím, že
projednání a rozhodnutí věci není v pravomoci soudů, ale právě Úřadu. Ten od
soudu obdržel spis dne 18. 8. 2005. Rozhodnutím ze dne 9. 4. 2009 Úřad návrhu
žalobce nevyhověl, poté, co mu bylo rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne
30. 1. 2009, sp. zn. 8 Ca 469/2008, uloženo do 30 dnů od právní moci rozsudku
ve věci rozhodnout. Proti rozhodnutí Úřadu podal žalobce rozklad, který byl
zamítnut rozhodnutím předsedy Úřadu ze dne 6. 8. 2009, zn. SPR-1635/09-18, jež
nabylo právní moci dne 17. 8. 2009. Dne 13. 10. 2009 podal žalobce proti
rozhodnutím Úřadu a jeho předsedy u Městského soudu v Praze (správní) žalobu. Řízení o ní je vedeno pod sp. zn. 11 Ca 296/2009 a není dosud skončeno. Takto ohraničené řízení zhodnotil odvolací soud (ve shodě se soudem prvního
stupně) jako jediné řízení, zahájené dne 22. 3. 2004 a dosud neskončené, tj. trvající již více než osm let. Již dosavadní dobu trvání řízení považoval
odvolací soud (i potud shodně jako soud prvního stupně) za nepřiměřenou,
porušující právo žalobce na projednání věci v přiměřené lhůtě (před Úřadem
nadto v zákonné lhůtě, jak nepřehlédl soud prvního stupně) a představující
nesprávný úřední postup ve smyslu § 13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o
odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo
nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992
Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), v platném znění (dále jen
„OdpŠk“). Rovněž správným shledal odvolací soud závěr soudu prvního stupně, že
v důsledku tohoto nesprávného úředního postupu vznikla žalobci nemajetková újma
podle § 31a OdpŠk. Na rozdíl od soudu prvního stupně však odvolací soud
dovodil, že postačujícím zadostiučiněním této újmy je konstatování „porušení
práva žalobce na spravedlivý proces“, jež vyslovil ve výroku III svého
rozsudku, pročež současně vyhovující výrok rozsudku soudu prvního stupně změnil
tak, že žalobu o zaplacení zadostiučinění v penězích zamítl. Závěr o adekvátnosti nepeněžního odškodnění odůvodnil odvolací soud zejm. (malým) významem řízení pro žalobce; v této souvislosti akcentoval, že skutečná
motivace žalobce k získání požadovaných informací není zřejmá, že žalobci nic
nebránilo využít svého práva nahlédnout u žalovaného finančního úřadu do spisů
týkajících se jeho daňových povinností, že žalobce je osobou věnující se
litigiózním (sudičským) aktivitám a že již pro mnohost jím iniciovaných
soudních a správních sporů v něm nesprávný úřední postup v dané věci nemohl
navodit takový stav nejistoty, k jehož kompenzaci by konstatování porušení
práva nestačilo. Rovněž nesprávnou shledal odvolací soud úvahu soudu prvního
stupně o nedostatečnosti konstatování porušení práva jakožto formy satisfakce
nemotivující žalovanou ke zlepšení činnosti správních úřadů; v této souvislosti
zdůraznil, že kompenzační řízení má reparační, a nikoliv sankční charakter. Ohledně té části žaloby, v níž žalobce žádal odškodnit za následky
legislativních nedostatků v oblasti upravené zákonem č. 101/2000 Sb., pak
odvolací soud neshledal odpovědností titul s tím, že normotvorná činnost nebo
nečinnost státu nemůže být posuzována jako nesprávný úřední postup. Rozsudek odvolacího soudu v rozsahu jeho meritorních výroků napadl žalobce
(dále jen „dovolatel“) dovoláním, dovozuje jeho přípustnost podle § 237 zákona
č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen „o. s.
ř.“), a maje za to, že
odvolací soud posoudil nesprávně následující otázky hmotného a procesního
práva, na nichž závisí jeho rozhodnutí, v čemž dovolatel spatřuje naplnění
dovolacího důvodu podle § 241a odst. 1 o. s. ř. Odvolací soud dle dovolatele předně pochybil v řešení otázky určení organizační
složky žalované (státu), která za ni měla dle § 6 OdpŠk s ohledem na povahu
sporu v řízení před soudem vystupovat. Úřad pro ochranu osobních údajů takovou
složkou dle dovolatele nemůže být již proto, že není ministerstvem ani jiným
ústředním správním úřadem ve smyslu § 6 odst. 1 OdpŠk. Za ústřední správní úřad
nelze dle dovolatele Úřad považovat z toho důvodu, že jako takový není výslovně
označen ani v zákoně č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních
orgánů státní správy České republiky (dále jen „zák. č. 2/1969 Sb.“), ani v
(žádném) zvláštním zákoně (v této souvislosti dovolatel poukázal na § 28 zákona
č. 101/2000, o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů; dále již jen
„ZoOOÚ“). Nebylo-li tedy možné příslušný ústřední správní úřad pro oblast
ochrany osobních údajů určit, pak dovolatel soudí, že dle § 6 odst. 3 OdpŠk
mělo za žalovanou jednat Ministerstvo financí. Další důvod, proč měla žalovaná
v řízení jednat Ministerstvem financí, pak dovolatel spatřuje v tom, že ve věci
týkající se jednoho nároku může za stát v řízení před soudem vystupovat dle
judikatury i doktríny jen jedna jeho organizační složka (nikoliv dvě, jako v
dané věci). Dále dovolatel namítl, že se odvolací soud v napadeném rozsudku zdůrazněním
dosavadního žalobcova neúspěchu v posuzovaném řízení odchýlil od rozhodovací
praxe dovolacího soudu představované rozsudkem ze dne 15. 12. 2011, sp. zn. 30
Cdo 4739/2009, podle níž výsledek řízení nemá pro rozhodnutí o odškodnění za
jeho nepřiměřenou délku žádný význam. Odvolací soud dle dovolatele dále
pochybil při hodnocení významu posuzovaného řízení pro jeho osobu jako nízkého
jak s přihlédnutím k předmětu řízení, tak z toho důvodu, že má být osobou
iniciující velké množství z převážné většiny nedůvodných a malicherných
soudních a správních sporů, kterýžto závěr dovolatel odmítá a shledává jej
nadto překvapivým, neboť s ním nebyl odvolacím soudem seznámen a nemohl se tak
k němu vyjádřit (vyvrátit jej). Nesprávnou shledává dovolatel rovněž úvahu
odvolacího soudu, podle které normotvorná činnost či nečinnost státu nemůže být
nesprávným úředním postupem, vyslovenou s poukazem na rozsudek Nejvyššího soudu
ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005, s tím, že v tomto rozhodnutí
uvedený právní názor je v rozporu s dovolatelem citovanými nálezy Ústavního
soudu. Dovolatel odmítá též závěr odvolacího soudu, že kompenzační řízení je
prostředkem nápravy majícím (primárně) reparační, nikoliv sankční charakter; i
v této souvislosti vytýká odvolacímu soudu, že pochybil, když shledal
dostatečným toliko odškodnění v morální formě, ač se v případě nepřiměřených
délek řízení nepřiznává zadostiučinění v penězích jen zcela výjimečně.
Konečně
za nesprávnou (neboť neúplnou) má dovolatel i formulaci, kterou odvolací soud
„jedinou strohou větou“ konstatoval měnícím výrokem napadeného rozsudku
porušení jeho práva na spravedlivý proces; má za to, že z takto formulovaného
konstatování se vůbec nepodává, v jakém řízení a postupem kterého orgánu k
porušení práva došlo. Zejména však dle dovolatele takto odvolacím soudem
formulované konstatování „… není adhezní tomu, že v posuzovaném řízení nedošlo
k porušení mého práva na spravedlivý proces, nýbrž práva na projednání věci v
přiměřené lhůtě a bez zbytečných průtahů. Tedy nikoliv práva garantovaného čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, nýbrž práva garantovaného čl. 6
odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 38 odst. 2
Listiny základních práv a svobod.“
Dovolatel proto navrhl, aby dovolací soud napadený rozsudek odvolacího soudu
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Žalovaná se k dovolání nevyjádřila. Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací při projednání dovolání a
rozhodnutí o něm postupoval podle občanského soudního řádu ve znění účinném od
1. 1. 2013 do 31. 12. 2013 (viz přechodná ustanovení čl. II bod 7. zákona č. 404/2012 Sb. a čl. II bod 2. zákona č. 293/2013 Sb.). Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, zastoupenou advokátem
podle § 241 odst. 1 o. s. ř. a mající současně právnické vzdělání [§ 241 odst. 2 písm. a) o. s. ř.], jež dovolání podané jejím zástupcem doplnila (rovněž
včas) podáním ze dne 16. 6. 2013. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti
každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže
napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva,
při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe
dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla
vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být
dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak. Námitka dovolatele, že se odvolací soud v napadeném rozsudku odchýlil od
rozhodovací praxe dovolacího soudu představované rozsudkem ze dne 15. 12. 2011,
sp. zn. 30 Cdo 4739/2009, podle které výsledek řízení nemá pro rozhodnutí o
odškodnění za jeho nepřiměřenou délku význam, není způsobilá založit
přípustnost dovolání, neboť nejde o otázku, na jejímž vyřešení by dovoláním
napadené rozhodnutí ve smyslu § 237 o. s. ř. záviselo. Napadené rozhodnutí
stojí (ohledně nároku na odškodnění za nepřiměřenou délku řízení) na závěrech,
že namítané (a dosud neskončené) řízení je nepřiměřeně dlouhé a že dovolateli
tím vzniklou nemajetkovou újmu postačí odškodnit konstatováním porušení práva,
nikoliv však z důvodu, že otázka v něm dovolatelem uplatněného nároku byla
„prozatím řešena ve správním řízení negativně“.
Uvedeným poukazem (na aktuální
stav posuzovaného řízení, nacházejícího se dle skutkových zjištění soudů
nižších stupňů ve fázi dosud neskončeného soudního přezkumu pro dovolatele
nepříznivého správního rozhodnutí) odvolací soud toliko korigoval jako
nepřípadný závěr soudu prvního stupně o tom, že nárok uplatněný dovolatelem v
namítaném řízení je po právu. Z hlediska významu řízení pro dovolatele není rozhodnutí odvolacího soudu,
akcentující větší množství sporů, které má dovolatel vést, a dovozující z toho
důvodu v zásadě dostatečnost satisfakce formou konstatování porušení práva, v
rozporu s rozhodovací praxí dovolacího soudu (srov. usnesení Nejvyššího soudu
ze dne 4. 11. 2014, sp. zn. 30 Cdo 3898/2014, či rozsudek Nejvyššího soudu ze
dne 21. 8. 2013, sp. zn. 30 Cdo 1661/2013; rozhodnutí Nejvyššího soudu uvedená
v tomto rozhodnutí jsou dostupná na www.nsoud.cz). Stejně tak se odvolací soud neodchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího
soudu závěrem, že se v případě kompenzačního řízení jedná o prostředek nápravy
mající (primárně) reparační, nikoliv sankční charakter, dovozovaný dovolatelem
na podporu argumentace o nedostatečnosti odškodnění (srov. např. rozsudky
Nejvyššího soudu ze dne 15. 12. 2011, sp. zn. 30 Cdo 3936/2010, a ze dne 15. 3. 2012, sp. zn. 30 Cdo 1796/2011). Od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu se odvolací soud neodchýlil ani
při řešení otázky určení úřadu jednajícího v dané věci za stát, pročež ani
uvedené otázka (v rozsahu zpochybnění jejího řešení dovolatelem) přípustnost
dovolání nezakládá. Dovolateli lze přisvědčit v závěru, že za stát může před soudem v téže věci
(tj. ve věci týkající se jednoho nároku) jednat jen jedna jeho organizační
složka a že v těch případech, v nichž by skutkové okolnosti (téže) věci měly
vést k určení příslušnosti různých organizačních složek, bude za stát dle § 6
odst. 3 OdpŠk jednat Ministerstvo financí (srov. usnesení Krajského soudu v
Hradci Králové ze dne 30. 12. 2003, sp. zn. 21 Co 595/2003, uveřejněné v
časopise Soudní rozhledy 6/2005, pod č. 72, usnesení Nejvyššího soudu ze dne
24. 2. 2011, sp. zn. 25 Cdo 4014/2010, či rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 6. 2013, sp. zn. 25 Cdo 3495/2012). O případ uplatnění jednoho nároku se však v dané věci nejednalo. To již proto,
že dovolatel se dle žalobních vylíčení domáhal odškodnění nemajetkové újmy
nejen z důvodu nepřiměřené délky jím označeného řízení, ale i z důvodu
normotvorné nečinnosti státu, hodnocené dovolatelem jako porušení komunitárního
práva v oblasti ochrany osobních údajů (viz přednes dovolatele při jednání
soudu prvního stupně dne 13. 3. 2012: „… i tímto porušením komunitárního práva
dochází k zásahu do nemajetkové sféry žalobce a i tím je odůvodněn požadavek na
přiznání přiměřeného zadostiučinění.“). Uvedené reflektoval soud prvního stupně
dvěma meritorními výroky svého rozsudku a odvolací soud tento náhled soudu
prvního stupně o existenci dvou nároků aproboval.
Již z uvedeného důvodu (a
nadto i proto, že se ani v případě dovolatelem uplatněného nároku na odškodnění
nemajetkové újmy za nepřiměřenou délku řízení nejednalo, jak bude níže
vysvětleno, o jediný nárok) nešlo v dané věci o situaci, jejíž skutkové
okolnosti by vedly k určení příslušnosti různých organizačních složek státu a v
níž by proto mělo za stát jednat Ministerstvo financí. O tom, že v případě
objektivní (tj. žalobou provedené) kumulace nároků může stát v řízení před
soudem vystupovat více organizačními složkami, přitom v soudní praxi a teorii
není sporu (vedle shora uvedených rozhodnutí, vztahujících aplikaci § 6 odst. 3
OdpŠk toliko na řízení, v nichž je proti státu uplatňován jediný nárok, srov. rovněž Vojtek, P.: Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, 81 s.); dovolatel ostatně s takovým
východiskem ani nepolemizuje. Důvod, aby v rámci tzv. zbytkové klauzule
zakotvené v § 6 odst. 3 OdpŠk jednalo v dané věci jménem státu (výlučně)
Ministerstvo financí, tedy dán není. (Kladná) odpověď na dovolatelem položenou otázku, zda je Úřad ústředním
správním úřadem a zda (již proto) může být povolán podle § 6 odst. 2 písm. b)
OdpŠk [jakožto zvláštního předpisu ve smyslu § 21a odst. 1 písm. b) o. s. ř.] k
jednání za stát, pak vyplývá přímo z textu zákona (srov. ustanovení § 2 odst. 2
ZoOOÚ, ve znění účinném do 31. 12. 2014, které dovolatel v rámci své
argumentace zcela pomíjí, a k tomu viz usnesení Ústavního soudu ze dne 30. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 52/04; s účinností od 1. 1. 2015 pak viz § 2 odst. 2 ZoOOÚ
a § 2 bod 12. zák. č. 2/1969 Sb.). Nejvyšší soud však dospěl k závěru, že dovolání je - v kontextu dále uvedených
právních názorů na naplnění základních předpokladů pro vznik uplatněných nároků
na odškodnění za nepřiměřenou délku řízení - přípustné, pro posouzení otázky
obsahové dostatečnosti konstatování porušení práva, jehož se dovolateli dostalo
výrokem III napadeného rozsudku, neboť se odvolací soud odchýlil od ustálené
rozhodovací praxe soudu dovolacího. Z ustálené judikatury Nejvyššího soudu vyplývá, že ve výroku rozsudku, kterým
soud poskytuje poškozenému zadostiučinění za způsobenou nemajetkovou újmu ve
formě konstatování porušení (jeho) práva či práv, musí být výslovně uvedeno, k
porušení kterého práva nebo práv poškozeného došlo (srov. např. rozsudky
Nejvyššího soudu ze dne 28. 2. 2012, sp. zn. 30 Cdo 4411/2010, ze dne 18. 3. 2012, sp. zn. 30 Cdo 269/2012, či ze dne 17. 1. 2013, sp. zn. 30 Cdo
2174/2012). Uvedené platí i tehdy, kdy se poškozený takového zadostiučinění,
tak jako v dané věci, ani in eventum nedomáhal (viz rozsudek Nejvyššího soudu
ze dne 20. 10. 2011, sp. zn. 30 Cdo 401/2010). Citovaná judikatura Nejvyššího soudu nepožaduje, aby výrok rozsudku obsahoval
právní kvalifikaci či dokonce úplný výčet všech zákonných ustanovení, z nichž
dotčené právo poškozeného vyplývá. Není porušením občanského soudního řádu ani
jiného právního předpisu, pokud za použití jiných slov soud vyjádří ve výroku
rozhodnutí stejná práva a povinnosti, kterých se žalobce domáhal (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 11.
2013, sp. zn. 30 Cdo 157/2013). Nadbytečná slovní spojení může soud ve výroku rozsudku vypustit, případně výrok
rozsudku formulovat za použití jiných slov, aby tak dosáhl přesnějšího slovního
vyjádření (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2012, sp. zn. 30 Cdo
4427/2011). I za použití jiné než žalobcem navrhované formulace však musí soud
ve výroku rozsudku plně vystihnout podstatu protiprávního zásahu, v jehož
důsledku ke vzniku nemajetkové újmy žalobce, konstatováním odškodňované, došlo. Uvedený požadavek se plně uplatní i v případě, kdy žalobce návrh výroku
soudního rozhodnutí neformuloval (neboť se poskytnutí zadostiučinění v
nepeněžní formě mu posléze přisouzené vůbec nedomáhal). V posuzované věci mělo dojít, jak uzavřel odvolací soud s odkazem na rozsudek
soudu prvního stupně, délkou namítaného řízení k porušení práva dovolatele na
projednání věci v přiměřené lhůtě, zaručeného čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) a čl. 38 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Dle ustálené judikatury
Nejvyššího soudu je nezbytným obsahovým minimem ve výroku rozsudku provedeného
konstatování porušení tohoto práva jednak konkrétní (nezaměnitelné) označení
věci, v níž mělo k porušení práva dojít, jednak vystižení, že se jednalo právě
o porušení práva „na projednání věci v přiměřené lhůtě“ (viz právě již shora
citované usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 11. 2013, sp. zn. 30 Cdo
157/2013). I když jistě nemůže být pochyb o tom, že právo na přiměřenou dobu
řízení je jedním z řady dílčích aspektů práva na spravedlivý proces, nelze ve
zde posuzovaném případě uzavřít jinak, než že odvolacím soudem ve výroku III
jeho rozsudku provedené konstatování „porušení práva žalobce na spravedlivý
proces v dané věci“ shora uvedené obsahové minimum sice splňuje, ale
nevystihuje pro dále uvedené důvody podstatu případně porušeného práva
poškozeného. Podle čl. 6 odst. 1 věta první Úmluvy každý má právo na to, aby jeho záležitost
byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a
nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech
nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu. Podle čl. 38 odst. 2 věta první Listiny každý má právo, aby jeho věc byla
projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl
vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Podle § 13 odst. 1 OdpŠk stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním
postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon
nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro
provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný
úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v
přiměřené lhůtě. Podle § 31a odst. 1 OdpŠk bez ohledu na to, zda byla nezákonným rozhodnutím
nebo nesprávným úředním postupem způsobena škoda, poskytuje se podle tohoto
zákona též přiměřené zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu. V rozsudku ze dne 29. 9. 2015, sp. zn.
30 Cdo 344/2014, Nejvyšší soud
vysvětlil, že články 6 odst. 1 Úmluvy a 38 odst. 2 Listiny, garantující mj. právo na projednání věci v přiměřené lhůtě (v dikci Listiny „bez zbytečných
průtahů“), se v rozsahu garance tohoto práva vztahují nejen na řízení před
soudem, ale i na ta správní řízení, v nichž správní orgány rozhodují o
občanských právech nebo závazcích jejich účastníků. Občanskými právy nebo
závazky účastníků takových (správních) řízení se míní jen ty práva a závazky,
jež mají civilní (soukromoprávní) povahu. Rozhodnutí správního orgánu o takovém
právu či závazku musí mít současně na existenci, rozsah nebo způsob výkonu
takového práva či závazku přímý vliv. Na správní řízení, jejichž předmět takovou (civilní) povahu nevykazuje, články
6 odst. 1 Úmluvy a 38 odst. 2 Listiny nedopadají, pročež se ve vztahu k těmto
řízením nelze otázkou přiměřenosti (celkové) délky řízení zabývat, a nelze na
ně tudíž ani bez dalšího aplikovat závěry vyjádřené ve stanovisku
občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, uveřejněném pod č. 58/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a
stanovisek (dále jen „Stanovisko“), včetně (a zejm.) tam na podkladě judikatury
Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) dovozené vyvratitelné
právní domněnky vzniku nemajetkové újmy. V posledně citovaném rozsudku Nejvyšší soud současně konstatoval, že uvedené
nelze vykládat tak, že by v případě těch správních řízení, na které články 6
odst. 1 Úmluvy a 38 odst. 2 Listiny nedopadají, nemohlo k nesprávnému úřednímu
postupu souvisejícímu s jejich délkou ve smyslu § 13 OdpŠk vůbec dojít. Nemůže
však jít o nesprávný úřední postup ve smyslu § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, ale
jen o nesprávný úřední postup dle § 13 odst. 1 věty druhé OdpŠk. Ve správním
řízení, na které nedopadají články 6 odst. 1 Úmluvy a 38 odst. 2 Listiny, jsou
tak postižitelné toliko jednotlivé průtahy v řízení, tedy ty situace, kdy
správní orgán porušil povinnost učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem
stanovené lhůtě. Jelikož však na tento nesprávný úřední postup, jak shora
uvedeno, nedopadají závěry Stanoviska a neuplatní se tedy ani presumpce vzniku
nemajetkové újmy, je poškozený v takovém případě povinen prokázat jak vznik
újmy, tak příčinnou souvislost mezi průtahy (porušením povinnosti učinit úkon
nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě) a vznikem nemajetkové újmy. Jinak řečeno, jak v řízeních, v nichž správní orgány rozhodují o občanských
právech nebo závazcích jejich účastníků, tak v (správních) řízeních, jejichž
předmět takovou povahu postrádá, může dojít k nesprávnému úřednímu postupu
podle § 13 odst. 1 věty druhé OdpŠk. Uvedené vyplývá z toho, že bez ohledu na
povahu předmětu řízení bude rozhodování správního orgánu zpravidla vždy vázáno
zákonnou lhůtou [srov. § 49 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní
řád), § 71 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, a rozsudek Nejvyššího soudu ze
dne 30. 7. 2015, sp. zn. 30 Cdo 530/2014].
Jen v řízeních, v nichž správní
orgány rozhodují o občanských právech nebo závazcích jejich účastníků, lze však
(nadto) uvažovat nesprávný úřední postup podle § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk,
tj. nepřiměřenost celkové délky řízení. Závěry Stanoviska včetně konstrukce
vyvratitelné domněnky vzniku nemajetkové újmy se pak uplatní jen v případech, v
nichž správní orgány rozhodují o občanských právech nebo závazcích jejich
účastníků, a jen ve vztahu k nesprávnému úřednímu postupu podle § 13 odst. 1
věty třetí OdpŠk. Ze shora uvedeného činí dovolací soud v poměrech dané věci následující závěry. Podle § 12 odst. 2 ZoOOÚ, v rozhodném znění (tj. účinném do 25. 7. 2004), je
správce povinen jednou za kalendářní rok bezplatně, jinak kdykoli za přiměřenou
úhradu nepřevyšující náklady nezbytné na poskytnutí informace, subjektu údajů
na základě písemné žádosti poskytnout informace o osobních údajích o něm
zpracovávaných, pokud zákon nestanoví jinak. Podle čl. 17 odst. 1 Listiny svoboda projevu a právo na informace jsou
zaručeny. Podle odst. 5 cit. čl. státní orgány a orgány územní samosprávy jsou
povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a
provedení stanoví zákon. Dovolatel se v posuzovaném řízení domáhal na Finančním úřadu pro Prahu 5
poskytnutí informace o osobních údajích o něm tímto státním orgánem jako
správcem údajů vedených. Podáním žaloby se dovolával splnění informační
povinnosti orgánu veřejné moci, jakožto povinnosti mající ústavní základ (viz
čl. 17 odst. 1, odst. 5 věta první Listiny), v zákonné rovině (viz čl. 17 odst. 5 věta druhá Listiny) dle žalobních tvrzení zakotvené právě v citovaném
ustanovení zákona o ochraně osobních údajů. „Závazek“, jehož splnění se dovolatel na orgánu veřejné moci podanou žalobou
domáhal (odhlédnuto od opodstatněnosti žalobního požadavku, jež je v daných
souvislostech bez právního významu), tedy nepochybně není závazkem civilní
(soukromoprávní) povahy ve smyslu judikatorního a doktrinálního výkladu čl. 6
odst. 1 Úmluvy (k tomu blíže viz již citovaný rozsudek Nejvyššího soudu ze dne
29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014). Uvedená povaha závazku nepřekáží aplikovatelnosti Stanoviska v rozsahu, v němž
o něm bylo rozhodováno soudy (ať už v řízení podle části třetí a čtvrté
občanského soudního řádu, tj. před Obvodním soudem pro Prahu 5 jako soudem
prvního stupně a Městským soudem v Praze jako soudem odvolacím, nebo před
Městským soudem v Praze ve správním soudnictví podle zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní). V uvedeném rozsahu (za uvedená soudní řízení) tak jistě
lze dovozovat odpovědnost žalované za nemajetkovou újmu způsobenou nesprávným
úředním postupem podle § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, tj. nepřiměřenou délkou
řízení. Ze skutkových zjištění soudů nižších stupňů však vyplynulo, že řízení o
požadavku dovolatele bylo vedeno nejen před soudy, ale i před správním orgánem
(Úřadem), vázaným v rozhodování zákonnými lhůtami (srov. § 41 ZoOOÚ, ve znění
účinném do 30. 4. 2014, a § 49 zákona č. 71/1967 Sb., správní řád). S
přihlédnutím k povaze závazku nespadajícího pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 38
odst.
2 Listiny se nelze ve vztahu k řízení před Úřadem dovolávat porušení
práva na projednání věci v přiměřené době podle § 13 odst. 1 věta třetí OdpŠk
(jak dovolatel, maje řízení před Úřadem – nesprávně – toliko za dílčí úsek
jediného řízení, činí). Z uvedeného důvodu nelze současně při posuzování délky
řízení před Úřadem aplikovat Stanovisko a vycházet z presumpce vzniku
nemajetkové újmy, jak činí – rovněž nesprávně – odvolací soud v napadeném
rozsudku. Do úvahy zde totiž připadá, jak výše vysvětleno, toliko nesprávný
úřední postup podle § 13 odst. 1 věta druhá OdpŠk (průtahy spočívající v
porušení zákonné lhůty). Rozdílná povaha nesprávného úředního postupu, který může být příčinou vzniku
nemajetkové újmy dovolatele a odpovědnosti žalované za ni, tak činí hodnocení
posuzovaného řízení jakožto jediného řízení, zahrnujícího soudní a správní
„fázi“, nutně nesprávným. Výše vyložené ve skutkových poměrech dané věci ústí v závěr o tom, že
dovolatelem uplatněný nárok na odškodnění nemajetkové újmy za nepřiměřenou
délku (jediného) řízení nelze právně hodnotit jinak než jako sestávající z
dílčích nároků, spojených sice tvrzením dovolatele o nenáležité péči soudů a
správního orgánu o rychlost řízení, majících však již pro shora uvedenou
odlišnost odpovědnostního titulu samostatný skutkový základ. V první řadě může
jít o nárok na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé nepřiměřenou délkou řízení
(dovolatelem nicméně ve vztahu k této „fázi“ řízení dosud ani netvrzeného)
vedeného u Obvodního soudu pro Prahu 5 jako soudu prvního stupně pod sp. zn. 25
C 114/2004 (ve smyslu § 13 odst. 1 věta třetí OdpŠk). Dále se jedná o nárok na
odškodnění nemajetkové újmy, jejíž vznik lze spojit toliko s porušením
povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě v řízení
před Úřadem (ve smyslu § 13 odst. 1 věta druhá OdpŠk; k rozdílu mezi pojmy
učinit úkon a vydat rozhodnutí srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 4
2014, sp. zn. 30 Cdo 3271/2012, uveřejněný pod číslem 102/2014 Sbírky soudních
rozhodnutí a stanovisek). Konečně může jít o nárok na odškodnění nemajetkové
újmy vzniklé porušením práva dovolatele na přiměřenou délku řízení vedeného u
Městského soudu v Praze pod sp. zn. 11 Ca 296/2009 (dle § 13 odst. 1 věta třetí
OdpŠk). Skutková samostatnost nároku na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé porušením
povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě ve
správním řízení, které nepodléhá čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 38 odst. 2 Listiny,
a nároků na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé porušením práva na přiměřenou
délku jak předchozího, tak i navazujícího soudního řízení, proto neumožňuje
učinit závěr o jednotě uvedených řízení a posuzovat přiměřenost jejich délky
jako celek. Naopak v případech, kdy bude žalobou podle části páté o. s. ř., popř. ve
správním soudnictví napadeno rozhodnutí správního orgánu vydané v řízení, jež
čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 38 odst.
2 Listiny podléhá, lze závěr o jednotě
řízení a (jediném) nároku na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé porušením
práva účastníka správního (a navazujícího soudního) řízení na projednání
(jediné) věci v přiměřené lhůtě jako správný akceptovat. Odvolací soud tudíž pochybil, pokud hodnotil předmětné řízení jako řízení
jediné, pokud posuzoval přiměřenost celé délky takového (jediného) řízení podle
zásad uvedených ve Stanovisku a zejm. pak, pokud na celou délku takového
(jediného) řízení aplikoval domněnku o vzniku újmy dovolatele. Z tohoto důvodu
odvolacím soudem konstatované „porušení práva na spravedlivý proces“,
vycházející z nesprávné úvahy o jediném řízení spojeném existencí jediného
odpovědnostního titulu (porušení práva na přiměřenou délku řízení podle § 13
odst. 1 věta třetí OdpŠk), neobstojí. Dovolání do výroku III napadeného rozsudku je proto s přihlédnutím ke všemu
výše uvedenému nejen přípustné, ale i důvodné. Vzhledem k přípustnosti dovolání Nejvyšší soud podle § 242 odst. 3 věta druhá
o. s. ř. dále přezkoumal, zda nebylo řízení postiženo vadami uvedenými v § 229
odst. 1, § 229 odst. 2 písm. a) a b) a § 229 odst. 3 o. s. ř., resp. jinými
vadami řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Shledal, že řízení před soudy obou stupňů takovou jinou vadou řízení zatíženo
bylo. Z žaloby vyplývá, že dovolatel se (odhlédnuto od závěru dovolacího soudu o
skutkové samostatnosti jednotlivých fází namítaného řízení) domáhal odškodnění
nemajetkové újmy ze dvou (skutkově zjevně samostatných) důvodů, v nichž
spatřoval nesprávný úřední postup – z důvodu nepřiměřené délky řízení o jím
uplatněném nároku na poskytnutí informací a z důvodu (tvrzené) normotvorné
nečinnosti státu při implementaci komunitárního práva v oblasti ochrany
osobních údajů. Uvedené ostatně (a potud správně) reflektovaly soudy obou
stupňů posouzením těchto nároků a rozhodnutím o nich samostatnými meritorními
výroky svých rozhodnutí (byť v těchto výrocích – nesprávně – podvakrát rozhodly
o celé žalobou požadované částce ve výši 100 000 Kč). Soud prvního stupně však pochybil, když nevedl dovolatele jednak ke zcela
jednoznačnému skutkovému vymezení druhého uvedeného nároku, jednak k rozlišení,
jakého odškodnění se na podkladě každého důvodu (titulu) dovolatel domáhá (k
tomu viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 18. 10 2011, sp. zn. 30 Cdo
5180/2009, zapovídající možnost žádat odškodnění nemajetkové újmy v penězích z
více skutkově samostatných důvodů jedinou částkou). Jelikož soud odvolací toto
pochybení soudu prvního stupně nenapravil, je řízení zatíženo vadou, která
mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci – již dovolatel totiž
uplatnil žalobou dva (ve skutečnosti však až čtyři, jak vyložil shora dovolací
soud) nároky se samostatným skutkovým základem, aniž však uvedl, jaké částky
odškodnění na tyto jednotlivé nároky požaduje. O „pluralitě titulů“ (jistě
dvou) přitom soudy nižších stupňů neměly pochybnost.
Protože je právní posouzení věci odvolacím soudem ve shora uvedeném směru
nesprávné, jelikož dosavadní výsledky řízení neposkytují podklad pro to, aby o
věci mohl rozhodnout přímo dovolací soud podle § 243d písm. b) o. s. ř., a
rovněž s přihlédnutím k vadě spočívající v neurčitosti žaloby postupoval
Nejvyšší soud podle § 243e odst. 1 o. s. ř. a napadený rozsudek zrušil.
Vzhledem k tomu, že důvody, pro které bylo zrušeno rozhodnutí odvolacího soudu,
platí také na rozhodnutí soudu prvního stupně, zrušil dovolací soud i toto
rozhodnutí a vrátil věc soudu prvního stupně k dalšímu řízení (§ 243e odst. 2
věta druhá o. s. ř.).
V dalším řízení bude na soudu prvního stupně, aby postupem podle § 43 odst. 1
o. s. ř. vyzval dovolatele k odstranění shora uvedené vady žaloby. Soud prvního
stupně se tak postará předně o to (neuvede-li dovolatel potřebné dříve sám již
na podkladě závazného právního názoru Nejvyššího soudu), aby dovolatel
rozlišil, jakého odškodnění se domáhá z důvodu tvrzené normotvorné nečinnosti
státu a jaké odškodnění požaduje z důvodu nepřiměřené délky řízení. V intencích
závazného právního názoru dovolacího soudu dále povede (stále postupem podle §
43 odst. 1 o. s. ř.) dovolatele ke specifikaci, zda a příp. jakého odškodnění
se domáhá ve vztahu ke shora uvedeným řízením, majícím z výše vyložených
hledisek pro účely odškodnění tvrzené nemajetkové újmy samostatnou povahu,
resp. případně i ve vztahu ke všem dalším řízením, jejichž existenci zjistí ke
dni svého rozhodování (154 odst. 1 o. s. ř.). Vyjde z toho, že je-li
uplatňováno více nároků, které vznikly v důsledku více příčin, je třeba
důsledně rozlišovat, v čem konkrétně jednotlivé újmy, za něž je náhrada
požadována, spočívají. Vždy tak záleží na žalobci, jak nemajetkovou újmu
vymezí, resp. podrobně popíše a vysvětlí, a s jakou skutečností ji spojí, neboť
vysvětlením následku a jevových souvislostí jeho příčiny žalobce určuje
skutkově předmět řízení (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 9.
2011, sp. zn. 30 Cdo 1076/2009, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 6.
2012, sp. zn. 30 Cdo 2813/2011).
Za účelem posouzení naplnění předpokladů odpovědnosti žalované za nemajetkovou
újmu podle zákona č. 82/1998 Sb. si ve vztahu ke všem takto dovolatelem v
dalším řízení vymezeným dílčím nárokům opatří (případně s využitím postupu
podle § 118a odst. 1 a 3 o. s. ř.) odpovídající skutková zjištění, načež
důvodnost takto vymezených nároků znovu právně zhodnotí. Shledá-li v
dovolatelem tvrzených pochybeních (byť i jen v některých) nesprávný úřední
postup (ve smyslu § 13 odst. 1 OdpŠk), nepřehlédne, že vyvratitelná domněnka
vzniku nemajetkové újmy se uplatní toliko v případě nesprávného úředního
postupu představovaného porušením práva na projednání věci (samé) v přiměřené
lhůtě podle § 13 odst. 1 věta třetí OdpŠk (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne
7. 10. 2014, sp. zn. 30 Cdo 2018/2014, a tam provedený ucelený výklad této
problematiky včetně odkazů na relevantní judikaturu dovolacího soudu, zejm. pak
rozsudek ze dne 24. 4. 2014, sp. zn. 30 Cdo 3271/2012, usnesení ze dne 23. 4.
2013, sp. zn. 30 Cdo 2989/2012, a usnesení ze dne 18. 12. 2013, sp. zn. 30 Cdo
193/2013).
V návaznosti na dovolatelem provedené vymezení jednotlivých dílčích nároků soud
prvního stupně v dalším řízení rovněž opětovně zváží, jaké úřady jsou v dané
věci ve smyslu § 6 OdpŠk ve vztahu ke každému jednotlivému nároku příslušnými k
jednání za žalovanou. Přihlédne předně ke skutkovému vymezení těchto dílčích
nároků. Vyjde z toho (tak jako i v předchozím průběhu řízení), že v případě
objektivní (žalobou provedené) kumulace (jinak) samostatných nároků mohou za
stát v řízení jednat různé úřady.
V této souvislosti považuje dovolací soud i vzhledem k dovolacím námitkám za
potřebné opětovně zdůraznit, že v případě nároku na náhradu nemajetkové újmy,
která měla vzniknout v důsledku nepřiměřené délky řízení vedeného před správním
orgánem a soudem, jedná za stát Ministerstvo financí dle § 6 odst. 3 OdpŠk
toliko tehdy, lze-li řízení před správním orgánem a soudem kvalifikovat ve
smyslu závěrů shora vyložených (tj. z pohledu aplikovatelnosti čl. 6 odst. 1
Úmluvy) jako „jedno“ řízení o jednom a témže nároku (viz rozsudek Nejvyššího
soudu ze dne 15. 7. 2015, sp. zn. 30 Cdo 1382/2014). V praxi budou uvedenou
podmínku splňovat (srov. právě posledně citovaný rozsudek Nejvyššího soudu)
zejm. případy posuzování přiměřenosti délky restitučních sporů, kdy je
(neúspěšné) absolvování správního řízení podmínkou pro následné podání žaloby u
soudu a kdy se tak z tohoto důvodu délka správního řízení započítává do celkové
délky (jediného) řízení (viz např. rozsudky ESLP ve věcech Schmidtová proti
České republice ze dne 22. 7. 2003, stížnost č. 48568/99, § 54 – 55, či
Králíček proti České republice ze dne 29. 6. 2004, stížnost č. 50248/99, § 23 –
24).
O takový případ však v posuzované věci, jak bylo výše vyloženo, s přihlédnutím
k povaze předmětu řízení před Úřadem nejde. Proto tam, kde dovolatel (případně)
spojí vznik nemajetkové újmy s nepřiměřenou délkou (soudního) řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu, bude v rozsahu takového nároku jménem státu
v řízení vystupovat Ministerstvo spravedlnosti [za analogického použití § 6
odst. 2 písm. a) OdpŠk].
Argumentací dovolatele týkající se údajného rozporu závěrů přijatých Nejvyšším
soudem v rozsudku ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005, s jím
označenými nálezy Ústavního soudu se dovolací soud s přihlédnutím k důvodům
svého kasačního zásahu nezabýval; týká se ostatně nároku dovolatelem v řízení
před soudy nižších stupňů dosud náležitě nespecifikovaného jak co do vyčíslení
žalobního požadavku, tak co do určitosti žalobních tvrzení.
Soudy jsou ve smyslu § 243g odst. 1 část první věty za středníkem o. s. ř. ve
spojení s § 226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v tomto
rozhodnutí vyslovenými.
V rámci nového rozhodnutí o věci rozhodne soud i o nákladech tohoto dovolacího
řízení (§ 243g odst. 1 věta druhá o. s. ř.).
Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 20. 1. 2016
JUDr. František Ištvánek
předseda senátu